1

Regeringens proposition

2006/07:95

Ett utvidgat miljöansvar

Prop.

2006/07:95

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 29 mars 2007

Fredrik Reinfeldt

Andreas

Carlgren

(Miljödepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås lagändringar för att genomföra det s.k. miljö-

ansvarsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av

den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljö-

skador). Förslagen innebär att bestämmelserna i 10 kap. miljöbalken om

ansvar för miljöskador i form av föroreningsskador kompletteras med

bestämmelser om ansvar för sådana allvarliga miljöskador som omfattas

av direktivet. Det ansvaret gäller inte bara allvarliga miljöskador orsaka-

de av föroreningar utan även skador orsakade av andra störningar. Med

förslagen preciseras vad som avses med en allvarlig skada på den biolo-

giska mångfalden av skyddade arter och naturliga livsmiljöer och vilka

krav som ställs på avhjälpandet av en sådan skada.

I fråga om fastighetsägares subsidiära ansvar för föroreningsskador före-

slås en avgränsning av de fastighetsförvärv som kan medföra ansvar.

Miljöorganisationer som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken föreslås få

rätt att överklaga beslut om tillsyn enligt 10 kap. eller de föreskrifter som

har meddelats med stöd av 10 kap.

I miljöbalkens bestämmelser om säkerheter föreslås att alla gängse for-

mer av säkerheter på den finansiella marknaden skall kunna godtas som

åtgärder för säkerställande av ansvaret för kostnaderna för avhjälpande

av en miljöskada och andra återställningsåtgärder. Säkerheten skall vara

tillräcklig och godtagbar för sitt ändamål. Det är verksamhetsutövaren

som skall visa att en erbjuden säkerhet uppfyller dessa krav. När förhåll-

andena medger det, kan en säkerhet ställas successivt och justeras.

Slutligen föreslås straffbestämmelser om överträdelser av vissa regler i

EG:s förordning om registrering, utvärdering, godkännande och begräns-

ning av kemikalier (Reach).

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2007.

Prop. 2006/07:95

2

Innehållsförteckning

1

Förslag till riksdagsbeslut..................................................................4

2

Lagtext ...............................................................................................5

2.1

Förslag till lag om ändring i miljöbalken............................5

2.2

Förslag till lag om ändring i lagen (2006:649) om

ändring i miljöbalken ........................................................26

3

Ärendet och dess beredning.............................................................27

4

Gällande rätt ....................................................................................28

4.1

Miljöansvaret i miljöbalken ..............................................28

4.2

Tillsyn över förorenade områden......................................28

4.3

Miljöorganisationers talerätt .............................................29

4.4

Säkerheter .........................................................................29

5

Allmänt om miljöansvarsdirektivet .................................................31

6

Genomförandet av miljöansvarsdirektivet i svensk rätt ..................36

6.1

Miljöansvarsdirektivet och 10 kap. miljöbalken...............36

6.2

Föroreningsskador och allvarliga miljöskador..................39

6.3

Kretsen av ansvariga för allvarliga miljöskador ...............50

6.4

Termen avhjälpande..........................................................54

6.5

Definitionen av verksamhetsutövare.................................55

6.6

Försiktighetsmått vid överhängande fara för en

allvarlig miljöskada...........................................................58

6.7

Ansvaret för avhjälpande av allvarliga miljöskador .........61

6.8

Skyldighet att redogöra för avhjälpandeåtgärder ..............65

6.9

Tillsynsmyndighetens prövning och beslut ......................66

6.10

Avhjälpandeåtgärdernas innehåll......................................69

6.11

Behörig myndighet............................................................71

6.12

Skyldighet att underrätta tillsynsmyndigheten..................74

6.13

Undantag från ansvaret .....................................................77

6.14

Begränsning av ansvaret ...................................................85

6.15

Fördelning mellan flera ansvariga ....................................89

6.16

Preskription .......................................................................89

6.17

Avhjälpanderegeln i 2 kap. 8 § miljöbalken .....................90

6.18

Sanktioner .........................................................................91

6.19

Miljöorganisationers talerätt .............................................93

6.20

Följdändringar om tillträde för avhjälpande, m.m. ...........97

7

Beslut om miljöriskområden ...........................................................98

8

Ansvarsgenombrott..........................................................................99

9

Fastighetsägares subsidiära ansvar ................................................101

10

Säkerheter i miljöbalken................................................................103

10.1

Statens och kommuners skyldighet att ställa säkerhet....103

10.2

Godtagbara former av säkerhet .......................................107

10.3

Betryggande säkerhet......................................................109

10.4

Successiva system och möjlighet att justera säkerheten .112

Prop. 2006/07:95

3

10.5

Följdändring i lagen (2006:649) om ändring

i miljöbalken ...................................................................114

11

Straffbestämmelser till följd av Reach ..........................................115

12

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ..................................118

13

Konsekvenser ................................................................................120

14

Författningskommentarer ..............................................................125

14.1

Förslaget till lag om ändring i miljöbalken.....................125

14.2

Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:649) om

ändring i miljöbalken ......................................................138

Bilaga 1

Miljöansvarsdirektivet .........................................................139

Bilaga 2

Sammanfattning av Miljöansvarsutredningens betänkande

Ett utvidgat miljöansvar (SOU 2006:39).............................159

Bilaga 3

Miljöansvarsutredningens lagförslag...................................162

Bilaga 4

Remissinstanserna ...............................................................182

Bilaga 5

Kemikalieinspektionens lagförslag .....................................183

Bilaga 6

Lagrådsremissens lagförslag ...............................................185

Bilaga 7

Lagrådets yttrande ...............................................................207

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 mars 2007 .......212

Rättsdatablad..........................................................................................213

Prop. 2006/07:95

4

1

Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i miljöbalken,

2. lag om ändring i lagen (2006:649) om ändring i miljöbalken.

Prop. 2006/07:95

5

2

Lagtext

2.1

Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs

TPF

1

FPT

i fråga om miljöbalken

TPF

2

FPT

dels att rubriken närmast före 10 kap. 9 § skall utgå,

dels att i 22 kap. 25 § ordet ”efterbehandling” skall bytas ut mot ”av-

hjälpande av miljöskada”,

dels att nuvarande 10 kap. 5 och 8–14 §§ skall betecknas 10 kap. 9–11,

15–18 och 21 §§,

dels att de nya 10 kap. 9, 10, 15–18 och 21 §§ skall ha följande lydelse,

dels att 9 kap. 6 a §, 10 kap. 1–4, 6 och 7 §§, 15 kap. 34 §, 16 kap. 3, 9

och 13 §§, 24 kap. 1 och 5 §§, 27 kap. 2 §, 28 kap. 5 §, 29 kap. 5, 6, 8

och 9 §§ och 32 kap. 11 §, rubriken till 10 kap. samt rubrikerna närmast

före 10 kap. 1 § och 28 kap. 5 § skall ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 10 kap. 10 § skall sättas närmast före den

nya 10 kap. 15 §,

dels att det i balken skall införas sju nya paragrafer, 10 kap. 5, 8, 12–

14, 19 och 20 §§ samt närmast före 10 kap. 2–4, 6, 8, 9, 14, 19 och 21 §§

nya rubriker av följande lydelse,

dels att det i balken närmast före den nya 10 kap. 11 § skall införas en

ny rubrik av lydelsen ”Skyldighet att underrätta tillsynsmyndigheten”.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 kap.

6 a §

TPF

3

FPT

Vid prövningen av en ansökan om tillstånd till täkt skall behovet av det

material som kan utvinnas vägas mot de skador på djur- och växtlivet

och på miljön i övrigt som täkten kan befaras orsaka. Tillstånd får inte

lämnas till en täkt som kan befaras försämra livsbetingelserna för någon

djur- eller växtart som är hotad, sällsynt eller i övrigt hänsynskrävande.

Vid prövning av en ansökan om tillstånd till täkt av matjord skall be-

hovet av brukningsbar jordbruksmark beaktas.

Tillstånd till täkt får lämnas endast

om det ställs säkerhet för de villkor

som skall gälla för tillståndet. Om

det finns särskilda skäl får länssty-

relsen befria den sökande från kra-

vet på säkerhet.

Tillstånd till täkt får lämnas endast

om det för uppfyllandet av de vill-

kor som skall gälla för tillståndet

ställs säkerhet enligt 16 kap. 3 §.

Staten, kommuner, landsting och

kommunalförbund behöver dock

inte ställa säkerhet.

TP

1

PT

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljö-

ansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador (EUT L 143, 30.4.2004, s. 56, Celex

32004L0035), ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/21/EG (EUT

L 102, 11.4.2006, s. 15, Celex 32006L0021).

TP

2

PT

Senaste lydelse av 22 kap. 25 § 2002:175.

TP

3

PT

Senaste lydelse 2005:571.

Prop. 2006/07:95

6

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10 kap. Förorenade områden

10 kap. Verksamheter som

orsakar miljöskador

Ansvaret för utredning och

efterbehandling

Definitioner

1 §

Detta kapitel skall tillämpas på mark-

och vattenområden samt byggnader

och anläggningar som är så förore-

nade att det kan medföra skada eller

olägenhet för människors hälsa eller

miljön.

Med

U

föroreningsskada

U

avses i detta

kapitel en miljöskada som genom

förorening av ett mark- eller vatten-

område, grundvatten, en byggnad

eller en anläggning kan medföra

skada eller olägenhet för människors

hälsa eller miljön.

Med

U

allvarlig miljöskada

U

avses i

detta kapitel en miljöskada som är

så allvarlig att den

1. genom förorening av mark ut-

gör en betydande risk för männi-

skors hälsa,

2. genom påverkan på ett vatten-

område eller grundvatten har en be-

tydande negativ effekt på kvaliteten

på vattenmiljön, eller

3. i en betydande omfattning ska-

dar eller försvårar bevarandet av en

djur- eller växtart eller livsmiljön

för en sådan art, om skadan avser

a) ett naturområde som har för-

tecknats enligt 7 kap. 27 § första

stycket 1 eller 2,

b) ett djurs fortplantningsområde

eller viloplats som skyddas enligt

föreskrifter som har meddelats med

stöd av 8 kap. 1 §, eller

c) en art som skyddas enligt före-

skrifter som har meddelats med stöd

av 8 kap. 1 eller 2 §.

Med

U

avhjälpande

U

avses i detta

kapitel utredning, efterbehandling

och andra åtgärder för att avhjälpa

en föroreningsskada eller en all-

varlig miljöskada.

Prop. 2006/07:95

7

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Verksamhetsutövares

ansvar

för

avhjälpande

2 §

Ansvarig för efterbehandling av så-

dana områden, byggnader eller an-

läggningar som anges i 1 § är den

som bedriver eller har bedrivit en

verksamhet eller vidtagit en åtgärd

som har bidragit till föroreningen

(verksamhetsutövare).

Den som bedriver eller har bedrivit

en verksamhet eller vidtagit en åt-

gärd som har bidragit till en för-

oreningsskada eller allvarlig miljö-

skada (verksamhetsutövaren) är an-

svarig för det avhjälpande som skall

ske enligt bestämmelserna i detta

kapitel.

Fastighetsägares ansvar för

avhjälpande

3 §

TPF

4

FPT

Kan inte någon verksamhetsutövare

utföra eller bekosta efterbehandling

av en förorenad fastighet är var och

en efterbehandlingsansvarig som

förvärvat fastigheten och vid förvär-

vet känt till föroreningarna eller då

borde ha upptäckt dem. Avser för-

värvet en privatbostadsfastighet en-

ligt 2 kap. 13 § inkomstskattelagen

(1999:1229) ansvarar endast en för-

värvare som känt till föroreningen.

I fråga om förorenad byggnad eller

anläggning gäller detsamma den som

förvärvat den fastighet där byggna-

den eller anläggningen är belägen.

Med förvärv av fastighet likställs

förvärv av tomträtt.

Om det inte finns någon verksam-

hetsutövare som kan utföra eller be-

kosta det avhjälpande av en förore-

ningsskada som skall ske enligt be-

stämmelserna i detta kapitel, är var

och en som förvärvat den förorena-

de fastigheten ansvarig, om förvär-

varen vid förvärvet kände till föro-

reningen eller då borde ha upptäckt

den. I fråga om en förorenad bygg-

nad eller anläggning gäller detsam-

ma den som förvärvat den fastighet

där byggnaden eller anläggningen

är belägen. Med förvärv av fastighet

likställs förvärv av tomträtt.

Om förvärvet avsåg en privatbo-

stadsfastighet enligt 2 kap. 13 § in-

komstskattelagen (1999:1229) an-

svarar endast den förvärvare som vid

förvärvet kände till föroreningen.

Första stycket tillämpas inte när

en bank eller ett kreditmarknadsfö-

retag har förvärvat en fastighet för

att skydda fordran enligt 7 kap. 3 §

lagen (2004:297) om bank- och fi-

nansieringsrörelse.

Första och andra styckena gäller

inte förvärv som en bank eller ett

kreditmarknadsföretag gör för att

skydda en fordran enligt 7 kap. 3 §

lagen (2004:297) om bank- och fi-

nansieringsrörelse.

TP

4

PT

Senaste lydelse 2004:441.

Prop. 2006/07:95

8

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Vid tillämpningen av denna pa-

ragraf skall med förvärv avses

1. köp, byte eller gåva,

2. tillskott till ett bolag eller en

förening, eller

3. utdelning eller skifte från ett

bolag eller en förening.

Avhjälpandeansvarets innebörd

4 §

Efterbehandlingsansvaret innebär

att den ansvarige i skälig omfatt-

ning skall utföra eller bekosta de

efterbehandlingsåtgärder som på

grund av föroreningar behövs för

att förebygga, hindra eller motverka

att skada eller olägenhet uppstår för

människors hälsa eller miljön. När

ansvarets omfattning skall bestäm-

mas skall det beaktas hur lång tid

som har förflutit sedan förorening-

arna ägt rum, vilken skyldighet den

ansvarige hade att förhindra framtida

skadeverkningar och omständighet-

erna i övrigt. Om en verksamhets-

utövare visar att han bidragit till för-

oreningen endast i begränsad mån,

skall även detta beaktas vid bedöm-

ningen av ansvarets omfattning.

Den som är ansvarig för att avhjäl-

pa en föroreningsskada skall i skä-

lig omfattning utföra eller bekosta

det avhjälpande som på grund av

föroreningen behövs för att före-

bygga, hindra eller motverka att

skada eller olägenhet uppstår för

människors hälsa eller miljön.

Preskriptionslagen (1981:130) är

inte tillämplig på efterbehandlings-

ansvar.

När ansvarets omfattning bestäms

skall det beaktas hur lång tid som

har förflutit sedan föroreningen ägde

rum, vilken skyldighet den ansvarige

hade att förhindra framtida skade-

verkningar och omständigheterna i

övrigt. Om en verksamhetsutövare

visar att den har bidragit till förore-

ningen endast i begränsad mån, skall

även detta beaktas vid bedömning-

en av ansvarets omfattning.

Om föroreningsskadan är en all-

varlig miljöskada, får första och

andra styckena inte tillämpas på ett

sätt som gör att ansvarets omfatt-

ning blir mindre än vad som följer

av 5 §.

Prop. 2006/07:95

9

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5

§

Den som är ansvarig för att avhjäl-

pa en allvarlig miljöskada skall ut-

föra eller bekosta det avhjälpande

som behövs för att

1. omedelbart förebygga ytterlig-

are skada på miljön och risk för

människors hälsa,

2. om skadan är en sådan skada

som avses i 1 § andra stycket 1, den

förorenade marken inte längre skall

utgöra någon betydande risk för

människors hälsa, och

3. om skadan är en sådan skada

som avses i 1 § andra stycket 2

eller 3,

a) återställa miljön till det skick

som den skulle ha varit i om skadan

inte hade uppstått,

b) kompensera för förlorade mil-

jövärden i avvaktan på återställan-

de, och

c) kompensera för förlorade mil-

jövärden på annat sätt, om ett åter-

ställande inte är möjligt.

När

omfattningen

av ansvaret en-

ligt första stycket bestäms skall det

beaktas om skadan har orsakats av

utsläpp eller andra åtgärder som,

när de ägde rum, var uttryckligen

tillåtna enligt föreskrifter i lag eller

annan författning eller enligt en

myndighets beslut, eller inte ansågs

skadliga enligt den vetenskapliga

och tekniska kunskap som fanns då.

Ansvarsfördelning när flera är

ansvariga

6 §

Om flera verksamhetsutövare är an-

svariga enligt 2 §, skall de svara so-

lidariskt i den utsträckning inte annat

följer av att ansvaret är begränsat

enligt 4 § första stycket. En verk-

samhetsutövare som visar att hans

Om flera verksamhetsutövare är an-

svariga enligt 2 §, skall de svara so-

lidariskt i den utsträckning inte annat

följer av att ansvaret är begränsat

enligt 4 eller 5 §. En verksamhets-

utövare som visar att verksamhets-

Prop. 2006/07:95

10

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

eller hennes bidrag till föroreningen

är så obetydligt att det inte ensamt

motiverar efterbehandling skall dock

ansvara endast för den del som mot-

svarar bidraget.

utövarens bidrag till miljöskadan är

så obetydligt att det inte ensamt

motiverar något avhjälpande skall

dock ansvara endast för den del som

motsvarar bidraget.

Vad de solidariskt ansvariga har

betalat skall fördelas mellan dem

efter vad som är skäligt med hän-

syn till den omfattning i vilken var

och en har medverkat till föroren-

ingen och till omständigheterna i

övrigt.

Vad de solidariskt ansvariga har

betalat skall fördelas mellan dem

efter vad som är skäligt med hän-

syn till den omfattning i vilken var

och en har medverkat till miljöska-

dan och till omständigheterna i öv-

rigt.

7 §

Om flera fastighetsägare eller tomt-

rättshavare är ansvariga enligt 3 §,

skall de svara solidariskt i den ut-

sträckning annat inte följer av att an-

svaret är begränsat enligt 4 § första

stycket.

Om flera fastighetsägare eller tomt-

rättshavare är ansvariga enligt 3 §,

skall de svara solidariskt i den ut-

sträckning inte annat följer av att an-

svaret är begränsat enligt 4 eller 5 §.

Vad de solidariskt ansvariga har betalat skall fördelas mellan dem efter

vad som är skäligt med hänsyn till vad de insett vid förvärvet och om-

ständigheterna i övrigt.

Preskription

8

§

Preskriptionslagen (1981:130) är

inte tillämplig på ansvar enligt 2–

7 §§.

Kostnadsansvar när åtgärder

medför värdeökning eller annan

nytta

5 §

9 §

Den som äger en fastighet som efter-

behandlas kan trots frihet från an-

svar enligt 2 eller 3 § förpliktas att

i skälig utsträckning svara för kost-

nader som motsvaras av den värde-

ökning på fastigheten som efterbe-

handlingen medför.

Den som äger en fastighet där av-

hjälpande åtgärder vidtas kan trots

frihet från ansvar enligt 2 eller 3 §

förpliktas att i skälig utsträckning

svara för kostnader som motsvaras

av den värdeökning på fastigheten

som åtgärderna medför.

Prop. 2006/07:95

11

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 §

10 §

I frågor om ansvar för kostnader att

utreda föroreningar inom ett sådant

mark- eller vattenområde eller en

sådan byggnad eller anläggning som

avses i 1 § tillämpas 2–4 samt 6

och 7 §§.

Ägaren till en fastighet, byggnad

eller anläggning som avses i första

stycket kan trots frihet från ansvar

enligt 2 eller 3 § förpliktas att svara

för utredningskostnader som rör

fastigheten i den utsträckning det är

skäligt med hänsyn till den nytta

ägaren kan antas få av utredningen,

de personliga ekonomiska förhållan-

dena och omständigheterna i övrigt.

Ägaren till en fastighet, byggnad

eller anläggning kan trots frihet från

ansvar enligt 2 eller 3 § förpliktas

att svara för utredningskostnader

som rör fastigheten, byggnaden eller

anläggningen i den utsträckning det

är skäligt med hänsyn till den nytta

ägaren kan antas få av utredningen,

de personliga ekonomiska förhållan-

dena och omständigheterna i övrigt.

12

§

Om det upptäcks en överhängande

fara för att en verksamhet eller åt-

gärd medför en allvarlig miljöska-

da, skall verksamhetsutövaren ge-

nast underrätta tillsynsmyndigheten

om detta.

Om de åtgärder som verksamhets-

utövaren vidtar med anledning av

den upptäckta faran inte innebär

att faran avvärjs, skall verksamhets-

utövaren så snart som möjligt under-

rätta tillsynsmyndigheten om detta

och redogöra för de åtgärder som

verksamhetsutövaren har vidtagit

och kommer att vidta samt de ytter-

ligare åtgärder som kan behöva

vidtas för att avvärja faran.

13

§

Om det upptäcks att en allvarlig

miljöskada har uppstått, skall verk-

samhetsutövaren genast underrätta

tillsynsmyndigheten om detta och

redogöra för de åtgärder som verk-

samhetsutövaren har vidtagit och

kommer att vidta samt de ytterli-

gare åtgärder som kan behöva vid-

tas för avhjälpande.

Prop. 2006/07:95

12

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Föreläggande om avhjälpande vid

allvarliga miljöskador

14 §

Tillsynsmyndigheten skall pröva om

de åtgärder som verksamhetsutöva-

ren har redogjort för enligt 12 eller

13 § är lämpliga och tillräckliga.

Tillsynsmyndigheten skall sedan

förelägga verksamhetsutövaren att

vidta de åtgärder för avhjälpande

som behövs enligt 5 §.

10 §

15 §

Länsstyrelsen skall genom beslut

förklara ett mark- eller vattenom-

råde för miljöriskområde om det är

så allvarligt förorenat att det med

hänsyn till riskerna för människors

hälsa och miljön är nödvändigt att

föreskriva om begränsningar i mark-

användningen eller andra försiktig-

hetsmått. Vid förklaringen skall

beaktas föroreningarnas hälso- och

miljöfarlighet, föroreningsgraden,

förutsättningarna för spridning och

den omgivande miljöns känslighet.

Om ett mark- eller vattenområde är

så allvarligt förorenat att det med

hänsyn till riskerna för människors

hälsa och miljön är nödvändigt att

besluta om begränsningar i mark-

användningen eller andra försiktig-

hetsmått, skall länsstyrelsen förklara

området som miljöriskområde. Vid

förklaringen skall föroreningarnas

hälso- och miljöfarlighet, föroren-

ingsgraden, förutsättningarna för

spridning och den omgivande mil-

jöns känslighet beaktas.

11 §

16 §

Länsstyrelsen får vid vite förelägga

den som är ansvarig enligt 8 § att

ge in den utredning som behövs för

prövningen. I föreläggandet får läns-

styrelsen föreskriva om tillträde för

efterbehandling enligt 28 kap. 5 §.

Länsstyrelsen kan även låta utföra

nödvändig utredning på den ansva-

riges bekostnad.

Länsstyrelsen får vid vite förelägga

den som enligt 2 eller 3 § eller med

stöd av 10 § är skyldig att svara för

utredningskostnader att ge in den ut-

redning som behövs för prövningen.

I föreläggandet får länsstyrelsen be-

sluta om tillträde för avhjälpande

enligt 28 kap. 5 §. Länsstyrelsen får

också låta utföra nödvändig utred-

ning på den ansvariges bekostnad.

12 §

17 §

När ett område förklaras som miljö-

riskområde skall länsstyrelsen be-

sluta om inskränkningar i markan-

vändningen eller om att vissa åtgär-

der som fastighetsägare eller någon

När ett område förklaras som miljö-

riskområde skall länsstyrelsen be-

sluta om inskränkningar i markan-

vändningen eller om att vissa åtgär-

der som den eller de fastighetsägare

Prop. 2006/07:95

13

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

annan vill vidta skall vara förenade

med villkor eller skall föregås av

en anmälan till tillsynsmyndigheten.

eller andra som omfattas av för-

klaringen vill vidta skall vara för-

enade med villkor eller skall före-

gås av en anmälan till tillsynsmyn-

digheten.

Sådana inskränkningar och sådan

anmälningsplikt som anges i första

stycket får avse grävning, schaktning

och markarbeten, bebyggelseåtgär-

der, ändrad markanvändning samt

andra åtgärder som kan innebära

Sådana inskränkningar och sådan

anmälningsplikt får avse grävning,

schaktning och andra markarbeten,

bebyggelseåtgärder, ändrad markan-

vändning samt andra åtgärder som

kan innebära

– att belastningen av föroreningar

i och omkring området kan komma

att öka,

1. att belastningen av föroreningar

i och omkring området kan komma

att öka,

– att den miljömässiga situationen

annars försämras, eller

2. att den miljömässiga situationen

annars försämras, eller

– att framtida efterbehandlingsåt-

gärder försvåras.

3. att framtida avhjälpandeåtgär-

der försvåras.

Länsstyrelsen får även besluta att

sådana åtgärder inte får vidtas eller

att fastighet inte får överlåtas förrän

nödvändiga markundersökningar har

utförts.

Länsstyrelsen får även besluta att

sådana åtgärder inte får vidtas eller

att en fastighet inte får överlåtas

förrän nödvändiga markundersök-

ningar har utförts.

13 §

18 §

Länsstyrelsen skall ändra eller med-

dela nya villkor eller upphäva be-

slutet om miljöriskområde när ett

miljöriskområde har efterbehand-

lats eller när föroreningarna där av

någon annan orsak minskat så att

meddelade villkor om inskränk-

ningar i markanvändningen eller

andra försiktighetsmått inte längre

är nödvändiga.

Länsstyrelsen skall ändra eller med-

dela nya villkor eller upphäva be-

slutet om miljöriskområde när för-

oreningarna är avhjälpta eller har

minskat så att beslutade inskränk-

ningar i markanvändningen eller

andra försiktighetsmått inte längre

är nödvändiga.

Undantag och

ansvarsbegränsningar

19 §

Bestämmelserna i detta kapitel gäl-

ler inte miljöskador som

1. omfattas av 10 kap. sjölagen

(1994:1009),

2. omfattas av lagen (2005:253)

om ersättning från de internatio-

nella oljeskadefonderna,

Prop. 2006/07:95

14

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3. orsakats av en väpnad konflikt,

en fientlighet, ett inbördeskrig, ett

uppror eller en exceptionell och

oundviklig naturhändelse som det

inte varit möjligt att skydda sig

mot, eller

4. orsakats av en verksamhet eller

åtgärd vars enda syfte varit att

skydda mot en naturkatastrof.

20 §

Om en miljöskada omfattas av en

ansvarsbegränsning enligt 9 kap.

sjölagen (1994:1009) skall bestäm-

melserna i detta kapitel inte tilläm-

pas i strid med den ansvarsbegräns-

ningen.

Bemyndiganden

14 §

21 §

Regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer får meddela

ytterligare föreskrifter om miljörisk-

områden.

Regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer får meddela

föreskrifter om

1. vilka omständigheter som sär-

skilt skall beaktas vid bedömningen

av vad som är en allvarlig miljö-

skada,

2. vilka åtgärder för avhjälpande

som skall vidtas i händelse av en

allvarlig miljöskada,

3. undantag från bestämmelserna

om allvarliga miljöskador i 5 och

12–14 §§, och

4. utredningen i ärenden om mil-

jöriskområden samt tillfälliga in-

skränkningar och andra villkor en-

ligt 17 § i samband med prövning

av sådana ärenden.

Föreskrifter om undantag enligt

första stycket 3 får meddelas endast

1. i fråga om verksamheter eller

åtgärder som med hänsyn till sin

art eller omfattning typiskt sett

a) inte anses kunna orsaka en

allvarlig miljöskada, eller

b) syftar till en godtagbar påver-

kan på miljön, om undantaget inte

Prop. 2006/07:95

15

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

omfattar skador som orsakas av fel

eller försummelse, eller

2. i den mån som behövs för att

kunna göra avvägningar mellan

olika väsentliga allmänna intressen.

15 kap.

34 §

TPF

5

FPT

Tillstånd till en verksamhet som om-

fattar deponering av avfall får med-

delas endast om verksamhetsutöva-

ren ställer en ekonomisk säkerhet

för att de skyldigheter som gäller

för deponeringsverksamheten full-

görs eller vidtar någon annan lämp-

lig åtgärd för sådant säkerställande.

Tillstånd till en verksamhet som om-

fattar deponering av avfall får med-

delas endast om verksamhetsutöva-

ren för fullgörandet av de skyldig-

heter som gäller för deponerings-

verksamheten ställer säkerhet enligt

16 kap. 3 § eller vidtar någon annan

lämplig åtgärd för sådant säkerställ-

ande.

16 kap.

3 §

Tillstånd, godkännande eller dispens

enligt balken eller enligt föreskrif-

ter meddelade med stöd av balken,

får för sin giltighet göras beroende

av att den som avser att bedriva

verksamheten ställer säkerhet för

kostnaderna för efterbehandling och

andra återställningsåtgärder som

verksamheten kan föranleda. Staten,

kommuner, landsting och kommu-

nalförbund behöver inte ställa sä-

kerhet.

Tillstånd, godkännande eller dispens

enligt balken eller enligt föreskrif-

ter meddelade med stöd av balken,

får för sin giltighet göras beroende

av att den som avser att bedriva

verksamheten ställer säkerhet för

kostnaderna för det avhjälpande av

en miljöskada och de andra åter-

ställningsåtgärder som verksamheten

kan föranleda. Staten, kommuner,

landsting och kommunalförbund be-

höver dock inte ställa säkerhet.

Om det kan antas att ställd sä-

kerhet inte längre är tillräcklig, får

den myndighet som prövar frågan

om tillstånd, godkännande eller dis-

pens besluta om ytterligare säker-

het.

En säkerhet skall godtas om den

visas vara betryggande för sitt ända-

mål. Säkerheten får ställas efter

hand enligt en plan som vid varje

tid tillgodoser det aktuella behovet

av säkerhet.

I fråga om beskaffenheten av sä-

kerheten gäller 2 kap. 25 § utsök-

ningsbalken. Säkerheten skall prövas

av tillståndsmyndigheten och förva-

ras av länsstyrelsen.

Säkerheten skall prövas av till-

ståndsmyndigheten.

TP

5

PT

Senaste lydelse 2002:175.

Prop. 2006/07:95

16

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9 §

Tillstånd eller dispens och upphävande av tillstånd eller dispens får för-

enas med skyldighet att utföra eller bekosta

1. särskild undersökning av berört område,

2. särskilda åtgärder för att bevara berört område, och

3. särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna intressen

som verksamheten medför.

Denna paragraf innebär inte någon

inskränkning av en efterbehand-

lingsansvarigs skyldigheter enligt

10 kap.

Denna paragraf innebär inte någon

inskränkning av en avhjälpandean-

svarigs skyldigheter enligt 10 kap.

13 §

TPF

6

FPT

Överklagbara domar eller beslut får

överklagas av en ideell förening som

enligt sina stadgar har till ändamål

att tillvarata naturskydds- eller mil-

jöskyddsintressen, såvitt avser do-

mar och beslut om tillstånd, god-

kännande eller dispens enligt denna

balk. Detta gäller

Överklagbara domar eller beslut får

överklagas av en ideell förening som

enligt sina stadgar har till ändamål

att tillvarata naturskydds- eller mil-

jöskyddsintressen, såvitt avser do-

mar och beslut om tillstånd, god-

kännande eller dispens enligt denna

balk samt i frågor om tillsyn enligt

10 kap. eller de föreskrifter som har

meddelats med stöd av 10 kap. Detta

gäller

1. även i de fall överklagandet enbart avser ett villkor eller en annan

bestämmelse i domen eller beslutet, och

2. även i de fall domen eller beslutet är resultatet av en prövning enligt

22 kap. 26 §, 24 kap. 2, 3, 5, 6 eller 8 § denna balk eller en prövning en-

ligt 7 kap. 13, 14 eller 16 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser

om vattenverksamhet.

För att få överklaga skall föreningen ha bedrivit verksamhet i Sverige

under minst tre år och ha lägst 2 000 medlemmar. Föreningen får dock

inte överklaga beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, För-

svarets materielverk eller Försvarets radioanstalt.

En miljöorganisation som vill överklaga en dom eller ett beslut som

avses i första stycket skall göra det innan tiden för överklagande gått ut

för dem som varit parter eller annars såsom sakägare haft klagorätt i må-

let eller ärendet.

TP

6

PT

Senaste lydelse 2006:1014.

Prop. 2006/07:95

17

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

24 kap.

1 §

Om en dom eller ett beslut som har

meddelats i ett ansökningsmål en-

ligt 21 kap. 1 § första stycket denna

balk eller 7 kap. 1 § lagen (1998:812)

med särskilda bestämmelser om vat-

tenverksamhet avser tillstånd till en

verksamhet enligt balken och do-

men eller beslutet har vunnit laga

kraft, gäller tillståndet mot alla, så-

vitt avser frågor som har prövats i

domen eller beslutet. Detsamma

gäller beslut om tillstånd till miljö-

farlig verksamhet som har medde-

lats av länsstyrelse eller kommun

med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut

om tillstånd till markavvattning som

har meddelats av länsstyrelse enligt

11 kap. Avser tillståndet utförandet

av en vattenanläggning, innefattar

det rätt att bibehålla anläggningen.

Till följd av detta kapitel, 7 kap. 20

och 22 §§, 9 kap. 5 §, 10 kap. 12 §

denna balk eller 2 kap. 10 § samt

7 kap. 13–17 §§ lagen med särskilda

bestämmelser om vattenverksamhet,

kan dock ett tillstånd begränsas eller

förenas med ändrade eller nya vill-

kor, eller återkallas och fortsatt verk-

samhet förbjudas. Ett sådant ingrip-

ande kan också ske genom bråds-

kande förelägganden eller förbud

enligt 26 kap. 9 § fjärde stycket.

Om en dom eller ett beslut som har

meddelats i ett ansökningsmål en-

ligt 21 kap. 1 § första stycket denna

balk eller 7 kap. 1 § lagen (1998:812)

med särskilda bestämmelser om vat-

tenverksamhet avser tillstånd till en

verksamhet enligt balken och do-

men eller beslutet har vunnit laga

kraft, gäller tillståndet mot alla, så-

vitt avser frågor som har prövats i

domen eller beslutet. Detsamma

gäller beslut om tillstånd till miljö-

farlig verksamhet som har medde-

lats av en länsstyrelse eller kommun

med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut

om tillstånd till markavvattning som

har meddelats av länsstyrelse enligt

11 kap. Avser tillståndet utförandet

av en vattenanläggning, innefattar

det rätt att bibehålla anläggningen.

Till följd av detta kapitel, 7 kap. 20

och 22 §§, 9 kap. 5 §, 10 kap. 17 §

denna balk eller 2 kap. 10 § samt

7 kap. 13–17 §§ lagen med särskilda

bestämmelser om vattenverksamhet,

kan dock ett tillstånd begränsas eller

förenas med ändrade eller nya vill-

kor, eller återkallas och fortsatt verk-

samhet förbjudas. Ett sådant ingrip-

ande kan också ske genom föreläg-

ganden eller förbud enligt 10 kap.

14 § eller 26 kap. 9 § fjärde stycket.

Med tillstånd avses i detta kapitel även godkännande av arbeten eller

åtgärder enligt 11 kap. 16 §.

En omprövningsdom eller ett omprövningsbeslut har samma verkan

som en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut.

Prop. 2006/07:95

18

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §

TPF

7

FPT

I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får tillstånds-

myndigheten ompröva tillstånd såvitt avser bestämmelse om tillåten pro-

duktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens

omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser

eller meddela nya sådana

1. när, från det tillståndsbeslutet

vann laga kraft, förflutit tio år eller

den kortare tid som, på grund av

vad som följer av Sveriges med-

lemskap i Europeiska unionen, före-

skrivs av regeringen eller den myn-

dighet som regeringen bestämmer,

1. när, från det tillståndsbeslutet

vann laga kraft, det förflutit tio år

eller den kortare tid som, på grund

av vad som följer av Sveriges med-

lemskap i Europeiska unionen, före-

skrivs av regeringen eller den myn-

dighet som regeringen bestämmer,

2. om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljö-

kvalitetsnorm överträds,

3. om den som har sökt tillståndet har vilselett tillståndsmyndigheten

genom att lämna oriktiga uppgifter eller underlåta att lämna uppgifter av

betydelse för tillståndet eller villkoren,

4. när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har

följts,

5. om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon be-

tydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts,

6. om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt,

7. om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan upp-

nås med användning av någon ny process- eller reningsteknik,

8. om användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskattning

av förorening eller annan störning skulle medföra väsentligt bättre förut-

sättningar för att kontrollera verksamheten,

9. om verksamheten helt eller till väsentlig del är förlagd inom ett om-

råde där förbud råder enligt föreskrift eller beslut med stöd av 9 kap. 4 §,

10. för att förbättra en anläggnings

säkerhet, eller

10. för att förbättra en anläggnings

säkerhet,

11. om det visar sig att anordnin-

gar som har vidtagits eller villkor

som har meddelats till skydd för

fisket med stöd av 11 kap. 8 § eller

enligt 6 kap. 5 § lagen (1998:812)

med särskilda bestämmelser om

vattenverksamhet är mindre ända-

målsenliga.

11. om det visar sig att anordnin-

gar som har vidtagits eller villkor

som har meddelats till skydd för

fisket med stöd av 11 kap. 8 § eller

enligt 6 kap. 5 § lagen (1998:812)

med särskilda bestämmelser om

vattenverksamhet är mindre ända-

målsenliga, eller

12. om det kan antas att en

säkerhet som ställts enligt 9 kap.

6 a §, 15 kap. 34 § eller 16 kap. 3 §

inte längre är tillräcklig eller är

större än vad som behövs.

TP

7

PT

Senaste lydelse 2005:571.

Prop. 2006/07:95

19

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Ändringstillstånd som avses i 16 kap. 2 § får förenas med bestämmel-

ser om ändringar i villkor som tidigare har meddelats för de delar av

verksamheten som inte omfattas av ändringen, om de tidigare villkoren

har ett samband med ändringen.

Ändringstillstånd som avses i 16 kap. 2 § får trots bestämmelserna i

första stycket omprövas i samband med att ett tillstånd som omfattar hela

verksamheten omprövas.

I fall som avses i första stycket 5 får tillståndsmyndigheten också be-

sluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olä-

genheter för framtiden.

Tillståndsmyndigheten får inte med stöd av denna paragraf meddela så

ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre

kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras.

27 kap.

2 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela

föreskrifter om skyldighet att ersätta en myndighets kostnader.

Bestämmelser om skyldighet att

ersätta en myndighets kostnader

finns också i 10 kap. 11 §, 25 kap.

8 § och 26 kap. 22 § andra stycket.

Bestämmelser om skyldighet att

ersätta en myndighets kostnader

finns också i 10 kap. 16 §, 25 kap.

8 § och 26 kap. 22 § andra stycket.

28 kap.

Tillträde för efterbehandling Tillträde

för

avhjälpande

5 §

Länsstyrelsen får besluta om till-

träde under viss tid till en fastighet,

en byggnad eller en anläggning om

någon annan än den som äger eller

innehar den är skyldig att där efter-

behandla förorenade områden eller

göra undersökningar för sådan

efterbehandling.

Länsstyrelsen får besluta om till-

träde under viss tid till en fastighet,

en byggnad eller en anläggning, om

någon annan än den som äger eller

innehar den är skyldig enligt 10 kap.

att där vidta en åtgärd för att av-

hjälpa en miljöskada.

Den som utför åtgärderna skall

betala ersättning för skada och in-

trång om inte fastighetsägaren eller

innehavaren av särskild rätt själv

har kostnadsansvar för åtgärderna.

Talan om ersättning skall väckas

vid miljödomstol.

Den som utför åtgärden skall

betala ersättning för skada och in-

trång om inte fastighetsägaren eller

innehavaren av särskild rätt själv

har kostnadsansvar för åtgärden.

Talan om ersättning skall väckas

vid miljödomstol.

Prop. 2006/07:95

20

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

29 kap.

5 §

TPF

8

FPT

För försvårande av miljökontroll döms till böter eller fängelse i högst två

år den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1. lämnar en oriktig uppgift i en ansökan, anmälan eller annan handling

som skall ges in till en myndighet enligt en bestämmelse i denna balk,

enligt en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av balken eller

enligt en bestämmelse som i det enskilda fallet har beslutats med stöd av

balken eller regeringens föreskrifter, om uppgiften från miljö- eller häl-

soskyddssynpunkt har betydelse för en myndighets prövning eller tillsyn,

2. i fråga om en verksamhet eller åtgärd som är tillstånds- eller anmäl-

ningspliktig enligt bestämmelserna i 9, 11, 13 eller 14 kap. eller enligt

föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av de bestämmelserna

bryter mot en föreskrift som regeringen har meddelat om skyldighet att

underrätta tillsynsmyndigheten om en driftsstörning i verksamheten eller

liknande händelse som kan skada människors hälsa eller miljön,

3. bryter mot bestämmelsen i

10 kap. 9 § om skyldighet att un-

derrätta tillsynsmyndigheten om en

upptäckt förorening,

3. bryter mot en bestämmelse i

10 kap. 11 §, 12 § första stycket

eller 13 § om skyldighet att under-

rätta tillsynsmyndigheten om en för-

orening, överhängande fara för en

allvarlig miljöskada eller allvarlig

miljöskada.

4. i fråga om innesluten använd-

ning, avsiktlig utsättning eller utsläp-

pande på marknaden av genetisk

modifierade organismer bryter mot

en föreskrift som regeringen har

meddelat med stöd av 13 kap. om

skyldighet att anmäla kännedom

om nya uppgifter eller ändrade för-

hållanden,

4. i fråga om innesluten använd-

ning, avsiktlig utsättning eller utsläp-

pande på marknaden av genetiskt

modifierade organismer bryter mot

en föreskrift som regeringen har

meddelat med stöd av 13 kap. om

skyldighet att anmäla kännedom

om nya uppgifter eller ändrade för-

hållanden,

5. i fråga om yrkesmässig tillverkning eller införsel av kemiska pro-

dukter bryter mot en föreskrift som regeringen har meddelat enligt 14 kap.

10 § om skyldighet att anmäla produkterna för registrering i ett produkt-

register, eller

6. i fråga om tillverkning eller utsläppande på marknaden av kemiska

produkter eller biotekniska organismer bryter mot bestämmelserna i

14 kap. 23 § om skyldighet att underrätta om skadliga verkningar.

TP

8

PT

Senaste lydelse 2006:1014.

Prop. 2006/07:95

21

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 §

TPF

9

FPT

För bristfällig miljöinformation döms till böter eller fängelse i högst två

år den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1. i fråga om kemiska produkter eller biotekniska organismer bryter

mot bestämmelserna om produktinformation i 14 kap. genom att

a) felaktigt klassificera eller låta bli att klassificera en produkt med

avseende på hälso- och miljöfarlighet när det gäller farliga ämnen eller

beredningar enligt vad som krävs i föreskrifter som regeringen har med-

delat med stöd av bestämmelserna i 14 kap.,

b) låta bli att märka en produkt eller att lämna annan produktinforma-

tion enligt vad som krävs i föreskrifter som regeringen har meddelat med

stöd av bestämmelserna i 14 kap.,

c) låta bli att med en lämplig symbol eller beteckning för fara eller risk

eller med annan tydlig varningstext märka en produkt eller på annat sätt

lämna produktinformation, om märkningen eller informationen behövs

till skydd för människors hälsa eller miljön, eller

d) lämna oriktig eller bristfällig produktinformation,

2. i fråga om kemiska produkter bryter mot en bestämmelse i Europa-

parlamentets och rådets förordning (EG) nr 304/2003 av den 28 januari

2003 om export och import av farliga kemikalier

TPF

10

FPT

genom att

a) låta bli att märka en produkt med en farosymbol, en farobeteckning,

en riskfras eller ett varningsmärke enligt vad som krävs i förordningens

artikel 16.1,

b) låta bli att lämna säkerhetsdatablad enligt vad som krävs i förord-

ningens artikel 16.3, eller

c) lämna oriktig uppgift i märk-

ningen eller säkerhetsdatabladet, eller

c) lämna oriktig uppgift i märk-

ningen eller säkerhetsdatabladet,

3. i fråga om tvätt- eller rengör-

ingsmedel bryter mot Europaparla-

mentets och rådets förordning (EG)

nr 648/2004 av den 31 mars 2004

om tvätt- och rengöringsmedel ge-

nom att låta bli att märka förpack-

ningar enligt vad som krävs i för-

ordningens artikel 11.

3. i fråga om tvätt- eller rengör-

ingsmedel bryter mot Europaparla-

mentets och rådets förordning (EG)

nr 648/2004 av den 31 mars 2004

om tvätt- och rengöringsmedel

TPF

11

FPT

genom att låta bli att märka förpack-

ningar enligt vad som krävs i för-

ordningens artikel 11, eller

4. i fråga om kemiska produkter

bryter mot en bestämmelse i Europa-

parlamentets och rådets förordning

(EG) nr 1907/2006 av den 18 decem-

ber 2006 om registrering, utvärder-

ing, godkännande och begränsning

av kemikalier (Reach), inrättande

av en europeisk kemikaliemyndig-

het, ändring av direktiv 1999/45/EG

TP

9

PT

Senaste lydelse 2006:1014.

TP

10

PT

EUT L 63, 6.3.2003, s.1 (Celex 32003R0304).

TP

11

PT

EUT L 104, 8.4.2004, s. 1 (Celex 32004R0648).

Prop. 2006/07:95

22

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

och upphävande av rådets förord-

ning (EEG) nr 793/93 och kommis-

sionens förordning (EG) nr 1488/94

samt rådets direktiv 76/769/EEG och

kommissionens direktiv 91/155/EEG,

93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/

EG

TPF

12

FPT

genom att

a) låta bli att lämna säkerhets-

datablad enligt vad som krävs i

förordningens artikel 31, eller

b) lämna oriktig eller bristfällig

uppgift i säkerhetsdatabladet.

Ansvar skall inte dömas ut enligt denna paragraf, om underlåtenheten

eller den oriktiga eller bristfälliga informationen varit sådan att den inte

kunnat försvåra bedömningen av risken för skada på människors hälsa

eller i miljön. Ansvar skall inte heller dömas ut enligt denna paragraf, om

ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 9 § första stycket 9.

8 §

TPF

13

FPT

Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av

oaktsamhet

1. bryter mot en föreskrift för totalförsvaret som har meddelats med

stöd av 1 kap. 5 §, om en överträdelse av den lagbestämmelse från vilken

avvikelsen har föreskrivits är straffbelagd,

2. bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått inom ett miljöskydds-

område, som regeringen har meddelat med stöd av 7 kap. 20 §,

3. bryter mot en föreskrift eller ett beslut om förbud mot utsläpp av

avloppsvatten m.m. som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 4 §,

4. bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått vid miljöfarlig verk-

samhet som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 5 §,

5. i ett miljöriskområde som avses

i 10 kap. 12 § vidtar en åtgärd som

ökar belastningen av föroreningar i

eller omkring området, annars för-

sämrar den miljömässiga situatio-

nen eller försvårar efterbehandlings-

åtgärder,

5. i ett miljöriskområde som avses

i 10 kap. 17 § vidtar en åtgärd som

ökar belastningen av föroreningar i

eller omkring området, annars för-

sämrar den miljömässiga situatio-

nen eller försvårar avhjälpandeåt-

gärder,

6. bryter mot den skyldighet att underhålla en vattenanläggning som

följer av 11 kap. 17 § första stycket, 20 § första stycket eller 21 § första

stycket,

7. bryter mot ett förbud till skydd för naturmiljön enligt 12 kap. 6 §

fjärde stycket,

8. bryter mot bestämmelsen i 13 kap. 8 § om utredning innan en gen-

teknisk verksamhet påbörjas eller mot en föreskrift om utredningen som

regeringen har meddelat med stöd av 13 kap. 9 §,

TP

12

PT

EUT L 396, 30.12.2006, s. 1 (Celex 32006R1907).

TP

13

PT

Senaste lydelse 2006:1014.

Prop. 2006/07:95

23

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9. bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått vid genteknisk verk-

samhet som regeringen har meddelat med stöd av 13 kap. 11 §,

10. bryter mot förbudet mot dumpning eller förbränning av avfall en-

ligt 15 kap. 31 §,

11. bryter mot en bestämmelse om transport och därigenom transport-

erar avfall i strid med artikel 3, 5, 6, 8–10, 14–17 eller 19–24 rådets

förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och

kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenska-

pen

TPF

14

FPT

, eller

12. bryter mot ett förbud mot fiske som i det enskilda fallet har beslu-

tats med stöd av 28 kap. 13 §.

För försök till brott mot första stycket 10 döms till ansvar enligt 23 kap.

brottsbalken.

Ansvar skall inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gär-

ningen kan dömas ut enligt 1 § eller 9 § första stycket 5.

9 §

TPF

15

FPT

Till böter döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet

1. bryter mot bestämmelsen i artikel 6.3 rådets förordning (EG) nr

338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och

växter genom kontroll av handeln med dem

TPF

16

FPT

om skyldighet att i en

ansökan lämna uppgift om tidigare beslut om avslag,

2. bryter mot en föreskrift eller ett beslut i ett enskilt fall om tomgångs-

körning eller gatumusik som regeringen eller, efter regeringens bemyn-

digande, en myndighet har meddelat med stöd av 9 kap. 12 §,

3. bryter mot en föreskrift om skötsel av jordbruksmark som reger-

ingen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat

med stöd av 12 kap. 8 §,

4. bryter mot en föreskrift om hantering av gödsel som regeringen

eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med

stöd av 12 kap. 10 §,

5. vid en sådan odling av genetiskt modifierade organismer som om-

fattas av ett tillstånd enligt 13 kap. 12 § bryter mot en föreskrift om för-

siktighetsmått som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en

myndighet har meddelat med stöd av 13 kap. 11 §,

6. bryter mot en föreskrift om märkning av genetiskt modifierade orga-

nismer som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myn-

dighet har meddelat med stöd av 13 kap. 18 §,

7. bryter mot en bestämmelse om spårbarhet eller märkning enligt arti-

kel 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.6, 5.1 eller 5.2 Europaparlamentets och rådets

förordning (EG) nr 1830/2003 av den 22 september 2003 om spårbarhet

och märkning av genetiskt modifierade organismer och spårbarhet av livs-

medel och foderprodukter som är framställda av genetiskt modifierade

organismer och om ändring av direktiv 2001/18/EG

TPF

17

FPT

,

TP

14

PT

EGT L 30, 6.2.93, s.1 (Celex 393R259)

TP

15

PT

Senaste lydelse 2006:1014.

TP

16

PT

EGT L 61, 3.3.1997, s. 1 (Celex 31997R0338).

TP

17

PT

EUT L 268, 18.10.2003, s. 24 (Celex 32003R1830).

Prop. 2006/07:95

24

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8. bryter mot en bestämmelse om information, identifiering, dokumen-

tation eller anmälan enligt artikel 6, 12 eller 13 Europaparlamentets och

rådets förordning (EG) nr 1946/2003 av den 15 juli 2003 om gränsöver-

skridande förflyttning av genetiskt modifierade organismer

TPF

18

FPT

,

9. bryter mot en föreskrift om innehållsförteckning eller märkning av

kosmetiska och hygieniska produkter som regeringen har meddelat med

stöd av 14 kap. 24 §,

10. bryter mot skyldigheten att lämna information enligt artikel 9 Euro-

paparlamentets och rådets förordning (EG) nr 648/2004 av den 31 mars

2004 om tvätt- och rengöringsmedel

TPF

19

FPT

,

11. bryter mot bestämmelsen i

15 kap. 21 § första stycket eller en

föreskrift som regeringen har med-

delat med stöd av 15 kap. 21 § andra

stycket om förbud att ta befattning

med en avfallstransport, genom att

yrkesmässigt eller annars i större

omfattning samla in och forsla bort

avfall, eller

11. bryter mot bestämmelsen i

15 kap. 21 § första stycket eller en

föreskrift som regeringen har med-

delat med stöd av 15 kap. 21 § andra

stycket om förbud att ta befattning

med en avfallstransport, genom att

yrkesmässigt eller annars i större

omfattning samla in och forsla bort

avfall,

12. bryter mot en föreskrift som

regeringen har meddelat med stöd

av 15 kap. 25 § första stycket 2 ge-

nom att för borttransport lämna an-

nat avfall än hushållsavfall till den

som inte har det tillstånd som krävs

för en sådan transport.

12. bryter mot en föreskrift som

regeringen har meddelat med stöd

av 15 kap. 25 § första stycket 2 ge-

nom att för borttransport lämna an-

nat avfall än hushållsavfall till den

som inte har det tillstånd som krävs

för en sådan transport, eller

13. bryter mot en bestämmelse

om information eller dokumenta-

tion enligt artikel 32, 34 eller 36 i

Europaparlamentets och rådets för-

ordning (EG) nr 1907/2006 av den

18 december 2006 om registrering,

utvärdering, godkännande och be-

gränsning av kemikalier (Reach),

inrättande av en europeisk kemika-

liemyndighet, ändring av direktiv

1999/45/EG och upphävande av

rådets förordning (EEG) nr 793/93

och kommissionens förordning (EG)

nr 1488/94 samt rådets direktiv

76/769/EEG och kommissionens

direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG,

93/105/EG och 2000/21/EG.

Ansvar skall inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för

gärningen kan dömas ut enligt 1 §.

TP

18

PT

EUT L 287, 5.11.2003, s. 1 (Celex 32003R1946).

TP

19

PT

EUT L 104, 8.4.2004, s. 1 (Celex 32004R0648).

Prop. 2006/07:95

25

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

32 kap.

11 §

Medför en verksamhet som avses i detta kapitel att en fastighet helt eller

delvis blir onyttig för ägaren eller att det uppstår synnerligt men vid an-

vändningen, skall fastigheten eller fastighetsdelen på ägarens begäran lö-

sas in av den som bedriver verksamheten.

Första stycket tillämpas också, om

någon som är ansvarig för efterbe-

handling enligt 10 kap. vidtar en

åtgärd som medför att fastigheten blir

helt eller delvis onyttig för ägaren

eller att synnerligt men uppkommer

vid användningen. Vad som nu har

sagts gäller dock inte om ansvaret

för efterbehandling vilar även på

ägaren.

Första stycket tillämpas också, om

någon som är ansvarig för avhjälp-

ande enligt 10 kap. vidtar en åtgärd

som medför att fastigheten blir helt

eller delvis onyttig för ägaren eller

att synnerligt men uppkommer vid

användningen. Vad som nu har sagts

gäller dock inte om ansvaret för

avhjälpande vilar även på ägaren.

I fråga om sådan inlösen tillämpas expropriationslagen (1972:719). Be-

träffande värdeökning som har ägt rum under tiden från dagen tio år före

det att talan väcks vid domstol tillämpas 4 kap. 3 § samma lag.

U

1. Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2007.

2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om miljöskador som

orsakats av utsläpp, händelser eller tillbud som har ägt rum före den

1 augusti 2007, eller som ägt rum senare men härrör från verksamhet

eller åtgärd som avslutats före den 1 augusti 2007. Den begränsning av

ansvar som följer av 10 kap. 3 § fjärde stycket skall dock beträffande

förvärv som sker efter den 31 juli 2007 gälla även i fråga om sådana

miljöskador som avses i denna punkt.

Prop. 2006/07:95

26

2.2

Förslag till lag om ändring i lagen (2006:649) om

ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs att 16 kap. 3 § miljöbalken i stället för dess lydelse en-

ligt lagen (2006:649) om ändring i nämnda balk skall ha följande lydelse.

Lydelse enligt lagen (2006:649)

Föreslagen lydelse

16 kap.

3 §

Tillstånd, godkännande eller dispens

enligt balken eller enligt föreskrif-

ter meddelade med stöd av balken,

får för sin giltighet göras beroende

av att den som avser att bedriva

verksamheten ställer säkerhet för

kostnaderna för efterbehandling och

andra återställningsåtgärder som

verksamheten kan föranleda. Staten,

kommuner, landsting och kommu-

nalförbund behöver inte ställa sä-

kerhet. Den som är skyldig att betala

avgift eller ställa säkerhet enligt la-

gen (2006:647) om finansiella åtgär-

der för hanteringen av restproduk-

ter från kärnteknisk verksamhet be-

höver inte ställa säkerhet för åtgär-

der som omfattas av sådana avgif-

ter och säkerheter.

Tillstånd, godkännande eller dispens

enligt balken eller enligt föreskrif-

ter meddelade med stöd av balken,

får för sin giltighet göras beroende

av att den som avser att bedriva

verksamheten ställer säkerhet för

kostnaderna för det avhjälpande av

en miljöskada och de andra åter-

ställningsåtgärder som verksamhe-

ten kan föranleda. Staten, kommu-

ner, landsting och kommunalför-

bund behöver dock inte ställa sä-

kerhet. Den som är skyldig att betala

avgift eller ställa säkerhet enligt la-

gen (2006:647) om finansiella åtgär-

der för hanteringen av restprodukter

från kärnteknisk verksamhet behö-

ver inte ställa säkerhet för åtgärder

som omfattas av sådana avgifter

och säkerheter.

Om det kan antas att ställd sä-

kerhet inte längre är tillräcklig, får

den myndighet som prövar frågan

om tillstånd, godkännande eller dis-

pens besluta om ytterligare säker-

het.

En säkerhet skall godtas om den

visas vara betryggande för sitt ända-

mål. Säkerheten kan ställas efter

hand enligt en plan som vid varje

tid tillgodoser det aktuella behovet

av den.

I fråga om beskaffenheten av sä-

kerheten gäller 2 kap. 25 § utsök-

ningsbalken. Säkerheten skall prö-

vas av tillståndsmyndigheten och

förvaras av länsstyrelsen.

Säkerheten skall prövas av till-

ståndsmyndigheten.

Prop. 2006/07:95

27

3

Ärendet och dess beredning

Med stöd av regeringens bemyndigande den 18 november 2004 tillkall-

ade chefen för Miljödepartementet en särskild utredare (dir. 2004:159)

med uppdrag att bl.a. lämna förslag till hur det s.k. miljöansvarsdirektivet

skall genomföras i svensk rätt (Europaparlamentets och rådets direktiv

2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och

avhjälpa miljöskador, EUT L 143, 30.4.2004, s. 56, Celex 32004L0035,

ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/21/EG, EUT

L 102, 11.4.2006, s. 15, Celex 32006L0021). Miljöansvarsdirektivet åter-

ges i bilaga 1.

Utredaren valde namnet Miljöansvarsutredningen. I april 2006 redovi-

sade Miljöansvarsutredningen delbetänkandet Ett utvidgat miljöansvar

(SOU 2006:39) med flera förslag som behandlas i denna proposition.

Förslagen rör genomförandet av miljöansvarsdirektivet, bestämmelser om

säkerheter och frågan om ansvarsflykt. En sammanfattning av betänkan-

det finns i bilaga 2. Utredningens lagförslag återges i bilaga 3.

Förslaget har remitterats. En förteckning över remissinstanserna finns i

bilaga 4 och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i

Miljödepartementet (dnr M2006/1831/R). Efter remisstidens utgång har

Svenskt Näringsliv gett in ett yttrande som bilagts remissammanställ-

ningen. Svenskt Näringsliv har uppgett att även Svensk Energi, Lant-

brukarnas riksförbund, Skogsindustrierna samt Sveriges Kommuner och

Landsting ställt sig bakom yttrandet.

Kemikalieinspektionen har tagit fram en promemoria (Regeringskan-

sliets dnr M2007/197/R) med förslag till straffbestämmelser som rör Eu-

ropaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 de-

cember 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning

av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet,

ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning

(EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt

rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG,

93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, 30.12.2006, s. 1,

Celex 32006R1907). Promemorians lagförslag återges i bilaga 5.

Förslagen till ändring i straffbestämmelserna i 29 kap. 5, 6 och 9 §§

miljöbalken har beretts med Miljööverdomstolen och Riksåklagaren. Re-

missvaren finns tillgängliga i Miljödepartementet (dnr M2007/197/Kk

och M2006/1831/R).

Lagrådet

Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Lagrådsremissens lagförslag åter-

ges i bilaga 6. Lagrådets yttrande återges i bilaga 7.

Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag och synpunkter,

men regeringen föreslår en annan lagteknisk lösning i frågan om skyldig-

het för staten, kommuner, landsting och kommunalförbund att säkerställa

ett återställande när de bedriver verksamhet med deponering av avfall.

Lagrådets synpunkter i denna fråga och de ändringar som har gjorts i för-

slagen med anledning av synpunkterna behandlas i avsnitt 10.1 och för-

Prop. 2006/07:95

28

fattningskommentaren. Jämfört med lagrådsremissen har det också gjorts

några mindre ändringar i lagtexten, huvudsakligen av redaktionell natur.

4

Gällande rätt

4.1

Miljöansvaret i miljöbalken

De svenska reglerna om ansvar för förorenade områden finns i 10 kap.

miljöbalken. Den grundläggande regeln om att en förorenare har ett an-

svar finns i 2 kap. 8 § miljöbalken som slår fast principen att förorenaren

skall betala, dvs. att den som har orsakat en skada eller olägenhet för mil-

jön skall avhjälpa denna. Reglerna i 10 kap. avser det mer specifika offent-

ligrättsliga ansvar som förorenaren har mot det allmänna eller, med andra

ord, ansvaret mot miljön, medan det i 32 kap. finns regler om det civil-

rättsliga ansvaret när en miljöskada också innebär en personskada, sak-

skada eller ren förmögenhetsskada. Reglerna i 32 kap. behandlas inte i

det här lagstiftningsärendet.

Reglerna i 10 kap. miljöbalken är tillämpliga på mark- och vattenområ-

den, byggnader och anläggningar som är så förorenade att det finns en

risk för skador eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. En

tillämpning av 10 kap. förutsätter att en förorening har ägt rum.

I första hand är det den som bedrivit den verksamhet eller vidtagit den

åtgärd som orsakat skadan (verksamhetsutövaren) som skall utföra eller

bekosta de efterbehandlingsåtgärder som behövs. Ansvaret enligt 10 kap.

miljöbalken gäller oberoende av vållande. Om den eller de ansvariga verk-

samhetsutövarna inte kan utföra eller bekosta efterbehandlingen, gäller

ett subsidiärt ansvar för den som äger eller har ägt den förorenade fastig-

heten och som vid sitt förvärv av fastigheten kände till eller borde ha

upptäckt att den var förorenad.

Omfattningen av ansvaret skall avgöras efter en skälighetsavvägning

enligt 10 kap. 4 § miljöbalken. När ansvarets omfattning bestäms skall

det beaktas hur lång tid som har förflutit sedan föroreningen ägt rum, vil-

ken skyldighet den ansvarige hade att förhindra framtida skadeverk-

ningar och omständigheterna i övrigt. Om en verksamhetsutövare visar

att verksamhetsutövaren bidragit till skadan endast i begränsad mån, skall

även detta beaktas.

Efterbehandlingsansvaret preskriberas inte. Om det finns flera ansva-

riga verksamhetsutövare eller fastighetsägare, svarar de solidariskt mot

det allmänna medan ansvaret dem sinsemellan skall fördelas efter vad

som är skäligt.

4.2

Tillsyn över förorenade områden

Utgångspunkten för fördelningen av tillsynsansvaret när det gäller ett

förorenat område är den verksamhet som en gång orsakade föroreningen,

inte de åtgärder som vidtas där i dag. Enligt punkterna B5 och B6 i bila-

gan till förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken har läns-

Prop. 2006/07:95

29

styrelsen tillsynen över de områden som förorenats av miljöfarliga verk-

samheter som har beteckningen A eller B i bilagan till förordningen

(1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och som pågår

eller har upphört efter den 30 juni 1969. För övriga förorenade områden

ansvarar den kommunala nämnden. Nämnden ansvarar även för tillsynen

över de områden som förorenats av en A- eller B-verksamhet, om tillsy-

nen när verksamheten upphörde var överlåten till kommunen enligt 44 a §

miljöskyddslagen (1969:387).

4.3

Miljöorganisationers talerätt

En ideell förening har enligt 16 kap. 13 § miljöbalken rätt att överklaga

domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt miljöbal-

ken, om föreningen enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata na-

turskydds- eller miljöintressen. För talerätt krävs att föreningen bedrivit

verksamhet i Sverige under minst tre år och har minst 2 000 medlemmar.

Föreningen måste därutöver uppfylla kraven för parts- och processbehö-

righet, för vilket bl.a. krävs att det finns en behörig ställföreträdare som

kan föra organisationens talan. Andra associationsformer än ideella för-

eningar (t.ex. stiftelser) har inte motsvarande talerätt.

Det finns ingen särskild rätt för en sådan förening att överklaga beslut

fattade inom ramen för tillsyn enligt miljöbalken.

4.4

Säkerheter

Den allmänna möjligheten att kräva säkerhet

Enligt 16 kap. 3 § miljöbalken får tillstånd, godkännande eller dispens

enligt balken för sin giltighet göras beroende av att den som avser att

bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för den efterbe-

handling som verksamheten kan föranleda. Staten, kommuner, landsting

och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet. Den verksamhet som

beslutet avser får inte påbörjas förrän villkoret är uppfyllt. Säkerheten

skall prövas av tillståndsmyndigheten och förvaras av länsstyrelsen.

Bestämmelsen är inte begränsad till någon särskild verksamhet, men

bör tillämpas när den aktuella verksamheten kan förutses bli avslutad

inom viss tid och efterbehandling kan behövas, liksom då man kan kräva

av en verksamhet att den fortlöpande låter frakta bort avfall (prop.

1997/98:45, Del 2, s. 205).

Det finns även möjlighet att kräva ytterligare säkerhet, om det kan antas

att den ställda säkerheten inte längre är tillräcklig. I fråga om beskaffen-

heten av säkerheten hänvisas till 2 kap. 25 § utsökningsbalken. Enligt

den bestämmelsen skall säkerheten bestå av pant, borgen eller företags-

inteckning. Borgen skall ingås såsom för egen skuld och om flera ingår

borgen skall ansvaret vara solidariskt.

Säkerhet för täktverksamhet

Enligt 9 kap. 6 a § miljöbalken får ett tillstånd till täkt lämnas endast om

säkerhet ställs för de villkor som skall gälla för tillståndet. Framför allt

Prop. 2006/07:95

30

blir det fråga om återställningsskyldighet efter avslutad täkt. Länsstyrel-

sen får befria sökanden från kravet på säkerhet, om det finns särskilda skäl.

Täkter reglerades tidigare i 12 kap. miljöbalken och en motsvarighet

till den nuvarande 9 kap. 6 a § fanns då i 12 kap. 3 §. I motiven till den

bestämmelsen (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 148) angavs bl.a. att säkerhe-

ten kan bestå i att medel sätts in på ett spärrat bankkonto eller att en

bankgaranti ställs samt att säkerhetens storlek skall motsvara de kostna-

der som uppkommer om föreskrivna åtgärder måste utföras genom det

allmännas försorg. I motiven angavs vidare att prövningsmyndigheten

måste se till att det klart framgår att säkerheten ställs för sökandens för-

pliktelser samt, i fråga om uppskattningen av säkerhetens värde, att bor-

gensåtaganden i koncernförhållanden bör godtas bara undantagsvis och

efter omsorgsfull granskning.

Säkerhet eller annat säkerställande för deponeringsverksamhet

I 15 kap. 34 § miljöbalken finns en specialregel om krav på säkerhet vid

deponering av avfall. Regeln infördes för genomförandet av deponerings-

direktivet (rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponer-

ing av avfall, EGT L 182, 16.7.1999, s. 1, Celex 31999L0031, ändrat ge-

nom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003, EUT

L 284, 31.10.2003, s. 1, Celex 32003R1882). Tillstånd till en verksamhet

som omfattar deponering av avfall får meddelas endast om verksamhets-

utövaren ställer en ekonomisk säkerhet eller vidtar någon annan lämplig

åtgärd för att säkerställa att de skyldigheter som gäller för verksamheten

fullgörs. Säkerheten knyts inte till vissa villkor, utan gäller generellt för

alla de skyldigheter som gäller för verksamheten. Det rör sig därför om

skyldigheter som följer av såväl tillståndet som olika författningar, däri-

bland förordningen (2001:512) om deponering av avfall och Naturvårds-

verkets föreskrifter.

Vilka krav som kan ställas på säkerheten specificeras inte närmare och

någon hänvisning till de närmare förutsättningarna för säkerheter i 16 kap.

3 § miljöbalken görs inte heller. Detta innebär bl.a. att det inte görs något

undantag för staten, kommuner, landsting och kommunalförbund. Om t.ex.

en kommun bedriver en deponeringsverksamhet och inte ställer någon

sådan säkerhet som avses i 16 kap. 3 §, måste kommunen alltså vidta

någon annan lämplig åtgärd för säkerställande. Inte heller regleras vem

som skall pröva den åtgärd som vidtas för säkerställande eller vem som

skall förvara en ställd säkerhet. Till skillnad från vad som gäller för täkt-

verksamhet finns det ingen möjlighet att medge undantag från kravet på

säkerställande enligt 15 kap. 34 §.

I artikel 14 i det s.k. utvinningsavfallsdirektivet (Europaparlamentets

och rådets direktiv 2006/21/EG av den 15 mars 2006 om hantering av

avfall från utvinningsindustrin och om ändring av direktiv 2004/35/EG,

EUT L 102, 11.4.2006, s. 15, Celex 32006L0021), som ännu inte med-

fört några regeländringar i svensk rätt, ställs krav på att det skall finnas

en finansiell säkerhet (t.ex. i form av en garantisumma, inbegripet indu-

stristödda gemensamma garantifonder) eller motsvarande innan en verk-

samhet som omfattar uppsamling eller deponering av utvinningsavfall i

en avfallsanläggning påbörjas. Syftet är att säkerställa att alla skyldighe-

ter enligt tillståndet uppfylls, inbegripet villkor om åtgärder efter stäng-

Prop. 2006/07:95

31

ning. Syftet är också att det alltid skall finnas tillräckliga medel tillgäng-

liga för att återställa platsen för verksamheten. Säkerheten skall beräknas

på grundval av avfallsanläggningens sannolika miljöpåverkan, med sär-

skilt beaktande av bl.a. avfallsanläggningens kategori, avfallets egenska-

per och den framtida användningen av det efterbehandlade området. Sä-

kerheten skall på ett lämpligt sätt anpassas till den efterbehandling som

behöver genomföras vid avfallsanläggningen. Vidare gäller enligt artikel

14 att säkerhetens storlek regelbundet skall anpassas till den efterbehand-

ling som behöver genomföras.

5

Allmänt om miljöansvarsdirektivet

Med miljöansvarsdirektivet har det skapats ett regelverk på gemenskaps-

nivå för avhjälpande av miljöskador. Miljöansvarsdirektivet är ett mini-

midirektiv, vilket gör det möjligt för medlemsstaterna att behålla eller in-

föra strängare regler till förmån för miljön.

Skadetyper

Miljöansvarsdirektivet omfattar tre olika typer av miljöskador; skador på

skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer, skador på vatten samt

markskador (artiklarna 2 och 3).

Med skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer avses

alla skador som har betydande negativa effekter när det gäller att uppnå

eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus för utpekade livsmiljöer eller

arter. Betydelsen av dessa effekter skall bedömas i förhållande till det ur-

sprungliga tillståndet och med beaktande av ett antal kriterier som räknas

upp i direktivets bilaga 1.

De arter och livsmiljöer som skyddas enligt miljöansvarsdirektivet är

knutna till dels det s.k. fågeldirektivet (rådets direktiv 79/409/EEG av

den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar, EGT L 103, 25.4.1979, s. 1,

Celex 31979L0409, senast ändrat genom rådets direktiv 2006/105/EG,

EUT L 363, 20.12.2006, s. 368, Celex 32006L0105), dels det s.k. art- och

habitatdirektivet (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om be-

varande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, EGT L 206, 22.7.1992,

s. 7, Celex 31992L0043, senast ändrat genom rådets direktiv 2006/105/EG,

EUT L 363, 20.12.2006, s. 368, Celex 32006L0105).

Medlemsstaten får inkludera ytterligare områden och arter.

Skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer omfattar

inte tidigare fastställda negativa effekter som är en följd av åtgärder som

en verksamhetsutövare har vidtagit med de behöriga myndigheternas ut-

tryckliga godkännande enligt fågeldirektivet eller art- och habitatdirek-

tivet.

Med skador på vatten avses i miljöansvarsdirektivet skador som har

betydande negativa effekter på det berörda vattnets ekologiska, kemiska

eller kvantitativa status eller ekologiska potential, enligt definitionerna i

ramdirektivet för vatten (Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG

av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åt-

gärder på vattenpolitikens område, EGT L 327, 22.12.2000, s. 1, Celex

32000L0060, ändrat genom Europaparlamentets och rådets beslut nr 2455/

Prop. 2006/07:95

32

2001/EG, EGT L 331, 15.12.2001, s. 1, Celex 32001D2455). Sådana ne-

gativa effekter som anges i artikel 4.7 i ramdirektivet för vatten anses

inte vara en miljöskada enligt miljöansvarsdirektivet (artikel 2.1 b). Med

vatten avses alla typer av vatten som omfattas av ramdirektivet för vatten

(artikel 2.5).

Med markskador avses i miljöansvarsdirektivet varje markförorening

som utgör en betydande risk för att människors hälsa skall påverkas ne-

gativt som följd av direkt eller indirekt införande i, på eller under mark

av ämnen beredningar, organismer eller mikroorganismer (artikel 2.1 c).

Kretsen av ansvariga

Enligt miljöansvarsdirektivet är det i första hand verksamhetsutövaren

som skall vidta nödvändiga åtgärder. Termen verksamhetsutövare defini-

eras i direktivet som varje fysisk eller juridisk person, privat eller offent-

lig, som driver eller kontrollerar en yrkesverksamhet eller, om detta föl-

jer av nationell lagstiftning, den person till vilken avgörande ekonomiska

befogenheter när det gäller en sådan verksamhets tekniska funktion har

delegerats, inbegripet den person som innehar tillstånd eller godkännande

för denna verksamhet eller den person som registrerar eller anmäler en

sådan verksamhet (artikel 2.6).

Miljöansvarsdirektivet begränsar ansvaret till utövare av sådana yrkes-

verksamheter som anges i direktivets bilaga 3. Det innebär ingen exakt

uppräkning av verksamheter utan snarare ett angivande av att sådana

verksamheter och åtgärder som omfattas av de i bilaga 3 angivna EG-

rättsakterna också skall omfattas av miljöansvarsdirektivets strikta miljö-

ansvar. Det rör sig om sådana miljöfarliga verksamheter som i svensk

praxis kallas IPPC-verksamheter (punkten 1 i bilaga 3), avfallshantering

inklusive gränsöverskridande avfallstransporter (punkterna 2 och 12),

verksamheter eller åtgärder som kan medföra att ett farligt ämne släpps

ut i vatten eller grundvatten (punkterna 3–5), vissa uttag och uppdäm-

ningar av vatten (punkten 6), verksamheter och åtgärder som innebär

hantering av ett farligt ämne, ett växtskyddsmedel eller en biocidprodukt

(punkten 7), transport av farligt gods (punkten 8), utsläpp av föroreningar

från industrianläggningar till luft (punkten 9), innesluten användning av

genetiskt modifierade organismer (punkten 10) och avsiktlig utsättning,

transport eller utsläppande på marknaden av genetiskt modifierade orga-

nismer (punkten 11).

Om en skyddad art eller en skyddad naturlig livsmiljö skadas till följd

av ett fel eller en försummelse, gäller ett ansvar enligt miljöansvarsdirek-

tivet även om verksamheten eller åtgärden inte är en sådan som anges i

direktivets bilaga 3 (artikel 3).

Undantag från direktivets tillämpningsområde

Miljöansvarsdirektivet skiljer sig från miljöbalken på så sätt att ansvaret

för de skador som omfattas av direktivet i princip gäller fullt ut, till skill-

nad från efterbehandlingsansvaret i miljöbalken som gäller i skälig om-

fattning. Miljöansvarsdirektivet innehåller dock ett antal undantag från

direktivets tillämpningsområde (artikel 4).

Miljöansvarsdirektivet omfattar inte skador eller överhängande hot om

sådana skador som orsakas av väpnade konflikter, fientligheter, inbördes-

Prop. 2006/07:95

33

krig eller uppror. Utanför tillämpningsområdet faller också verksamheter

som regleras i tio internationella konventioner och överenskommelser

samt skador orsakade av verksamheter som omfattas av fördraget om

upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (artiklarna 4.2 och

4.4 tillsammans med bilagorna IV och V). Direktivet skall inte heller

påverka verksamhetsutövarens rätt att begränsa sitt ansvar i enlighet med

nationell rätt som genomför bl.a. 1976 års konvention om begränsning av

sjörättsligt skadeståndsansvar (artikel 4.3).

I fråga om föroreningar av diffus karaktär skall miljöansvarsdirektivet

tillämpas på miljöskador eller överhängande hot om sådana skador en-

dast om det är möjligt att fastställa orsakssambandet mellan den diffusa

skadan och en viss verksamhetsutövares verksamhet.

Slutligen omfattar direktivet inte verksamheter vars främsta syfte är att

tillhandahålla tjänster åt det nationella försvaret eller tjäna internationell

säkerhet eller vilkas enda syfte är att skydda mot en naturkatastrof.

Förebyggande och avhjälpande åtgärder

Vid ett överhängande hot om miljöskada skall verksamhetsutövaren vidta

nödvändiga åtgärder utan dröjsmål, dvs. omedelbart (artikel 5). Åtgärder-

na skall vidtas på eget initiativ. Om det överhängande hotet inte avvärjts

trots att verksamhetsutövaren vidtagit förebyggande åtgärder, skall verk-

samhetsutövaren underrätta den behöriga myndigheten om situationen.

Oavsett om åtgärder har vidtagits eller inte är verksamhetsutövaren, på

den behöriga myndighetens begäran, alltid skyldig att lämna information

om alla överhängande hot om miljöskador eller misstänkta fall av sådana

hot och att vidta åtgärder enligt de instruktioner som myndigheten ger.

Det innebär att myndigheten alltid kan besluta att åtgärder skall vidtas,

trots att verksamhetsutövaren inte bedömt det som nödvändigt.

Myndigheten får när som helst själv vidta förebyggande åtgärder, men

myndigheten är också skyldig att i första hand genom föreläggande för-

söka få den ansvarige verksamhetsutövaren att vidta de nödvändiga före-

byggande åtgärderna (artiklarna 5.3 d och 5.4).

När en miljöskada har uppkommit är verksamhetsutövaren skyldig att

underrätta den behöriga myndigheten och vidta akuta åtgärder för att

begränsa eller förhindra ytterligare miljöskada och negativa effekter på

människors hälsa eller ytterligare försämring av miljöns funktioner (arti-

kel 6). Därutöver skall verksamhetsutövaren för myndigheten föreslå

nödvändiga hjälpåtgärder. När myndigheten begär det, är verksamhetsut-

övaren skyldig att lämna kompletterande information om uppkomna ska-

dor och vidta såväl de akuta som de nödvändiga hjälpåtgärder som myn-

digheten kräver. Här gäller också att myndigheten när som helst själv får

vidta hjälpåtgärder, men att myndigheten också har en skyldighet att i

första hand genom föreläggande försöka få den ansvarige verksamhetsut-

övaren att vidta de nödvändiga hjälpåtgärderna.

Myndigheten skall besluta vilka åtgärder som skall vidtas (artikel 7).

Vid behov skall myndigheten göra sin bedömning i samråd med verk-

samhetsutövaren. Om flera miljöskador har uppstått och det inte är möj-

ligt att avhjälpa dem samtidigt, skall myndigheten besluta vilken skada

som skall prioriteras. Vid denna bedömning skall myndigheten bl.a. beakta

Prop. 2006/07:95

34

skadornas art, omfattning och hur allvarliga de är samt möjligheten till

naturlig återhämtning och riskerna för människors hälsa.

Vidare skall myndigheten, innan den fastställer vilka hjälpåtgärder som

skall vidtas, uppmana de personer som avses i artikel 12.1 – dvs. de som

rapporterat och begärt att åtgärder vidtas – att lämna synpunkter. Även

ägaren till den fastighet där hjälpåtgärderna skall vidtas skall uppmanas

att lämna synpunkter (artikel 7.4).

I direktivets bilaga 2 anges de närmare kriterier och omständigheter

som måste beaktas när man bedömer vilka hjälpåtgärder som behöver

vidtas när en miljöskada har uppstått.

Kostnadsansvaret

Huvudregeln är att verksamhetsutövaren skall bära kostnaderna för de

förebyggande och avhjälpande åtgärder som behöver vidtas (artikel 8.1

)

.

Myndigheten kan genom de förebyggande och avhjälpande åtgärder

som den väljer att vidta med stöd av artikel 5 och 6 ådra sig kostnader.

Myndigheten skall få ersättning för sådana kostnader bl.a. genom att

egendom ställs som säkerhet eller genom andra lämpliga garantier, vilket

får förstås som att betalningen, åtminstone delvis, skall kunna ske genom

att säkerheter eller andra garantier tas i anspråk (artikel 8.2). Det finns

inget uttryckligt krav på att säkerhet eller garanti alltid skall finnas.

För att få ersättning för sina kostnader skall myndigheten ha rätt att in-

leda förfaranden inom fem år räknat från det att avhjälpandeåtgärderna

slutförts eller den som orsakat skadan identifierats (artikel 10).

Under vissa förutsättningar behöver verksamhetsutövaren inte bära kost-

naderna för vidtagna åtgärder (artikel 8.3). En befrielsegrund är om ska-

dan eller det överhängande hotet om skada har orsakats av tredje part

trots att nödvändiga säkerhetsåtgärder vidtagits. Vad som avses med

”nödvändiga” framgår inte. Verksamhetsutövaren befrias vidare från kost-

nadsansvar om skadan eller det överhängande hotet om skada är ett resul-

tat av efterlevnaden av tvingande beslut eller anvisningar från en offent-

lig myndighet, under förutsättning att beslutet eller anvisningarna inte är

en följd av ett utsläpp eller ett tillbud som orsakats av verksamhets-

utövarens egen verksamhet. Verksamhetsutövaren har bevisbördan för att

någon av de angivna befrielsegrunderna finns.

Medlemsstaterna får även befria verksamhetsutövaren från sitt kost-

nadsansvar i vissa angivna situationer under förutsättning att verksam-

hetsutövaren inte begått något fel eller någon försummelse (artikel 8.4).

Den möjligheten finns om miljöskadan har orsakats av ett utsläpp eller en

händelse som är uttryckligen tillåten och fullt ut överensstämmer med

villkoren i ett godkännande som getts i eller enligt tillämpliga nationella

lagar och andra författningar, varigenom de av gemenskapen antagna

lagstiftningsåtgärderna enligt direktivets bilaga 3 genomförs, så som de

tillämpades vid tidpunkten för utsläppet eller händelsen. Verksamhets-

utövaren får också befrias från ansvar om miljöskadan har orsakats av ett

utsläpp eller en verksamhet eller ett särskilt sätt att använda en produkt

inom ramen för en verksamhet som – enligt den vetenskapliga och

tekniska kunskap som fanns tillgänglig vid tidpunkten för utsläppet eller

verksamheten – inte ansågs kunna orsaka miljöskador. Verksamhets-

utövaren har bevisbördan för detta.

Prop. 2006/07:95

35

Miljöansvarsdirektivet innehåller ingen bestämmelse om vad som skall

gälla när skadan orsakats av flera parter. I stället anges att direktivet inte

påverkar nationella bestämmelser om kostnadsfördelning i sådana fall,

särskilt angående ansvarsfördelningen mellan tillverkaren och använda-

ren av en produkt (artikel 9)

.

Rätt att begära att myndigheten agerar

Den som berörs eller kan antas bli berörd av en miljöskada, eller som har

ett tillräckligt intresse i miljöbeslut som rör skadan, eller som hävdar att

en rättighet kränkts, skall ha rätt att rapportera iakttagelser om miljöska-

dor eller överhängande hot om sådana skador och begära att myndighe-

ten vidtar åtgärder i enlighet med miljöansvarsdirektivet. Även icke-stat-

liga miljöorganisationer omfattas av denna rätt (artikel 12).

Myndigheten skall – efter att verksamhetsutövaren getts tillfälle att yttra

sig – besluta att tillmötesgå eller avslå en sådan begäran om åtgärder och

ange skälen för detta. De personer som omfattas av rätten att rapportera

och begära myndighetens åtgärder har rätt att få myndighetens beslut,

handlingar eller underlåtenhet att handla enligt miljöansvarsdirektivet

prövade i domstol eller annat oberoende organ.

Utveckling av finansiella garantier

Medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att främja att lämpliga ekonom-

iska och finansiella aktörer utvecklar instrument och marknader för eko-

nomisk säkerhet, inklusive finansiella mekanismer vid insolvens, i syfte

att verksamhetsutövare skall kunna utnyttja finansiella garantier för att

fullgöra sitt ansvar enligt direktivet (artikel 14).

Kommissionen skall före den 30 april 2010 lägga fram en rapport som

bl.a. skall beröra försäkringsvillkor och annan slags ekonomisk säkerhet.

Om det är lämpligt skall kommissionen föreslå ett system för harmoni-

serad obligatorisk ekonomisk säkerhet.

Samarbete över gränser

Miljöansvarsdirektivet innehåller bestämmelser om samarbete mellan

medlemsstaterna vid gränsöverskridande skador (artikel 15). Medlems-

staterna har vissa skyldigheter i situationer där effekterna av en miljöskada

är gränsöverskridande, t.ex. när en verksamhet i det egna landet orsakat

en skada som påverkar en annan medlemsstat. Om en medlemsstat inom

sina gränser konstaterar en skada som orsakats utanför landets gränser

kan den rapportera detta till kommissionen och rekommendera hjälp-

åtgärder. Medlemsstaten får även i en sådan situation söka täckning för

kostnader som åsamkats i samband med att förebyggande åtgärder och

hjälpåtgärder vidtagits.

Tidsmässig tillämpning

Miljöansvarsdirektivet gäller inte i fråga om skador som uppstått eller

orsakats av händelser som inträffat före den 30 april 2007. Direktivet

gäller inte heller när 30 år har förflutit från den dag då skadan uppstod

eller den händelse som orsakat skadan inträffade (artikel 17).

Prop. 2006/07:95

36

6

Genomförandet av miljöansvarsdirektivet i

svensk rätt

6.1

Miljöansvarsdirektivet och 10 kap. miljöbalken

Regeringens förslag: De lagregler som behövs för att genomföra mil-

jöansvarsdirektivet tas huvudsakligen in i 10 kap. miljöbalken. Kapit-

let får rubriken ”Verksamheter som orsakar miljöskador” och en ny

struktur med flera nya underrubriker.

Miljöansvarsutredningens förslag innebär också att de huvudsakliga

lagändringarna tas in i 10 kap. miljöbalken men har en annan lagteknisk

utformning.

Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser har avstyrkt att miljöan-

svarsdirektivet genomförs med ändringar i 10 kap. miljöbalken. Svenskt

Näringsliv, Skogsindustrierna, Sveriges Kommuner och Landsting, Läns-

styrelsen i Västernorrlands län samt Göteborgs och Östersunds kommu-

ner har framfört att direktivet bör genomföras med särskilda bestämmel-

ser i en förordning och inte i 10 kap. miljöbalken. Mannheimer Swartling

Advokatbyrå har anfört att bestämmelserna bör placeras i en förordning

som kopplas till 2 kap. 8 § miljöbalken varigenom direktivets skyddsin-

tressen, som närmast hör hemma i 7 och 8 kap. miljöbalken, tillvaratas.

Naturvårdsverket och Länsstyrelsen i Västra Götalands län har påpe-

kat att ett alternativt sätt är att placera direktivets bestämmelser avskilt

från reglerna i 10 kap. miljöbalken, eventuellt under ett eget avsnitt i

10 kap. Länsstyrelsen i Jönköpings län har framfört att det bör införas ett

nytt kapitel i miljöbalken som reglerar de skador som omfattas av direkti-

vet. Stockholms kommun har anfört att direktivet bör genomföras med

ändringar i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa

följderna av allvarliga kemikalieolyckor.

Som skäl för att miljöansvarsdirektivet inte bör genomföras med änd-

ringar i 10 kap. miljöbalken har framförts följande. Mannheimer Swart-

ling Advokatbyrå har påpekat att ändringarna blir svåröverskådliga och

att de inte kommer att kunna tillämpas utan juridisk expertis. Enligt

Malmö kommun kommer utredningens förslag att leda till inte avsedda

effekter utanför det område som omfattas av direktivet. Kommunen har, i

likhet med Göteborgs kommun och Svensk Energi, anfört att det faktum

att direktivet rör ovanliga skadehändelser gör att det inte bör genomföras

med 10 kap. miljöbalken. Länsstyrelsen i Västernorrlands län har anfört

att direktivets begränsning av verksamheter som kan bli ansvariga bör

genomföras i svensk rätt och att de bestämmelser som genomför direkti-

vet därför inte bör placeras i 10 kap. miljöbalken. Enligt Falu kommun

finns det en risk för att reglerna om allvarliga miljöskador och andra

miljöskador blandas ihop om de finns i samma kapitel. Lantbrukarnas

riksförbund har anfört att om direktivet genomförs med en förordning

undviks gränsdragningsproblem mellan de nya skadorna och den nuvar-

ande regleringen i 10 kap. miljöbalken.

Prop. 2006/07:95

37

Skälen för regeringens förslag: Den grundläggande ansvarsregeln för

miljöskador finns i 2 kap. 8 § miljöbalken. Enligt den bestämmelsen sva-

rar alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åt-

gärd som medfört skada eller olägenhet för miljön till dess skadan eller

olägenheten har upphört för att denna avhjälps i den omfattning det kan

anses skäligt enligt 10 kap. miljöbalken. Där, i 10 kap., finns särskilda

regler om ansvar för avhjälpande av miljöskador i form av föroreningar

som kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Om en sådan förorening är så allvarlig att den utgör en betydande risk

för människors hälsa, omfattas föroreningen av såväl de nuvarande reg-

lerna i 2 och 10 kap. miljöbalken som det miljöansvarsdirektiv vars krav

nu skall komma till uttryck i det svenska regelverket. Det svenska regel-

verket måste säkerställa att direktivets krav efterlevs när en sådan allvar-

lig förorening inträffar. Eftersom 2 kap. 8 § miljöbalken hänvisar till att

en miljöskada – även en sådan allvarlig skada som avses i direktivet –

skall avhjälpas i den omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap., vore

det olämpligt att enbart i en svensk förordning kräva det ansvarstagande

som följer av direktivet. De nuvarande reglerna i 10 kap. miljöbalken kan

nämligen tillämpas på ett sätt som inte uppfyller direktivets krav. Den

överordnade lagtexten skulle därför kunna medföra ett bristande ansvars-

tagande. Att låta direktivets krav enbart komma till uttryck i en förord-

ning skulle alltså leda till en oklarhet i regelverket om vad som gäller när

en miljöskada som regleras i 10 kap. miljöbalken innebär en betydande

risk för människors hälsa. Miljöansvarsdirektivets krav bör därför i de

huvudsakliga momenten komma till uttryck i lagen och i sammanhang

med 2 kap. 8 § och 10 kap. miljöbalken.

Miljöansvarsdirektivets systematik skiljer sig på många punkter från

den systematik som gäller för föroreningsskador i 10 kap. miljöbalken.

Det ansvar som enligt direktivet skall krävas av den som orsakat skadan

är huvudsakligen oinskränkt (man skall ta det fulla ansvaret för att av-

hjälpa skadan) med några angivna undantag (i vissa situationer behöver

man inte ta något ansvar) medan ansvaret enligt 10 kap. miljöbalken

gäller i skälig omfattning. Bestämmelserna i 10 kap. miljöbalken gäller

endast skador orsakade av föroreningar medan direktivet inte innehåller

någon sådan begränsning. Därutöver gäller olika mål för avhjälpande-

åtgärderna. Enligt miljöbalken skall de åtgärder vidtas som behövs för att

förebygga, hindra eller motverka att en skada eller olägenhet uppstår för

människors hälsa eller miljön medan det enligt direktivet – för skador på

vatten och skador på skyddade arter och naturliga livsmiljöer – skall

krävas att avhjälpandeåtgärderna syftar till att återställa miljön till det

skick som den befann sig i innan skadan uppstod. Enligt direktivet är det

bara vissa verksamheter som måste omfattas av det mer oinskränkta

ansvaret (det är dock inte enkelt att fastställa vilka verksamheter det är).

Tröskeln för att en skada skall anses ha uppstått är även betydligt högre i

direktivet än i miljöbalken.

Skillnaderna i systematik medför svårigheter när direktivet skall ge-

nomföras i svensk rätt. Miljöansvarsutredningen har föreslagit att direkti-

vets krav på ansvar för avhjälpande av miljöskador regleras i 10 kap. mil-

jöbalken och då i princip på samma sätt som i dag gäller för förorenings-

skador men utan generell möjlighet till jämkning av skälighetshänsyn.

Prop. 2006/07:95

38

Den av Miljöansvarsutredningen föreslagna lagtexten har av remissin-

stanserna upplevts som svårtillgänglig och svåröverskådlig. Det finns

också en oro för att direktivets krav – som tar sikte på de allvarliga miljö-

skadorna – skall få en oönskad effekt på hur ansvaret för andra förore-

ningsskador bestäms.

Som framgått bör dock de krav som följer av direktivet komma till ut-

tryck i det sammanhang som i dag utgörs av 2 kap. 8 § och 10 kap. miljö-

balken. Det är lämpligt att de regler som gäller ansvaret mot det allmänna

i händelse av en miljöskada samlas i 10 kap. miljöbalken. Att genomföra

direktivet huvudsakligen på förordningsnivå skulle inte lösa de gräns-

dragningsproblem som kan uppkomma mellan sådana skador som regle-

ras i direktivet och sådana skador som i dag regleras i 10 kap. miljöbal-

ken. Det är möjligt att med en tydlig struktur och tydliga definitioner i

kapitlet göra de önskvärda eller nödvändiga skillnaderna i regleringen

mellan vad som redan gäller enligt 10 kap. för föroreningsskador och vad

som därutöver behöver gälla för allvarliga föroreningsskador och de andra

allvarliga skadetyper som omfattas av direktivet.

Kapitlet är i dag rubricerat ”Förorenade områden”. Kapitlet är placerat

i miljöbalkens tredje avdelning som rör särskilda bestämmelser om vissa

verksamheter. För att kapitlets rubrik skall passa bättre till tredje avdel-

ningens rubrik och för att inkludera de allvarliga skadetyper som införs

bör kapitlet få rubriken ”Verksamheter som orsakar miljöskador”.

Innehållet i 10 kap. blir överskådligt och tydligt om kapitlet ges en ny

disposition enligt följande underrubriker och i följande ordning.

Under rubriken ”Definitioner” bör innebörden av centrala termer och

uttryck definieras, t.ex. vad som menas med en sådan allvarlig miljöskada

som miljöansvarsdirektivet omfattar.

Under rubriken ”Verksamhetsutövares ansvar för avhjälpande” bör an-

ges vilka som är primärt ansvariga för att avhjälpa en miljöskada.

Under rubriken ”Fastighetsägares ansvar för avhjälpande” bör anges

under vilka förutsättningar en fastighetsägare kan bli ansvarig för att av-

hjälpa en miljöskada.

Under rubriken ”Avhjälpandeansvarets innebörd” bör anges vad som

omfattas av avhjälpandeansvaret, hur ansvarets omfattning bestäms och

de eventuella skillnader i ansvaret som följer av att miljöskadan är en

sådan föroreningsskada som redan i dag regleras i 10 kap. eller en sådan

allvarlig miljöskada som omfattas av miljöansvarsdirektivet.

Under rubriken ”Ansvarsfördelning när flera är ansvariga” bör de be-

stämmelser tas in som rör solidariskt ansvar och fördelning av ansvaret

mellan de ansvariga.

Under rubriken ”Preskription” bör frågan om preskription av ansvaret

för miljöskador regleras.

Under rubriken ”Kostnadsansvar när åtgärder medför värdeökning eller

annan nytta” bör de bestämmelser tas in som rör skyldighet att bära kost-

nader för sådant som t.ex. medför att egendom ökar i värde.

Under rubriken ”Skyldighet att underrätta tillsynsmyndigheten” bör så-

väl den nuvarande bestämmelsen om underrättelseskyldighet och de nya

bestämmelser om underrättelseskyldighet som behövs för att genomföra

miljöansvarsdirektivet tas in.

Prop. 2006/07:95

39

Under rubriken ”Föreläggande om avhjälpande vid allvarliga miljöska-

dor” bör de bestämmelser om myndighetsprövning och beslut som be-

hövs för att genomföra miljöansvarsdirektivet tas in.

Under rubriken ”Miljöriskområden” bör de bestämmelser som i dag

gäller i fråga om miljöriskområden tas in.

Under rubriken ”Undantag och ansvarsbegränsningar” bör de bestäm-

melser om undantag från ansvar m.m. som behöver finnas i lagen tas in.

Under rubriken ”Bemyndiganden” bör de normgivningsbemyndigan-

den tas in som behövs för att t.ex. närmare specificera eller avgränsa an-

svarsreglernas omfattning.

6.2

Föroreningsskador och allvarliga miljöskador

Regeringens förslag: I lagtexten definieras de miljöskador som om-

fattas av ansvarsreglerna enligt följande.

Med föroreningsskada avses den typ av miljöskada som i dag regle-

ras i 10 kap. miljöbalken, dvs. en miljöskada som genom förorening

av ett mark- eller vattenområde, grundvatten, en byggnad eller en an-

läggning kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller

miljön.

Med allvarlig miljöskada avses en sådan miljöskada som omfattas

av miljöansvarsdirektivet, dvs. en miljöskada som är så allvarlig att

den (1) genom förorening av mark utgör en betydande risk för män-

niskors hälsa, (2) genom påverkan på ett vattenområde eller grund-

vatten har betydande negativa effekter på kvaliteten på vattenmiljön,

eller (3) i en betydande omfattning skadar eller försvårar bevarandet

av en djur- eller växtart eller livsmiljön för en sådan art, om skadan

avser (a) ett naturområde som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § första

stycket 1 eller 2 miljöbalken, (b) ett djurs fortplantningsområde eller

viloplats som skyddas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd

av 8 kap. 1 § miljöbalken, eller (c) en art som skyddas enligt föreskrif-

ter som har meddelats med stöd av 8 kap. 1 eller 2 § miljöbalken.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med-

dela föreskrifter om vilka omständigheter som särskilt skall beaktas vid

bedömningen av vad som är en allvarlig miljöskada.

Miljöansvarsutredningens förslag har en annan lagteknisk och språk-

lig utformning och definierar som en allvarlig miljöskada även skada på

den biologiska mångfalden av arter och naturliga livsmiljöer som inte

skyddas enligt EG-direktiv utan enbart enligt nationella bestämmelser.

Remissinstanserna: Vägverket, Länsstyrelsen i Gotlands län och Stock-

holms kommun har påtalat att det i utredningens förslag är svårt att se var

gränsen går mellan allvarliga miljöskador och andra miljöskador. Ban-

verket samt Länsstyrelserna i Uppsala, Västra Götalands och Östergöt-

lands län har efterfrågat en exemplifiering och framfört att Naturvårds-

verket bör få i uppdrag att utarbeta föreskrifter eller anvisningar om hur

bedömningen skall göras av om en miljöskada skall anses allvarlig eller

ej. Enligt Länsstyrelsen i Västra Götalands län är det inte lämpligt att

överlåta åt praxis att närmare definiera allvarliga miljöskador. Luleå tek-

niska universitet har påtalat att möjligheten att låta de nya reglerna om

Prop. 2006/07:95

40

allvarliga miljöskador gälla som utgångspunkt för alla miljöskador bör

övervägas. Lunds universitet har framfört att det med utredningens för-

slag blir nödvändigt att behandla flera olika nivåer av miljöpåverkan;

normal miljöpåverkan eller miljöskada, allvarlig miljöskada, påverkan

eller skada som är så allvarlig att den utgör olägenhet av väsentlig bety-

delse eller som är så allvarlig att verksamheten enligt huvudregeln inte

får bedrivas och påverkan när miljökvalitetsnormer överträds. Enligt uni-

versitetet behöver frågan om hur dessa olika begrepp skall tolkas utredas

ytterligare.

Flera remissinstanser, bl.a. Justitieombudsmannen, Länsstyrelsen i Ös-

tergötlands län, Falu och Borås kommuner samt Sveriges Kommuner och

Landsting, har framfört att utredningens definitioner av skada på vatten

och skada på skyddade arter och livsmiljöer är svårförståeliga. Justitie-

ombudsmannen har förordat att det i lagtexten görs en referens till miljö-

ansvarsdirektivets bilaga 1 som innehåller detaljerade kriterier för bedöm-

ningen av om skador på arter och livsmiljöer skall betraktas som allvar-

liga miljöskador. Länsstyrelsen i Västra Götalands län har framfört att

det faktum att direktivet även omfattar Natura 2000-livsmiljöer belägna

utanför utpekade Natura 2000-områden inte verkar ha kommit till uttryck

i författningstexten och att det är oklart om förslaget tillgodoser miljöan-

svarsdirektivets krav beträffande sådana fågelarter som avses i fågeldi-

rektivets artikel 4.2. Länsstyrelsen i Jönköpings län har framfört att det

behövs ett förtydligande gällande nationellt skyddade arter och livsmiljö-

er, att det bör framgå att reglerna även omfattar andra ratificerade kon-

ventioner av internationell betydelse såsom 1971 års konvention om

våtmarker, i synnerhet som livsmiljö för våtmarksfåglar, samt att även

nationellt utpekade särskilt värdefulla vatten bör omfattas. Svenska Natur-

skyddsföreningen har framfört att definitionen av miljöskada bör omfatta

varje påverkan som kan hota upprätthållandet och den långsiktiga livs-

kraften hos sådana arter och livsmiljöer som skyddas enligt miljöbalken,

inklusive påverkan på genetisk nivå, landskapsnivå samt fundamentala

ekologiska processer. Fiskeriverket har framfört att med hänsyn till fiske-

lagstiftningens särskilda ställning som aktivt komplement till miljölag-

stiftningen kan det ifrågasättas om det förstärkta miljöansvaret i någon

utsträckning bör gälla även sådant art- och områdesskydd som är före-

skrivet med stöd av fiskelagstiftningen. Skogsstyrelsen har anfört att

risken för skador på skyddade arter och naturliga livsmiljöer orsakade av

skogsbruk är störst då arter och livsmiljöer som utgör urvalsgrund för

Natura 2000-områden förekommer utanför dessa områden. För att då

kunna ställas till ansvar bör det, enligt Skogsstyrelsen, krävas att verk-

samhetsutövaren har begått ett fel eller en försummelse. Lantbrukarnas

riksförbund har anfört att definitionen av skada på skyddade arter och

naturliga livsmiljöer inte bör avvika från direktivet. Skada på biologisk

mångfald är inte definierad vilket, enligt förbundet, riskerar leda till att

en förändring av den biologiska mångfalden definieras som en skada.

Enligt förbundet kan utredningens förslag underminera äganderätten av

mark eftersom det är tveksamt om t.ex. en skogsägare kan avverka en

skog där det finns kända naturvärden men där naturvärdena inte har

sådana kvaliteter att myndigheterna velat skydda skogen. Ett annat pro-

blem är, enligt förbundet, att artlistorna i art- och habitatdirektivet om-

fattar arter som är vanliga i Sverige. Förbundet har också anfört att strand-

Prop. 2006/07:95

41

skyddet inte bör omfattas. Sveriges Energiföreningars riksorganisation,

Småkraftverkens Riksförening och Svensk Vindkraftförening har framfört

att en sträng tillämpning av definitionen av skada på skyddade arter och

naturliga livsmiljöer kan få vittgående konsekvenser för både befintliga

och planerade vind- och vattenkraftverk.

Statens geologiska undersökningar har tillstyrkt att det klargörs att

skada på grundvatten omfattas av 10 kap. miljöbalken och anfört att även

skador på den geologiska miljön borde behandlas. Länsstyrelsen i Jönkö-

pings län har föreslagit att även sediment inkluderas i definitionen av

vattenområden. Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Sveriges Kommu-

ner och Landsting och Svensk Energi har förordat en definition av skador

på vatten som bättre överensstämmer med miljöansvarsdirektivet. Läns-

styrelsen i Värmlands län har anfört att det är svårt att skilja en ny miljö-

skada på vatten från en gammal skada, eftersom effekterna ofta är svår-

bedömda. Enligt länsstyrelsen finns det en risk att miljöskador inte går

att knyta till en bestämd verksamhetsutövare då orsakssambanden ofta är

komplexa och det ofta finns flera källor till påverkan på ett vatten. Även

kemisk status (som ingår i vattendirektivets statusklassning) bör, enligt

länsstyrelsen, vägas in i bedömningen av miljöskada på ytvatten. Stock-

holms hamnar har invänt att det är ohållbart att hamnar skall vara ansva-

riga för all utredning och sanering inom ett vattenområde där andra aktö-

rer verkar och påverkar vattnets kvalitet och status.

Vägverket har framfört att utformningen bättre bör beakta en sådan

kontinuerlig verksamhet som väghållning.

Svenskt Näringsliv har framfört att när det gäller det geografiska skade-

perspektivet bör beaktas att en möjlig tolkning är att en skada i ett land

inte är att betrakta som allvarlig om den ses i hela det europeiska per-

spektivet.

Skälen för regeringens förslag

För att genomföra miljöansvarsdirektivet är det nödvändigt att komplet-

tera de regler om ansvar för miljöskador som finns i 10 kap. miljöbalken.

Direktivet omfattar tre olika skadetyper som definieras särskilt, nämligen

skador på den biologiska mångfalden av skyddade arter och skyddade

naturliga livsmiljöer, skador på vatten och markskador. Därutöver inne-

bär direktivet ett ansvar som i viss mån är strängare än det ansvar som

i dag följer av 10 kap. miljöbalken. Utredningen i ärendet har visat att det

är viktigt att både skapa tydlighet i regelverket och inte införa mer långt-

gående krav än vad som behövs för att genomföra direktivet eller som

utifrån lika angelägna svenska förhållanden behövs för att uppnå ett mot-

svarande miljöskydd.

Skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer

Miljöansvarsdirektivet innehåller bestämmelser om ansvar för skador på

den biologiska mångfalden. För att en skada skall anses föreligga i direk-

tivets mening krävs enligt artikel 2.1 a) en betydande negativ effekt när

det gäller att uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus för så-

dana livsmiljöer eller arter som direktivet omfattar. Skadans allvar skall

bedömas utifrån bevarandestatusen vid tidpunkten för skadan och med

hänsyn till arternas eller livsmiljöernas rekreationsvärde och förmåga till

Prop. 2006/07:95

42

återbildning. Bedömningen av om en skada är så allvarlig att den om-

fattas av direktivets krav skall ske enligt kriterierna i direktivets bilaga 1.

Det är inte all biologisk mångfald som omfattas av direktivets krav,

utan endast sådana arter och livsmiljöer som skyddas genom fågeldirekti-

vet och art- och habitatdirektivet.

De arter som omfattas av miljöansvarsdirektivet är dels de fågelarter

som anges i bilaga 1 till fågeldirektivet, dels regelbundet förekommande

flyttfåglar (skyddas enligt artikel 4.2 i fågeldirektivet) och dels de djur-

och växtarter som anges i bilagorna 2 och 4 till art- och habitatdirektivet.

De naturliga livsmiljöer som omfattas av miljöansvarsdirektivet är dels

livsmiljöer för de regelbundet förekommande flyttfåglar som avses i arti-

kel 4.2 i fågeldirektivet, dels livsmiljöer för de arter som förtecknas i bi-

laga 1 till fågeldirektivet eller i bilaga 2 till art- och habitatdirektivet, dels

naturliga livsmiljötyper som förtecknas i bilaga 1 till art- och habitatdi-

rektivet och dels parnings- eller rastplatser för de arter som förtecknas i

bilaga 4 till art- och habitatdirektivet.

Medlemsstaterna får inkludera arter och livsmiljöer som inte omfattas

av fågeldirektivet eller art- och habitatdirektivet men som i nationell rätt

skyddas med hänsyn till värdet för den biologiska mångfalden.

Närmare om skyddade arter

De svenska regler som genomför fågeldirektivets och art- och habitatdi-

rektivets artskyddskrav grundas på bestämmelserna i 8 kap. 1 och 2 §§

miljöbalken. Mer detaljerade bestämmelser finns i artskyddsförordningen

(1998:179). Artskyddsförordningen omfattar dock vissa arter som inte

omfattas av vare sig fågeldirektivet eller art- och habitatdirektivet. Miljö-

ansvarsutredningen har föreslagit att alla arter som omfattas av artskydds-

förordningen också skall omfattas av bestämmelserna om allvarlig miljö-

skada. Motivet för detta är att i ett svenskt perspektiv är de arter som vi

valt att skydda utöver vad EG-direktiven kräver lika skyddsvärda – och

ibland mer hotade i Sverige – än vad de är i ett EU-perspektiv. Fågel-

direktivet och art- och habitatdirektivet förhandlades fram långt före

Sveriges inträde i EU och gemenskapslagstiftarens val av arter som skall

skyddas är därför inte optimalt för de svenska behoven av ett fungerande

artskydd. Vidare skulle en strikt avgränsning till enbart de arter som

omfattas av EG-direktiven medföra att de svenska artskyddsreglerna blir

krångligare att tillämpa. Som utredningen har funnit omfattar artskydds-

förordningen arter som har minst samma skyddsvärde från naturvårds-

synpunkt som de arter som omfattas av EG-direktiven. Avgränsningen av

vilka arter som skall omfattas av reglerna om ansvar för allvarliga miljö-

skador bör därför i lagtexten göras till arter som skyddas med föreskrifter

som har meddelats med stöd av 8 kap. 1 eller 2 § miljöbalken.

De utpekade arterna kommer att omfattas av ansvarsreglerna oavsett

om de vid skadetidpunkten befinner sig i ett naturområde som skyddats i

någon form. Det avgörande för ansvar är dock inte om det är ett eller flera

exemplar av arten som skadas, utan om skadan innebär en så stor inver-

kan på arten att kriterierna för vad som skall anses som en allvarlig mil-

jöskada är uppfyllda.

I bilagan till artskyddsförordningen finns en förteckning över vissa djur-

och växtarter. Framför varje art finns bokstavsmarkeringar som bl.a. indi-

Prop. 2006/07:95

43

kerar vilket skydd som gäller för arten. Miljöansvarsdirektivet omfattar

de arter som i förteckningen har markerats med bokstaven B eller bok-

staven N. Bokstaven B betyder att arten är upptagen i bilaga 1 till fågel-

direktivet eller i bilaga 2 till art- och habitatdirektivet (särskilda

U

b

U

evaran-

deområden eller skyddsområden behöver utses). Bokstaven N betyder att

arten är upptagen i bilaga 4 till art- och habitatdirektivet (arten kräver ett

U

n

U

oggrant skydd). De arter som förekommer i Sverige har markerats med

bokstaven S. När det gäller de skyddsintressen som föranlett beteckning-

arna B och N framgår det av förteckningen att det bara är två arter som

enligt svensk bedömning har minst ett lika stort skyddsbehov, nämligen

arterna järv och myskoxe. De arterna har i förteckningen markerats med

bokstaven n (litet n), som indikerar att järv och myskoxe också kräver ett

U

n

U

oggrant skydd, men att detta inte följer av gemenskapslagstiftningen

utan grundas enbart på en nationell bedömning. Som framgått motiverar

det lika stora skyddsintresset att järv och myskoxe omfattas av samma

skydd som de andra B- och N-arterna i bilagan till artskyddsförord-

ningen. Lagtekniskt bör en avgränsning till artskyddsförordningens B-,

N- och n-arter inte göras i 10 kap. miljöbalken utan på samma norm-

givningsnivå som artskyddsförordningen, dvs. i en förordning som med-

delas av regeringen med stöd av ett bemyndigande att meddela föreskrif-

ter om bedömningen av vad som skall anses vara en allvarlig miljöskada

eller som gör undantag från bestämmelserna om allvarliga miljöskador.

För att inte göra miljöansvarsreglerna onödigt svåröverskådliga bör arter

för vilka det finns skyddsbestämmelser i andra författningar, t.ex. fiskeri-

lagstiftningen, omfattas av de nya miljöansvarsreglerna endast om ut-

tryckliga bestämmelser om det tas in i artskyddsförordningen eller annan

författning som meddelas med stöd av 8 kap. 1 eller 2 § miljöbalken.

Enligt artikel 4.2 i fågeldirektivet skall medlemsstaterna för regelbun-

det förekommande flyttfåglar som inte anges i fågeldirektivets bilaga 1

vidta åtgärder för att bevara deras livsmiljöer med avseende på deras

häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden samt rastplatser längs

deras färdväg. Detta skydd enligt fågeldirektivet avser alltså inte fåglarna

direkt utan är inriktat på livsmiljöerna. Miljöansvarsdirektivet har dock

en annan utgångspunkt – man kan bli ansvarig om man skadar sådana

regelbundet förekommande flyttfåglar som avses i fågeldirektivets artikel

4.2, alltså även själva fåglarna. Några sådana regelbundet förekommande

flyttfågelarter har dock inte pekats ut som skyddade i svensk rätt utan

artikel 4.2 i fågeldirektivet har, enligt vad utredningen funnit, genomförts

med områdesskydd. I den mån de regelbundet förekommande flyttfåglarna

inte omfattas av artskyddsförordningen kommer den föreslagna svenska

begränsningen av vilka arter som omfattas av ansvarsreglerna att inne-

bära ett otillräckligt genomförande av direktivet. Om det behövs kommer

regeringen att komplettera artskyddsförordningen i den här delen.

Närmare om skyddade livsmiljöer

Med stöd av art- och habitatdirektivet bidrar EU:s medlemsstater till bil-

dandet av ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät, Natura 2000,

som består av dels områden med de livsmiljötyper som finns förtecknade

i bilaga 1 och livsmiljöer för de arter som finns förtecknade i bilaga 2 till

art- och habitatdirektivet, dels sådana särskilda skyddsområden som ut-

Prop. 2006/07:95

44

setts till skydd av de fågelarter som anges i artikel 4.2 i fågeldirektivet

och dess bilaga 1. Däremot utgör inte parningsplatser eller rastplatser för

de arter som förtecknas i art- och habitatdirektivets bilaga 4 urvalsgrund

för Natura 2000, såvida dessa inte samtidigt är uppräknade i någon annan

av art- och habitatdirektivets bilagor och därigenom inkluderade i Natura

2000.

Områden som ingår i Natura 2000-nätet har ett särskilt skydd genom

dels krav på förebyggande åtgärder, såsom skydd och skötsel av olika

slag, dels krav på tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgär-

der som på ett betydande sätt kan påverka miljön i området.

Varje medlemsstat är skyldig att bidra till bildandet av Natura 2000 i

en utsträckning som står i proportion till förekomsten i det landet av livs-

miljötyper och livsmiljöer för skyddade arter. Enligt ett reglerat förfar-

ande skall varje medlemsstat på grundval av listade livsmiljötyper och

arter föreslå en lista över lämplig omfattning av Natura 2000. Redan den

listan innebär att skyddsåtgärder skall vidtas motsvarande vad som gäller

för Natura 2000. Med utgångspunkt i medlemsstaternas listor antar kom-

missionen en lista över utvalda områden. Den berörda medlemsstaten

måste sedan förklara områdena i fråga som särskilda bevarandeområden

eller särskilda skyddsområden.

Denna process innebär att långt ifrån alla områden som hyser de upp-

räknade skyddsvärda livsmiljöer, livsmiljötyper och arter som utgör ur-

valsgrund för Natura 2000 också slutligen ingår i Natura 2000-nätet. Mil-

jöansvarsdirektivet är inte utformat så att det bara omfattar skyddsvärda

livsmiljöer och livsmiljötyper i den mån de geografiskt ingår i ett utpekat

Natura 2000-område. Miljöansvarsdirektivet avser livsmiljöerna och livs-

miljötyperna som sådana, vare sig de skyddas i ett Natura 2000-område

eller inte. I Sverige finns cirka 4 000 geografiskt avgränsade Natura 2000-

områden. Områden utanför Natura 2000, som hyser de nämnda livsmiljö-

typerna eller livsmiljöerna är inte identifierade. Kunskapen om var de

finns eller hur de skall avgränsas är för närvarande begränsad.

Också här är det angeläget att regelverket inte blir onödigt svårtilläm-

pat. Processen med att utse områden som skall ingå i Natura 2000-nätet

syftar till att med det samlade nätet uppnå den skyddsnivå som behövs

för att upprätthålla en gynnsam bevarandestatus för de olika livsmiljö-

erna och livsmiljötyperna. Natura 2000-nätet skall vara så stort att det

utgör ett tillräckligt skydd för den ifrågavarande biologiska mångfalden.

Arbetet är snart avslutat i den meningen att det finns ett heltäckande nät

av Natura 2000-områden. Om det visar sig att en viss livsmiljö genom de

utpekade Natura 2000-områdena inte är tillräckligt skyddad, behöver

ytterligare områden utses. De utpekade Natura 2000-områdena hänger

alltså intimt ihop med frågan om var en skada på en viss livsmiljö kan

komma att äventyra den biologiska mångfalden. För att en skada på en

livsmiljö eller en livsmiljötyp skall kunna kvalificeras som en allvarlig

miljöskada i miljöansvarsdirektivets mening kan det därför antas att ska-

dan behöver äga rum i ett utpekat Natura 2000-område. Ett sådant anta-

gande bygger på att de utpekade Natura 2000-områdena är tillräckliga för

att upprätthålla en gynnsam bevarandestatus för den ifrågavarande livs-

miljön eller livsmiljötypen och att en skada utanför Natura 2000-områdena

därför knappast kan innebära ett hot mot den gynnsamma bevarandesta-

tusen. Att trots detta låta de nya ansvarsreglerna omfatta livsmiljöer och

Prop. 2006/07:95

45

livsmiljötyper utanför Natura 2000-nätet skulle medföra ett mycket svår-

tillämpat regelverk. I stor utsträckning är det i dag okänt var livsmiljöer

och livsmiljötyper som omfattas av art- och habitatdirektivet men inte

utsetts till Natura 2000-områden finns. En bättre metod att nå det mål

som miljöansvarsdirektivet syftar till och samtidigt skapa förutsebarhet i

rättstillämpningen är att – när ett område identifieras som nödvändigt för

att upprätthålla bevarandet av en livsmiljö eller livsmiljötyp – vidta de

åtgärder som behövs för att infoga området i Natura 2000-nätet.

De miljöskyddsintressen som i Sverige ligger bakom utpekandet av

andra skyddade områden än Natura 2000-områden har inte alltid sin ut-

gångspunkt i biologisk mångfald och upprätthållandet av en gynnsam

bevarandestatus. Det är därför oklart hur en bedömning av en miljöska-

das betydelse i ett sådant annat skyddat område skall göras. Utredningen

har inte heller visat att några andra livsmiljöer eller livsmiljötyper än de

som omfattas av Natura 2000-nätet behöver skyddas på samma sätt. Det

finns alltså inte ett tillräckligt underlag för att föreslå att de stränga an-

svarsregler som följer av miljöansvarsdirektivet skall inkludera naturom-

råden som skyddats med stöd av t.ex. fiskerilagstiftningen eller enligt in-

ternationella konventioner.

För att ansvaret skall vara tydligt och förutsebart bör därför de nya reg-

lerna om ansvar för allvarliga skador på den biologiska mångfalden i

fråga om livsmiljöer och livsmiljötyper knytas till Natura 2000-nätverket,

dvs. till sådana naturområden som förtecknats enligt 7 kap. 27 § första

stycket 1 eller 2 miljöbalken.

Särskilt om fortplantningsområden och viloplatser

Miljöansvarsdirektivet omfattar även sådana livsmiljöer som utgörs av

parningsplatser och rastplatser för de arter i bilaga 4 till art- och habitat-

direktivet som inte samtidigt är upptagna i bilaga 2 till samma direktiv.

De platserna omfattas inte av Natura 2000-nätverket.

Med stöd av 8 kap. 1 § miljöbalken får regeringen meddela föreskrifter

om förbud att skada eller förstöra vilt levande djurs fortplantningsområ-

den och viloplatser. Bemyndigandet har använts på så sätt att fortplant-

ningsområden och viloplatser getts ett generellt skydd i artskyddsförord-

ningen. För genomförandet av direktivet kan dessa områden lagtekniskt

utpekas genom att föreskriva att bestämmelserna om allvarliga miljöska-

dor även skall tillämpas på de fortplantningsområden och viloplatser som

skyddats med stöd av 8 kap. 1 § miljöbalken. Med den metoden omfattar

miljöansvarsreglerna även fortplantningsområden och viloplatser för arter

som kräver skydd enbart enligt nationell svensk bedömning.

För en verksamhetsutövare kan det naturligtvis vara svårt att veta var

djurs fortplantningsområden och rastplatser finns. Denna problematik är

dock inte ny. Ett generellt skydd gäller redan enligt artskyddsförord-

ningen och den som med uppsåt eller oaktsamhet skadar eller förstör

djurs fortplantningsområde eller viloplats i strid med bestämmelsen i art-

skyddsförordningen kan enligt 29 kap. 2 b § första stycket 1 miljöbalken

dömas för artskyddsbrott till böter eller fängelse i högst två år.

Det pågår ett arbete både nationellt och på EU-nivå med att klargöra

vad som menas med fortplantningsområde och viloplats och hur de term-

erna skall tolkas. Europeiska kommissionen har tillsatt en arbetsgrupp

Prop. 2006/07:95

46

som under två års tid arbetat främst med definitionerna i artikel 12 i art-

och habitatdirektivet, bl.a. definitionerna av djurs fortplantningsområde

och viloplats. Gruppens arbete kommer att resultera i riktlinjer. Natur-

vårdsverket har uppdragit åt Artdatabanken att ta fram data om de djur-

arter i art- och habitatdirektivets bilaga 4 som inte är med i bilaga 2.

Uppdraget avser data om vad som för respektive art bör betraktas som

parningsplatser och rastplatser och skada eller förstörelse av sådana

platser. Dessutom skall Artdatabanken ta fram data om samtliga i Sverige

förekommande fågelarter avseende vad som skall betraktas som avsiktlig

förstörelse av bon och ägg och avsiktlig störning, särskilt under häck-

nings- och uppfödningsperioder, samt när dessa perioder ungefärligen

infaller för de olika arterna i de tre biogeografiska regionerna.

Preciseringar av vad som är en allvarlig skada på biologisk mångfald

Den geografiska dimensionen har enligt miljöansvarsdirektivet betydelse

för bedömningen av skadan på en arts eller livsmiljös bevarandestatus.

För att en allvarlig miljöskada skall anses föreligga krävs, som nämnts

inledningsvis, en betydande negativ effekt när det gäller möjligheterna att

uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus för en livsmiljö eller

art som miljöansvarsdirektivet omfattar. Vad som avses med gynnsam

bevarandestatus för en livsmiljö respektive en art definieras i detalj i

artikel 2.4 a) och b) i miljöansvarsdirektivet. Definitionerna förekommer

i nästan identisk form i art- och habitatdirektivet. Bortsett från några små

skillnader, som saknar betydelse i detta sammanhang, skiljer sig defini-

tionerna åt enbart när det gäller den geografiska bedömningsgrunden. En-

ligt miljöansvarsdirektivet kan livsmiljöers och arters utbredning, struktur

och funktion samt de typiska arternas överlevnad på lång sikt bedömas

med olika geografiska utgångspunkter. En utgångspunkt är medlemsstat-

ernas samlade europeiska territorium. Syftet med en sådan utgångspunkt

är möjligen att täcka in en skada som rör flera medlemsstater men som

inte är tillräckligt stor i någon stat för att kunna klassas som en allvarlig

miljöskada enbart i ett nationellt perspektiv, men väl i det geografiskt vid-

gade europeiska perspektivet. En annan utgångspunkt är att bedömningen

sker utifrån en medlemsstats territorium. Betydelsen av en arts minsk-

ning i utbredning eller antal bedöms då i förhållande till utbredningen

eller antalet i den statens territorium. En tredje utgångspunkt är artens

eller livsmiljöns naturliga utbredningsområde. Direktivets kriterier för att

bedöma en skada i detta avseende bör komma till uttryck i författnings-

text.

Vid bedömningen av om en allvarlig skada på en skyddad art eller livs-

miljö uppstått skall också kriterierna i bilaga 1 till miljöansvarsdirektivet

beaktas. Där anges att betydande negativa förändringar av det ursprung-

liga tillståndet skall bedömas med hjälp av mätbara uppgifter som t.ex.

antalet individer, deras täthet och utbredningsområde och de enskilda in-

dividernas eller det skadade områdets roll i förhållande till arterna eller

till bevarandet av livsmiljöer eller arternas eller livsmiljöns sällsynthet.

Där anges också ett antal omständigheter som gör att en skada inte behö-

ver klassas som betydande och således inte är en allvarlig miljöskada i

direktivets mening. Även dessa kriterier bör komma till uttryck i författ-

ningstext.

Prop. 2006/07:95

47

Enligt artikel 2.1 a) andra stycket miljöansvarsdirektivet avses med

skada på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer inte sådana

tidigare fastställda negativa effekter som är en följd av åtgärder som en

verksamhetsutövare har vidtagit med de berörda myndigheternas uttryck-

liga godkännande i enlighet med bestämmelser i fågeldirektivet och art-

och habitatdirektivet. Om tillstånd lämnats enligt 7 kap. 28 a § miljöbal-

ken för att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som på ett bety-

dande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område, kan således inte

verksamhetsutövaren därefter bli skyldig att – utöver vad som följer av

de villkor som tillståndet har förenats med – avhjälpa en allvarlig miljö-

skada som orsakats av den verksamheten eller de åtgärder som uttryckli-

gen har tillåtits i tillståndet. Denna begränsning av ansvaret bör komma

till uttryck i författningstext.

Skador på vatten

Definitionen av vattenskada i miljöansvarsdirektivet är kopplad till ram-

direktivet för vatten. Skador på vatten är enligt miljöansvarsdirektivets

artikel 2.1 b) skador som har betydande negativa effekter på det berörda

vattnets ekologiska, kemiska eller kvantitativa status eller ekologiska po-

tential, enligt definitionerna i ramdirektivet för vatten.

Enligt ramdirektivet för vatten klassificeras ett vattens kvalitet olika

beroende på om det är ett ytvatten (en flod, en sjö, ett vatten i övergångs-

zon, ett kustvatten eller en konstgjord eller kraftigt modifierad vattenföre-

komst) eller grundvatten. Ett ytvattens ekologiska status bedöms enligt en

femgradig skala med klasserna ”hög”, ”god”, ”måttlig”, ”otillfredsställ-

ande” och ”dålig” ekologisk status. Konstgjorda eller kraftigt modifie-

rade vattenförekomster klassificeras dock inte enligt vattnets ekologiska

status utan enligt dess ekologiska potential i den fyrgradiga skalan ”god

och däröver”, ”måttlig”, ”otillfredsställande” eller ”dålig”. Grundvatten

skall bedömas utifrån dess kvantitativa eller kemiska status, som an-

tingen är ”god” eller ”otillfredsställande”.

Definitionerna i ramdirektivet för vatten återfinns i 4 och 5 §§ förord-

ningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. För när-

varande arbetar Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning

(SGU) med att ta fram föreskrifter och vägledning för tillämpningen av

dessa kvalitetskrav på svenskt vatten.

Sådana negativa effekter som anges i artikel 4.7 i ramdirektivet för

vatten anses inte vara en skada på vatten enligt miljöansvarsdirektivet.

Utanför faller sålunda försämringar som är en följd av, såsom det ut-

trycks i ramdirektivet för vatten, nya modifieringar i ett ytvattens fysiska

karakteristika eller förändringar i nivån hos en grundvattenförekomst och

följder av nya hållbara mänskliga utvecklingsverksamheter. Undantagen

gäller dock endast under vissa i ramdirektivet för vatten angivna förut-

sättningar, bl.a. krävs att alla genomförbara åtgärder vidtas för att mildra

de negativa konsekvenserna, att skälen anges särskilt, att det rör ett all-

mänt intresse av större vikt och att detta inte kan uppnås på något annat

sätt. Även artikel 4.7 genomförs i svensk rätt med förordningen om för-

valtning av kvaliteten på vattenmiljön.

Enligt ramdirektivet för vatten skall man vid bedömningen av en vatten-

förekomsts ekologiska status ta hänsyn till bl.a. biologiska kvalitetsfakto-

Prop. 2006/07:95

48

rer såsom sammansättningen och förekomsten av vattenväxter och fisk-

fauna (ramdirektivet för vatten, bilaga 5, punkten 1.2). Eftersom bedöm-

ningen av vad som är en vattenskada i miljöansvarsdirektivets mening

skall göras med hänsyn till kvalitetsnormerna i ramdirektivet för vatten,

kan t.ex. förekomsten av vissa arter komma att ligga till grund för be-

dömningen av en vattenskada. Bedömningar av detta slag skall även gö-

ras i fråga om skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmil-

jöer enligt artikel 2.1 a) i miljöansvarsdirektivet. Försämrade förhållan-

den i en livsmiljö som består av vatten kan alltså vara såväl en vattenskada

som en skada på en skyddad livsmiljö. Kriterierna för god ekologisk

status enligt ramdirektivet för vatten är inte desamma som kriterierna för

gynnsam bevarandestatus enligt miljöansvarsdirektivet. Att en vattenföre-

komst har god ekologisk status behöver alltså inte betyda att kraven på

gynnsam bevarandestatus är uppfyllda.

De vatten som omfattas av miljöansvarsdirektivet är enligt artikel 2.5

alla typer av vatten som omfattas av ramdirektivet för vatten. Syftet med

ramdirektivet för vatten är att upprätta en ram för skyddet av inlandsyt-

vatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten. Rimligtvis är

det dessa vatten

(

enligt definitionerna i ramdirektivet för vatten) som är

utgångspunkten för skadebedömningar enligt miljöansvarsdirektivet.

Av 10 kap. 1 § miljöbalken framgår att 10 kap. är tillämpligt på vatten-

områden. Termen vattenområde förekommer också i 11 kap. med defini-

tionen ”område som täcks av vatten vid högsta förutsebara vattenstånd”.

Balkens term ”vattenområde” är tillräcklig för att omfatta de olika typer av

ytvattenförekomster som definieras i ramdirektivet för vatten (inlands-

ytvatten, vatten i övergångszon och kustvatten). I syfte att undvika oklar-

heter bör också termen grundvatten anges i paragrafen.

Miljöansvarsutredningen har föreslagit att bestämmelserna i 10 kap.

när det gäller sådana föroreningsskador som i dag regleras i kapitlet skall

vara tillämpliga på ”vattenområden” och ”grundvatten” medan de bestäm-

melser som bara gäller allvarliga miljöskador skall vara tillämpliga på

”ytvatten” och ”grundvatten”. Det framgår dock inte i vilken mån en an-

vändning av termen ”ytvatten” enligt utredningens förslag skiljer sig från

användningen av termen ”vattenområde”. Den betydelse som olika typer

av vattenområden kan ha för bedömningen av miljöskador kan inte kom-

ma till uttryck genom att skilja på ”ytvatten” och ”vattenområden” utan

är beroende av de mer tekniskt utformade kriterierna och definitionerna i

miljöansvarsdirektivet och ramdirektivet för vatten. Miljöansvarsutred-

ningen har också föreslagit en bestämmelse som definierar allvarliga mil-

jöskador på vatten som skador på ytvatten eller grundvatten som ekolo-

giskt, kemiskt eller kvantitativt har en betydande påverkan på vattnet.

Utredningen har dock inte föreslagit någon definition av vad ekologiskt,

kemiskt eller kvantitativt innebär eller någon koppling till de definitioner

som redan finns på förordningsnivå. Med hänsyn till att det är de huvud-

sakliga momenten i miljöansvaret som bör komma till uttryck i lagtexten

medan de mer tekniskt detaljerade avgränsningarna bör kunna göras på

förordningsnivå med stöd av ett normgivningsbemyndigande, bör lagtex-

ten inte kompliceras på det sätt som utredningen har föreslagit.

Prop. 2006/07:95

49

Markskador

I miljöansvarsdirektivet definieras markskador i artikel 2.1 c) som varje

markförorening som utgör en betydande risk för att människors hälsa

skall påverkas negativt som följd av direkt eller indirekt införande i, på,

eller under mark av ämnen, beredningar, organismer eller mikroorganis-

mer. Tröskeln för när en sådan allvarlig miljöskada skall anses föreligga

skiljer sig från skador på vatten och skador på arter och livsmiljöer på så

sätt att utgångspunkten är riskerna för människors hälsa och inte effekter-

na på miljön.

De nuvarande reglerna om efterbehandling i 10 kap. miljöbalken skall

tillämpas – förutom på vattenområden, byggnader och anläggningar – på

markområden som är så förorenade att det ”kan medföra skada eller olä-

genhet” för människors hälsa eller miljön. Tröskeln för när en markskada

skall anses föreligga är betydligt högre i miljöansvarsdirektivet, där det

krävs en ”betydande risk” för människors hälsa. Skillnaden mellan de

föroreningsskador som i dag omfattas av 10 kap. miljöbalken och de mer

allvarliga markskador som omfattas av direktivet behöver komma till

uttryck i lagtexten. Detta på grund av att särskilda krav behöver ställas

när en sådan allvarlig skada har uppstått, t.ex. i fråga om tillsynsmyndig-

hetens roll.

Definitioner av ”föroreningsskada” och ”allvarlig miljöskada”

Som framgått i avsnitt 6.1 bör de krav som följer av miljöansvarsdirektivet

genomföras i svensk rätt i det sammanhang som 2 kap. 8 § och 10 kap.

miljöbalken utgör. De skillnader i miljöansvaret som följer av nuvarande

10 kap. miljöbalken jämfört med direktivets krav bör göras tydliga och

därför bör det införas en definition av de miljöskador som i dag omfattas

av reglerna i 10 kap. (dvs. skador på mark- och vattenområden samt bygg-

nader och anläggningar som är så förorenade att det kan medföra skada

eller olägenhet för människors hälsa eller miljön). En sådan skada bör

kallas ”föroreningsskada”.

En föroreningsskada kan mycket väl vara så allvarlig att inte bara de

nuvarande kraven i 10 kap. miljöbalken måste uppfyllas utan också de

krav som följer av miljöansvarsdirektivet.

Sådana allvarliga miljöskador som miljöansvarsdirektivet omfattar bör

också definieras. En sådan skada bör kallas ”allvarlig miljöskada”. När

det gäller mark bör allvarlig miljöskada definieras som en miljöskada

som är så allvarlig att den genom förorening av mark utgör en betydande

risk för människors hälsa. En allvarlig miljöskada på vatten bör definie-

ras som en miljöskada som genom påverkan på ett vattenområde eller

grundvatten har betydande negativa effekter på kvaliteten på vattenmil-

jön. En allvarlig miljöskada på biologisk mångfald bör definieras som en

miljöskada som i en betydande omfattning skadar eller försvårar bevaran-

det av en djur- eller växtart eller livsmiljön för en sådan art. Den biolo-

giska mångfald som omfattas av definitionen bör begränsas till natur-

områden som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2,

ett djurs fortplantningsområde eller viloplats som skyddas enligt före-

skrifter som har meddelats med stöd av 8 kap. 1 § och arter som skyddas

enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 8 kap. 1 eller 2 §.

Prop. 2006/07:95

50

Med anledning av att några remissinstanser har framfört att det kan bli

svårt att dra gränsen mellan en föroreningsskada och en allvarlig skada,

utvecklas i avsnitt 6.9 hur en tillsynsmyndighet kan gå till väga för att

lösa sådana gränsdragningsfrågor.

Flera remissinstanser har framfört att definitionen av miljöskada bör

utvidgas eller förtydligas till att omfatta fler komponenter i miljön, exem-

pelvis den geologiska miljön och påverkan på genetisk nivå och på land-

skapsnivå. Några sådana ändringar behövs inte för att genomföra miljö-

ansvarsdirektivet och beredningen av detta lagstiftningsärende ger inte

tillräckligt underlag för att föreslå en sådan utvidgning.

Föreskrifter om omständigheter som särskilt skall beaktas vid

bedömningen av vad som är en allvarlig miljöskada

Vid bedömningen av om det har uppstått en allvarlig miljöskada enligt de

nya definitionerna i 10 kap. miljöbalken måste, beroende på skadetypen,

olika slags omständigheter beaktas. För skador på djur, växtarter och livs-

miljöer för sådana arter måste man beakta definitionerna av bevarande-

status, bestämmelserna i bilaga 1 och undantaget i artikel 2.1 a) andra

stycket i miljöansvarsdirektivet. När det gäller skador på vattenområden

och grundvatten måste man beakta bl.a. de definitioner av ekologisk, ke-

misk och kvantitativ status som finns i ramdirektivet för vatten. Denna

mer tekniska och detaljerade precisering bör ske i en förordning eller i

myndighetsföreskrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer bör därför få meddela föreskrifter om vilka omständigheter

som särskilt skall beaktas vid bedömningen av vad som är en allvarlig

miljöskada.

De föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet kommer att

handla om omständigheter som skall anses tala för att den föreslagna de-

finitionen av en allvarlig miljöskada är uppfylld eller inte. Det är alltså

inte fråga om att utvidga definitionen eller att göra någon uttömmande

reglering av vad som skall anses vara en allvarlig miljöskada.

6.3

Kretsen av ansvariga för allvarliga miljöskador

Regeringens förslag: I händelse av en allvarlig miljöskada skall den

verksamhetsutövare som orsakat skadan ansvara för det avhjälpande

av skadan som – utöver det som i förekommande fall gäller vid en för-

oreningsskada – skall ske enligt bestämmelserna i 10 kap. miljöbal-

ken. Kretsen av ansvariga verksamhetsutövare får begränsas genom

föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer.

Miljöansvarsutredningens förslag innehåller ingen möjlighet för re-

geringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela

föreskrifter som begränsar kretsen av ansvariga.

Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Länsstyrelsen i Skåne

län, Uppsala och Lunds universitet samt Banverket har tillstyrkt utred-

ningens förslag. Lunds universitet har konstaterat att flertalet allvarliga

miljöskador i praktiken kommer att orsakas av verksamheter som omfat-

Prop. 2006/07:95

51

tas av miljöansvarsdirektivet och att allvarliga miljöskador behöver åt-

gärdas även om de orsakas av mindre verksamheter.

Bland andra Svenskt Näringsliv, Lantbrukarnas riksförbund, Sveriges

Kommuner och Landsting och Länsstyrelsen i Västernorrlands län har

avstyrkt utredningens förslag. Lantbrukarnas riksförbund har anfört att

skärpningen i förhållande till miljöansvarsdirektivet inte är motiverad.

Skogsindustrierna har framfört att det skulle kunna uppstå allvarliga pro-

blem för de areella näringarna, och då framför allt skogsbruket, om an-

svaret enligt miljöansvarsdirektivet kom att gälla strikt för alla verksam-

heter. Svensk Energi har påpekat att Miljöansvarsutredningen inte utrett

konsekvenserna av sitt förslag i denna del.

Skälen för regeringens förslag: I 10 kap. 2 § miljöbalken anges att

ansvarig för efterbehandling är den som bedriver eller har bedrivit en

verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen. När

det gäller vilka verksamheter som omfattas av ansvarsregler kan skilje-

linjen mellan miljöansvarsdirektivet och miljöbalken tyckas tydlig. Bal-

kens regler gäller samtliga verksamheter och åtgärder medan direktivets

enbart omfattar de yrkesverksamheter som listas i bilaga 3 till direktivet.

Den krets av ansvariga som miljöansvarsdirektivet pekar ut går inte att

bestämma på ett enkelt sätt. I fråga om den personkrets som medlemssta-

terna skall kunna hålla ansvariga har gemenskapslagstiftaren nämligen

valt en metod för avgränsningen som innebär att man via en uppräkning

av ett antal EG-rättsakter i bilaga 3 till direktivet fångar in alla de verk-

samheter och åtgärder som på grund av att de skulle kunna orsaka skador

i miljön måste vara föremål för en nationell myndighetskontroll i form av

förhandsprövning (tillstånd eller godkännande), anmälan eller registrer-

ing. Så t.ex. innebär uppräkningen i bilaga 3 att ansvaret omfattar varje

yrkesmässig verksamhet som kan innebära utsläpp till vatten av en orga-

nisk halogenförening eller ett ämne som kan bilda en sådan förening i

vattenmiljön, en organisk fosforförening, en organisk tennförening, ett

ämne som i eller genom vatten har cancerframkallande egenskaper eller

egenskaper som kan förändra en organisms genetiska information eller

orsaka fosterskador, en mineralolja eller ett kolväte, ett ämne som nega-

tivt påverkar smak eller lukt hos varor som är avsedda att förtäras av

människor och som härrör från vattenmiljön eller en förening som kan

orsaka att ett sådant ämne bildas i vatten, ett ämne som negativt påverkar

grundvattnets smak eller lukt eller en förening som kan orsaka att ett så-

dant ämne bildas i grundvattnet och göra vattnet olämpligt som dricks-

vatten, ett svårnedbrytbart syntetiskt ämne som kan flyta, bli kvar i sus-

pension eller sjunka (om ämnet kan försvåra vattenanvändningen), zink,

koppar, nickel, krom, bly, selen, arsenik, antimon, molybden, titan, tenn,

barium, beryllium, bor, uran, vanadin, kobolt, tallium, tellur, silver eller

någon av dessa ämnens föreningar, en biocid eller ett derivat av en bio-

cid, en giftig eller svårnedbrytbar organisk förening av kisel eller ett

ämne som kan orsaka att en sådan förening bildas i vatten (om fören-

ingen inte är biologiskt ofarlig eller i vatten snabbt omvandlas till ett

ofarligt ämne), en oorganisk fosforförening eller ett elementärt fosfor, en

cyanid eller en fluorid, ammoniak, nitrit eller ett annat ämne som har en

skadlig inverkan på syrebalansen. Vidare innebär uppräkningen t.ex. att

utsläpp av nitrater från en jordbruksverksamhet omfattas och att varje

verksamhet eller åtgärd omfattas som enligt någon relevant EG-rättsakt

Prop. 2006/07:95

52

skall vara föremål för förhandsgranskning, godkännande, anmälan eller

registrering. Den sistnämnda allmänna hänvisningen till alla relevanta

EG-rättsakter, som finns i ramdirektivet för vatten (dit bilaga 3 till miljö-

ansvarsdirektivet hänvisar), kan tolkas strikt till att bara avse de rättsakter

som är relevanta för skyddet av vatten. Vidare innebär uppräkningen att

varje yrkesmässig verksamhet omfattas som innebär hantering av någon

kemisk produkt som är föremål för restriktioner enligt EG-rättsakterna på

kemikalieområdet eller som innebär hantering av genetiskt modifierade

organismer enligt EG-reglerna om innesluten användning, avsiktlig ut-

sättning och utsläppande på marknaden av sådana produkter. Också trans-

port av farligt gods, avfallstransporter, avfallshantering och utsläpp av

förorenande ämnen från industrianläggningar till luften omfattas. Med

yrkesverksamhet avses i miljöansvarsdirektivet all ekonomisk verksam-

het, såväl privat som offentlig, och oavsett om den drivs med eller utan

vinstintresse.

En precisering av ansvarsreglerna till exakt de verksamheter som om-

fattas av miljöansvarsdirektivets bilaga 3 skulle skapa ett svårtillämpat

regelverk. Det är svårt att identifiera de enskilda verksamheter som om-

fattas av de direktiv och förordningar som räknas upp i bilaga 3 till direk-

tivet. Att i svensk författningstext hänvisa till de relevanta EG-rättsakt-

erna skulle skapa oklarheter om vilka verksamheter som har ansvar för

vad. Med hänsyn till att de relevanta EG-rättsakterna i stor utsträckning

är EG-direktiv som i sin tur hänvisar till andra EG-direktiv och de krav

som följer av direktiven återspeglas på olika ställen i de svenska regler

som genomför dem, vore det olyckligt att hänvisa till EG-direktiven. Ett

bättre alternativ är att identifiera samtliga relevanta svenska krav på till-

stånd, godkännande, anmälan eller registrering som följer av EG-direkti-

ven och räkna upp dem i en lång lista över verksamheter och åtgärder.

Även en sådan lösning skulle innebära ett krångligt regelverk. Frågan är

om det verkligen finns ett behov av ett sådant regelverk.

Om man bortser från de generella undantag som i miljöansvarsdirekti-

vet görs för skador som omfattas av andra ansvarsordningar, t.ex. skador

som orsakas av verksamheter som omfattas av Euratom-fördraget, är det

svårt att se att det i praktiken finns någon verksamhet som skulle kunna

orsaka en allvarlig miljöskada utan att omfattas av någon av de relevanta

EG-krav som direktivets bilaga 3 hänvisar till. Från praktisk synpunkt

kan det därför anses onödigt att via en lång lista över olika verksamheter

och åtgärder komma fram till ett resultat som innebär att det inte finns

någon verksamhet eller åtgärd utanför listan som i praktiken kan orsaka

en allvarlig miljöolycka. Enkelhet i regelverket talar alltså för att avstå

från den långa listan.

Till denna bild måste dock läggas några andra preciseringar som görs i

direktivet. Det rör sig om dels ansvaret för skador på biologisk mångfald,

dels den generella avgränsningen till yrkesverksamheter och möjligheten

att generellt undanta vissa verksamheter.

Slutsatsen att miljöansvarsdirektivets bilaga 3 fångar in alla yrkesmäs-

siga verksamheter som i praktiken kan medföra en allvarlig miljöolycka

gäller inte i fråga om skador på den biologiska mångfalden. Detta hante-

ras i direktivet på så sätt att en verksamhet som inte räknas upp i bilaga 3

skall kunna göras ansvarig för en allvarlig skada på den biologiska mång-

falden, om skadan har orsakats av fel eller försummelse. Inskränkningen

Prop. 2006/07:95

53

av ansvaret till allvarliga skador som beror på fel eller försummelse är

förståelig med hänsyn till att en verksamhet eller åtgärd som inte räknas

upp i bilaga 3 normalt inte innehåller några sådana miljöfarliga moment

som föranleder krav på förhandsgranskning, tillstånd, godkännande, an-

mälan eller registrering. Så kan t.ex. en i allt väsentligt ofarlig åtgärd

inom ramen för ett skogsbruk påverka den biologiska mångfalden. Det är

också rimligt att en verksamhet som i sig syftar till att påverka miljön

(t.ex. skogsavverkning) hålls ansvarig för en allvarlig skada på den biolo-

giska mångfalden endast om skadan beror på ett fel eller en försummelse

hos verksamhetsutövaren.

Med de areella näringarna avses de näringsgrenar som använder land

eller vatten för produktion eller fångst av biologiskt relaterade varor och

tjänster, dvs. jord- och skogsbruk, fiske och rennäringen. Som Skogsin-

dustrierna har påpekat, kan det bli problem för de areella näringarna om

ansvaret enligt miljöansvarsdirektivet tillämpas strikt för alla verksamhe-

ter. Till skillnad från verksamheter inom exempelvis tillverknings- och

processindustri innebär de areella näringarna ett bruk av naturen i den

dagliga verksamheten och de kan därför i sin normala drift komma att or-

saka allvarliga miljöskador på den biologiska mångfalden. Det finns där-

för skäl att låta direktivets avgränsning till skador som orsakas av fel

eller försummelse komma till uttryck också i det svenska regelverket. En

sådan avgränsning skulle i så fall göras i fråga om allvarliga skador på

den biologiska mångfalden. Det är dock inte möjligt att utforma avgräns-

ningen till att gälla till förmån för de areella näringarna i sin helhet, efter-

som det inom ramen för en areell näring naturligtvis kan komma att vid-

tas verksamheter och åtgärder som omfattas av något av de EG-krav som

bilaga 3 till direktivet hänvisar till. Regeringen avser att utforma ett un-

dantag för de areella näringarna på förordningsnivå.

Miljöansvarsdirektivet avgränsar ansvaret för allvarliga miljöskador till

yrkesverksamheter. I miljöbalken finns ingen sådan begränsning utan alla

som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd kan

enligt 10 kap. 2 § miljöbalken bli ansvariga för efterbehandling. Miljö-

balkens struktur bör följas och ansvaret bör därför som huvudregel inte

knytas till att skadan orsakats av en yrkesverksamhet.

De preciseringar av kretsen av ansvariga för allvarliga miljöskador som

bör göras kommer med nödvändighet att innebära en i vissa delar hög

detaljeringsgrad med hänvisningar till bestämmelser som i stor utsträck-

ning finns i förordningar som regeringen har meddelat. Därför är det

lämpligt att preciseringarna kommer till uttryck i föreskrifter som reger-

ingen meddelar med stöd av ett bemyndigande i 10 kap. miljöbalken.

Sådana föreskrifter bör kunna meddelas inom ramen för ett bemyndig-

ande att meddela föreskrifter om undantag från lagens bestämmelser om

ansvar för allvarliga miljöskador.

I beredningen av ärendet har även uppkommit frågan om vilka konse-

kvenserna blir för staten av en huvudregel som innebär ett oinskränkt

ansvar för samtliga verksamhetsutövare, om staten på grund av sitt an-

svar för väghållning är att anse som verksamhetsutövare. Regeringen

avser att behandla den här problematiken i arbetet med de förordningar

som också behövs för genomförandet av miljöansvarsdirektivet.

Prop. 2006/07:95

54

6.4

Termen avhjälpande

Regeringens förslag: Avhjälpande definieras i 10 kap. miljöbalken

som utredning, efterbehandling och andra åtgärder för att avhjälpa en

föroreningsskada eller en allvarlig miljöskada. I de bestämmelser där

termen efterbehandling förekommer byts den ut mot termen avhjälp-

ande.

Miljöansvarsutredningens förslag: Ordet avhjälpande ersätter ordet

efterbehandling i 10 kap. miljöbalken utom i bestämmelserna om miljö-

riskområden. I övrigt behålls termen efterbehandling i miljöbalken.

Remissinstanserna har inte uttalat sig i frågan.

Skälen för regeringens förslag: I dag används ordet efterbehandling i

10 kap. miljöbalken för att beskriva de åtgärder som verksamhetsutöva-

ren ansvarar för enligt kapitlet. Miljöansvarsutredningen har föreslagit att

termen ”avhjälpande” används i stället för ”efterbehandling”. Enligt ut-

redningen anpassas terminologin därigenom till miljöansvarsdirektivet på

så sätt att ”avhjälpande” bättre beskriver de reparativa och kompense-

rande åtgärder som kan komma i fråga för andra miljöskador än markför-

oreningar. Utredningens förslag innebär dock att termen efterbehandling

ersätter avhjälpande endast på vissa ställen i miljöbalken, dvs. i de be-

stämmelser i 10 kap. miljöbalken som inte rör miljöriskområden.

Termen efterbehandling används även i 16 kap. 3 § (om möjlighet att

kräva säkerhet för kostnaderna för efterbehandling) och i 16 kap. 9 § (om

att krav på att bl.a. vidta undersökningar inte innebär någon inskränkning

av efterbehandlingsansvaret). En dom som innebär att tillstånd lämnas

till en verksamhet skall i förekommande fall enligt 22 kap. 25 § innehålla

de villkor som behövs med avseende på efterbehandling. Enligt 28 kap.

5 § får länsstyrelsen besluta om tillträde under viss tid till en fastighet, en

byggnad eller en anläggning om någon annan än den som äger eller inne-

har den är skyldig att där efterbehandla förorenade områden eller göra

undersökningar för sådan efterbehandling. Enligt 29 kap. 8 § döms den

till böter eller fängelse som med uppsåt eller oaktsamhet i ett miljörisk-

område som avses i 10 kap. 12 § vidtar en åtgärd som ökar belastningen

av föroreningar i eller omkring området, annars försämrar den miljömäs-

siga situationen eller försvårar efterbehandlingsåtgärder. Även i 32 kap.

finns en bestämmelse som rör efterbehandling. Där sägs i 11 § att om

någon som är ansvarig för efterbehandling enligt 10 kap. vidtar en åtgärd

som medför att fastigheten helt eller delvis blir onyttig för ägaren eller att

synnerligt men uppkommer vid användningen, skall fastigheten eller fas-

tighetsdelen på ägarens begäran lösas in av den som bedriver verksam-

heten. Detta gäller dock inte om ansvaret för efterbehandling vilar på

ägaren. Därutöver förekommer termen efterbehandling i ett antal förord-

ningar som meddelats med stöd av miljöbalken.

Som Miljöansvarsutredningen har funnit är termen ”avhjälpande” rent

språkligt att föredra framför ”efterbehandling” när det gäller att beskriva

de åtgärder som kan behöva vidtas med anledning av en allvarlig miljö-

skada. Avhjälpande bör definieras som utredning, efterbehandling och

andra åtgärder som behövs för att avhjälpa en föroreningsskada eller en

Prop. 2006/07:95

55

allvarlig miljöskada. För att undvika oklarheter bör termen ”avhjälpande”

användas på alla relevanta ställen i 10 kap. miljöbalken.

En fråga är om termen efterbehandling bör behållas i de lagrum där

den förekommer utanför 10 kap. miljöbalken. Om ”efterbehandling” byts

ut mot ”avhjälpande” i 16 kap. 3 §, kommer tillämpningsområdet för den

paragrafen att vidgas genom att det blir möjligt att kräva säkerhet även

för utredningskostnader. Sådana kostnader behandlas på samma sätt som

efterbehandlingskostnader och det är därför rimligt att låta också utred-

ningskostnaderna omfattas av möjligheten att kräva säkerhet. Att i 16 kap.

9 § ändra ”efterbehandling” till ”avhjälpande” förändrar inte tillämp-

ningsområdet för bestämmelsen utan klargör endast att paragrafen inte

innebär någon inskränkning av skyldigheterna enligt 10 kap., dvs. även

10 kap. i dess föreslagna nya lydelse. Att villkor i en dom skall kunna

omfatta allt det som nu föreslås täckas in i termen ”avhjälpande” är också

rimligt. Termen ”avhjälpande” kan därför ersätta termen ”efterbehand-

ling” även i 22 kap. 25 §. Vidare bör det – på samma sätt som i dag gäller

för den som måste vidta efterbehandlingsåtgärder – finnas en möjlighet

för den som är skyldig att avhjälpa en allvarlig miljöskada att få tillträde

till en fastighet, byggnad eller anläggning även om den ansvarige inte är

ägare eller innehavare av den. Annars kan den ansvarige i vissa situatio-

ner sakna rättslig möjlighet att efterleva bestämmelserna i 10 kap. Att

byta ut ”efterbehandling” mot ”avhjälpande” i 28 kap. 5 § är därför en

nödvändig utvidgning. Om ordet ”efterbehandling” i nuvarande 10 kap.

12 § ersätts med ”avhjälpande” i den nya 10 kap. 17 §, bör 29 kap. 8 §

ändras i konsekvens med det. Slutligen bör det även finnas möjlighet för

en fastighetsägare att begära att fastigheten löses in, om åtgärder för att

avhjälpa en allvarlig miljöskada medfört att fastigheten helt eller delvis

blivit onyttig. Ordet ”avhjälpande” bör därför ersätta ”efterbehandling”

även i 32 kap. 11 §.

6.5

Definitionen av verksamhetsutövare

Regeringens bedömning: För att genomföra miljöansvarsdirektivet

behövs det ingen särskild definition i lagtexten av vad som menas med

en verksamhetsutövare.

Miljöansvarsutredningens förslag: I lagtexten definieras som verk-

samhetsutövare även den som kontrollerar eller har kontrollerat en verk-

samhet som orsakar en allvarlig miljöskada.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har avstyrkt

eller haft synpunkter på Miljöansvarsutredningens förslag.

Flera remissinstanser, bl.a. Svea hovrätt (Miljööverdomstolen), Svenska

Naturskyddsföreningen och Länsstyrelsen i Östergötlands län har fram-

fört att det, i stället för en särskild definition av verksamhetsutövare för

att genomföra miljöansvarsdirektivet, bör övervägas att införa en mer ge-

nerell definition av vem som är att anse som verksamhetsutövare efter-

som det annars finns risk att man i andra fall, i avsaknad av uttrycklig

reglering, inte anser sig kunna tolka in ett kontrollansvar. Lunds universi-

tet har gjort bedömningen att det vore stötande om kontrollansvaret inte

omfattade alla typer av förebyggande och avhjälpande åtgärder. Uppsala

Prop. 2006/07:95

56

universitet och Luleå tekniska högskola har framfört att om kontrollbe-

greppet begränsas till sådana skador som regleras i miljöansvarsdirekti-

vet blir det än klarare att de svenska reglerna inte överensstämmer med

IPPC-direktivet. Flera remissinstanser har anfört att det är olämpligt att i

lagtexten ha två olika verksamhetsutövarbegrepp beroende på hur allvar-

lig miljöskadan är. Uppsala universitet har framfört att det skulle skapa

en skevhet i lagstiftningen om kontrollantens ansvar endast täcker en

miljöskada om den är allvarlig. Även Naturvårdsverket har anfört att det

vore inkonsekvent att ha olika verksamhetsutövarbegrepp beroende på

om miljöskadan är allvarlig eller inte. Andra remissinstanser, bl.a. Luleå

tekniska universitet, har påpekat att problem kan uppkomma med två

olika nivåer för ansvar. Statens jordbruksverk har anfört att i t.ex.

entreprenadförhållanden där entreprenören är helt bunden av uppdrags-

givarens instruktioner skulle två ansvarsnivåer kunna leda till att det är

uppdragsgivaren som blir ansvarig för det fall miljöskadan är allvarlig

och entreprenören i övriga fall. Flera remissinstanser har pekat på att det

inte är tillräckligt utrett hur tillsynsmyndigheterna skall hantera att fler än

en kan anses vara verksamhetsutövare. Svea hovrätt (Miljööverdomsto-

len) har påtalat är att det är oklart mot vem tillsynsmyndigheten skall rikta

sina förelägganden. Banverket, Justitiekanslern, Länsstyrelsen i Krono-

bergs län, Kemikalieinspektionen och Statens energimyndighet m.fl. har

framfört att kontrollbegreppet bör preciseras närmare och att det vore

olyckligt att överlåta den preciseringen till rättstillämpningen.

Advokatsamfundet har anfört att ansvaret för den som utövar eller har

utövat kontroll över en verksamhet bör vara subsidiärt i förhållande till

den som driver verksamheten. Samfundet har också påpekat, i likhet med

Svenskt Näringsliv, att förslaget trots allt kan leda till ett ansvarsgenom-

brott för enskilda aktieägare. Svensk Bensinhandel har framfört att det

bör framgå av lagtexten att en franchisegivare som genom sin dominer-

ande ställning styr och kontrollerar ett antal mindre företag, antingen kan

anses vara verksamhetsutövare eller kan innefattas i kontrollbegreppet.

Ett antal remissinstanser har framfört att förslaget behöver förtydligas

så att det framgår att en tillsynsmyndighet aldrig kan anses kontrollera en

verksamhet. Enligt Finansinspektionen är det viktigt att gränsdragningen

mot ansvarsområdet för kreditgivare klargörs ytterligare och att en tydlig

vägledning ges för under vilka förutsättningar en kreditgivare kan komma

att omfattas av verksamhetsutövarbegreppet. Rekonstruktör- och konkurs-

förvaltarkollegiet i Sverige har anfört att en frågeställning som inte be-

handlats är när kriterierna för kontroll skall anses föreligga i förhållande

till tidpunkten för skada. Enligt Svensk Energi kräver den föreslagna ut-

vidgningen av verksamhetsutövarbegreppet ytterligare analys.

Naturvårdsverket, Mannheimer Swartling Advokatbyrå, Luleå tekniska

högskola och Länsstyrelsen i Västernorrlands län m.fl. har ifrågasatt om

det finns något behov av att utvidga verksamhetsutövarbegreppet med

anledning av miljöansvarsdirektivet.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt miljöansvarsdirektivet är

det i första hand verksamhetsutövaren som skall ansvara för de åtgärder

som behöver vidtas i händelse av en allvarlig miljöolycka. Verksamhets-

utövare definieras i direktivets artikel 2 som varje fysisk eller juridisk

person, privat eller offentlig, som driver eller kontrollerar en yrkesverk-

samhet eller, om detta följer av nationell lagstiftning, den person till

Prop. 2006/07:95

57

vilken avgörande ekonomiska befogenheter när det gäller en sådan verk-

samhets tekniska funktion har delegerats, inbegripet den person som in-

nehar tillstånd eller godkännande för denna verksamhet eller den person

som registrerar eller anmäler en sådan verksamhet. Den utvidgade verk-

samhetsutövardefinitionen – som är fakultativ beroende på hur nationell

rätt är utformad – omfattas inte av den svenska lagstiftningen och behö-

ver därför inte beaktas vid direktivets genomförande i svensk rätt.

Miljöbalken innehåller ingen särskild definition av vad som i balken

avses med termen verksamhetsutövare. När det gäller förorenade områ-

den finns dock en definition i 10 kap. 2 §. Verksamhetsutövare definieras

där som den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit

en åtgärd som har bidragit till föroreningen. Frågan är om denna inne-

börd av ”verksamhetsutövare” är tillräcklig för genomförandet av miljö-

ansvarsdirektivet.

Den som är verksamhetsutövare i den mening som avses i 10 kap. är

utövaren av den åtgärd eller verksamhet som har orsakat föroreningen.

En förorening kan t.ex. ha orsakats av att ett giftigt ämne kommit ut i

miljön från det kärl som ämnet varit förvarat i. Om ämnet har kommit ut

i miljön genom att någon sprutat, hällt eller spillt ut ämnet, är den som

vidtagit eller låtit vidta åtgärden (sprutandet, hällandet eller spillandet)

”verksamhetsutövare”. Om ämnet har kommit ut i miljön utan någon

sådan aktiv åtgärd, t.ex. genom ett läckage, är den som utövat förvarings-

verksamheten ”verksamhetsutövare”. Om sprutandet, hällandet, spillandet

eller förvaringen har vidtagits eller bedrivits inom ramen för t.ex. en till-

verkningsindustri eller ett jordbruk är ”verksamhetsutövaren” sannolikt

identisk med den som bedrivit tillverkningsverksamheten eller jordbruks-

verksamheten.

Vem som skall betraktas som verksamhetsutövare har diskuterats i

rättstillämpningen, inte bara inom ramen för 10 kap. miljöbalken utan

även i fall som rör ansökan om tillstånd att bedriva miljöfarlig verksam-

het. Generellt kan sägas att avgörande för verksamhetsutövaransvaret har

varit vem som faktiskt och rättsligt har möjlighet att ingripa (Miljööver-

domstolens dom den 3 november 2005 i mål M 2812-05).

Även IPPC-direktivet (rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september

1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroren-

ingar, EGT L 257, 10.10.1996, s. 26, Celex 31996L0061) innehåller en

definition av verksamhetsutövare som innebär ett ansvar för den som

kontrollerar verksamheten. I den svenska versionen har dock engelskans

”operates or controls” översatts med ”driver eller innehar”. Genomföran-

det av IPPC-direktivet har inte medfört någon ändring i det svenska re-

gelverket.

Frågan är då vad IPPC-direktivets och miljöansvarsdirektivets kont-

rollbegrepp innebär – betyder det något annat eller mer preciserat än att

man haft en faktisk och rättslig möjlighet att ingripa? Direktiven ger

ingen ledning i frågan. Det finns inte heller några belysande avgöranden

från EG-domstolen. Kommissionens ursprungliga förslag till miljöan-

svarsdirektiv innehöll inget kontrollbegrepp vilket gör att bakgrunds-

materialet till direktivet ger liten ledning.

Enligt Miljöansvarsutredningen bör utgångspunkten för uttolkningen

vara att den ifrågavarande fysiska eller juridiska personen såväl rättsligt

som faktiskt utövar en avgörande kontroll över verksamheten. En sam-

Prop. 2006/07:95

58

lokalisering av flera verksamheter med en gemensam ägare kan vara en

god indikation på en sådan kontrollmakt. Men kontrollmakten kan även,

enligt utredningens bedömning, uppstå genom att verksamhetens drift i

ett dotterbolag är helt beroende av resurser för detta ändamål i moderfö-

retaget. En annan viktig utgångspunkt är att en juridisk persons ansvar

inte skall placeras hos dennes anställda. Enligt utredningen är ett ägarin-

flytande inte i sig tillräckligt för ansvar. Den relevanta kontrollen skall

avse den faktiska verksamheten, inte verksamhetsutövaren. Ett aktiebo-

lags inflytande över sitt helägda dotterbolag är alltså, enligt utredningen,

inte redan i sig tillräckligt. Kontrollmakten måste heller inte grundas på

ett ägarinflytande utan den kan ha vilken grund som helst som ger möj-

lighet att faktiskt utöva den kontroll över verksamheten som krävs.

Miljöansvarsutredningen har dragit slutsatsen att det inte i vare sig för-

arbeten eller rättspraxis finns något starkt stöd för att verksamhetsutövar-

begreppet i miljöbalken har en så vid tillämpning att det även omfattar

miljöansvarsdirektivets kontrollansvar. Enligt utredningen är det tveksamt

om ordalydelsen i 10 kap. 2 § miljöbalken medger en sådan tillämpning.

Utredningen har därför föreslagit att miljöbalkens verksamhetsutövar-

begrepp kompletteras med direktivets kontrollbegrepp för sådana skador

som omfattas av direktivet. Enligt förslaget skulle således gälla ett verk-

samhetsutövarbegrepp för sådana miljöskador som i dag regleras i miljö-

balken och ett annat verksamhetsutövarbegrepp – som uttryckligen inklu-

derar den som kontrollerar eller har kontrollerat verksamheten – för all-

varliga miljöskador.

Att införa en definition av verksamhetsutövare som omfattar endast

allvarliga miljöskador kan påverka tillämpningen av de övriga bestäm-

melser i miljöbalken som är knutna till termen verksamhetsutövare. En

särskild definition av vem som är verksamhetsutövare i fråga om den

specifika verksamhet eller åtgärd som har orsakat en allvarlig miljöskada

kan nämligen med en motsatsvis tolkning leda till en tillämpning av de

övriga bestämmelserna som är snävare än vad lagstiftaren avsett och snä-

vare än vad som hittills har kommit till uttryck i praxis. Därför skulle en

generell verksamhetsutövardefinition i miljöbalken skapa det tydligaste

regelverket. En sådan ändring kräver dock ytterligare utredning.

Av den sparsamma praxis som hittills finns i frågan om hur termen

verksamhetsutövare i 10 kap. skall tolkas kan man inte dra slutsatsen att

det som i miljöbalken avses med en verksamhetsutövare är oförenligt

med eller omfattar en snävare personkrets än miljöansvarsdirektivet.

Lagtexten hindrar inte en direktivsenlig tillämpning. Därför behöver lag-

texten om verksamhetsutövare inte ändras nu.

6.6

Försiktighetsmått vid överhängande fara för en

allvarlig miljöskada

Regeringens bedömning: Bestämmelsen i 2 kap. 3 § miljöbalken om

skyldighet att vidta försiktighetsmått motsvarar miljöansvarsdirekti-

vets krav när det gäller skyldighet att vidta åtgärder vid överhängande

fara för en allvarlig miljöskada.

Prop. 2006/07:95

59

Miljöansvarsutredningens förslag överensstämmer med regeringens

bedömning på så sätt att enligt utredningen kan 2 kap. 3 § miljöbalken

utgöra utgångspunkten för genomförandet av miljöansvarsdirektivets be-

stämmelser om förebyggande åtgärder. Enligt utredningens förslag skall

det dock uttryckligen anges i 2 kap. 3 § att vid överhängande hot om all-

varlig miljöskada gäller skyldigheten att vidta nödvändiga förebyggande

åtgärder även den som kontrollerar verksamheten. Därutöver har utred-

ningen föreslagit ett tillägg i 2 kap. 7 § om att rimlighetsavvägningen en-

ligt den paragrafen inte får medföra en inskränkning av skyldigheten en-

ligt 2 kap. 3 § att vidta nödvändiga förebyggande åtgärder vid ett över-

hängande hot om allvarlig miljöskada.

Remissinstanserna: Statens räddningsverk har förespråkat att uttryc-

ket ”överhängande fara”, som används i lagen (2003:778) om skydd mot

olyckor, också används i miljöbalken. Enligt verket är det missvisande

att i en situation där det finns eller kan finnas ett överhängande ”hot” om

miljöskada hänvisa till att ”förebyggande” åtgärder skall vidtas. Om det

finns en överhängande fara för allvarlig miljöskada, kan det bli fråga om

en räddningstjänstinsats enligt 1 kap. 2 § lagen om skydd mot olyckor

och då är det, enligt verket, mindre lämpligt att tala om förebyggande åt-

gärder. Uppsala universitet har framfört att om en allvarlig miljöskada

inträffar kommer det allmänna att stå för de inledande åtgärderna på

grund av lagen om skydd mot olyckor och att denna ordning är svår att

förena med kravet i artikel 8.1 i miljöansvarsdirektivet om att det är verk-

samhetsutövaren som skall stå för dessa kostnader.

Svea hovrätt (Miljööverdomstolen), Helsingborgs kommun, Skogsindu-

strierna och Advokatsamfundet har avstyrkt ett nytt stycke i 2 kap. 7 §

miljöbalken. Hovrätten har framfört att den nuvarande bestämmelsen inte

innebär en inskränkning av skyldigheterna i dessa allvarliga situationer

och att ett tillägg enligt förslaget i stället skulle skapa osäkerhet kring tolk-

ningen av 2 kap. 7 § första stycket. Lunds universitet har instämt i Miljö-

ansvarsutredningens bedömning att ansvaret för förebyggande åtgärder är

absolut men samtidigt ansett att 2 kap. 7 § miljöbalken inte strider mot

miljöansvarsdirektivet. Enligt universitetet förefaller dock bestämmelserna

om bästa möjliga teknik i 2 kap. 3 § innebära en tveksam begränsning av

verksamhetsutövarens ansvar i förhållande till miljöansvarsdirektivet.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 5 i miljöansvarsdi-

rektivet skall verksamhetsutövaren, om det finns ett överhängande hot om

att en allvarlig miljöskada kan uppstå, vidta nödvändiga förebyggande

åtgärder. Om det överhängande hotet inte avvärjts trots att verksamhets-

utövaren vidtagit förebyggande åtgärder skall verksamhetsutövaren under-

rätta den behöriga myndigheten om situationen. Oavsett om åtgärder har

vidtagits eller inte är verksamhetsutövaren, på den behöriga myndighe-

tens begäran, alltid skyldig att lämna information om alla överhängande

hot om miljöskada eller misstänkta fall av sådana hot och att vidta åtgär-

der enligt de instruktioner som myndigheten lämnar. Enligt direktivet

skall alltså myndigheten alltid ha möjlighet att besluta att åtgärder skall

vidtas, trots att verksamhetsutövaren inte bedömt det som nödvändigt.

I 2 kap. 3 § miljöbalken kommer den så kallade försiktighetsprincipen

till uttryck. Bestämmelsen innebär en skyldighet för alla som bedriver

eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd att på eget ini-

tiativ utföra de skyddsåtgärder och vidta de försiktighetsmått i övrigt som

Prop. 2006/07:95

60

behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åt-

gärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Denna skyldighet inträder så snart det finns skäl att anta att verksamheten

eller åtgärden kan medföra skada eller olägenhet.

Miljöansvarsutredningen har konstaterat att tanken med 2 kap. 3 § mil-

jöbalken varit att redan från början sörja för att de allmänna försiktighets-

mått som en verksamhets risker motiverar skall komma till stånd och inte

att senare under resans gång möta akut uppkomna faresituationer. Men

som bestämmelsen är utformad måste skyldigheten för alla som bedriver

en verksamhet också anses omfatta de krav på ett omedelbart ingripande

med sådana förebyggande åtgärder när en allvarlig miljöskada hotar. Be-

stämmelsen är inte heller begränsad till att endast avse verksamheter som

pågår en längre tid. I likhet med de övriga bestämmelserna i 2 kap. om-

fattar den också helt tillfälliga verksamheter och enstaka åtgärder. Miljö-

ansvarsdirektivets krav på att verksamhetsutövaren skall vara skyldig att

vidta nödvändiga förebyggande åtgärder när det finns en överhängande

fara för en allvarlig miljöskada återspeglas alltså redan i 2 kap. 3 § miljö-

balken.

Enligt 2 kap. 7 § miljöbalken gäller skyldigheten i 3 § bara i den ut-

sträckning det inte kan anses orimligt att kräva sådana åtgärder. Miljö-

ansvarsutredningen har kommit fram till att möjligheten till rimlighets-

avvägning enligt 2 kap. 7 § inte är förenlig med miljöansvarsdirektivets

ovillkorliga krav på förebyggande åtgärder. Enligt utredningen måste

därför 2 kap. kompletteras med en bestämmelse om att rimlighetsavväg-

ningen enligt 7 § inte får medföra en inskränkning av skyldigheten enligt

3 § att vidta nödvändiga förebyggande åtgärder vid överhängande fara

för en allvarlig miljöskada. Men risken för att 7 § skulle medföra en icke

direktivsenlig begränsning är nog, som utredningen själv har påpekat,

endast skenbar. Direktivets krav på förebyggande åtgärder gäller bara vid

överhängande fara för en allvarlig miljöskada medan skyldigheten enligt

miljöbalken att vidta förebyggande åtgärder gäller redan vid risk för

olägenhet för människors hälsa eller miljön. Det lär knappast anses orim-

ligt enligt 7 § att de krav på åtgärder som kan grundas på miljöansvars-

direktivet skall uppfyllas, om det rör sig om en överhängande fara för en

allvarlig miljöskada. Det tillägg till 7 § som utredningen har föreslagit

behövs därför inte.

Det finns ingen grund för antagandet att kravet på bästa möjliga teknik

i 2 kap. 3 § miljöbalken skulle strida mot miljöansvarsdirektivets krav på

att åtgärder måste vidtas. Vad som är bästa möjliga teknik måste natur-

ligtvis bedömas utifrån vad som är bästa sättet att förebygga den allvar-

liga miljöskadan och effekterna av den.

Enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ansvarar staten och

kommunerna för räddningsinsatser vid olyckor och överhängande fara

för olyckor. Räddningsinsatserna handlar om att hindra och begränsa

skador på människor, egendom eller miljön. Syftet med räddningstjänst-

lagstiftningen är inte att befria den enskilde från ansvar och kostnader för

ingripanden vid olyckshändelser. Lagstiftningens syfte är att det allmän-

na skall hålla en organisation som kan gripa in när den enskilde inte själv

eller med anlitande av någon annan klarar av att bemästra en olyckssitua-

tion. Den enskilde har det primära ansvaret (jfr prop. 2002/03:119 s. 50).

Lagen om skydd mot olyckor kommer alltså inte i konflikt med miljöan-

Prop. 2006/07:95

61

svarsdirektivet. Tvärtom innehåller direktivet bestämmelser om hur så-

dana samhällets kostnader skall kunna vältras över på den ansvarige

verksamhetsutövaren. Det finns ingen bestämmelse som fritar en verk-

samhetsutövare från ansvar enligt 10 kap. miljöbalken om åtgärder vidtas

enligt lagen om skydd mot olyckor. Det behövs inte heller någon be-

stämmelse som klargör detta.

6.7

Ansvaret för avhjälpande av allvarliga miljöskador

Regeringens förslag: Vid en allvarlig miljöskada innebär ansvaret för

avhjälpande att den ansvarige skall utföra eller bekosta det avhjälpande

som behövs för att omedelbart förebygga ytterligare skada på miljön

och risk för människors hälsa. Om skadan innebär en betydande risk

för människors hälsa på grund av en förorening av mark, skall den

ansvarige vidta åtgärder så att den förorenade marken inte längre utgör

någon betydande risk för människors hälsa. Om skadan har betydande

negativa effekter på kvaliteten på vattenmiljön eller om skadan inne-

bär att en djur- eller växtart eller en livsmiljö för en sådan art i en

betydande omfattning har skadats eller försvårats, skall den ansvarige

återställa miljön till det skick som den skulle ha varit i om skadan inte

hade uppstått, kompensera för förlorade miljövärden i avvaktan på

återställande och, om ett återställande inte är möjligt, kompensera för

förlorade miljövärden på annat sätt.

Miljöansvarsutredningens förslag har en annan lagteknisk utform-

ning och innehåller ingen referens till målet med avhjälpandet.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Jönköpings län har anfört att det

vore ett steg tillbaka om skador på markområden endast skulle avhjälpas

så att det inte längre föreligger någon betydande risk för människors

hälsa, eftersom tillsynsmyndigheten kan begära ytterligare efterbehand-

ling i skälig omfattning med stöd av äldre bestämmelser. Konjunktur-

institutet har ifrågasatt miljöansvarsdirektivets olika krav på riskreduk-

tion när det gäller avhjälpandeåtgärder på vatten och biologisk mångfald

jämfört med avhjälpandeåtgärder på markområden. Enligt institutet kan

en sådan tillämpning leda till kostnadsskillnader mellan riskreduktion på

ett område jämfört med ett annat, vilket skulle kunna generera kostnads-

ineffektiviteter. Vägverket har framfört att det klart bör framgå av lag-

stiftningen att kraven på verksamhetsutövaren enbart kan ställas för åter-

ställande till ett tillstånd som förelåg precis före skadetillfället samt att

det även är viktigt att det framgår hur det ursprungliga tillståndet skall

bedömas. Borås kommun har pekat på svårigheterna med att bedöma vad

det ursprungliga tillståndet var, t.ex. med hänsyn till att många områden

är förorenade redan i dag och att den tidigare föroreningsgraden ofta är

okänd. Länsstyrelsen i Värmlands län har anfört att när det gäller skada

på skyddade arter och livsmiljöer är det mycket svårt att veta vad det

ursprungliga tillståndet var.

Lunds universitet har anfört att om miljöansvarsdirektivets bestämmelse

om avhjälpandeåtgärder inte skall bli föremål för en skälighetsbedöm-

ning måste detta framgå uttryckligen i lag.

Prop. 2006/07:95

62

Skälen för regeringens förslag

Akuta och andra avhjälpande åtgärder

Om en allvarlig miljöskada har uppstått är verksamhetsutövaren enligt

artikel 6.1 a) i miljöansvarsdirektivet skyldig att vidta akuta åtgärder för

att begränsa eller förhindra ytterligare miljöskada och negativa effekter

på människors hälsa. Därutöver skall verksamhetsutövaren enligt artikel

7.1 för myndigheten föreslå nödvändiga hjälpåtgärder enligt bilaga 2 och

sedan enligt artikel 6.1 b) vidta de hjälpåtgärder som myndigheten enligt

artikel 7.2 beslutar om.

Verksamhetsutövarens skyldighet att vidta åtgärder vid en allvarlig

miljöskada innebär alltså en skyldighet att dels på egen hand vidta akuta

åtgärder i syfte att förhindra ytterligare skada, dels vidta de hjälpåtgärder

som myndigheten beslutar om. I miljöbalken görs ingen sådan skillnad

mellan akuta och av myndighet beslutade åtgärder. Enligt 10 kap. 4 §

miljöbalken skall den ansvarige – oavsett om åtgärden är att betrakta som

akut eller inte – utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som be-

hövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet

uppstår för människors hälsa eller miljön.

Direktivets minimikrav om akuta åtgärder gör att det i miljöbalken be-

hövs en särskild bestämmelse om att ansvaret vid en allvarlig miljöskada

innebär att den ansvarige skall utföra eller bekosta det avhjälpande som

behövs för att omedelbart förebygga ytterligare skada på miljön och risk

för människors hälsa.

När det gäller avhjälpandeansvaret i övrigt skiljer miljöansvarsdirek-

tivet mellan å ena sidan skador på mark (sådana allvarliga miljöskador

som avses i den föreslagna 10 kap. 1 § andra stycket 1 miljöbalken) och å

andra sidan skador på dels vatten, dels skyddade arter och skyddade

naturliga livsmiljöer (sådana allvarliga miljöskador som avses i den före-

slagna 10 kap. 1 § andra stycket 2 och 3 miljöbalken).

Åtgärder vid en allvarlig miljöskada genom förorening av mark

Målet för avhjälpandet vid en allvarlig miljöskada genom förorening av

mark beskrivs i bilaga 2 till miljöansvarsdirektivet på så sätt att man åt-

minstone skall se till att de förorenande ämnena avlägsnas, kontrolleras,

innesluts eller minskas, så att den förorenade marken, med hänsyn till

dess nuvarande användning eller den vid tidpunkten för skadan godkända

framtida användningen, inte längre utgör någon betydande risk för att

människors hälsa påverkas negativt. Målet för efterbehandlingsansvaret i

miljöbalken uttrycks i 10 kap. 4 § på så sätt att man skall vidta de åt-

gärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller

olägenhet uppstår för människors hälsa eller miljön. Kraven är betydligt

lägre i direktivet eftersom målet där är att undvika en ”betydande risk”

för ”människors hälsa”, medan miljöbalkens krav vid en förorenings-

skada går så långt som till att ”hindra” att en ”olägenhet” uppstår för

”människors hälsa eller miljön”. Trots att alltså längre gående krav kan

ställas enligt miljöbalkens nuvarande regler, behövs det en särskild regel

för avhjälpandeansvaret vid allvarliga miljöskador genom förorening av

mark. Ansvaret enligt 10 kap. 4 § miljöbalken skall nämligen bli föremål

för en vid skälighetsavvägning med beaktande av omständigheter i en

utsträckning som direktivet inte tillåter. När det gäller allvarliga miljö-

Prop. 2006/07:95

63

skador genom förorening av mark bör det därför i lagtexten anges att den

ansvarige skall vidta åtgärder så att den förorenade marken inte längre

utgör någon betydande risk för människors hälsa.

Åtgärder vid andra allvarliga miljöskador

När det gäller skador på vatten och skador på skyddade arter och skydd-

ade naturliga livsmiljöer delar miljöansvarsdirektivet in avhjälpandeåt-

gärderna i primära, kompletterande och kompenserande åtgärder. Direk-

tivets utgångspunkt är inte bara den skadade naturresursen (arten, livs-

miljön, vattnet eller marken). När hjälpåtgärderna skall bestämmas måste

man även bedöma funktionerna. ”Funktion” och ”naturresursfunktion”

definieras i artikel 2.13 som de funktioner en naturresurs har till förmån

för en annan naturresurs eller allmänheten, alltså såväl en naturresurs

ekologiska funktioner som dess funktioner i förhållande till allmänheten,

som t.ex. rekreationsvärde.

I första hand skall primära hjälpåtgärder vidtas, dvs. åtgärder som in-

nebär att den skadade miljön återgår till eller närmar sig sitt ”ursprung-

liga tillstånd”. Om de skadade naturresurserna och funktionerna inte åter-

går till det ursprungliga tillståndet skall kompletterande hjälpåtgärder

vidtas. Sådana åtgärder syftar till att uppnå en liknande nivå, eventuellt

också på en annan plats, som skulle ha uppnåtts om den skadade natur-

resursen eller funktionen hade återställts till sitt ursprungliga tillstånd.

Den alternativa platsen bör, om möjligt, ha geografisk anknytning till den

skadade platsen, med beaktande av den berörda befolkningens intressen.

Utöver primära och kompletterande åtgärder skall kompenserande hjälp-

åtgärder vidtas för att kompensera för tillfälliga förluster av naturresurser

och funktioner i avvaktan på återhämtning. Detta innebär att det inte är

tillräckligt att skadan kompenseras genom att den skadade miljön åter-

ställs, utan kompensation skall även ske för förlorad nytta till följd av att

resurserna under avhjälpandeperioden kommer att finnas i lägre kvanti-

teter än innan skadan uppstod. För att uppnå full kompensation måste

därför de ekologiska resursernas kvantitet öka jämfört med ursprungs-

situationen. De kompenserande åtgärderna består av ytterligare förbätt-

ringar av skyddade naturliga livsmiljöer och skyddade arter eller vatten,

antingen på den skadade platsen eller någon annanstans. Den består dock

inte av ekonomisk ersättning till allmänheten.

När de kompletterande och kompenserande åtgärderna utformas bör

enligt miljöansvarsdirektivet beaktas hur lång tid det tar innan det ur-

sprungliga tillståndet nås. Ju längre tid detta tar, desto mer hjälpåtgärder

skall vidtas, vid i övrigt lika förhållanden.

Uttrycken primära, kompletterande och kompenserande åtgärder har

vissa motsvarigheter i svensk rätt. I 16 kap. 9 § miljöbalken finns en

allmän regel om att tillstånd eller dispens får förenas med skyldighet att

utföra eller bekosta särskilda åtgärder för att kompensera intrång i all-

männa intressen. Enligt 7 kap. 29 a § är den som fått tillstånd att bedriva

en verksamhet som negativt påverkar ett Natura 2000-område skyldig att

bekosta kompensationsåtgärder. Termen kompensera bör därför kunna

användas i 10 kap. för att beskriva det som i miljöansvarsdirektivet kallas

kompletterande och kompenserande åtgärder.

Prop. 2006/07:95

64

Uttrycket ursprungligt tillstånd definieras särskilt i miljöansvarsdirekti-

vets artikel 2.14 som det tillstånd naturresursen och funktionerna skulle

ha befunnit sig i vid skadetillfället om miljöskadan inte hade uppkommit,

såvitt kan bedömas på grundval av bästa tillgängliga information. Språk-

ligt sett är termen ”ursprungligt” därför missvisande. För att undvika miss-

förstånd bör i svensk författningstext hänvisas till det skick miljön skulle

ha varit i om skadan inte uppstått.

Det kan naturligtvis vara svårt att bedöma vad som är det skick miljön

skulle ha varit i om skadan inte uppstått. Utgångspunkten bör dock alltid

vara att ansvaret skall begränsas till den skada som orsakats av verksam-

hetsutövaren. En svårighet är att miljön kan vara skadad sedan tidigare

och det kan då vara svårt att veta vilka skador som orsakats vid vilken

tidpunkt och av vem. Det är inte alltid det finns kännedom om i vilket

skick miljön befann sig i vid tidpunkten för skadehändelsen. En annan

aspekt är att det ibland kan vara orimligt att hävda att avhjälpande skall

ske till det tillstånd som miljön var i vid skadetillfället. Det är tänkbart att

miljön vid tidpunkten för den händelse som orsakade skadan var på väg

att försämras av andra orsaker än verksamhetsutövarens åtgärder.

Denna problematik kan illustreras med följande exempel. Låt oss säga

att en miljöskada uppstår nära en flod med följden att vildlaxpopulatio-

nen halveras från 20 000 till 10 000 vuxna individer. Den ansvarige är

alltså skyldig att återställa den skadade platsen till det ursprungliga till-

ståndet och vidta adekvata åtgärder så att populationen återigen blir

20 000. Låt oss anta att det tar fem år att nå detta ursprungliga tillstånd.

Eftersom även andra faktorer än mänsklig verksamhet kan påverka lax-

populationen, är det dock inte självklart att laxpopulationen utan olyckan

skulle ha uppgått till 20 000 om fem år. En växande björnstam eller

någon annan rovdjursstam som äter lax skulle t.ex. kunna vara orsak till

att laxpopulationen understiger 20 000 om fem år. Det är därför inte givet

att den som är ansvarig för skadan skall ansvara för att återställa lax-

populationen till 20 000. Om laxpopulationen utan olyckan men med

hänsyn till björnarna skulle ha varit 18 000 om fem år vore ett avhjälp-

andeansvar med sikte på 20 000 ett ansvar att också kompensera för den

negativa utveckling som skulle ha blivit resultatet även om skadan inte

hade uppstått.

När man bedömer vilket skick miljön skulle ha varit i om skadan inte

uppstått bör även sådana faktorer som inte verksamhetsutövaren rår över

beaktas. Med nödvändighet blir det då knappast fråga om någon exakt

vetenskap, utan snarare en bedömning av rådande trender och hypoteser.

För att sådana trender alls skall kunna beaktas krävs att de är signifikanta

och tydliga.

När det gäller allvarliga miljöskador i form av skador på vattenområ-

den eller grundvatten och skador på skyddade arter eller livsmiljöer bör

avhjälpandeansvaret komma till uttryck i lagtexten som en skyldighet att

återställa miljön till det skick som den skulle ha varit i om skadan inte

hade uppstått, kompensera för förlorade miljövärden i avvaktan på åter-

ställande, och om ett återställande inte är möjligt, kompensera för förlo-

rade miljövärden på annat sätt.

De ytterligare bestämmelser om kompenserande åtgärder som behövs

bör meddelas på förordnings- eller föreskriftsnivå.

Prop. 2006/07:95

65

6.8

Skyldighet att redogöra för avhjälpandeåtgärder

Regeringens förslag: Om det upptäcks att en allvarlig miljöskada har

uppstått, skall verksamhetsutövaren för tillsynsmyndigheten redogöra

för de åtgärder som verksamhetsutövaren har vidtagit och kommer att

vidta samt de ytterligare åtgärder som kan behöva vidtas för avhjälp-

ande.

Miljöansvarsutredningens förslag: Den som ansvarar för att skadan

avhjälps skall lämna förslag om hur skadan skall avhjälpas.

Remissinstanserna har inte berört frågan.

Skälen för regeringens förslag: Enligt miljöansvarsdirektivet skall

verksamhetsutövaren, inom ramen för vad som anges i bilaga 2, fastställa

möjliga åtgärder och lägga fram dem för den behöriga myndigheten för

godkännande, om inte myndigheten redan har vidtagit åtgärder (artikel

7.1). Myndigheten skall sedan – vid behov i samråd med verksamhets-

utövaren – besluta vilka åtgärder som skall vidtas (artikel 7.2).

I miljöbalken finns ingen uttrycklig motsvarighet till direktivets krav

på att verksamhetsutövaren skall fastställa möjliga åtgärder att vidta.

En-

ligt 28 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso-

skydd gäller ett förbud att utan anmälan vidta efterbehandlingsåtgärder

som innebär risker som inte är ringa. Vidare gäller enligt 27 § att myndig-

heten kan påverka vilka efterbehandlingsåtgärder som skall vidtas. Det

kan myndigheten göra med förelägganden om att vidta försiktighetsmått,

att iaktta förbud eller att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 § miljöbal-

ken. För att uppfylla direktivets krav är dessa regler otillräckliga, eftersom

de dels inte innebär att verksamhetsutövaren måste redogöra för alla av-

hjälpandeåtgärder, dels inte innebär att myndigheten måste fatta ett beslut i

frågan om vilka avhjälpandeåtgärder som behövs (frågan om myndighe-

tens beslut behandlas i avsnitt 6.9).

Eftersom huvudmomenten i det utvidgade ansvar som följer av miljö-

ansvarsdirektivet bör framgå av 10 kap. miljöbalken – och för att till-

synsmyndigheten skall få det underlag som den behöver för att kunna

göra sin bedömning – bör det i lagtexten tas in en bestämmelse om skyl-

dighet att redogöra för alla avhjälpandeåtgärder. Det bör där anges att om

det upptäcks att en allvarlig miljöskada har uppstått, skall verksamhets-

utövaren för tillsynsmyndigheten redogöra för de åtgärder som verksam-

hetsutövaren har vidtagit och kommer att vidta samt de ytterligare åtgärder

som kan behöva vidtas. Utgångspunkten för val av åtgärder skall vara

direktivets bilaga 2.

Prop. 2006/07:95

66

6.9

Tillsynsmyndighetens prövning och beslut

Regeringens förslag: Om en allvarlig miljöskada har uppstått, skall

tillsynsmyndigheten pröva om de avhjälpandeåtgärder som verksam-

hetsutövaren har redogjort för är lämpliga och tillräckliga. Myndighe-

ten skall sedan förelägga verksamhetsutövaren att vidta de åtgärder för

avhjälpande som behövs med anledning av den allvarliga miljöskadan.

Ett sådant föreläggande kan innebära ett ingrepp i det som enligt en

tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut gäller för verksamheten.

Miljöansvarsutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med

regeringens men har en annan lagteknisk utformning. Enligt utredningens

förslag fastställer tillsynsmyndigheten vilka åtgärder som behövs för att

avhjälpa skadan och en bestämmelse om detta placeras i 26 kap. miljö-

balken.

Remissinstanserna: Flertalet av dem som yttrat sig i frågan om fast-

ställande av hjälpåtgärder kan anses ha tillstyrkt huvuddragen i utred-

ningens förslag. Banverket har anfört att det är utomordentligt angeläget

att det utarbetas närmare anvisningar för en lång rad praktiska tillämp-

ningsfrågor. Enligt Banverket kommer det att ställas särskilt stora krav

på tillsynsmyndigheten när det gäller åtgärder för att avhjälpa skador på

vatten och biologisk mångfald.

Advokatsamfundet har anfört att förslaget om att tillsynsmyndigheten

skall fastställa avhjälpandeåtgärder kan komma att göra avhjälpandepro-

cessen mer komplicerad. Även om myndighetens beslut fattas efter sam-

råd med verksamhetsutövaren är det, enligt samfundet, verksamhetsut-

övaren som har mest kunskap om vilka åtgärder som är möjliga och

lämpliga och om myndigheten därför oftast bara behöver godkänna verk-

samhetsutövarens förslag finns det en risk att förfarandet blir en onödig

process. Svenskt Näringsliv, Plast- och kemiföretagen, Svensk Bergmate-

rialindustri och Jernkontoret har anfört att verksamhetsutövaren många

gånger har bäst förmåga att på ett tidigt stadium snabbt ta ställning till

vad som krävs när en skada uppstått och att det finns en stor risk att såväl

kostnader blir större som att vissa skador inte kan avhjälpas om en pro-

cess med myndighetsbeslut skall avslutas innan åtgärder kan vidtas. En-

ligt dessa remissinstanser har verksamhetsutövaren samtidigt ett behov

av att kunna stämma av med myndigheten vilka åtgärder som är rimliga

och därför behövs en ordning som tillgodoser både myndigheternas be-

hov av kontroll av åtgärder och verksamhetsutövarnas rättmätiga intresse

av att åtgärderna är accepterade och som gör att åtgärderna faktiskt vidtas

snabbt och kostnadseffektivt.

Uppsala universitet har delat utredningens bedömning att tillsynsmyn-

digheten måste kunna agera snabbt vid en allvarlig miljöskada och att ett

tillstånds rättskraft därför inte får ställa hinder i vägen. Enligt universite-

tet bör det dels i 10 kap. 3 § miljöbalken klargöras att verksamhetsutöva-

rens skyldighet att vidta åtgärder vid en allvarlig miljöskada gäller oav-

sett vad som är föreskrivet i tillståndet för verksamheten, dels i 26 kap.

tas in en skrivning om att tillsynsmyndigheten kan förelägga verksam-

hetsutövaren att vidta omedelbara åtgärder om verksamhetsutövaren för-

Prop. 2006/07:95

67

blir passiv. Liknande synpunkter har framförts av Svenska Naturskydds-

föreningen som även betonat vikten av att den närmare regleringen och

tillämpningen genomsyras av principen om vad som gäller i första hand

vid avhjälpandet, nämligen att åtgärderna skall undanröja alla betydande

risker för människors hälsa och verka för att miljön återställs till till-

ståndet vid skadetillfället. Skogsindustrierna har anfört att rättskraften i

gällande tillstånd är en grundbult i det svenska systemet med tillstånds-

prövning och det som i hög grad motiverar och balanserar de svenska

betydligt hårdare kraven om tillståndsprövning jämfört med vad som

följer av IPPC-direktivet. Enligt Skogsindustrierna är det inte nödvändigt

att på grund av direktivet göra någon inskränkning i rättskraften för

gällande tillstånd och i den mån tillstånd behöver ändras eller upphävas

får det ske i den ordning som gäller enligt 24 kap. 3 eller 4 § miljöbalken.

Lantbrukarnas riksförbund, Skogsägarna och Sveriges jordägareförbund

har anfört att det inte är motiverat att göra några inskränkningar i till-

ståndens rättskraft. De har framhållit att tillståndsprövningen ofta innebär

att verksamhetsutövaren åläggs långtgående och kostsamma miljökrav,

att det är rimligt att tillståndet ger en säkerhet mot ytterligare krav och att

krav på efterbehandling etc. kan hanteras inom ramen för villkoren för

verksamheten.

Skälen för regeringens förslag

Bedömningen av om en skada är en allvarlig miljöskada eller inte

Något särskilt förfarande för att bestämma en skadas svårhetsgrad krävs

inte enligt miljöansvarsdirektivet. I remissvaren har framhållits att det

inte kommer att vara alldeles enkelt att bestämma vad som är en allvarlig

miljöskada och att det kan kräva utredningsarbete i kommunal regi för att

få kännedom om en allvarlig miljöskada. Det är inte osannolikt att verk-

samhetsutövaren och tillsynsmyndigheten gör olika bedömningar av en

miljöskadas svårhetsgrad. Enligt Miljöansvarsutredningen är en viss grå-

zon oundviklig. Vad som i det enskilda fallet skall anses utgöra en allvar-

lig miljöskada får enligt utredningen avgöras vid tillsynsmyndighetens

prövning och de rättsliga instansernas överprövning av frågan.

Hur en tillsynsmyndighet skall hantera en situation där det är oklart om

det har uppstått en allvarlig miljöskada får alltså avgöras från fall till fall.

Man kan som exempel tänka sig att en verksamhetsutövare anmäler en

miljöskada som enligt verksamhetsutövarens bedömning inte är en all-

varlig miljöskada och att tillsynsmyndigheten av något skäl ifrågasätter

den bedömningen. Det blir då nödvändigt för myndigheten att ta de ini-

tiativ som behövs för att miljöskadan skall kunna hanteras på rätt sätt.

Tillsynsmyndigheten kan exempelvis begära in ytterligare material i

ärendet och låta verksamhetsutövaren åter överväga om det är fråga om

en allvarlig miljöskada. Omständigheterna kan också vara sådana att till-

synsmyndigheten genast bedömer skadan som en allvarlig miljöskada

och förelägger verksamhetsutövaren att redovisa vilka avhjälpande åtgär-

der som bör vidtas. På det sättet kan frågan om miljöskadans svårhets-

grad också komma att bedömas vid en rättslig överprövning.

I 26 kap. miljöbalken finns bestämmelser som ger myndigheten stöd i

tillsynsarbetet. I 9 § första stycket finns den centrala bestämmelsen om

att tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som

Prop. 2006/07:95

68

behövs i ett enskilt fall. Dessutom finns bestämmelsen i 21 § om skyldig-

het att lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen och

bestämmelserna i 22 § om skyldighet att utföra sådana undersökningar av

verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen.

Myndighetens prövning och beslut vid en allvarlig miljöskada

När verksamhetsutövaren vid en allvarlig miljöskada har redogjort för de

åtgärder som verksamhetsutövaren har vidtagit och kommer att vidta samt

de ytterligare åtgärder som kan behöva vidtas, skall den behöriga myn-

digheten enligt artikel 7 i miljöansvarsdirektivet besluta vilka avhjälpan-

deåtgärder som skall vidtas och, om det behövs, i vilken ordning flera

olika miljöskador skall avhjälpas. Myndigheten skall pröva behovet av

hjälpåtgärder enligt de detaljerade anvisningarna i direktivets bilaga 2

(frågan om innehållet i den bedömningen behandlas i avsnitt 6.10).

Med hänsyn till direktivets krav på myndighetsprövning och beslut bör

det i miljöbalken införas en bestämmelse om att tillsynsmyndigheten

skall pröva om de avhjälpandeåtgärder som verksamhetsutövaren har re-

dogjort för är lämpliga och tillräckliga samt att myndigheten sedan skall

förelägga verksamhetsutövaren att vidta de åtgärder som behövs för att

avhjälpa den allvarliga miljöskadan. Miljöansvarsutredningen har före-

slagit en liknande bestämmelse bland tillsynsreglerna i 26 kap. miljöbal-

ken. Regeringens bedömning att de huvudsakliga momenten i ansvaret

för en allvarlig miljöskada bör framgå av 10 kap. gör dock att bestäm-

melsen bör placeras där.

Tillsynsmyndighetens föreläggande om avhjälpandeåtgärder bör inte

hindras av att frågor om skadans avhjälpande redan kan vara reglerade i

det tillstånd som gäller för verksamheten. Flera remissinstanser har dock

invänt mot förslaget att ta in en föreskrift om detta i 24 kap. 1 §.

Innan myndigheten beslutar skall enligt artikel 7.4 i miljöansvarsdirek-

tivet de personer som avses i artikel 12.1, dvs. de som rapporterat och

begärt att åtgärder vidtas, ha fått tillfälle att yttra sig. Även ägaren till den

fastighet där hjälpåtgärderna skall vidtas skall uppmanas att lämna syn-

punkter. Direktivets krav tillgodoses i stor utsträckning, men inte helt,

genom förvaltningslagens (1986:223) regler om kommunikation i för-

valtningsärenden. Ett föreläggande mot en verksamhetsutövare att av-

hjälpa en miljöskada på mark som tillhör någon annan kan innebära myn-

dighetsutövning också mot den fastighetsägaren. I så fall har fastighets-

ägaren enligt 16 och 17 §§ förvaltningslagen rätt att ta del av det som till-

förts ärendet och skall även få tillfälle att yttra sig. Övriga parter i ett är-

ende har också den rätten. Med detta bör den krets som anges i artikel 7.4

vara täckt, utom sådana personer som avses i artikel 12.1 b) och inte är

parter enligt svensk rätt men som enligt direktivet har ett s.k. tillräckligt

intresse av beslutet i fråga. Till denna krets av personer hör i svensk rätt

sakägare. Enligt direktivet skall även miljöorganisationer som uppfyller

nationellt uppställda krav anses ha ett tillräckligt intresse av beslutet i

fråga. En bestämmelse bör därför föras in på förordningsnivå som ger

sakägare och sådana miljöorganisationer som avses i 16 kap. 13 § miljö-

balken tillfälle att yttra sig i ärendet.

Prop. 2006/07:95

69

6.10

Avhjälpandeåtgärdernas innehåll

Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer får meddela föreskrifter om vilka åtgärder för avhjälpande

som skall vidtas i händelse av en allvarlig miljöskada.

Miljöansvarsutredningens förslag: Regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter till ledning för till-

synsmyndighetens bedömning av vilka åtgärder som behövs för att av-

hjälpa en allvarlig miljöskada. Enligt utredningens förslag tas bemyndig-

andet in i 26 kap. miljöbalken medan det enligt regeringens förslag pla-

ceras i 10 kap.

Remissinstanserna har inte kommenterat bemyndigandet men lämnat

synpunkter på innehållet i en framtida förordning. Advokatsamfundet har

framfört att markägares rättigheter och skyldigheter gentemot det allmänna

bör analyseras betydligt djupare innan förslaget läggs till grund för lag-

stiftning. Enligt samfundet är beslut om åtgärder på mark som tillhör

någon annan än verksamhetsutövaren i normalfallet ägnade att påverka

värdet på marken och innebär också visst intrång i den pågående markan-

vändningen. En särskild fråga är, enligt samfundet, vilken rättsställning

den enskilde markägaren har om den ansvarige verksamhetsutövaren be-

frias från att vidta avhjälpande åtgärder på marken för att i stället vidta

skadekompenserande åtgärder i ett annat område. Växjö tingsrätt (miljö-

domstolen) har påpekat att bl.a. begreppet ekvivalensmetoder bör definie-

ras. Svea hovrätt (Miljööverdomstolen) har framfört att de modeller för

att fastställa kompensationsåtgärder som beskrivits är mycket teoretiskt

präglade och att metoder för att ekonomiskt värdera miljöskador måste

tillämpas med försiktighet.

Skälen för regeringens förslag: Vid en allvarlig miljöskada skall verk-

samhetsutövaren utföra eller bekosta alla utredningar och åtgärder som

behövs för att omedelbart förebygga ytterligare skada på miljön och risk

för människors hälsa. Verksamhetsutövaren skall också redogöra för de

åtgärder som har vidtagits och kommer att vidtas samt de ytterligare åt-

gärder som kan behöva vidtas. Tillsynsmyndigheten skall pröva om de

redovisade åtgärderna är tillräckliga och lämpliga.

Verksamhetsutövarens förslag till åtgärder och myndighetens prövning

skall grundas på bilaga 2 till miljöansvarsdirektivet. Där anges kraven på

de hjälpåtgärder som skall vidtas, hur valet mellan olika hjälpalternativ

skall ske och målet med avhjälpandet. Enligt direktivet är bilaga 2 den

gemensamma ram som skall tillämpas vid bedömningen. Syftet med bila-

gan är att de mest lämpliga avhjälpandeåtgärderna skall väljas.

För skador på markområden preciserar direktivet inte närmare vilka åt-

gärder som skall vidtas. Avhjälpande av allvarliga markskador bör därför

i allt väsentligt kunna gå till på samma sätt som i dag gäller för efterbe-

handling av förorenade markområden.

Svårigheterna vid tillämpningen kommer främst att gälla bedömningen

av åtgärder för att avhjälpa skador på vatten och på skyddade arter och

naturliga livsmiljöer. För sådana skador innehåller miljöansvarsdirektivet

utförliga regler om hur avhjälpandet skall ske. Förutom primära åtgärder

Prop. 2006/07:95

70

skall även kompletterande och kompenserande åtgärder vidtas. I det här

lagstiftningsärendet föreslås att sådana åtgärder benämns kompensations-

åtgärder (avsnitt 6.7).

När en skada har uppstått är det nödvändigt att mäta skadans omfatt-

ning för att kunna bestämma vilka kompensationsåtgärder som behöver

vidtas. Vid bedömningen skall i första hand ekvivalensmetoder användas

där naturresurs jämförs med naturresurs och funktion med funktion. Vad

som närmare avses med ekvivalensmetoder framgår inte av miljöansvars-

direktivet. Direktivet har utvecklats med ett snarlikt system från USA

som förebild och ledning för tillämpning av ekvivalensmetoder går där-

för i viss mån att hämta därifrån. Miljöansvarsutredningen har i sitt be-

tänkande beskrivit det amerikanska systemet (SOU 2006:39 s. 145). Om

det inte är möjligt att använda ekvivalensmetoder skall alternativa vär-

deringsmetoder användas, t.ex. ekonomisk värdering. Om det endast är

möjligt att uppskatta värdet av de förlorade naturresurserna och funktio-

nerna, men inte av de naturresurser och funktioner som skall ersätta dem,

kan man enligt miljöansvarsdirektivet välja sådana hjälpåtgärder vars

kostnader motsvarar det uppskattade värdet av de förlorade naturresurs-

erna och funktionerna. Även ekonomisk värdering beskrivs i utredningens

betänkande (s. 150 ff.). Här kan dock nämnas att en ekonomisk värdering

av miljön kan vara problematisk eftersom endast ett fåtal av miljöns olika

funktioner har värderats och kvantifierats och långt ifrån alla har ett mark-

nadsvärde.

Några närmare riktlinjer för efterbehandlingsåtgärder finns inte i miljö-

balken annat än de allmänna formuleringarna i 10 kap. 4 § om att den an-

svarige i skälig omfattning skall utföra eller bekosta de efterbehandlings-

åtgärder som på grund av föroreningar behövs för att förebygga, hindra

eller motverka att skada eller olägenhet uppstår för människors hälsa

eller miljön. Miljöansvarsdirektivets system med primära, kompletter-

ande och kompenserande åtgärder väcker vid genomförandet många frå-

gor som inte besvaras i direktivet. Ett exempel på problem är direktivets

bestämmelser om att avhjälpandeåtgärder kan vidtas på en annan plats än

där skadan uppkom. Fastighetsägare kan exempelvis lida skada om den

ansvarige verksamhetsutövaren i stället för att vidta åtgärder på den ska-

dade fastigheten åläggs att vidta åtgärder på annan plats. Det är inte hel-

ler reglerat hur ett avhjälpande på annan plats skall gå till, bl.a. om fri-

villighet krävs från alla inblandade. Den frågan har inte berörts av Miljö-

ansvarsutredningen.

Även värderingsmetoderna väcker många frågor. Det finns i praktiken

inte någon stor erfarenhet av sådana ekvivalensmetoder som avses i mil-

jöansvarsdirektivet. Detsamma gäller de ekonomiska värderingsmetoder

som skall tillämpas i andra hand. Regeringen avser att följa utvecklingen

av dessa frågor för att se om ytterligare utredning behövs för att tillsyns-

myndigheter och verksamhetsutövare skall få den vägledning de behöver.

I miljöansvarsdirektivets bilaga 2 finns riktlinjer för tillsynsmyndighe-

tens prövning av vilka avhjälpandeåtgärder som är lämpliga och tillräck-

liga. Där framgår även att myndigheten har rätt att besluta att inga ytter-

ligare åtgärder skall vidtas om det, med de åtgärder som redan vidtagits,

har säkerställts att det inte längre föreligger någon betydande risk för

människors hälsa, vatten eller biologisk mångfald och kostnaderna för de

Prop. 2006/07:95

71

åtgärder som behövs för att nå det ursprungliga tillståndet inte står i

proportion till de miljöfördelar som skulle uppnås.

De detaljerade reglerna i direktivets bilaga 2 behöver komma till ut-

tryck i svensk rätt. Detaljeringsgraden gör att det bör ske på förordnings-

nivå eller i myndighetsföreskrifter. Regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer bör därför bemyndigas att meddela föreskrifter om

vilka åtgärder för avhjälpande som skall vidtas i händelse av en allvarlig

miljöskada. Med stöd av bemyndigandet kan föreskrifter meddelas i fråga

om de anvisningar som behövs enligt direktivets bilaga 2.

Miljöansvarsutredningen har föreslagit att bemyndigandet placeras i

miljöbalkens tillsynskapitel (26 kap.). De föreskrifter som meddelas med

stöd av bemyndigandet kommer dock att vara specifika för just avhjälp-

andet av allvarliga miljöskador och ha betydelse för innebörden av det

miljöansvar vars huvudmoment anges i 10 kap. Bemyndigandet bör där-

för placeras i 10 kap. miljöbalken.

6.11

Behörig myndighet

Regeringens bedömning: De myndigheter som normalt utövar tillsyn

enligt miljöbalken bör även utöva den tillsyn som behövs i samband

med allvarliga miljöskador.

Miljöansvarsutredningens bedömning innebär att länsstyrelserna får

tillsynsansvaret i frågor som rör allvarliga miljöskador.

Remissinstanserna: Av de remissinstanser som berört frågan har något

fler varit negativa än positiva till utredningens förslag. En majoritet av

länsstyrelserna har avstyrkt förslaget. Länsstyrelsen i Hallands län har

anfört att uppgiften faller väl in i länsstyrelsens organisation med tanke

på länsstyrelsens erfarenhet av tillsyn och arbete med förorenade områ-

den, biologisk mångfald och ledningsfunktion vid fredstida krishantering.

Länsstyrelsen i Västmanlands län har framhållit att då miljöansvarsdirek-

tivet tar sikte på skador av stor omfattning och svår art kommer det att

ställa stora krav på tillsynsmyndigheten. Länsstyrelsen i Skåne län har

pekat på att det många gånger kommer att vara regionala förhållanden

som skall bedömas. Länsstyrelsen i Uppsala län har anfört att frågan om

tillsynsansvaret för allvarliga miljöskador bör följa det operativa ansvar

som gäller för miljöbalken i övrigt. Skälet är, enligt länsstyrelsen, dels att

de kommuner som delegerats rätten att ansvara för tillsyn över tillstånds-

pliktiga verksamheter har bäst kunskap och kännedom om verksamheter-

na, dels att det annars kan behöva ske byte av tillsynsmyndighet när man

efter hand klarlägger vid undersökning och sanering att det handlar om

en allvarlig miljöskada. Liknande synpunkter har framförts av flera andra

länsstyrelser som också anfört att frågan kompliceras av att det finns

oklarheter redan i de befintliga reglerna om vem som är tillsynsmyndig-

het i frågor som rör förorenade områden enligt 10 kap. miljöbalken. Sve-

riges Kommuner och Landsting har anfört att tillsynen bör utövas av

länsstyrelserna men att tillsynsansvaret, åtminstone vad gäller allvarliga

miljöskador som utgörs av föroreningar i mark- eller vattenområden, bör

kunna överlåtas på kommunerna. Också Sveriges geologiska undersök-

ning (SGU) har anfört att lägsta nivån för tillsyn enligt direktivet bör vara

Prop. 2006/07:95

72

länsstyrelserna, men att de har behov av centralt stöd i den tillsynen och

att SGU:s kompetens bör kunna tas tillvara. Enligt Länsstyrelsen i Jön-

köpings län bör fler myndigheter än SGU kunna ha en roll som tillsyns-

vägledare, t.ex. kan Centrum för biologisk mångfald och Artdatabanken

kunna hjälpa till i frågor om bedömning av skador på skyddade arter och

livsmiljöer. Banverket har tillstyrkt utredningens förslag och anfört att

det ofta kan bli riktigt svårt att avgöra vilka kompensationsåtgärder som

behövs, vilken nivå som skall uppnås med de tilltänkta åtgärderna och

vilket tidsperspektiv som är relevant. Statens jordbruksverk har också

tillstyrkt men anfört att tillsynsmyndigheterna på området för genetiskt

modifierade organismer (GMO) bör komma in i processen. Enligt Skogs-

styrelsens mening bör Skogsstyrelsen vara den tillsynsmyndighet som

skall bedöma om en allvarlig miljöskada uppstått till följd av en skogs-

bruksåtgärd, och följaktligen också i förekommande fall hur skadan skall

avhjälpas.

Svea hovrätt (Miljööverdomstolen) har förordat att den tillsynsmyndig-

het som utövar den fortlöpande tillsynen över en viss verksamhet också

skall vara den myndighet som fastställer vilka åtgärder som behövs vid

avhjälpande. Som skäl för detta har hovrätten anfört bl.a. att den sedvan-

liga tillsynsmyndigheten har kännedom om verksamhetens processer, ke-

mikalieanvändning m.m., att denna myndighet har de bästa förutsättning-

arna för att snabbt kunna besluta om lämpliga åtgärder och att det kan bli

tillämpningssvårigheter när länsstyrelsen – för en och samma anläggning

– är tillsynsmyndighet för allvarliga miljöskador och miljönämnden för

övriga miljöskador. Det är enligt hovrätten olyckligt om det uppkommer

oklarheter i fråga om vem som är tillsynsmyndighet när det kan vara

fråga om situationer som påkallar omedelbara åtgärder. Naturvårdsverket

har intagit samma ståndpunkt och framhållit att kommunerna får anses ha

samma möjligheter som länsstyrelserna att bygga upp kompetens i detta

avseende och att dubbla kompetenser kan behöva byggas upp för kom-

munernas tillsynsobjekt, vilket inte är resurseffektivt. Skogsindustrierna

har anfört att länsstyrelsen troligen är den myndighet som oftast är mest

lämplig men att det ändå, för att begränsa antalet myndighetskontakter

för verksamhetsutövarna och öka effektiviteten hos myndigheterna, bör

övervägas om inte ansvaret bör falla på den myndighet som även i övrigt

utövar tillsyn över de ifrågavarande verksamheterna enligt miljöbalken.

Enligt Försäkringsförbundet leder ett spritt ansvar till att det kommer

att ta lång tid innan en erfarenhetsbank byggts upp och att det därför bör

skapas en partssammansatt nämnd med representanter från t.ex. länsstyr-

elserna, Naturvårdsverket, industrin och försäkringsbranschen som kan

ge vägledning om hur specifika miljöskador bör åtgärdas och därigenom

skapa en mer homogen tillämpning.

Länsstyrelsen i Östergötlands län har anfört att med utredningens för-

slag kommer länsstyrelserna att behöva avsätta resurser för att bygga upp

kompetens och för arbetet med allvarliga miljöskador. Liknande invänd-

ningar har framförts av Länsstyrelserna i Värmlands, Västmanlands och

Västernorrlands län samt Göteborgs kommun.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt miljöansvarsdirektivets

artikel 11 skall det finnas en eller flera behöriga myndigheter som svarar

för att vissa uppgifter som anges i direktivet utförs. Det gäller bl.a. beslu-

Prop. 2006/07:95

73

tet om vilka åtgärder som skall vidtas för att avhjälpa en allvarlig miljö-

skada. Enligt Miljöansvarsutredningen bör länsstyrelsen ha det ansvaret.

Om en allvarlig miljöskada uppstår kommer det att ställas stora krav på

tillsynsmyndigheten när den skall besluta om åtgärder för att avhjälpa

skadan. Det handlar om tekniskt och biologiskt komplicerade beslut, t.ex.

om åtgärder för att skydda arter och livsmiljöer. Utredningen har ifråga-

satt om den kompetens som behövs för detta kan byggas upp hos alla de

sedvanliga tillsynsmyndigheterna, inklusive kommunerna.

Möjligheten att hålla en tillräcklig kompetens i frågor som rör miljö-

skador enligt direktivet har betydelse vid valet av tillsynsmyndighet. Det

är inte aktuellt att låta en central myndighet få det operativa ansvaret för

allvarliga miljöskador och i valet mellan regional och kommunal nivå har

länsstyrelserna allmänt sett en viss kompetensfördel. Utredningen har

dock framhållit att även med tillsynen på regional nivå kommer det att

vara svårt att hålla nödvändig kompetens. De allvarliga miljöskadorna

uppstår förhoppningsvis inte ofta och inte i samma län. Det kommer att

ta lång tid att samla den erfarenhet som behövs.

Som många remissinstanser har pekat på, följer den tillsynsordning

som utredningen förordat inte det nuvarande systemet för vilka myndig-

heter som utövar den operativa tillsynen enligt miljöbalken. Det får flera

konsekvenser. I de fall som den kommunala miljönämnden utövar den

operativa tillsynen över en verksamhet kommer det i händelse av en all-

varlig miljöskada att finnas två tillsynsmyndigheter med olika uppgifter.

I ett sådant fall har den kommunala miljönämnden bäst kunskap om

verksamheten t.ex. i fråga om processtekniska förhållanden, kemikalie-

användning och verksamhetens påverkan på de lokala förhållandena. Det

kan då också vara oklart vem som har myndighetsansvaret för ett förore-

nat område – kommunen eller länsstyrelsen – eftersom det kan dröja

innan det har kunnat klarläggas om miljöskadan är en allvarlig miljö-

skada eller inte.

Regler om förorenade områden infördes i lagstiftningen först genom

miljöbalken. Det finns fortfarande en hel del osäkerhet i frågor som rör

efterbehandling, både tekniskt och juridiskt. Efter hand som erfarenheter-

na av efterbehandling ökar kommer dock myndigheternas, inklusive kom-

munernas, möjligheter att hantera dessa frågor att öka. Bland de remiss-

instanser som förordat att länsstyrelserna skall ha tillsynsansvaret finns

också synpunkten att tillsynen över allvarliga miljöskador bör kunna

överlåtas till kommunerna. Det är också sannolikt att det är den myndig-

het som fortlöpande utövar den operativa tillsynen över en verksamhet

som har de bästa förutsättningarna att snabbt kunna förordna eller besluta

om lämpliga åtgärder i händelse av en allvarlig miljöskada. Med läns-

styrelserna som tillsynsmyndighet kan dubbla kompetenser behöva byg-

gas upp för kommunernas tillsynsobjekt, vilket inte är resurseffektivt.

Oavsett vem som ges tillsynsansvaret kan det finnas behov av ett kom-

petensstöd i fråga om utredning, upphandling, projektering och genom-

förande av efterbehandlingsprojekt, liksom juridisk och administrativ

kunskap på dessa områden. Frågan behöver utredas ytterligare.

Flera skäl talar för att kompetensbehovet kan tillgodoses hos kommu-

nerna. Genom den löpande tillsynen över ett stort antal verksamheter har

kommunerna en betydande kunskap om verksamheternas driftförhållan-

den och följdverkningar. Kommunerna kan redan i dagens tillsynsarbete

Prop. 2006/07:95

74

ställas inför svåra bedömningsfrågor som fordrar ett brett utredningsun-

derlag och ingående analyser. Kommunerna kan också efter hand förvän-

tas öka sina kunskaper när det gäller förorenade områden. Därutöver kan

de få tillgång till en permanent stödfunktion på central nivå med special-

kompetens i frågor som rör avhjälpande av miljöskador.

Sammantaget talar övervägande skäl för att tillsynsansvaret över all-

varliga miljöskador skall ligga hos de myndigheter som normalt utövar

den operativa tillsynen enligt miljöbalken. Det ger bäst förutsättningar

för en effektiv organisation. Risken för otydliga ansvarsförhållanden mi-

nimeras samtidigt som de nuvarande tillsynsmyndigheternas kunskap tas

tillvara. För verksamhetsutövarna innebär förslaget att antalet myndig-

hetskontakter kan begränsas.

De regler som behövs i fråga om fördelningen av tillsynsansvaret i frå-

gor som rör allvarliga miljöskador bör tas in i förordningen (1998:900)

om tillsyn enligt miljöbalken. I lagtexten är det tillräckligt att använda

termen tillsynsmyndighet.

6.12

Skyldighet att underrätta tillsynsmyndigheten

Regeringens förslag: Om det upptäcks en överhängande fara för att

en verksamhet eller åtgärd medför en allvarlig miljöskada, skall verk-

samhetsutövaren genast underrätta tillsynsmyndigheten om detta. Om

de åtgärder som verksamhetsutövaren vidtar med anledning av den upp-

täckta faran inte innebär att faran avvärjs, skall verksamhetsutövaren

så snart som möjligt underrätta tillsynsmyndigheten om detta och redo-

göra för de åtgärder som verksamhetsutövaren har vidtagit och kom-

mer att vidta samt de ytterligare åtgärder som kan behöva vidtas. Om

det upptäcks att en allvarlig miljöskada har uppstått, skall verksamhets-

utövaren genast underrätta tillsynsmyndigheten om detta.

Miljöansvarsutredningens förslag överensstämmer med regeringens

men har en annan lagteknisk och språklig utformning.

Remissinstanserna: Lunds universitet har undrat hur utredningens för-

slag om skyldighet att informera myndigheten i 10 kap. 3 § miljöbalken

förhåller sig till den föreslagna upplysningsskyldigheten i 13 §. Länsstyr-

elsen i Jämtlands län har anfört att det faktum att upplysningsskyldighe-

ten vid överhängande hot om miljöskada placerats i 10 kap. kan motver-

ka att information lämnas om alla hot och i ett tidigt skede samt att efter-

som tillämpningsområdet för 10 kap. inte omfattar hot om skada bör upp-

lysningsskyldigheten placeras i 2 kap. Svensk Energi har avstyrkt att upp-

lysningsskyldigheten i den föreslagna 10 kap. 3 § utvidgas till att omfatta

den som enligt 2 kap. 3 § är skyldig att vidta förebyggande åtgärder. Om-

fattningen av ansvaret enligt 2 kap. 3 § kan, enligt Svensk Energi, i ett

enskilt fall ifrågasättas och göra upplysningsskyldighetens inträde osä-

kert. Länsstyrelsen i Jönköpings län har anfört att det bör finnas en kopp-

ling mellan den föreslagna 10 kap. 3 § och bestämmelserna om driftsstör-

ningar i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll.

Helsingborgs kommun har anfört att upplysningsskyldigheten även bör

omfatta dem som utför eller låter utföra tekniska undersökningar på en

fastighet och då påträffar en förorening. Vägverket har poängterat att det

Prop. 2006/07:95

75

är svårare att upptäcka skador på vatten och skador på skyddade arter och

skyddade naturliga livsmiljöer än vad det är att upptäcka föroreningar

och undrat om anmälningsplikten även är en undersökningsplikt. Statens

räddningsverk har påtalat att förslaget kan innebära en dubbelreglering i

förhållande till 2 kap. 5 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt

att uttrycket ”överhängande fara” bör användas i stället för ”överhäng-

ande hot”. Statens jordbruksverk har anfört att en informationsplikt redan

gäller enligt lagstiftningen om genetiskt modifierade organismer och att

information därför kan behöva lämnas även till andra än tillsynsmyndig-

heten vilket ökar den administrativa bördan. Enligt verket bör upplys-

ningsskyldigheten i praktiken innebära att den enskilde skall anmäla en

skada så fort det finns misstanke om att den är allvarlig. Stockholms

hamnar har anfört att en jour bör inrättas på tillsynsmyndigheterna för att

möjliggöra att information snabbt och effektivt kan tas emot, samtidigt

som en dialog i ett tidigt skede kan inledas om vilka åtgärder som utförts

eller skall utföras. Uppsala universitet, Helsingborgs kommun och Skogs-

industrierna har anfört att samtliga bestämmelser om skyldighet att un-

derrätta tillsynsmyndigheten bör samordnas.

Skälen för regeringens förslag: I miljöansvarsdirektivet finns inget

ovillkorligt krav på att verksamhetsutövaren skall anmäla varje hot om

allvarlig miljöskada. Om ett överhängande hot om sådan skada inte har

avvärjts trots att verksamhetsutövaren vidtagit förebyggande åtgärder,

skall dock verksamhetsutövaren underrätta den behöriga myndigheten

om situationen (artikel 5). Om en allvarlig miljöskada har uppkommit

skall verksamhetsutövaren utan dröjsmål underrätta den behöriga myn-

digheten om alla relevanta aspekter av situationen (artikel 6).

I miljöansvarsdirektivet talas om ”överhängande hot”. Enligt artikel 2.9

avses med överhängande hot om skada en tillräcklig sannolikhet för att

en miljöskada skall uppkomma inom en nära framtid. Ett snarlikt uttryck,

”överhängande fara”, finns i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. I

propositionen Reformerad räddningstjänstlagstiftning (prop. 2002/03:119

s. 68 f.) förklarades att med det avses både en hög risk för att olycks-

händelsen inträffar och stor sannolikhet för att den inträffar nära i tiden.

Uttrycket ”överhängande fara” måste därför anses täcka in det som i

direktivet avses med ”överhängande hot”. Uttrycket ”överhängande fara”

bör därför användas i den svenska lagstiftningen.

Miljöbalken innehåller inget uttryckligt krav på att verksamhetsutöva-

ren skall informera myndigheterna om att det finns en överhängande fara

för miljöskada. I 6 § andra stycket förordningen (1998:901) om verksam-

hetsutövares egenkontroll anges att verksamhetsutövaren omgående skall

underrätta tillsynsmyndigheten om driftsstörningar och liknande händel-

ser som kan leda till olägenheter för människors hälsa eller miljön. Den

bestämmelsen gäller dock bara sådana tillstånds- eller anmälningspliktiga

verksamheter som avses i 9 kap. miljöbalken och den kan inte utan en

ganska ansträngd tolkning anses omfatta alla sådana överhängande hot

om allvarlig miljöskada som det handlar om här. Det finns även en be-

stämmelse i 2 kap. 5 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor som är

relevant i detta sammanhang. Enligt den bestämmelsen finns en viss upp-

lysningsskyldighet vid utsläpp eller fara för utsläpp av giftiga eller skad-

liga ämnen. Även den bestämmelsen är alltför begränsad för att den skall

kunna anses motsvara miljöansvarsdirektivets krav. Som framgått, finns

Prop. 2006/07:95

76

det även olika krav på att information skall lämnas i lagstiftningen om

genetiskt modifierade organismer.

En upplysningsskyldighet som motsvarar miljöansvarsdirektivets krav

behövs i svensk rätt. Skyldigheten att informera tillsynsmyndigheten om

fara för allvarlig miljöskada bör slå till så fort verksamhetsutövaren har

blivit varse denna fara. Det är viktigt att beredskapen hos tillsynsmyndig-

heten aktiveras så tidigt som möjligt. Om verksamhetsutövaren inte för-

mår avvärja faran, behöver tillsynsmyndigheten få veta det också. Upp-

lysningsskyldigheten bör därför gälla såväl upptäckten av faran som ett

senare misslyckande att avvärja den. Upplysningsskyldigheten måste

också enligt direktivet omfatta allvarliga miljöskador som har uppstått.

Miljöansvarsdirektivets krav på förebyggande åtgärder kan anses upp-

fyllda genom 2 kap. 3 § miljöbalken (jfr avsnitt 6.6). Att placera den nu

aktuella bestämmelsen om upplysningsskyldighet i 2 kap. är däremot inte

lämpligt eftersom hänsynsreglerna där är generella och kapitlet inte i

onödan bör tyngas av olika specialregler. I det här lagstiftningsärendet

föreslås att 10 kap. får en ny rubrik och en sådan struktur att det även kan

rymma skyldigheter som inträder innan en miljöskada faktiskt har upp-

stått. Bestämmelsen om upplysningsplikt vid överhängande fara för all-

varlig miljöskada bör därför placeras i 10 kap.

När det gäller krav på att åtgärder skall vidtas med anledning av skada

är 10 kap. miljöbalken utformat så att det är den som bedrivit den verk-

samhet eller vidtagit den åtgärd som orsakat skadan (verksamhetsutöva-

ren) som är ansvarig. Regleringen av upplysningsskyldigheten bör an-

sluta till den strukturen. Det betyder att den som exempelvis utför eller

låter utföra tekniska undersökningar på en fastighet inte enbart på den

grunden har den upplysningsskyldighet som det nu är fråga om.

Den nu föreslagna upplysningsskyldigheten innebär i sig ingen under-

sökningsplikt, dvs. ingen skyldighet att efterforska om en skada har upp-

stått eller inte. Av 26 kap. 19 § miljöbalken framgår dock att den som be-

driver en verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra oläg-

enheter för människors hälsa eller påverka miljön skall genom egna under-

sökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller

åtgärdens påverkan på miljön.

Frågan om att inrätta en jour på tillsynsmyndigheten för att i händelse

av en allvarlig miljöskada möjliggöra att information snabbt och effektivt

tas emot är inget som nu bör regleras i lagen. Med tanke på att tröskeln

för att en allvarlig miljöskada skall anses ha uppstått är hög, är det inte

motiverat att ha en permanent sådan jour eftersom de allvarliga miljö-

skadorna nog blir få till antalet. Om en allvarlig miljöskada uppstår, får

den ansvariga tillsynsmyndigheten överväga vilka åtgärder som behöver

vidtas när det gäller tillgängligheten gentemot verksamhetsutövaren och

andra berörda.

Prop. 2006/07:95

77

6.13

Undantag från ansvaret

Regeringens förslag: Ansvaret för skador enligt 10 kap. miljöbalken

skall inte gälla om skadan omfattas av 10 kap. sjölagen (1994:1009)

eller lagen (2005:253) om ersättning från de internationella oljeskade-

fonderna. Inte heller skall ansvaret omfatta skador som orsakats av

väpnade konflikter, fientligheter, inbördeskrig eller uppror eller av ex-

ceptionella och oundvikliga naturhändelser som det inte varit möjligt

att skydda sig mot. Även skador orsakade av en verksamhet eller åt-

gärd vars enda syfte är att skydda mot naturkatastrofer undantas. Om en

miljöskada omfattas av en ansvarsbegränsning enligt 9 kap. sjölagen

skall bestämmelserna i 10 kap. miljöbalken inte tillämpas i strid med

den ansvarsbegränsningen.

Miljöansvarsutredningens förslag: Undantag från ansvar gäller om

skadan orsakats av omständigheter som krig, krigsliknande konflikter

och naturkatastrofer, om skadan utgör en följd av efterlevnaden av tving-

ande myndighetsbeslut eller om skadan orsakats av verksamhet vars enda

syfte är att tjäna landets försvar eller internationell säkerhet. Undantag

gäller också om skadan omfattas av vissa uppräknade konventioner och

internationella avtal som reglerar ansvar vid atomskador, skador på

grund av transport av farligt gods samt skador på grund av utsläpp av olja

och andra farliga och skadliga ämnen från fartyg. Undantagen gäller

endast i fråga om allvarliga miljöskador. En miljöskada som inte är en

allvarlig miljöskada omfattas av ansvarsreglerna i 10 kap. även om ska-

dan i och för sig orsakats av exempelvis krig eller omfattas av någon av

de uppräknade konventionerna.

Remissinstanserna: Företagarna, Lantbrukarnas riksförbund, Skogs-

ägarna och Sveriges Jordägarförbund m.fl. har påtalat att det behövs ett

uttryckligt undantag i svensk lagstiftning motsvarande miljöansvarsdi-

rektivets undantag för skador som orsakats av tredje part, eftersom det

annars finns risk för att myndigheterna vänder sig mot den som driver

själva anläggningen i stället för den tredje part som orsakat skadan. En-

ligt remissinstanserna är det dessutom fråga om ett skall-undantag i mil-

jöansvarsdirektivet och att inte införa ett sådant undantag skulle därför

strida mot EG-rätten.

Svea hovrätt (Miljööverdomstolen) har ifrågasatt om undantagen verk-

ligen måste införas i miljöbalken, eftersom undantagen strider mot prin-

cipen om att förorenaren betalar och eftersom det dessutom är orimligt

med en ordning där verksamhetsutövaren undantas från ansvar om miljö-

skadan är allvarlig men inte vid mindre allvarliga skador. En fråga är

dock, enligt hovrätten, om utredningens lagförslag återspeglar den ord-

ning som utredningen avsett eller om utredningens avsikt varit att ett

ansvar i skälig utsträckning även skall gälla för de verksamheter som

undantas i den föreslagna 10 kap. 4 § miljöbalken. Länsstyrelsen i Upp-

sala län och Kemikalieinspektionen har framfört att det närmare borde

belysas vilka verksamheter och företeelser som omfattas av undantagen

och att en fråga är exempelvis vad som skall gälla för förlista fartyg som

innehåller miljöskadliga ämnen i tankar och cisterner. Länsstyrelsen i

Prop. 2006/07:95

78

Östergötlands län har anfört att frågan om vad som gäller vid transporter

bör utvecklas eftersom hänvisningen till konventionerna medför att rätts-

läget till viss del framstår som oklart. Uppsala universitet har påtalat att

Miljöansvarsutredningen inte redogjort för hur de föreslagna bestämmel-

serna kan komma i konflikt med konventionerna och varför miljöbalken

inte redan i dag innehåller sådana lagvalsregler, att det inte finns någon

motivering till varför miljöansvarsdirektivets undantagsregel för när ska-

dan är en följd av efterlevnad av tvingande myndighetsbud behöver ge-

nomföras uttryckligt i svensk rätt, att om myndigheten anser att det är

verksamhetsutövaren som skall vidta avhjälpande åtgärder kommer den

att meddela ett föreläggande därom och att om det blir fel bör frågan han-

teras som i dag, dvs. inom de vanliga reglerna om rättslig överprövning

och ersättning för felaktig myndighetsutövning. Universitet har, liksom

Luleå tekniska universitet, ifrågasatt undantaget för försvaret eftersom

försvaret enligt 2 kap. 8 § och 10 kap. miljöbalken har fullt ansvar för

miljöskador som inte är allvarliga. Enligt universiteten är det orimligt

med en ordning där försvaret bär ansvaret upp till den nivå då skadan kan

betraktas som allvarlig men därefter går helt fritt.

Krisberedskapsmyndigheten har framfört att regeringen bör utreda möj-

ligheten att göra undantag för skada orsakad av verksamhet i syfte att

avhjälpa extraordinära händelser.

Länsstyrelsen i Jönköpings län har anfört att miljöskador som genere-

rats av diffusa utsläpp bör behandlas i kommande vägledningsdokument.

Svenskt Näringsliv m.fl. har anfört att bevisbördan när det gäller diffusa

utsläpp inte bör ligga på verksamhetsutövaren. Lantbrukarnas riksför-

bund, Skogsägarna och Sveriges jordägarförening har anfört att diffusa

föroreningar uttryckligen bör undantas eftersom det är mycket stor skill-

nad mellan direktivets undantag – där samband mellan skadan och en-

skilda verksamhetsutövare måste vara möjliga att fastställa – och miljö-

balkens reglering där den enskilde verksamhetsutövaren måste visa att

skadan endast beror på åtgärder av en annan verksamhetsutövare.

Skälen för regeringens förslag

”Detta direktiv skall inte omfatta…” är den formulering som inleder miljö-

ansvarsdirektivets artikel 4.1 om undantag från direktivets tillämpnings-

område. Det betyder inte att medlemsstaterna är skyldiga att genomföra

undantagen utan bara att gemenskapslagstiftaren inte ställer något krav i

de avseenden som anges i artikeln.

Konflikter och naturkatastrofer m.m.

I miljöansvarsdirektivets artikel 4.1 undantas bl.a. skador eller överhäng-

ande hot om sådana skador som orsakats av väpnade konflikter, fientlig-

heter, inbördeskrig eller uppror. Undantagna är också miljöskador och

överhängande hot om miljöskador som orsakats av exceptionella och

oundvikliga naturfenomen som det inte är möjligt att skydda sig mot.

Termen ”naturhändelse” används i flera andra lagar, exempelvis i 16 kap.

3 § plan- och bygglagen (1987:10), och bör användas i stället för termen

”naturfenomen”. Redan i själva termen naturhändelse ligger att händel-

sen är oundviklig. Att det dessutom skall vara fråga om en exceptionell

naturhändelse skapar en hög tröskel för att undantag skall medges enligt

Prop. 2006/07:95

79

miljöansvarsdirektivet. En händelse som nog skulle kommit över den höga

tröskeln är orkanen Gudrun, som drabbade Sydsverige i januari 2005 och

orsakade stor förödelse. Det får dock bli omständigheterna i det enskilda

fallet som får avgöra om det varit möjligt att skydda sig mot skadorna i

fråga.

I artikel 4.6 görs även undantag för verksamhet vars enda syfte är att

skydda mot naturkatastrofer.

Undantag liknande dem i artiklarna 4.1 och 4.6 finns i 11 § atomansva-

righetslagen (1968:45) och 10 kap. 3 § sjölagen (1994:1009). I miljöbalken

finns dock inga liknande möjligheter att undantas från ansvaret. De an-

svarsregler som följer av miljöansvarsdirektivet ger inte lika stort utrym-

me för skälighetsavvägningar som de nuvarande ansvarsreglerna i miljö-

balken, vilket gör behovet av undantag större. Om en sådan konflikt eller

naturkatastrof som avses i artikel 4.1 skulle orsaka en allvarlig miljö-

skada, är det inte osannolikt att en bedömning enligt 10 kap. 4 § miljö-

balken skulle befria den berörde verksamhetsutövaren från ansvar. Dess-

utom bör regelverket inte göras krångligare än nödvändigt, vilket talar

för att så långt det är möjligt låta eventuella undantag gälla lika för både

sådana föroreningsskador som i dag regleras i miljöbalken och sådana

allvarliga miljöskador för vilka särskilda regler nu föreslås. Ett undantag

från ansvar om skadan orsakats av väpnade konflikter, fientligheter, in-

bördeskrig, uppror eller av exceptionella och oundvikliga naturhändelser

som det inte varit möjligt att skydda sig emot bör därför införas för samt-

liga skador som omfattas av 10 kap. miljöbalken. På samma sätt bör un-

dantag göras för verksamheter vars enda syfte är att skydda mot natur-

katastrofer.

Internationella regler på sjö- och transporträttens område

Miljöansvarsdirektivet omfattar de yrkesverksamheter som listas i bilaga 3

till direktivet. Dit hör, enligt punkt 8 i bilaga 3, transporter på vägar, järn-

vägar och inre vattenvägar samt sjö- och lufttransporter av sådant farligt

gods som avses i bilaga A till rådets direktiv 94/55/EG av den 21 novem-

ber 1994 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om transport

av farligt gods på väg (EGT L 319, 12.12.1994, s. 7, Celex 31994L0055),

senast ändrat genom kommissionens direktiv 2006/89/EG (EUT L 305,

4.11.2006, s. 4, Celex 32006L0089), eller i bilagan till rådets direktiv

96/49/EG av den 23 juli 1996 om tillnärmning av medlemsstaternas lag-

stiftning om transport av farligt gods på järnväg (EGT L 235, 17.9.1996,

s. 25, Celex 31996L0049), senast ändrat genom kommissionens direktiv

2006/90/EG (EUT L 305, 4.11.2006, s. 6, Celex 32006L0090), eller en-

ligt definitionen i rådets direktiv 93/75/EEG av den 13 september 1993

om minimikrav för fartyg som anlöper eller avgår från gemenskapens

hamnar med farligt eller förorenande gods (EGT L 247, 5.10.1993, s. 19,

Celex 31993L0075), senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets

direktiv 2002/84/EG (EGT L 324, 29.11.2002, s. 53, Celex 32002L0084).

Ansvaret för skador till följd av transport av farligt gods samt utsläpp

av olja och andra farliga och skadliga ämnen är till stora delar reglerat i

internationella konventioner där medlemsstaterna i flera fall är parter.

Konventionerna har antagits inom ramen för Förenta nationernas ekono-

miska kommission för Europa (ECE) och den Internationella sjöfarts-

Prop. 2006/07:95

80

organisationen (IMO). För att inte medlemsstaterna skall komma i kon-

flikt med sina folkrättsliga förpliktelser enligt dessa konventioner görs i

artikel 4.2 i miljöansvarsdirektivet undantag från ansvaret i den mån

detta regleras i de konventioner som anges i direktivets bilaga 4.

Sverige är part i två av de konventionerna, dels den s.k. ansvarskon-

ventionen (Internationell konvention av den 27 november 1992 om an-

svarighet för skada orsakad av förorening genom olja, SÖ 1995:20), dels

den s.k. fondkonventionen (Internationell konvention av den 27 novem-

ber 1992 om upprättandet av en internationell fond för ersättning av

skada förorsakad av förorening genom olja, SÖ 1995:19). Sverige har

även ratificerat 2003 års fondprotokoll rörande en kompletterande olje-

skadefond.

Ansvarskonventionen och fondkonventionen bildar tillsammans ett glo-

balt system för ersättning av skador som uppkommer till följd av utsläpp

av mineralolja från fartyg som är konstruerade eller som har anpassats

för att transportera olja som bulklast. Enligt ansvarskonventionen har den

registrerade ägaren av fartyget ett strikt ansvar för skador på grund av

sådana utsläpp. Definitionen av skada inkluderar vissa föroreningsskador

på miljön. Samtidigt har möjligheterna att kräva ersättning från andra

personer kraftigt inskränkts. Ansvaret är med andra ord kanaliserat till

ägaren. Denne har dock rätt att begränsa ansvaret till vissa belopp rela-

terade till fartygets storlek. Beloppen uttrycks i särskilda dragningsrätter

(SDR) där 1 SDR motsvarar cirka 11 kronor. En ägare kan bli skyldig att

utge maximalt 89 770 000 SDR. Begränsningsrätten gör det möjligt att

försäkra ansvaret på den internationella sjöförsäkringsmarknaden. Enligt

konventionen är ägaren till ett fartyg som transporterar mer än 2 000 ton

olja som bulklast skyldig att ha en försäkring som täcker ansvaret.

Om kostnaderna för de skador som orsakas av ett oljeutsläpp översti-

ger den registrerade ägarens maximala ansvar, finns det en möjlighet att

få ersättning från den Internationella oljeskadefonden (IOPC) enligt reg-

lerna i fondkonventionen och 2003 års fondprotokoll. Genom oljeskade-

fonden och den kompletterande oljeskadefonden är det möjligt att täcka

skador upp till ett belopp om 750 miljoner SDR, det vill säga cirka 7,7

miljarder svenska kronor. Fonderna finansieras i praktiken av lastintres-

sena, dvs. oljebolagen, genom att mottagarna av olja i de länder som har

anslutit sig till konventionen åläggs att betala avgifter i förhållande till

den mottagna kvantiteten.

Principiellt är det riktigt att, som Miljöansvarsutredningen funnit, inte

tillämpa 10 kap. miljöbalken på skador som också regleras i internatio-

nella konventioner. Sverige skulle annars komma i konflikt med de folk-

rättsliga förpliktelser som följer av ratificeringen av ansvarskonventionen

och fondkonventionen. I linje med detta anges uttryckligen i 10 kap. 4 §

sjölagen (1994:1009) att anspråk på ersättning för en oljeskada som om-

fattas av ersättningsbestämmelserna i 10 kap. sjölagen får göras gällande

mot fartygsägaren endast med stöd av bestämmelserna i kapitlet. I fråga

om ansvarskonventionen och fondkonventionen med tillhörande proto-

koll finns det alltså skäl att göra ett motsvarande undantag i 10 kap. mil-

jöbalken. Undantagen bör gälla inte bara sådana skador som omfattas av

miljöansvarsdirektivet utan alla skador som avses i 10 kap. miljöbalken.

Konventionerna gäller nämligen oavsett skadans storlek.

Prop. 2006/07:95

81

Vidare bör undantagen göras i form av en hänvisning till den lagtext

genom vilken konventionsreglerna införlivats och inte till själva konven-

tionerna. Det hänger samman med att ansvarskonventionen i sig inte ut-

gör en del av den svenska rättsordningen. Bestämmelserna har i stället

transformerats till svensk lag i 10 kap. sjölagen. I fråga om bestämmel-

serna i fondkonventionen och 2003 års fondprotokoll gäller att de åter-

speglas i svensk rätt genom hänvisning i lagen (2005:253) om ersättning

från de internationella oljeskadefonderna. Bestämmelserna i konventio-

nen och protokollet gäller med andra ord som lag i Sverige. Även i det

här fallet bör hänvisningen göras till den svenska lagstiftningen snarare

än till konventionen och tilläggsprotokollet direkt. Genom att använda

sig av en sådan teknik blir det inte nödvändigt att ändra hänvisningarna i

10 kap. miljöbalken varje gång konventionerna ändras med nya tilläggs-

protokoll.

När det gäller de andra konventionerna i miljöansvarsdirektivets bilaga

4 är det dock inte möjligt att nu göra de undantag som Miljöansvarsut-

redningen har föreslagit. Enligt direktivets artikel 4.2 gäller som förut-

sättning för undantag att konventionerna har trätt i kraft i den berörda

medlemsstaten. En av de uppräknade konventionerna är den s.k. HNS-

konventionen (Internationell konvention av den 3 maj 1996 om ansvar

och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skad-

liga ämnen). I betänkandet Skadeståndsansvar vid sjötransport av farligt

gods (SOU 2006:92) har HNS-utredningen föreslagit att Sverige skall

ansluta sig till HNS-konventionen och frågan övervägs för närvarande i

Justitiedepartementet. Sverige har inte heller ratificerat de övriga uppräk-

nade konventionerna, nämligen den s.k. bunkeroljekonventionen (Inter-

nationell konvention av den 23 mars 2001 om ansvarighet för skada

orsakad av förorening genom bunkerolja) och den s.k. CTRD-konventio-

nen (Konvention av den 10 oktober 1989 om ansvar för skada i samband

med transport av farligt gods på väg, järnväg eller inre vattenvägar).

Redares rätt att begränsa sitt ansvar

Enligt artikel 4.3 i miljöansvarsdirektivet påverkar direktivet inte verk-

samhetsutövarens rätt att begränsa sitt ansvar i enlighet med nationell

lagstiftning om genomförande av 1976 års konvention om begränsning

av sjörättsligt skadeståndsansvar, inbegripet eventuella framtida änd-

ringar. Denna sjörättsliga begränsningsrätt innebär att en redare får be-

gränsa sitt totala skadeståndsansvar till vissa belopp uttryckt i särskilda

dragningsrätter (SDR). Beloppen är, precis som i fråga om oljeskade-

ansvaret, relaterade till fartygets storlek. Begränsningsrätten omfattar i

princip alla former av ersättning på grund av skada. Det kan t.ex. vara

fråga om kostnader för borttagande av vrak eller kostnader för sanering

av vatten och stränder som förorenats av någon form av gods. Begräns-

ningsrätten tillämpas dock inte i fråga om det oljeskadeansvar som regle-

ras i ansvarskonventionen eller fondkonventionen.

Miljöansvarsutredningen har inte föreslagit något motsvarande undan-

tag i svensk rätt med hänvisning till att Sverige sade upp konventionen

med verkan från och med den 1 augusti 2005. Det bör dock beaktas att

Sverige i samband med att 1976 års konvention sades upp samtidigt till-

trädde 1996 års ändringsprotokoll till konventionen (prop. 2003/04:79).

Prop. 2006/07:95

82

Genom ändringsprotokollet höjdes bl.a. ansvarsgränserna avsevärt. Skä-

let till att den grundläggande konventionen sades upp var en önskan från

svensk sida att de höjda ansvarsgränserna snabbt skulle slå igenom. Om

Sverige hade kvarstått som part i 1976 års konvention, skulle Sverige ha

varit folkrättsligt förpliktat att tillämpa de lägre ansvarsgränserna i för-

hållande till de länder som är parter till konventionen men som valt att

inte tillträda 1996 års ändringsprotokoll. Även efter uppsägningen av

konventionen bygger alltså bestämmelserna i 9 kap. sjölagen i grunden

på reglerna i 1976 års konvention samtidigt som Sverige är folkrättsligt

bundet att respektera begränsningsbeloppen i 1996 års ändringsprotokoll.

Det bör därför framgå av 10 kap. miljöbalken att om en miljöskada om-

fattas av en ansvarsbegränsning enligt reglerna i 9 kap. sjölagen skall

bestämmelserna i 10 kap. inte tillämpas i strid med den ansvarsbegräns-

ningen. Rätten till ansvarsbegränsning gäller enligt 9 kap. 1 § sjölagen

inte bara för en redare utan även för en sådan ägare av ett fartyg som inte

är redare, den som i redarens ställe har hand om fartygets drift, fartygets

befraktare, godsets avsändare samt var och en som utför tjänster i ome-

delbart samband med bärgning.

Internationella regler om atomskador

Enligt miljöansvarsdirektivets artikel 4.4 omfattar direktivet inte sådana

kärntekniska risker, miljöskador eller överhängande hot om sådana skador

som kan orsakas av verksamheter som omfattas av Fördraget om upprätt-

andet av Europeiska atomenergigemenskapen eller av tillbud eller verk-

samheter för vilka ansvar eller ersättning omfattas av de konventioner

som räknas upp i direktivets bilaga 5. De konventioner som räknas upp är

Pariskonventionen (Pariskonventionen av den 29 juli 1960 om skade-

ståndsansvar på atomenergins område, SÖ 1968:17) jämte den s.k. Brys-

selkonventionen (tilläggskonvention i Bryssel den 31 januari 1963, SÖ

1968:19), Wienkonventionen (Wienkonventionen av den 21 maj 1963 om

ansvarighet vid atomskada), Konventionen av den 13 september 1997 om

supplerande ersättning för atomskada (SÖ 1992:2), Gemensamt protokoll

av den 21 september 1988 rörande tillämpningen av Wienkonventionen och

Pariskonventionen samt Brysselkonventionen av den 17 september 1971

om skadeståndsansvar vid sjötransport av atomsubstans (SÖ 1974:42).

Av de uppräknade konventionerna är Sverige inte part i Wienkonven-

tionen och konventionen om supplerande ersättning för atomskada.

Bestämmelser om ansvar för anläggningsinnehavaren i händelse av en

atomskada finns i atomansvarighetslagen (1968:45). Atomansvarighets-

lagen omfattar endast person- och sakskador. Pariskonventionen jämte

dess tilläggskonvention som ligger till grund för atomansvarighetslagen

har dock reviderats. Om Sverige tillträder ändringsprotokollen kommer

en anläggningsinnehavare att ha ett ersättningsansvar för kostnader för

rimliga åtgärder som har vidtagits eller skall vidtas för att återställa eller

kompensera miljöskador av betydelse. Det finns i dag inget undantag

från miljöbalkens bestämmelser i 2 kap. och 10 kap. för sådan verksam-

het som regleras i atomansvarighetslagen. Eftersom det i nuläget inte blir

någon kollision mellan reglerna i atomansvarighetslagen och miljöan-

svarsdirektivet bör det nu inte göras något undantag från ansvar för all-

varliga miljöskador som omfattas av atomansvarighetslagen. Frågan kom-

Prop. 2006/07:95

83

mer dock att behandlas i det lagstiftningsarbete som nu pågår i Reger-

ingskansliet för genomförandet av ändringsprotokollen till Pariskonven-

tionen och Brysselkonventionen.

Försvarsverksamheter

Miljöansvarsdirektivet omfattar enligt artikel 4.6 inte verksamheter vars

främsta syfte är att tillhandahålla tjänster åt det nationella försvaret eller

tjäna internationell säkerhet. Enligt Miljöansvarsutredningen bör bestäm-

melsen tolkas så att syftet är att undanta verksamheter som tjänar det

nationella försvaret, dvs. försvarsverksamheten som sådan, inte att un-

danta dem som tillhandahåller tjänster åt det nationella försvaret. Beho-

vet för utredningen att dra denna slutsats kan ha sin grund i en uppfatt-

ning att med termen verksamhet avses en över tid bedriven industriell

eller annan liknande verksamhet. Betydelsen av utredningens slutsats

skulle då vara att klargöra att enbart det faktum att man inom ramen för

en sådan ”större” verksamhet också tillhandahåller tjänster åt försvaret

inte bör kunna läggas till grund för befrielse från ansvar för allvarliga

miljöskador som orsakas av den ”större” verksamheten. I det samman-

hang som reglerna i 10 kap. miljöbalken ingår kan dock termen verksam-

het mycket väl avse enbart den ”mindre” verksamhet eller åtgärd som

inom ramen för en ”större” verksamhet vidtas för det nationella försvaret.

Regeringen delar utredningens bedömning att gemenskapslagstiftaren

inte kan ha menat att den som tillhandahåller tjänster för försvaret skall

undantas från ansvar även för sådana verksamheter och åtgärder som inte

bedrivs eller vidtas för försvarets behov. Undantaget måste naturligtvis

syfta på att undanta sådana miljöskador som orsakas av den specifika

verksamhet eller åtgärd som varit nödvändig att bedriva eller vidta för ett

försvarsändamål.

Frågan är i vilken mån det bör göras något undantag för sådana för-

svarsverksamheter.

I de nuvarande reglerna i 2 och 10 kap. miljöbalken görs inget direkt

undantag för försvarsverksamheter. Däremot finns det bestämmelser på

skilda håll i miljöbalken om vissa hänsynstaganden till försvaret. När

staten bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd bör staten naturligt-

vis ta ansvar för avhjälpande av miljöskador som orsakas av verksamhe-

ten eller åtgärden. Denna utgångspunkt gäller även inom ramen för För-

svarsmakten. De nya ansvarsregler som till följd av miljöansvarsdirekti-

vet införs i 10 kap. miljöbalken omfattar bl.a. skadetyperna skador på

skyddade arter och skador på skyddade livsmiljöer och livsmiljötyper. I

samband med att reglerna om skydd för de arter och livsmiljöer som om-

fattas av det s.k. Natura 2000-nätet infördes i miljöbalken uppmärksam-

mades behovet av att kunna göra en särskild avvägning mellan å ena

sidan intresset av det skydd som Natura 2000-nätet syftar till och å andra

sidan det skydd som Försvarsmaktens verksamheter och åtgärder skall

upprätthålla. Då konstaterades att i ett enskilt fall skulle en ovillkorlig

skyldighet för verksamhetsutövaren att fullt ut bekosta miljökompensa-

tionen kunna komma att framstå som orimlig (prop. 2000/01:111 s. 58).

På Försvarsmakten ställs krav i fråga om det militära försvarets operativa

förmåga både när det gäller vårt nationella försvar och förmågan att delta

i verksamhet för internationell säkerhet. För att upprätthålla denna för-

måga kan en verksamhet eller åtgärd vara så angelägen att den behöver

Prop. 2006/07:95

84

bedrivas eller vidtas trots att den orsakar en sådan allvarlig miljöskada

som avses i miljöansvarsdirektivet. För sådana särskilt angelägna verk-

samheter och åtgärder bör den skälighetsavvägning som i dag är möjlig i

fråga om föroreningsskador finnas även i fråga om allvarliga miljöska-

dor. Till skillnad från Miljöansvarsutredningen anser regeringen att det i

miljöbalken inte bör vara något generellt undantag för försvaret eller

verksamhet för internationell säkerhet. I det här lagstiftningsärendet före-

slås ett bemyndigande att meddela föreskrifter om undantag från bestäm-

melserna om allvarliga miljöskador. Bemyndigandet bör användas för att

meddela ett sådant särskilt undantag från den strikta regel om ansvarets

omfattning som den föreslagna nya 10 kap. 5 § miljöbalken innebär,

framför allt bestämmelsen i första stycket 3.

Diffusa skadeorsaker

Miljöskador och överhängande hot om sådana skador som orsakas av

föroreningar av diffus karaktär, omfattas av miljöansvarsdirektivet endast

om det är möjligt att fastställa ett samband mellan skadan och enskilda

verksamhetsutövares verksamhet (artikel 4.5). Att det skall finnas ett

orsakssamband mellan en viss verksamhet och en viss skada är en själv-

klar princip i svensk rätt. Därför behövs det, som Miljöansvarsutredning-

en funnit, inget uttryckligt undantag för sådana föroreningar.

Skador orsakade av tredje part eller tvingande myndighetsbud

Enligt artikel 8.3 i miljöansvarsdirektivet befrias verksamhetsutövaren,

under vissa förutsättningar, helt från att bära kostnaderna för vidtagna

åtgärder. Visserligen talas i artikel 8.3 endast om undantag från kostnads-

ansvaret. Som direktivet får förstås förutsätts dock inte verksamhetsut-

övaren vidta några andra hjälpåtgärder än sådana som verksamhetsutöva-

ren är skyldig att bekosta.

Verksamhetsutövaren befrias från betalningsansvar enligt artikel 8.3 a)

om skadan eller det överhängande hotet om skada har orsakats av tredje

part. Som förutsättning för befrielse gäller att verksamhetsutövaren skall

ha vidtagit nödvändiga säkerhetsåtgärder. Vad som avses med ”nödvän-

diga” framgår inte men det bör rimligen vara sådana säkerhetsåtgärder

som krävs enligt lag eller andra föreskrifter.

Vid miljöbalkens tillämpning kan även den som har vidtagit en åtgärd

som bidragit till en förorening anses som verksamhetsutövare. För att

vara en verksamhetsutövare i miljöbalkens mening är det inte heller nöd-

vändigt att man bedriver en näringsverksamhet. Som verksamhetsutövare

kan således anses vara en enskild person som vidtagit en åtgärd som bi-

dragit till föroreningen. Om en tredje part har orsakat en skada som har

ett samband med en viss anläggning, så kan knappast den som driver

anläggningen och själv inte gjort något som bidragit till skadan kunna

hållas ansvarig. Ett exempel är att ett läckage från en oljelagringscistern

orsakar en skada men läckaget i sin tur beror på att en utomstående sabo-

tör har punkterat cisternen. I en sådan situation uppkommer frågan om

det är den som bedrivit oljelagringsverksamheten eller den som bedrivit

sabotageverksamheten – eller båda – som skall betraktas som verksam-

hetsutövare i den mening som avses i 10 kap. miljöbalken, dvs. vem är

det som har bedrivit den verksamhet eller vidtagit den åtgärd som orsakat

Prop. 2006/07:95

85

miljöskadan. Från oljelagrarens synpunkt är sabotören en tredje part.

I den mån oljelagraren har vidtagit alla nödvändiga säkerhetsåtgärder och

därför inte kan anses ha bidragit till skadan, skall oljelagraren inte hållas

ansvarig enligt miljöansvarsdirektivet och kan knappast komma att hållas

ansvarig som verksamhetsutövare i 10 kap. miljöbalkens mening. Där-

emot är det rimligt att sabotören kan betraktas som verksamhetsutövare

och hållas ansvarig. Eftersom termen verksamhetsutövare i 10 kap. är

knuten till den som har orsakat skadan (ensam eller genom att bidra till

den), behövs inget uttryckligt undantag för skador orsakade av tredje part.

Verksamhetsutövaren befrias vidare från betalningsansvar enligt arti-

kel 8.3 b) om skadan eller det överhängande hotet om sådan skada är ett

resultat av efterlevnaden av tvingande beslut eller anvisningar från en

offentlig myndighet, under förutsättning att beslutet eller anvisningarna

inte är en följd av ett utsläpp eller ett tillbud som orsakats av verksam-

hetsutövarens egen verksamhet. Något motsvarande uttryckligt undantag

behövs inte i den svenska lagtexten, eftersom verksamhetsutövarens an-

svar enligt den föreslagna 10 kap. 5 § miljöbalken kan begränsas om åt-

gärden var uttryckligen tillåten enligt myndighets beslut. Det är visserli-

gen endast fråga om en begränsningsregel och inte ett absolut undantag

men om skadan i sin helhet beror på exempelvis ett föreläggande från en

myndighet, så skall den omständigheten beaktas och utrymmet för att

hålla verksamhetsutövaren ansvarig är därför obefintligt.

Förhållandet till 2 kap. 8 § miljöbalken

I miljöbalken finns den grundläggande regeln om ansvaret för att avhjäl-

pa miljöskador i 2 kap. 8 §. Enligt den paragrafen gäller att alla som be-

driver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som med-

fört skada eller olägenhet för miljön ansvarar till dess skadan eller oläg-

enheten har upphört för att denna avhjälps ”i den omfattning det kan

anses skäligt enligt 10 kap.” Bestämmelserna i 10 kap. är alltså avgörande

för ansvarets omfattning. Oavsett om den allmänna regeln i 2 kap. 8 § i

fråga om miljöskador som regleras i 10 kap. kan anses innebära något an-

svar utöver det som följer av 10 kap., följer det av konstruktionen att om

det av bestämmelserna i 10 kap. uttryckligen framgår att avhjälpande-

ansvaret kan begränsas eller att inget avhjälpandeansvar kan avkrävas, så

kan knappast 2 kap. 8 § åberopas till stöd för att ändå kräva ett avhjälp-

ande, dvs. specialregleringen i 10 kap. har företräde framför den allmän-

na regeln.

6.14

Begränsning av ansvaret

Regeringens förslag: När omfattningen av ansvaret för en allvarlig

miljöskada bestäms skall det beaktas om skadan har orsakats av ut-

släpp eller andra åtgärder som, när de ägde rum, var uttryckligen

tillåtna enligt föreskrifter i lag eller annan författning eller enligt en

myndighets beslut, eller inte ansågs skadliga enligt den vetenskapliga

och tekniska kunskap som fanns då.

Miljöansvarsutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med

regeringens.

Prop. 2006/07:95

86

Remissinstanserna: Svenskt Näringsliv, Svensk Energi, Skogsindustri-

erna, Göteborgs kommun och Jernkontoret m.fl. har avstyrkt utredningens

förslag till jämkning och framfört att det i stället bör införas undantag

och att om en verksamhetsutövare inte kan få skydd mot anspråk från det

allmänna för skador som regleras i det tillstånd som gäller för verksam-

heten faller en stor del av poängen med förprövningen och tillståndssys-

temet. Lunds universitet har gjort bedömningen att miljöansvarsdirektivet

inte ger utrymme för en skälighetsavvägning utan att antingen kan med-

lemsstaterna välja att hålla verksamhetsutövaren fullt ansvarig eller be-

fria verksamhetsutövaren helt.

Svea hovrätt (Miljööverdomstolen), Lantbrukarnas riksförbund, Skogs-

ägarna och Sveriges Jordägarförbund har gjort bedömningen att miljö-

ansvarsdirektivet medger att en allmän skälighetsregel införs för allvar-

liga miljöskador och dessutom framfört att en sådan skälighetsregel be-

hövs. Svea hovrätt (Miljööverdomstolen) har anfört att det är ologiskt att

göra en skälighetsbedömning för allvarliga miljöskador och en annan för

andra miljöskador eftersom det ger upphov till gränsdragningsproblem.

Hovrätten har dock avstyrkt ett införande av undantag i stället för en

skälighetsregel. Hovrätten har vidare anfört följande. Så långt praxis nu

utvecklats, dvs. främst i frågor som gäller krav på undersökningar inför

kommande ställningstaganden till efterbehandlingsåtgärder, har verksam-

hetsutövare i stor utsträckning ålagts ett undersökningsansvar även i fall

där utsläppen inte skett i strid med tillstånd eller villkor. I Sverige utfor-

mas även tillstånd så att det är verksamheten, inte utsläppen, som tillåts.

Tillstånd får vidare rättskraft och blir gällande tills tillståndet omprövas,

vilket kan dröja lång tid. Det är mycket svårt att bedöma i efterhand vad

som vid ett visst tillfälle skall ha ansetts vara ett icke skadligt utsläpp

med då tillgängliga kunskaper. Växjö tingsrätt (miljödomstolen) har till-

styrkt att undantag från ansvar sker genom en skälighetsbedömning och

inte genom generella undantag samt anfört följande. Även om en verk-

samhet tillståndsprövas hos en myndighet, tar inte myndigheten över an-

svaret för verksamheten. Om ansvaret genom tillståndsprövningen i prak-

tiken lämnas över på myndigheterna, skulle det kunna bli ett incitament

för oseriösa sökande att inte fullt ut redovisa material som talar till

nackdel för ett bifall eller som skulle tala för stränga kostsamma villkor.

Stockholms tingsrätt (miljödomstolen) har avstyrkt förslaget och fram-

fört att det faktum att ett tillstånd getts till en verksamhet inte betyder att

den inte kan medföra skador. Den av utredningen föreslagna skrivningen

kan, enligt tingsrätten, i jämförelse med den nuvarande jämkningsmöjlig-

heten medföra en lättnad för skadebringande verksamheter som har till-

stånd. Svenska Naturskyddsföreningen har avstyrkt att ansvaret skall kun-

na jämkas för allvarliga miljöskador och anfört att även den nuvarande

jämkningsregeln i 10 kap. 4 § miljöbalken bör tas bort. Länsstyrelsen i

Uppsala län har avstyrkt att ansvaret skall kunna jämkas på föreslagna

grunder och anfört att det är omotiverat att jämka ansvaret för allvarliga

miljöskador men inte för mindre allvarliga.

Uppsala universitet har anfört att det undantag som miljöansvarsdirek-

tivet öppnar för enbart gäller för tillstånd och liknande enligt viss an-

given EG-rättslig lagstiftning. Universitet har vidare anfört: Att erbjuda

ett allmänt undantag för alla slags tillstånd är inte förenligt med direkti-

vet. Att göra undantag för tillståndsgiven verksamhet strider även mot

Prop. 2006/07:95

87

principen om att förorenaren betalar. En tillståndsregim som bygger på

att själva godkännandet av ett utsläpp m.m. blir styrande för det efter-

följande ansvaret inbjuder till att villkoren blir strängare. Möjligheten till

begränsning av ansvar när det gäller utsläpp eller andra åtgärder som inte

ansågs skadliga enligt den vetenskapliga och tekniska kunskapen vid tid-

punkten då de ägde rum är oklar och svår att tillämpa och inbjuder till

kostsamma rättsprocesser. Spetskunskapen inom varje område finns hos

företagen och det är vanligen verksamhetsutövaren som föreslår vilka

villkor som skall gälla. Det är därför svårt för en tillsynsmyndighet att i

efterhand mot tillståndshavarens påstående visa att man valt en teknik

som inte motsvarade den tidens standard på området.

Statens jordbruksverk har anfört att det är svårt för en jordbrukare att

uppfylla kunskapskravet i 2 kap. 2 § miljöbalken och att om jordbrukaren

har följt instruktionerna för ett bekämpningsmedel bör en viss jämkning

kunna göras.

Sveriges Kommuner och Landsting har anfört att frågan om undantag

och begränsning av ansvar bör övervägas ytterligare, bl.a. om undantag

skall avse utsläpp och händelser och inte verksamheten som sådan.

Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 8.4 i miljöansvarsdirek-

tivet får medlemsstaterna tillåta att verksamhetsutövarna befrias från kost-

nadsansvaret i vissa situationer. Som förutsättning gäller dock att verk-

samhetsutövaren inte begått något fel eller någon försummelse. Gemen-

skapslagstiftaren har alltså för de i artikel 8.4 angivna situationerna gett

medlemsstaterna utrymme att avstå från att kräva att den ansvarige verk-

samhetsutövaren skall bära bördan för avhjälpande. Det finns i direktivet

inget stöd för att, som några remissinstanser har gjort, tolka detta som ett

krav på medlemsstaterna att antingen kräva att verksamhetsutövaren bär

hela bördan eller avstå helt från att kräva ett ansvarstagande. Artikeln in-

nebär en möjlighet att jämka ansvaret till noll.

Enligt artikel 8.4 a) får verksamhetsutövaren befrias från ansvar om

miljöskadan orsakats av ett utsläpp eller en händelse som är uttryckligen

tillåten och fullt ut överensstämmer med villkoren i ett godkännande,

som getts i eller enligt tillämpliga nationella lagar och andra författ-

ningar, varigenom de av gemenskapen antagna lagstiftningsåtgärderna

enligt direktivets bilaga 3 genomförs, så som de tillämpades vid tidpunk-

ten för utsläppet eller händelsen.

Enligt artikel 8.4 b) får verksamhetsutövaren befrias från ansvar om

miljöskadan har orsakats av ett utsläpp eller en verksamhet eller ett sär-

skilt sätt att använda en produkt inom ramen för en verksamhet som

enligt den vetenskapliga och tekniska kunskap som fanns tillgänglig vid

tidpunkten för utsläppet eller verksamheten, inte ansågs kunna orsaka

miljöskador, vilket verksamhetsutövaren skall visa.

Enligt de nuvarande efterbehandlingsreglerna i 10 kap. miljöbalken

skall en skälighetsbedömning göras (10 kap. 4 §) och ansvaret kan alltså

begränsas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Miljö-

ansvarsdirektivet ger i fråga om ansvaret för allvarliga miljöskador inte

utrymme för en sådan vid eller opreciserad skälighetsavvägning. Frågan

är då om den möjlighet att begränsa ansvaret som artikel 8.4 ger bör åter-

speglas i de svenska reglerna och hur det i så fall bör ske.

Att vid angivna situationer helt göra undantag från ansvar skulle med-

föra flera negativa konsekvenser. Som påpekats i remissvaren, har verk-

Prop. 2006/07:95

88

samhetsutövare i stor utsträckning ålagts undersökningsansvar även när

utsläpp inte skett i strid med gällande tillstånd (t.ex. i fråga om PCB- och

kvicksilverinnehållande fiberbankar utanför skogsindustrianläggningar).

I Sverige utformas också tillståndsbesluten så att det är hela den verk-

samhet som bedrivs på en viss anläggning – inte enskilda utsläpp – som

tillåts. Villkoren utformas normalt på så sätt att utsläpp av ett visst ämne

inte får överskrida vissa halter eller nivåer. Det är inte vanligt att ett visst

utsläpp uttryckligen är tillåtet, vare sig i tillstånd eller i författning. Det

är också svårt, ibland omöjligt, att i efterhand bedöma vad som vid ett

visst tillfälle skall anses ha varit ett icke-skadligt utsläpp med då tillgäng-

liga kunskaper. Det är tänkbart, som påpekats, att om direktivets artikel

8.4 kommer till uttryck som ett rent undantag, kan det leda till en över-

driven försiktighet vid villkorsskrivning med snävare villkor som följd.

För att inte ansvaret för allvarliga miljöskador skall bli alltför strängt

bör möjligheten att begränsa ansvaret enligt artikel 8.4 kunna användas. I

anslutning till den föreslagna bestämmelsen i 10 kap. miljöbalken där

ansvaret för allvarliga miljöskador anges, bör det därför föras in en

bestämmelse som innebär att när omfattningen av ansvaret för allvarliga

miljöskador bestäms skall man beakta om skadan har orsakats av utsläpp

eller andra åtgärder som, när de ägde rum, var uttryckligen tillåtna enligt

föreskrifter i lag eller annan författning eller enligt en myndighets beslut,

eller inte ansågs skadliga enligt den vetenskapliga och tekniska kunskap

som fanns då. Det blir då möjligt att ta hänsyn till sådana faktorer utan att

behöva göra allt-eller-inget-avvägningar som kan ge olämpliga resultat.

Med anledning av det som framförts om att det inte vore förenligt med

miljöansvarsdirektivet att jämka ansvaret för alla verksamheter eftersom

artikel 8.4 a) enbart gäller för tillstånd och liknande enligt viss angiven

EG-lagstiftning (dvs. sådana tillstånd och godkännanden som krävs enligt

de rättsakter som listas i direktivets bilaga 3) kan det konstateras att ut-

släpp och andra åtgärder som kan orsaka allvarliga miljöskador skall reg-

leras just av sådana tillstånd och godkännanden som omfattas av bilaga 3.

Om man enligt svensk rätt får tillstånd eller godkännande för en verk-

samhet eller åtgärd som inte omfattas av de uppräknade EG-rättsakterna,

så omfattas den verksamheten inte heller av miljöansvarsdirektivets strikta

krav. Det är med andra ord svårt att tänka sig att en verksamhetsutövare

skulle kunna åberopa någon form av tillstånd eller godkännande i strid

med miljöansvarsdirektivet.

En annan fråga är att de nu diskuterade omständigheterna enligt miljö-

ansvarsdirektivet endast får beaktas om verksamhetsutövaren kan visa att

verksamhetsutövaren inte begått något fel eller någon försummelse. Följ-

samhet med lagar och myndighetsbeslut förutsätter att verksamhetsutöva-

ren inte gör sig skyldig till fel eller försummelse varför kravet i direktivet

inte fyller någon funktion. Detsamma gäller om skadan har orsakats av

utsläpp eller andra åtgärder som inte ansågs skadliga enligt den veten-

skapliga och tekniska kunskap som fanns då. Följsamhet med tidens kun-

skapsnivå är ett av de viktigaste kriterierna vid bedömningen om verk-

samhetsutövaren har gjort sig skyldig till fel eller försummelse. Om verk-

samhetsutövaren har orsakat skadan av fel eller försummelse, kan därför

förutsättningarna för att begränsa ansvaret inte anses uppfyllda. Någon

uttrycklig bestämmelse om detta behövs inte.

Prop. 2006/07:95

89

6.15

Fördelning mellan flera ansvariga

Regeringens förslag: När flera är ansvariga för en allvarlig miljö-

skada skall de svara solidariskt och ansvaret fördelas mellan dem efter

vad som är skäligt.

Miljöansvarsutredningens förslag överensstämmer med regeringens

men har en annan lagteknisk utformning.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har berört frågan.

Svenskt Näringsliv, Skogsindustrierna och Svensk Energi m.fl. har av-

styrkt förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Miljöansvarsdirektivet innehåller ingen

bestämmelse om vad som skall gälla när skadan orsakats av flera parter.

I stället anges i artikel 9 att direktivet inte påverkar nationella bestäm-

melser om kostnadsfördelning.

Om flera verksamhetsutövare är ansvariga enligt 10 kap. 2 § miljöbal-

ken, skall de enligt huvudregeln i 6 § svara solidariskt. I propositionen

till miljöbalken (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 360) motiverades det solidar-

iska ansvaret bl.a. med att det i praktiken många gånger kan vara omöj-

ligt att dela upp ansvaret och att det vid solidariskt ansvar oftast är enk-

last att först söka den siste verksamhetsutövaren. En verksamhetsutövare

som visar att verksamhetsutövarens bidrag till föroreningen är så obetyd-

ligt att det inte ensamt motiverar efterbehandling skall dock ansvara en-

dast för den del som motsvarar bidraget. Detsamma bör gälla ansvar för

allvarliga miljöskador.

I frågorna om solidariskt ansvar och om den inbördes fördelningen

mellan de ansvariga, bör den ordning som i dag gäller enligt 10 kap. mil-

jöbalken också gälla i den mån ansvaret avser en allvarlig miljöskada.

6.16

Preskription

Regeringens förslag: Ansvaret för allvarliga miljöskador preskriberas

inte.

Miljöansvarsutredningens förslag överensstämmer med regeringens

men har en annan lagteknisk utformning.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har berört frågan.

Statskontoret har framfört att förslaget inte har motiverats tillräckligt.

Advokatsamfundet har avstyrkt förslaget och framfört att det är rimligt

med en bestämmelse om 30-årig preskription. Även Svenskt Näringsliv,

Jernkontoret, Svensk Bergmaterialindustri m.fl. har avstyrkt och påtalat

att på andra ställen i betänkandet beskrivs skall-krav i miljöansvarsdirek-

tivet som omöjliga att avvika ifrån medan detta inte beskrivs som ett

problem när det gäller frågan om preskription.

Skälen för regeringens förslag: Det ansvar som i dag följer av 2 kap.

8 § och 10 kap. miljöbalken preskriberas inte (10 kap. 4 § andra stycket).

I miljöansvarsdirektivets artikel 17 sägs att direktivet inte skall gälla

om mer än 30 år har gått sedan tidpunkten för det utsläpp, de händelser

Prop. 2006/07:95

90

eller det tillbud som ledde till skadorna. Denna bestämmelse innebär att

gemenskapslagstiftaren inte ställer något krav på att medlemsstaterna

skall utkräva ansvar för skador som har uppstått för mer än 30 år sedan.

Eftersom miljöansvarsdirektivet är ett minimidirektiv hindrar direktivet

inte att den gällande bestämmelsen om att ansvaret inte preskriberas ock-

så skall gälla för de allvarliga miljöskadorna.

Att nu införa en annan ordning än den som gäller enligt miljöbalken

skulle från miljöskyddssynpunkt innebära ett steg tillbaka. Det bör därför

inte göras någon ändring i frågan om preskription av ansvaret för sådana

miljöskador som i dag omfattas av 10 kap. miljöbalken. Det har i detta

ärende inte kommit fram något starkt skäl att införa någon annan ordning

för det ansvar som – utöver det som redan gäller – måste tas i händelse

av att en miljöskada är en allvarlig miljöskada. En annan ordning för det

avhjälpandeansvaret skulle medföra svåra avvägningar och oklarhet om

vad som kan krävas och inte.

Av bestämmelsen om preskription i 10 kap. miljöbalken bör det fram-

gå att preskriptionslagen (1981:130) inte är tillämplig i fråga om förore-

ningsskador eller allvarliga miljöskador.

6.17

Avhjälpanderegeln i 2 kap. 8 § miljöbalken

Regeringens bedömning: Ingen ändring behöver göras i den allmänna

avhjälpanderegeln i 2 kap. 8 § miljöbalken.

Miljöansvarsutredningens förslag: I 2 kap. 8 § miljöbalken skall

orden ”i den omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap.” bytas ut mot

”i skälig omfattning” samt införas en upplysning om att det finns sär-

skilda regler om avhjälpande i 10 kap.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har berört frågan.

Uppsala universitet har tillstyrkt utredningens förslag med motiveringen

att 2 kap. 8 § miljöbalken har ett betydligt vidare tillämpningsområde än

10 kap. miljöbalken. Universitetet har, liksom Länsstyrelsen i Hallands

län och Svea hovrätt (Miljööverdomstolen), framfört att det faktum att

bestämmelsen inte behandlar olägenhet för människors hälsa framstår

som ett förbiseende och bör åtgärdas. Hovrätten har anfört att hänvis-

ningen i 2 kap. 8 § till skälighetsavvägningen enligt 10 kap. bör kvarstå

eftersom skälighetsavvägningen i 2 kap. 7 § inte gäller avhjälpandean-

svaret i 2 kap. 8 §. Svensk Energi har anfört att förslaget kräver ytterli-

gare analys då det bör beaktas hur en avvägning kan utfalla vid tillämp-

ningen av å ena sidan skälighetsregeln i 10 kap. 4 § och å andra sidan

2 kap. 7 §. Sveriges Kommuner och Landsting har avstyrkt och anfört att

förarbetena inte ger något stöd för att 2 kap. 8 § skulle kunna tillämpas

på andra skador än sådana som regleras i 10 kap., att det inte går att

hävda att ändringen inte innebär någon ändring i sak och att frågan bör

utredas ytterligare.

Skälen för regeringens bedömning: I miljöbalken finns den grund-

läggande regeln om ansvaret för att avhjälpa miljöskador i 2 kap. 8 §. En-

ligt den gäller att alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller

vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar

Prop. 2006/07:95

91

till dess skadan eller olägenheten har upphört för att denna avhjälps i den

omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap. miljöbalken.

Miljöansvarsutredningen har framfört att hänvisningen till 10 kap. i den

här allmänna avhjälpanderegeln passar allt sämre efter de föreslagna änd-

ringarna i 10 kap. Enligt utredningen är syftet med ändringen inte att

göra någon ändring i sak men att förslaget ändå kan anses innebära en

ändring i sak. Remissinstansernas synpunkter tyder på att den föreslagna

ändringen av 2 kap. 8 § behöver analyseras vidare.

Några remissinstanser har påpekat att det i 2 kap. 8 § inte finns någon

hänvisning till människors hälsa och att detta kan bero på ett förbiseende.

Beredningen i det här lagstiftningsärendet ger inte tillräckligt underlag

för att nu införa en sådan hänvisning.

Det har inte kommit fram något som visar att 2 kap. 8 § miljöbalken

behöver ändras med anledning av de nu föreslagna ändringarna i 10 kap.

6.18

Sanktioner

Regeringens förslag: Straffbestämmelsen om försvårande av miljö-

kontroll i 29 kap. 5 § 3 miljöbalken omfattar även verksamhetsutöva-

res skyldighet att underrätta tillsynsmyndigheten när det har uppstått

en allvarlig miljöskada eller en överhängande fara för en allvarlig

miljöskada.

Miljöansvarsutredningen har bedömt att det för miljöansvarsdirekti-

vets genomförande inte finns något behov av att utvidga eller skärpa

straffbestämmelserna i miljöbalken (så som de såg ut när utredningen

lämnade sitt betänkande).

Remissinstanserna: Riksåklagaren har anfört följande. Av de föreslag-

na bestämmelserna i 10 kap. 3 och 13 §§ miljöbalken följer att den som

bryter mot dessa bestämmelser kan straffas för försvårande av miljökont-

roll enligt 29 kap. 5 §. Enligt förslaget till 10 kap. 13 § skall tillsyns-

myndigheten genast underrättas vid överhängande hot om allvarlig miljö-

skada, medan det enligt 10 kap. 3 §, som behandlar situationen där en

allvarlig miljöskada har uppkommit, räcker att underrätta tillsynsmyndig-

heten (ordet genast finns inte med). Denna skillnad är inte sakligt moti-

verad och lydelsen riskerar dessutom att orsaka praktiska problem i rätts-

tillämpningen. Kravet på att underrättelsen skall ske genast bör även

gälla underrättelser enligt 10 kap. 3 §. Länsstyrelsen i Jönköpings län har

anfört följande. I utredningens betänkande anges att straffbestämmelser-

na i 29 kap. 1 och 2 §§ visserligen inte gäller andra direktivskador än

föroreningar, men att dessa utan tvekan representerar den praktiskt sett

viktigaste skadetypen i detta sammanhang. Länsstyrelsen ställer sig frå-

gande till denna slutsats. Även allvarliga miljöskador av annat slag, t.ex.

skador på den biologiska mångfalden eller skyddade arter, bör vara straff-

belagda. Alla skador hänförliga till direktivet bör behandlas likartat. Det

bör klargöras hur de nya straffbestämmelserna fr.o.m. den 1 januari 2007

påverkar genomförandet av direktivet. Straffvärdet vid underlåtelse att

upplysa tillsynsmyndigheten om allvarliga miljöskador bör vara högre än

underlåtelser enligt de andra upplysningsskyldigheterna i 10 kap. Svenska

Naturskyddsföreningen har anfört att redan det faktum att straffbestäm-

Prop. 2006/07:95

92

melserna i 29 kap. 1 och 2 §§ inte innehåller några andra direktivskador

än föroreningar gör att det kan finnas behov av att skärpa straffreglerna

på denna punkt.

Skälen för regeringens förslag: Det är tillsynsmyndigheterna som

skall vaka över att verksamhetsutövarna tar sitt ansvar för miljöskador.

När det behövs får det ske med hjälp av förelägganden och förbud, even-

tuellt i förening med vite, enligt reglerna i 26 kap. miljöbalken eller med

verkställighet genom kronofogdemyndighetens försorg eller rättelse på

den felandes bekostnad. Dessa medel bör normalt vara tillräckliga för att

genomföra det utvidgade miljöansvaret.

Men en tillsynsmyndighets ingripande förutsätter att myndigheten får

kännedom om den uppkomna eller hotande miljöskadan. Om verksam-

hetsutövaren kan förmås att redan dessförinnan vidta akuta åtgärder för

att begränsa eller förhindra ytterligare skada eller förebyggande åtgärder

för att avvärja en överhängande fara för miljöskada, är i hög grad bero-

ende av vilka konsekvenser verksamhetsutövaren annars kan räkna med.

Något som bör kunna motivera verksamhetsutövaren att snarast möjligt

vidta sådana åtgärder är väl framför allt det egna intresset av att så sker.

Det är ju verksamhetsutövaren själv som skall svara för avhjälpandet av

den slutliga skadan och det realiserade hotet.

När det gäller frågan om straffansvar kan aktualiseras med anledning

av de nya reglerna om ansvaret vid allvarlig miljöskada har Miljöan-

svarsutredningen inte föreslagit några nya bestämmelser i 29 kap. miljö-

balken. Enligt utredningen skulle ett straffansvar kunna komma i fråga

enligt någon av bestämmelserna om miljöbrott, vållande till miljöstör-

ning eller försvårande av miljökontroll. Utredningen har anfört att straff-

reglerna i 29 kap. om miljöbrott och vållande till miljöstörning visserli-

gen inte gäller andra direktivskador än föroreningar men att dessa repre-

senterar den praktiskt sett viktigaste skadetypen i detta sammanhang. Ut-

redningen har därför inte funnit något behov av att utvidga eller skärpa

straffreglerna med anledning av direktivet. Regeringen gör ingen annan

bedömning i frågan.

Nya bestämmelser om sanktioner på miljöbalkens område trädde i

kraft den 1 januari 2007 (prop. 2005/06:182, bet. 2005/06:MJU25, rskr.

2005/06:387). Flera av straffreglerna i 29 kap. miljöbalken har ändrats i

viktiga avseenden. Det gäller exempelvis reglerna om miljöbrott och för-

svårande av miljökontroll.

Straffbestämmelsen om miljöbrott har utvidgats till att omfatta även

annat än föroreningar. Det är numera straffbart att bedriva en verksamhet

eller vidta en åtgärd som ändrar yt- eller grundvattennivån på ett sätt som

skadar eller kan skada människors hälsa, djur eller växter i en omfattning

som inte har ringa betydelse eller som medför eller kan medföra någon

annan betydande olägenhet i miljön.

Den ändring i 29 kap. som har direkt betydelse i det här sammanhanget

gäller bestämmelsen om försvårande av miljökontroll. Enligt den nya be-

stämmelsen i 29 kap. 5 § 3 är det förenat med straffansvar att bryta mot

bestämmelsen i 10 kap. 9 § om skyldighet att underrätta tillsynsmyndig-

heten om en upptäckt förorening. I det här lagstiftningsärendet föreslås

att underrättelseskyldigheten också skall gälla när det upptäcks en över-

hängande fara för en allvarlig miljöskada eller att en allvarlig miljöskada

har uppstått (nya bestämmelser tas in i 10 kap. 12 och 13 §§). Denna

Prop. 2006/07:95

93

underrättelseskyldighet avser de mest allvarliga miljöskadorna och är

viktig för att tillsynsmyndigheten så snabbt som möjligt skall kunna han-

tera skadan enligt miljöansvarsdirektivets regler. Underlåtenhet att följa

kravet på underrättelse bör därför vara förenat med straffansvar. Bestäm-

melsen om försvårande av miljökontroll bör anpassas till den nya regler-

ingen om upplysningsskyldighet enligt 10 kap. miljöbalken.

Enligt den föreslagna bestämmelsen döms till böter eller fängelse i

högst två år den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot vissa

bestämmelser i 10 kap. miljöbalken om skyldighet att underrätta tillsyns-

myndigheten om en förorening, överhängande fara för en allvarlig miljö-

skada eller allvarlig skada. I detta s.k. blankettstraffbud används bl.a. ut-

trycket allvarlig miljöskada. Av ett avgörande från Högsta domstolen i

februari 2005 (NJA 2005 s. 33) framgår att ett åsidosättande av en hand-

lingsregel som har meddelats av en förvaltningsmyndighet inte kan sank-

tioneras med ett fängelsestraff, även om handlingsregeln omfattas av ett

blankettstraffbud med fängelse i straffskalan. Eftersom den föreslagna

straffbestämmelsen innehåller fängelse i straffskalan bör det straffbara

området, dvs. de handlingsregler som omfattas av straffbestämmelsen, helt

eller i sina väsentliga delar framgå av lagtexten eller av föreskrifter som

regeringen meddelar. Det straffbara området avgränsas av bestämmelserna

i 10 kap. 11 §, 12 § första stycket och 13 § samt av definitionerna av vad

som menas med en föroreningsskada och en allvarlig miljöskada i 10 kap.

1 §. Det föreslagna bemyndigandet att meddela föreskrifter om vilka om-

ständigheter som särskilt skall beaktas vid bedömningen av vad som är

en allvarlig miljöskada innebär inte att det straffbara området kan vidgas

utöver vad som framgår av de angivna bestämmelserna i 10 kap. Det

straffbara området är alltså i det väsentliga bestämt i lagtexten.

6.19

Miljöorganisationers talerätt

Regeringens förslag: Miljöorganisationer som uppfyller de kriterier

som anges i 16 kap. 13 § miljöbalken får överklaga beslut om tillsyn

enligt 10 kap. eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av 10 kap.

Miljöansvarsutredningens förslag: En allmän rätt för miljöorganisa-

tioner att överklaga tillsynsbeslut enligt miljöbalken införs.

Remissinstanserna: Mottagandet av förslaget har varit blandat. Växjö

tingsrätt (miljödomstolen), Svea hovrätt (Miljööverdomstolen), Uppsala

universitet, Naturvårdsverket, Sveriges Advokatsamfund och Svenska Na-

turskyddsföreningen m.fl. har tillstyrkt förlaget medan Banverket, Före-

tagarna, Lantbrukarnas riksförbund, Svenskt Näringsliv och Svensk Ener-

gi m.fl. har motsatt sig att talerättsregeln utformas på det sätt utredningen

föreslagit. Remissinstanserna har framfört bl.a. följande.

Svea hovrätt (Miljööverdomstolen) har tillstyrkt att det införs en gene-

rell rätt för miljöorganisationer att överklaga tillsynsbeslut och att det är

viktigt att det klargörs vad som är tillsynsbeslut. Hovrätten har framhållit

att det bör övervägas om det krävs någon särskild ordning för att organi-

sationerna skall få kännedom om tillsynsbesluten samt att det också bör

övervägas att ge Naturvårdsverket rätt att överklaga tillsynsbeslut. Växjö

tingsrätt (miljödomstolen) har anfört att det är rimligt att införa en möj-

Prop. 2006/07:95

94

lighet för miljöorganisationer att generellt överklaga tillsynsbeslut. Upp-

sala universitet har anfört att utredningens analys är helt riktig och att det

skulle medföra märkliga konsekvenser om man valde att särreglera just

de situationer som omfattar allvarlig miljöskada. Enligt universitetet är

en allmän regel om möjligheten att överklaga tillsynsbeslut den enda lös-

ning som går att hantera i praktiken, men att man skulle kunna överväga

att formulera talerätten negativt, dvs. att ange vilka beslut som miljöorga-

nisationerna inte får överklaga. Naturvårdsverket har ställt sig positivt till

förslaget men menat att det bör tas ett samlat grepp om de förändringar

som behövs för att Århuskonventionen skall vara fullständigt genomförd

och att det behövs ytterligare förändringar för detta. Svenska Naturskydds-

föreningen har välkomnat förslaget och anfört att en reglering i 16 kap.

13 § miljöbalken som är uppbyggd så att huvudregeln är att miljöorgani-

sationer kan överklaga alla beslut enligt balken utom vissa särskilt upp-

räknade vore önskvärd. Advokatsamfundet har tillstyrkt förslaget och

framhållit att miljöorganisationer har stor kunskap i dessa frågor, vilket

kan resultera i mer funktionella åtgärder, samt att kretsen taleberättigade

bör utvidgas.

Boverket har anfört att det kanske är nödvändigt att införa en generell

rätt för miljöorganisationer att överklaga tillsynsbeslut men att konse-

kvenserna av detta bör granskas ytterligare. Kemikalieinspektionen har

förklarat att man inte vill motsätta sig förslaget men att konsekvenserna

bör bedömas ytterligare. Länsstyrelsen i Värmlands län har inte haft

något att erinra mot förslaget men anfört att problemet med hur miljö-

organisationerna skall hållas underrättade kvarstår. Länsstyrelsen i Norr-

bottens län har inte haft något att invända mot förslaget men anfört att

konsekvenserna bör belysas djupare samt att det bör säkerställas att

handläggningstiderna inte påverkas negativt och att miljöorganisationer-

na får kännedom och möjlighet att yttra sig i ärendena.

Länsstyrelsen i Örebro län har anfört att frågan om hur miljöorganisa-

tionerna skall få del av besluten inte belysts i utredningen samt att tale-

rätten bör begränsas till tillsynsbeslut som avser allvarliga miljöskador

enligt direktivet. Länsstyrelsen i Västernorrlands län har anfört att frågan

är komplex och bör samordnas med Miljöbalkskommitténs betänkande

samt att förslaget innebär en överimplementering. Banverket har inte an-

sett det lämpligt att utvidga miljöorganisationernas talerätt generellt och

anfört att miljöorganisationer måste uppfylla de vanliga kraven för tale-

rätt, dvs. visa att de är särskilt berörda av den fråga som är aktuell, samt

att återhållsamhet bör iakttas med anledning av risken för kostnadsök-

ningar och tidsfördröjning. Länsstyrelsen i Uppsala län har avstyrkt för-

slaget eftersom det riskerar att göra arbetet mera tungrott och anfört att

den utökade talerätten enbart bör gälla beslut om allvarliga miljöskador.

Länsstyrelsen i Jönköpings län har gjort samma bedömning men anfört

att miljöorganisationernas talerätt inte bör begränsas till att enbart gälla

beslut som omfattas av direktivet utan även omfatta anmälan av miljöfar-

liga verksamheter och vattenverksamheter. Länsstyrelsen i Hallands län

har menat att det inte är något problem att särskilja tillsynsbeslut med

anknytning till direktivskador från andra tillsynsbeslut och har förordat

att talerätten begränsas. Lantbrukarnas riksförbund, Skogsägarna och

Sveriges jordägareförbund har motsatt sig förslaget och menat att det

skulle få mycket stora konsekvenser för enskilda näringsidkare samt att

Prop. 2006/07:95

95

om en utökning av besvärsrätten är nödvändig för genomförandet av

direktivet, måste den begränsas till sådana tillsynsfrågor som omfattas av

direktivet. Näringslivets regelnämnd har inte funnit någon anledning att

ge miljöorganisationer en generell rätt att överklaga tillsynsbeslut samt

anfört att utredningen har gått längre än direktivet kräver. Skogsindustri-

erna har menat att det knappast är rimligt att miljöorganisationer skall få

en generell rätt att överklaga alla tillsynsbeslut, att de i så fall skulle få

den mest omfattande talerätten av alla aktörer och att den utvidgade kla-

gorätten bör begränsas till vad som följer av direktivet. Svensk Energi har

anfört att förslaget inte är motiverat av direktivets krav och att talerätten

skall utvidgas endast så att den motsvarar vad direktivet kräver. Företag-

arna har motsatt sig förslaget eftersom det medför en risk för försenade

och fördyrade projekt.

Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 12 i miljöansvarsdirek-

tivet skall vissa fysiska och juridiska personer ha rätt att till den behöriga

myndigheten rapportera eventuella iakttagelser om miljöskador eller över-

hängande hot om sådana skador som de känner till och begära att den be-

höriga myndigheten vidtar åtgärder i enlighet med direktivet. Även mil-

jöorganisationer skall ha dessa rättigheter. Enligt artikel 13 har samma

personkrets rätt att få den behöriga myndighetens beslut, handlingar eller

underlåtenhet att handla enligt direktivet prövade i processrättsligt och

materiellt hänseende i domstol eller av något annat oberoende och opar-

tiskt offentligt organ. Det är tydligt att denna talerättsbestämmelse har haft

Århuskonventionen som förebild.

I svensk rätt finns möjligheter för var och en att rapportera till myndig-

heter och påkalla myndigheternas agerande. En anmälan om en miljöskada

bör därför medföra att tillsynsmyndigheten öppnar ett tillsynsärende. En

begäran om att myndigheten skall vidta någon form av åtgärd kommer att

läggas upp som ett eget ärende. Tillsynsmyndigheten är sedan enligt för-

valtningsrättsliga principer skyldig att avsluta ärendet med någon form

av beslut, i varje fall om den som gjort framställningen önskar det. Av

26 kap. 1 § miljöbalken framgår bl.a. att tillsynsmyndigheten efter en an-

mälan skall kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter,

domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta

de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Vem som helst ur

allmänheten, inklusive miljöorganisationer, kan initiera ett ärende hos

tillsynsmyndigheten. De svenska reglerna är alltså mindre begränsade än

vad som anges i miljöansvarsdirektivets artikel 12.

I artikel 13 garanteras rätten att få den behöriga myndighetens beslut,

handlingar eller underlåtenhet att handla enligt direktivet överprövade av

domstol eller annat opartiskt organ. Som utredningen konstaterat, rör det

sig i huvudsak om tillsynsbeslut av olika slag. Samma krets som har ini-

tiativrätt enligt artikel 12 skall ha talerätt enligt artikel 13. Enligt miljö-

balkens regler har den som beslutet angår rätt att överklaga det om det gått

honom eller henne emot (16 kap. 12 § miljöbalken). Det är med andra

ord endast den som har ett intresse i saken, sakägaren, som har rätt att få

den prövad i högre instans. För att ha ställning som sakägare skall man

på ett konkret sätt vara berörd av det aktuella beslutet. Även direktivet

ställer krav på att den som har rätt till överprövning skall vara berörd.

Den avgränsning av talerätten som finns i miljöbalken har tidigare kon-

Prop. 2006/07:95

96

staterats vara förenlig med Århuskonventionens regler om tillgång till

rättslig prövning och den får även anses förenlig med direktivets krav.

Direktivet ställer dock krav på att även miljöorganisationer som upp-

fyller kraven i nationell lagstiftning skall ha rätt till domstolsprövning av

beslut, handlingar och underlåtenhet att handla enligt direktivet. De be-

slut som kan komma ifråga enligt direktivet är, som redan konstaterats,

tillsynsbeslut. Enligt 16 kap. 13 § miljöbalken har ideella föreningar som

enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljö-

skyddsintressen rätt att överklaga domar och beslut om tillstånd, godkän-

nande eller dispens enligt miljöbalken. Överklaganderätten gäller även

villkor, liksom domar eller beslut om omprövning. Beslut om tillsyn om-

fattas inte. Någon bestämmelse som uppfyller direktivets krav på talerätt

för miljöorganisationer finns således inte. Den svenska lagstiftningen

måste därför kompletteras för genomförande av direktivet.

Med anledning av direktivets krav är det alltså nödvändigt att införa en

bestämmelse som gör det möjligt för miljöorganisationer att överklaga

tillsynsbeslut. Frågan är hur en sådan talerätt skall utformas. Utredningen

har föreslagit att det införs en generell möjlighet för miljöorganisationer

att överklaga tillsynsbeslut. Flera remissinstanser har ansett att talerätten

bör begränsas medan andra välkomnat förslaget bl.a. med hänvisning till

Århuskonventionen. Direktivet ställer enbart krav på att de tillsynsbeslut

som hänför sig till allvarliga miljöskador skall kunna överklagas. För att

genomföra direktivet behöver det alltså inte införas någon rätt för miljö-

organisationer att överklaga tillsynsbeslut i allmänhet.

De remissinstanser som kritiserat utredningens förslag har föreslagit att

överklaganderätten skall knytas till sådana tillsynsbeslut som avser all-

varliga miljöskador. Enligt regeringens mening skulle en sådan konstruk-

tion av talerätten orsaka gränsdragningsproblem i förhållande till tillsyns-

ärenden som visserligen rör miljöskador men som av den handläggande

myndigheten inte hänförs till kategorin allvarliga miljöskador. Miljöor-

ganisationer vore i sådana fall utestängda från möjligheterna att få ett be-

slut överprövat. I synnerhet situationer där någon tagit initiativ till ett till-

synsärende avseende en påstått allvarlig miljöskada men där tillsynsmyn-

digheten avslår begäran om åtgärder med hänvisning till att miljöskadan

inte är allvarlig skulle en inskränkt talerättsregel i praktiken göra att mil-

jöorganisationer helt ställs utan möjligheter till rättslig prövning. I ett

sådant fall skulle frågan om miljöskadans allvarlighetsgrad inte kunna bli

föremål för domstolsprövning på initiativ av en miljöorganisation efter-

som miljöorganisationer inte skulle ha talerätt i förhållande till ett sådant

tillsynsbeslut. En sådan ordning vore inte tillfredsställande och kan inte

anses förenlig med direktivets krav på talerätt. För att tillförsäkra miljö-

organisationer en rätt att överklaga tillsynsbeslut inom direktivets tillämp-

ningsområde bör talerätten utformas så att organisationerna ges en rätt att

överklaga tillsynsbeslut enligt 10 kap. miljöbalken.

De farhågor som förts fram om tidsfördröjning i samband med över-

klagande är snarast hänförliga till frågor med karaktär av förprövning

(tillståndsprövning och liknande) och är inte aktuella vid den utformning

av talerätten som nu föreslås.

När det gäller Århuskonventionens krav på tillgång till rättslig pröv-

ning har det från flera håll framförts kritik mot det svenska genomför-

andet i denna del. Bland andra Lagrådet ställde sig i samband med ratifi-

Prop. 2006/07:95

97

ceringen av konventionen frågande till om 16 kap. 13 § miljöbalken stäm-

mer överens med konventionens krav på en omfattande tillgång till rätts-

lig prövning och menade att brister avseende tillsynen var av ett särskilt

intresse i detta sammanhang. Mot bakgrund av att den förra regeringen

aviserade att fortsatta överväganden skulle äga rum i frågan om organisa-

tioners talerätt i miljömål nöjde sig Lagrådet med att påpeka att det tedde

sig ovisst om Sverige uppfyllde konventionens krav. I propositionen om

Århuskonventionen (prop. 2004/05:65) förklarade den förra regeringen

sin avsikt att återkomma i frågan om miljöorganisationers talerätt och då

ta hänsyn till den utveckling som sker på gemenskapsrättens område där

ett förslag till direktiv om tillgång till rättslig prövning fortfarande disku-

teras. Regeringen avser att komma tillbaka till denna fråga längre fram.

6.20

Följdändringar om tillträde för avhjälpande, m.m.

Regeringens förslag: Bestämmelsen i 28 kap. 5 § miljöbalken om till-

träde för efterbehandling anpassas till det nya innehållet i 10 kap. till

att avse tillträde för avhjälpande, dvs. att länsstyrelsen får besluta om

tillträde under viss tid till en fastighet, en byggnad eller en anläggning

om någon annan än den som äger eller innehar den är skyldig att där

avhjälpa sådana miljöskador som avses i 10 kap. eller göra undersök-

ningar för sådant avhjälpande. I 29 kap. 8 § ändras en paragrafhänvis-

ning. Den särskilda regeln i 10 kap. 8 § första stycket om skyldigheten

att bekosta utredningar av föroreningar utgår.

Miljöansvarsutredningens förslag innehåller inga förslag till följd-

ändringar i 28 och 29 kap. miljöbalken.

Remissinstanserna har inte yttrat sig över förslagen.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 28 kap. 5 § miljöbalken får

länsstyrelsen besluta om tillträde under viss tid till en fastighet, byggnad

eller en anläggning om någon annan än den som äger eller innehar den är

skyldig att där efterbehandla förorenade områden eller göra undersök-

ningar för sådan efterbehandling. Den som utför åtgärderna skall betala

ersättning för skada och intrång om inte fastighetsägaren eller innehava-

ren av särskild rätt själv har kostnadsansvar för åtgärderna. Bestämmel-

serna i 28 kap. 5 § är begränsade till fall där någon har en skyldighet att

efterbehandla förorenade områden. Bestämmelserna bör anpassas till det

föreslagna nya innehållet i 10 kap. eftersom möjligheten till tillträde kan

vara minst lika angelägen vid allvarliga miljöskador av annat slag än

förorenade områden.

Enligt 29 kap. 8 § första stycket 5 miljöbalken döms den som med

uppsåt eller av oaktsamhet i ett miljöriskområde som avses i 10 kap. 12 §

vidtar en åtgärd som ökar belastningen av föroreningar i eller omkring

området, annars försämrar den miljömässiga situationen eller försvårar

efterbehandlingsåtgärder till böter eller fängelse i högst två år. Bestäm-

melserna om miljöriskområden har fått nya paragrafbeteckningar och en

ändring av paragrafhänvisningen bör därför göras.

Enligt 10 kap. 8 § första stycket miljöbalken gäller att i frågor om an-

svar för kostnader att utreda föroreningar inom ett sådant mark- eller

vattenområde eller en sådan anläggning som avses i 1 § skall bestämmel-

Prop. 2006/07:95

98

serna om ansvar och ansvarsfördelning tillämpas. De ändringar som före-

slås i 10 kap. innebär att utredningsåtgärder omfattas av uttrycket ”åtgär-

der för avhjälpande”. Den särskilda bestämmelsen i nuvarande 10 kap.

8 § första stycket blir därför överflödig och bör utgå.

7

Beslut om miljöriskområden

Regeringens förslag: Bestämmelserna om miljöriskområden i 10 kap.

miljöbalken utformas så att det tydligt framgår att en förklaring av ett

vatten- eller markområde som miljöriskområde är ett förvaltningsbe-

slut riktat mot ägarna till de fastigheter som finns i området och andra

berörda sakägare. Regeringen eller den myndighet som regeringen be-

stämmer får meddela föreskrifter om utredningen i ärenden om miljö-

riskområden samt om tillfälliga inskränkningar och andra villkor i sam-

band med prövning av sådana ärenden.

Skälen för regeringens förslag: Enligt bestämmelserna i nuvarande

10 kap. 10 § miljöbalken skall länsstyrelsen ”genom beslut förklara” ett

mark- eller vattenområde för miljöriskområde, ”om det … är nödvändigt

att föreskriva om begränsningar i markanvändningen eller andra försik-

tighetsmått”. I samband med en sådan förklaring skall länsstyrelsen en-

ligt 10 kap. 12 § ”besluta om inskränkningar i markanvändningen eller

om att vissa åtgärder som fastighetsägare eller någon annan vill vidta

skall vara förenade med villkor eller skall föregås av en anmälan till

tillsynsmyndigheten”.

Formuleringen i 10 kap. 10 § om att ”föreskriva om begränsningar…”

och i 10 kap. 12 § om att ”åtgärder som fastighetsägare eller någon annan

vill vidta skall … föregås av en anmälan” ger intrycket att länsstyrelsens

beslut kan innebära normgivning som riktar sig till var och en. Av såväl

den lagtekniska konstruktionen (det anges direkt i lagen att länsstyrelsen

skall besluta om miljöriskområden och denna beslutsrätt följer inte av ett

normgivningsbemyndigande via regeringen) som förfarandereglerna i för-

ordningen (1998:930) om miljöriskområden (berörda fastighetsägare och

innehavare av särskild rätt skall höras och sammanträde hållas med dem

som saken angår, av en karta skall det framgå vilka fastigheter eller delar

av fastigheter som omfattas, beslutet skall kungöras, delges de berörda

sakägarna och antecknas i fastighetsregistrets inskrivningsdel och beslu-

tet gäller omedelbart och utan hinder av att det överklagas) framgår dock

att en förklaring av ett område som miljöriskområde har sådana karaktä-

ristika att det närmast måste ses som ett förvaltningsbeslut riktat mot be-

rörda sakägare inom området. Detsamma gäller de inskränkningar och

andra villkor som länsstyrelsen förenar förklaringen om miljöriskområde

med. De formuleringar som ger intrycket att länsstyrelsens beslut är

normgivningsbeslut bör därför ändras.

Enligt det nuvarande bemyndigandet i 10 kap. 14 § får regeringen eller

den myndighet som regeringen bestämmer meddela ytterligare föreskrif-

ter om miljöriskområden. Bemyndigandet har en obegränsad vidd så

länge föreskrifterna handlar om miljöriskområden. Regeringen har med-

delat förordningen (1998:930) om miljöriskområden som innehåller be-

Prop. 2006/07:95

99

stämmelser om vad en utredning i ett ärende om en förklaring av miljö-

riskområde skall innehålla och om förfarandet i ett sådant ärende samt

om möjlighet för myndigheten att i avvaktan på ett slutligt avgörande

besluta om interimistiska begränsningar och försiktighetsmått eller, när

förklaringen är gjord, besluta att förklaringen skall gälla utan hinder av

att den överklagas. Bemyndigandet om miljöriskområden bör avgränsas

till sådant som inte kan meddelas inom ramen för s.k. verkställighetsföre-

skrifter, dvs. till att gälla föreskrifter om krav mot en enskild i fråga om

utredningsinsatser och om sådana tillfälliga inskränkningar i markan-

vändningen eller andra försiktighetsmått eller villkor som kan behövas

redan innan ett ärende har slutligt avgjorts.

8

Ansvarsgenombrott

Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon bestämmelse om

ansvarsgenombrott i miljöbalken.

Miljöansvarsutredningens bedömning överensstämmer med reger-

ingens.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt utredning-

ens bedömning att det inte bör införas någon särskild regel om ansvars-

genombrott på miljörättens område. Några har då vägt in att behovet av

en sådan regel minskar om verksamhetsutövarbegreppet utvidgas på det

sätt som utredningen föreslagit. Skogsindustrierna har påtalat att en regel

om ansvarsgenombrott på miljörättens område inte behövs när frågan om

ansvarsgenombrott får anses löst i praxis för hela det aktiebolagsrättsliga

området. Försäkringsförbundet har framhållit vikten av att upprätthålla

aktiebolagslagens regelsystem för att en konkurrenskraftig industri skall

kunna arbeta. Föreningen Auktoriserade Revisorer har anfört att ett alter-

nativ till en regel om ansvarsgenombrott är att införa ett krav på en obli-

gatorisk ansvarsförsäkring för företag som bedriver miljöfarlig verksam-

het. Länsstyrelsen i Jönköpings län har anfört att frågan om att utvidga

kretsen av ansvariga bör utredas ytterligare.

Svea hovrätt (Miljööverdomstolen) och Växjö tingsrätt (miljödom-

stolen) har anfört att det finns ett behov av en regel om ansvarsgenom-

brott. Uppsala universitet har anfört att på grund av de stora ekonomiska

intressen som är inblandade och det faktum att regelverket är utformat

för att fungera vid normala verksamheter och transaktioner, är det knap-

past någon tvekan om att det kommer att uppstå situationer då någon

kommer att försöka undkomma ansvar genom obehöriga transaktioner,

vilket talar för att en regel om ansvarsgenombrott bör införas. Universite-

tet har, liksom Luleå tekniska högskola, framfört att ett lagstöd behövs

för att den civilrättsliga praxis som utvecklats i fråga om ansvarsgenom-

brott skall gälla även offentligrättsligt.

Skälen för regeringens bedömning: Aktiebolagsformens främsta kän-

netecken är att aktieägarna inte är personligen ansvariga för bolagets

skulder. Detta gäller enligt 1 kap. 3 § aktiebolagslagen (2005:551) och

oavsett om ägaren är en fysisk eller juridisk person, t.ex. ett moderbolag.

Prop. 2006/07:95

100

Bolagets fordringsägare är alltså hänvisade till att söka betalning för sina

fordringar ur bolagets tillgångar.

Med ansvarsgenombrott avses i regel att – i strid mot den aktiebolags-

rättsliga principen att aktieägarna inte är personligen ansvariga för bo-

lagets skulder – aktieägare personligen görs ansvariga för bolagets för-

pliktelser trots att de inte överträtt någon regel i aktiebolagslagen eller

brustit i fullgörelse av någon skyldighet mot bolaget. Det finns i dag ingen

generell lagregel som möjliggör ansvarsgenombrott. Däremot har dom-

stolarna på det civilrättsliga området medgett ansvarsgenombrott i ett

fåtal fall (bl.a. NJA 1982 s. 244 och NJA 1992 s. 375). Ett sådant ansvar

har i rättstillämpningen tillåtits först om bolaget saknat möjligheter att ta

det bolagsrättsliga ansvaret. Det är alltså fråga om ett subsidiärt ansvar.

För avhjälpande av miljöskador är verksamhetsutövaren i en normal-

situation den rätte adressaten för krav enligt 10 kap. miljöbalken. Med

verksamhetsutövare avses den som bedriver eller har bedrivit en verk-

samhet eller vidtagit en åtgärd som bidragit till miljöskadan. En särskild

regel om ansvarsgenombrott på miljörättens område har diskuterats vid

ett flertal tillfällen de senaste tio åren. Syftet med ansvarsgenombrott på

miljörättens område är framför allt att krav i undantagsfall skall kunna

riktas mot en bakomliggande aktör, som – utan att falla in under verk-

samhetsutövarbegreppet – bidragit till att miljöskadan har uppstått eller

försökt att undkomma en verksamhets miljöskulder, exempelvis genom

att låta verksamheten underkapitaliseras i förhållande till de risker som

verksamheten för med sig. Det kan exempelvis framstå som rimligt att

moderbolaget ibland bör ansvara för dotterbolagets förpliktelser, när

dotterbolagets verksamhet inte uppfyller kraven på ett normalt affärsmäs-

sigt handlande, utan snarare framstår som en konstruktion avsedd att un-

dandra moderbolaget ansvar. Men frågan om ansvarsgenombrott aktual-

iseras inte enbart av olika former av ägarinflytande. Även andra former

av inflytande – t.ex. dominerande kreditgivare – kan få liknande konse-

kvenser. De bakomliggande intressen som man önskar komma åt före-

kommer inte enbart i aktiebolag, utan också i andra associationsrättsliga

former.

Miljöansvarsutredningen har undersökt behovet och analyserat konse-

kvenserna av en bestämmelse om ansvarsgenombrott på miljörättens om-

råde. För att utreda behovet har en enkät skickats till samtliga länsstyr-

elser och kommuner och till ett antal saneringsföretag. Av 314 remiss-

instanser har 242 besvarat enkäten. Av enkäten framgår att det funnits

misstanke om någon form av ansvarsflykt i 25 fall, men inget konstaterat

fall av ansvarsflykt. Vid en närmare granskning har det kommit fram att

flera av fallen rör sig om konkurs- och likvidationssituationer där det

saknats pengar för en uppkommen miljöskuld. Detta är naturligtvis otill-

fredsställande för tillsynsmyndigheterna, men är sällan något som en

regel om ansvarsgenombrott kan råda bot på.

Utredningen, liksom några av remissinstanserna, har framfört att det är

svårt att konstatera om det finns ett behov eftersom reglerna om efter-

behandling inte tillämpas i någon större omfattning. På efterbehandlings-

området har i stort sett all sanering under den senaste tioårsperioden skett

med statsbidrag eller i samband med exploatering.

Eftersom utredningen inte kunnat visa på något fall av konstaterad an-

svarsflykt, finns det inget tydligt belägg för att en regel om ansvars-

Prop. 2006/07:95

101

genombrott behövs. Därtill kommer de konsekvenser som kan bli följden

av en regel om ansvarsgenombrott, bl.a. för investeringsklimatet. Någon

regel om ansvarsgenombrott bör därför inte införas i miljöbalken.

9

Fastighetsägares subsidiära ansvar

Regeringens förslag: I bestämmelsen om fastighetsägares subsidiära

ansvar för att avhjälpa en föroreningsskada anges att de förvärv som

kan föra med sig ett sådant ansvar är förvärv genom köp, byte eller

gåva, tillskott till bolag eller förening och utdelning eller skifte från

bolag eller förening.

Miljöansvarsutredningen avsåg att förtydliga att alla former av fas-

tighetsförvärv kan medföra ett subsidiärt ansvar för efterbehandling. I ut-

redningens förslag anges att inte bara förvärv av registerfastigheter utan

även förvärv av markområden och anläggningar omfattas.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har uttalat sig om

förslaget. Naturvårdsverket har instämt i bedömningen att det är oklart

vad som i bestämmelsen menas med förvärv, att utredningens motiv när

det gäller fång genom bodelning, arv och testamente bör utvecklas och

att bestämmelsen bör formuleras om så att det framgår att fastighetsäga-

ren även kan bli ansvarig för de efterbehandlingsåtgärder som återstår

efter att en verksamhetsutövares ansvar har utkrävts. Göteborgs kommun

har anfört att förvärvsbegreppet bör definieras direkt i lagtexten och inte i

motiven. Sveriges Kommuner och Landsting har avstyrkt att förvärv en-

ligt 10 kap. 3 § miljöbalken skall omfatta förvärv genom familjerättsliga

fång och förvärv genom myndighets beslut, t.ex. inlösen av mark enligt

plan- och bygglagen (1987:10), eftersom motiven för bestämmelsen, dvs.

att få marknadens mekanismer att bidra till en bättre miljö, då inte gör sig

gällande. Mannheimer Swartling Advokatbyrå har avstyrkt förslaget och

ifrågasatt dels om det i dag förekommer någon ansvarsflykt på detta om-

råde, dels den rättsliga analysen bakom förslaget. Enligt advokatbyrån

blir det särskilt problematiskt om förvärvsbegreppet inkluderar fastig-

hetsreglering, eftersom lantmäterimyndigheten vid en prövning kan över-

föra ägovidd från en fastighet till en annan mot en fastighetsägares vilja.

Vid fastighetsreglering finns, enligt advokatbyrån, inte köpare och sälj-

are, det är inte möjligt att tillämpa köprättsliga garantier eller civilrätts-

liga felansvarsregler och parterna i en fastighetsreglering kan inte heller

disponera över tidpunkten för ”transaktionens” fullbordande.

Skälen för regeringens förslag: I 10 kap. 3 § miljöbalken behandlas

fastighetsägares ansvar för efterbehandling. Om ingen verksamhetsutöva-

re kan utföra eller bekosta efterbehandling, är enligt huvudregeln var och

en efterbehandlingsansvarig som förvärvat fastigheten och vid förvärvet

känt till föroreningen eller då borde ha upptäckt den. Villaköpare svarar

dock endast vid vetskap. Bestämmelsen tillämpas inte i den speciella

situation när en bank förvärvat en fastighet för att skydda sin fordran

enligt 7 kap. 3 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse.

Enligt Miljöansvarsutredningen råder det oklarhet om vad som menas

med förvärv i 10 kap. 3 § miljöbalken. Bestämmelsen infördes i samband

Prop. 2006/07:95

102

med införandet av miljöbalken. Avsikten var i första hand att reglera fas-

tighetsägarens ansvar mot det allmänna. Ett väsentligt syfte var att få till

stånd markundersökningar före förvärv av näringsfastigheter för att på så

sätt få marknadens mekanismer att bidra till en bättre miljö (prop.

1997/98:45, Del 2, s. 120). Bestämmelsen ger drivkrafter för att efterbe-

handling görs av säljaren (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 359). I betänkandet

Miljöbalken, En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar ut-

veckling (SOU 1996:103), framgår att utgångspunkten var att det ansvar

som följer om man bort känna till föroreningen skulle motsvara den

”borde-vetskap” som följer av en underlåten eller slarvigt utförd s.k. jorda-

balksundersökning. Tillämpningen av bestämmelsen borde enligt betänk-

andet följa den civilrättsliga tillämpningen av 4 kap. 19 § jordabalken.

Lagrådet ansåg dock att en sådan hänvisning till jordabalken var miss-

visande och påpekade att den undersökningsplikten inte är en skyldighet

mot det allmänna utan reglerar förhållandet mellan köpare och säljare.

Av de redovisade förarbetena kan det konstateras att den först gjorda

kopplingen till 4 kap. 19 § jordabalken syftade till att låta 10 kap. 3 §

miljöbalken omfatta fastighetsförvärv genom köp, byte och gåva.

Miljöansvarsutredningen har förordat att det klargörs att alla former av

förvärv omfattas av bestämmelserna i 10 kap. 3 § miljöbalken, även uni-

versalfång och förvärv genom expropriation, expropriationslika förfaran-

den, fastighetsreglering och andra fastighetsbildningsåtgärder. Syftet med

en så bred tillämpning är att minska möjligheterna till ansvarsflykt.

Bestämmelserna om ansvar för förorenade områden grundas på princi-

pen om att förorenaren betalar. Om alla förvärv omfattades av bestäm-

melserna i 10 kap. 3 § miljöbalken skulle det även gälla arv. Enligt utred-

ningen bör i ett sådant fall det avgörande för det subsidiära ansvaret vara

vad arvlåtaren vid sitt förvärv insett eller bort inse i fråga om föroren-

ingarna och inte vad arvtagaren kan ha haft eller faktiskt haft för insikter.

Förutom att det kan vara svårt att visa vad arvlåtaren känt till eller bort

känna till, kommer enligt regeringens mening det subsidiära ansvaret i

den här situationen aldrig att utgöra någon drivkraft för att få till stånd en

markundersökning. Fastighetsägarens subsidiära ansvar blir i den situa-

tionen alltså inte ett sätt att genomdriva principen om att förorenaren be-

talar. Därför bör 10 kap. 3 § inte inkludera alla typer av förvärv.

För att minska risken för ansvarsflykt bör det ändå slås fast att man

som fastighetsförvärvare kan ådra sig ett subsidiärt ansvar, utöver vid

förvärv genom köp, byte eller gåva, i de näringsliknande situationerna

tillskott till bolag eller förening och vid utdelning eller skifte från bolag

eller förening. De förvärvstyper som omfattas av 10 kap. 3 § bör framgå

av lagtexten. Regeringens förslag innebär att bl.a. förvärv genom arv

eller bodelning inte omfattas av paragrafen.

En fråga är om förvärv genom fastighetsreglering bör omfattas av

10 kap. 3 § miljöbalken. Förvärv av ett markområde kan i vissa fall ske

genom fastighetsreglering i stället för köp och det är tänkbart att parterna

väljer just fastighetsreglering för att undkomma ett miljöansvar. Fastig-

hetsreglering skiljer sig dock från de förvärvsformer som regleras i jor-

dabalken i flera avseenden, bl.a. finns det ingen civilrättslig undersök-

ningsplikt som motsvarar 4 kap. 19 § jordabalken. Alla typer av förvärv

genom fastighetsreglering är inte heller så lika vanliga jordabalksköp att

det motiverar ett subsidiärt miljöansvar. Beredningen av det här lagstift-

Prop. 2006/07:95

103

ningsärendet har inte visat att förvärv genom fastighetsreglering behöver

omfattas av 10 kap. 3 § miljöbalken. Om det senare visar sig att ett så-

dant behov finns, kommer regeringen att återkomma i frågan.

Med anledning av det som Naturvårdsverket har anfört om att 10 kap.

3 § miljöbalken bör omformuleras så att det framgår att fastighetsägaren

även kan bli ansvarig för de efterbehandlingsåtgärder som återstår efter

att en verksamhetsutövares ansvar har utkrävts gör regeringen följande

bedömning. Fastighetsägaransvaret kan aldrig bli större än verksamhets-

utövarens ansvar. Frågan är då vad som gäller när verksamhetsutövarens

ansvar är bestämt och det visar sig att det inte finns tillräckliga resurser

hos verksamhetsutövaren att bekosta avhjälpandet. Enligt den nuvarande

lydelsen i 10 kap. 3 § miljöbalken blir fastighetsägaren ansvarig om

någon verksamhetsutövare inte kan utföra eller bekosta efterbehandling.

Formuleringen om att inte någon fastighetsägare kan ”…bekosta efter-

behandling” kan dock olyckligt komma att tolkas som att det för fastig-

hetsägaren skulle räcka för befrielse att någon verksamhetsutövare beta-

lar endast en bråkdel av det avhjälpande som ansvaret innebär, trots att

syftet med bestämmelsen måste vara att fastighetsägarens subsidiära an-

svar kan göras gällande i den omfattning som den eller de ansvariga

verksamhetsutövarna inte kan fullgöra det. Paragrafen bör därför ges en

formulering som gör tydligt att om det inte finns någon verksamhets-

utövare som kan utföra eller bekosta ”det avhjälpande” som skall ske en-

ligt ansvarsreglerna, kan fastighetsägaren bli ansvarig.

10

Säkerheter i miljöbalken

10.1

Statens och kommuners skyldighet att ställa säkerhet

Regeringens förslag: För fullgörandet av de skyldigheter som gäller

för en verksamhet med deponering av avfall skall verksamhetsutöva-

ren ställa säkerhet enligt 16 kap. 3 § miljöbalken eller vidta någon

annan lämplig åtgärd för sådant säkerställande. Staten, kommuner,

landsting och kommunalförbund behöver, precis som i dag, inte ställa

en sådan säkerhet som avses i 16 kap. 3 § miljöbalken. Balkens krav

på ställande av säkerhet vid tillstånd till täktverksamhet gäller inte

staten, kommuner, landsting och kommunalförbund.

Miljöansvarsutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med

regeringens förslag men skiljer sig på så sätt att utredningens förslag

innehåller ett undantag för staten, kommuner, landsting och kommunal-

förbund att säkerställa fullgörandet av de skyldigheter som gäller för en

verksamhet med deponering av avfall.

Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser har haft synpunkter på

frågan om staten, kommuner, landsting och kommunalförbund skall om-

fattas av kravet på säkerhet när det gäller deponier. Statskontoret, Natur-

vårdsverket och Skogsindustrierna m.fl. har framfört att ett undantag för

sådana offentligrättsliga subjekt innebär att de gynnas i förhållande till

privata aktörer. Länsstyrelsen i Blekinge län har påpekat att det i de flesta

Prop. 2006/07:95

104

fall endast till en mindre del är det allmänna som finansierar en deponi,

även om den drivs i kommunal regi, eftersom det huvudsakliga avfallet

som deponeras vanligtvis kommer från näringsverksamheter och inte

från hushåll. Svea hovrätt (Miljööverdomstolen), Växjö tingsrätt (miljö-

domstolen) och Länsstyrelsen i Skåne län m.fl. har ifrågasatt om utvin-

ningsavfallsdirektivet och deponeringsdirektivet medger att staten, kom-

muner, landsting och kommunalförbund undantas från kravet att ställa

säkerhet medan Ekonomistyrningsverket, Sveriges Kommuner och Lands-

ting och Svenska Renhållningsverksföreningen m.fl. har tillstyrkt ett så-

dant undantag.

Svenska Renhållningsverksföreningen har påtalat att säkerheter som

ställs för deponier skall täcka behovet av efterbehandling och inte andra

händelser eller olyckor under driftstiden.

Naturvårdsverket har framfört att ägarförhållandena för kommunala

verksamheter kan förändras och att det är oklart hur säkerheten skall fast-

ställas när en kommunal deponi blir privat och säkerheten enligt lag fast-

ställs i samband med tillståndsprövningen. Länsstyrelsen i Västra Göta-

lands län har framfört att det bör krävas tillstånd från länsstyrelsen för att

det skall vara möjligt att byta tillståndshavare när det gäller verksamhet

som omfattas av krav på säkerhet. Även Uppsala universitet har ifråga-

satt vad som händer med säkerheterna när en verksamhet överlåts.

Växjö tingsrätt (miljödomstolen) har framfört att även bestämmelsen

om säkerhet i 22 kap. 28 § miljöbalken bör ses över.

Skälen för regeringens förslag: Säkerheter i samband med miljöfarlig

verksamhet syftar till att skydda samhället, dvs. skattebetalarna, från att

behöva stå kostnaden för efterbehandling i situationer där den ansvariga

verksamhetsutövaren försatts i konkurs eller av någon annan anledning

inte kan fullfölja sina skyldigheter. I sådana situationer skall alltså en

ställd säkerhet kunna tas i anspråk.

I miljöbalken finns tre bestämmelser om ställande av säkerhet som

villkor för tillstånd. Enligt 16 kap. 3 § finns en allmän möjlighet för myn-

digheter att kräva säkerhet för alla typer av verksamheter. Den möjlighe-

ten gäller inte bara i fråga om tillstånd, utan också i fråga om godkännan-

den och dispenser enligt balken eller enligt föreskrifter som meddelats

med stöd av balken. Enligt 9 kap. 6 a § och 15 kap. 34 § gäller en skyl-

dighet att ställa säkerhet när det är fråga om täktverksamhet respektive

deponering av avfall. För deponering av avfall finns en möjlighet att, i

stället för att ställa en ekonomisk säkerhet, vidta någon annan lämplig

åtgärd för säkerställande av fullgörandet av de skyldigheter som deponer-

ingsverksamheten är förenad med.

Det finns även en bestämmelse om säkerhet i artikel 14 i EG:s utvin-

ningsavfallsdirektiv. Kravet på säkerhet gäller för verksamhet som om-

fattar uppsamling eller deponering av utvinningsavfall. Direktivet är av-

passat för de särskilda förhållanden som gäller för utvinningsverksamhet,

t.ex. att det i sådana verksamheter i stor utsträckning rör sig om avfall

som transporteras och deponeras uppslammat i vatten. Skyldigheten att

ställa säkerhet ryms inom den nuvarande skrivningen av bestämmelsen

om deponering av avfall i 15 kap. 34 § miljöbalken. Den bestämmelsen

kom till för genomförandet av deponeringsdirektivet, men ordalydelsen

omfattar även sådan deponeringsverksamhet som bedrivs inom ramen för

en utvinningsindustri, dvs. även deponering av utvinningsavfall.

Prop. 2006/07:95

105

En bestämmelse om ställande av säkerhet finns också i 22 kap. 28 §

miljöbalken. Enligt den får miljödomstolen förordna att tillståndet till en

verksamhet får tas i anspråk även om domen inte har vunnit laga kraft.

Som villkor skall föreskrivas att sökanden hos länsstyrelsen ställer säker-

het för den ersättning som för en vattenverksamhet kan komma att utgå,

om domstolens dom ändras. I fråga om slaget av säkerhet hänvisas till

2 kap. 25 § utsökningsbalken. Till skillnad från de övriga bestämmelserna

om säkerheter i miljöbalken har bestämmelsen i 22 kap. 28 § inte kommit

till för att skydda samhället från att behöva stå kostnaden för efterbe-

handling. Med hänsyn till dels att bestämmelsen har en annan karaktär,

dels att frågan inte har behandlats av Miljöansvarsutredningen, bör 22 kap.

28 § inte behandlas vidare i det här lagstiftningsärendet.

En fråga som behandlats av Miljöansvarsutredningen är vem som skall

vara skyldig att ställa säkerhet, närmare bestämt om kraven på säkerhet

även skall gälla för staten, kommuner, landsting och kommunalförbund.

De är i den allmänna bestämmelsen om säkerheter i 16 kap. 3 § miljö-

balken uttryckligen undantagna från kravet på säkerhet. I bestämmelsen

om täkter i 9 kap. 6 a § finns inget sådant undantag och heller ingen hän-

visning till 16 kap. 3 §. Tidigare var bestämmelserna om täkter placerade

i 12 kap. Där fanns en upplysning om att ytterligare bestämmelser om

säkerhet finns i 16 kap. 3 §. Eftersom det var en upplysning snarare än en

anvisning om att ytterligare bestämmelser gäller för täkter, är det oklart

om lagtexten verkligen medförde att bestämmelserna i 16 kap. 3 § med

dess undantag gällde för täkterna. Syftet med upplysningen bör nog ändå

ha varit att säga att innehållet 16 kap. 3 § också hade relevans för

täkterna. I beredningen av det här lagstiftningsärendet har det inte kom-

mit fram något som tyder på motsatsen. Det finns inte heller någon för-

klaring till varför upplysningen togs bort när täktbestämmelserna flytta-

des till 9 kap. Inget tyder på att syftet varit att staten, kommuner, lands-

ting och kommunalförbund inte skulle vara undantagna från skyldigheten

att ställa säkerhet. Förklaringen kan därför endast sökas i det faktum att

reglerna var otydligt utformade. Sambandet med 16 kap. 3 § bör tydlig-

göras i täktbestämmelsen och där bör ett undantag för staten, kommuner,

landsting och kommunalförbund uttryckligen framgå.

I bestämmelsen i 15 kap. 34 § miljöbalken om skyldighet att ställa sä-

kerhet vid deponering av avfall finns ingen hänvisning till 16 kap. 3 §

och inget undantag för staten, kommuner, landsting och kommunalför-

bund. Bestämmelsen är också annorlunda utformad på så sätt att verksam-

hetsutövaren skall ställa en ekonomisk säkerhet eller vidta någon annan

lämplig åtgärd för att säkerställa fullgörandet av de skyldigheter som

följer med deponeringsverksamheten. I rättspraxis har kommuner av-

krävts säkerhet vid deponeringsverksamhet (Miljööverdomstolens dom

den 16 februari 2006 i mål nr M 6940-05).

Miljöansvarsutredningen har föreslagit att undantaget för staten, kom-

muner, landsting och kommunalförbund också skall gälla i fråga om de-

ponering av avfall, inklusive avfall som omfattas av utvinningsavfalls-

direktivet. Kravet på att ställa säkerhet för deponeringsverksamhet inför-

des som nämnts för att genomföra deponeringsdirektivet. Miljöansvars-

utredningen har dock kommit fram till att det inte förefaller vara något

krav från vare sig deponeringsdirektivet eller utvinningsavfallsdirektivet

att staten, kommuner, landsting och kommunalförbund skall ställa säker-

Prop. 2006/07:95

106

het. Regeringen konstaterar – i likhet med den bedömning som gjordes

när bestämmelsen i 15 kap. 34 § infördes – att varken deponeringsdirek-

tivet eller utvinningsavfallsdirektivet innehåller något uttryckligt undan-

tag för de nu aktuella offentligrättsliga subjekten och att direktivens ut-

formning inte heller i övrigt medger att något sådant undantag görs. Det

är därför inte möjligt att undanta staten, kommuner, landsting och kom-

munalförbund från kravet att när de bedriver en deponeringsverksamhet

ställa säkerhet eller i vart fall – som också framgår av deponeringsdirek-

tivet och den nuvarande lydelsen av 15 kap. 34 § – på annat lämpligt sätt

säkerställa fullgörandet av de skyldigheter som följer med deponerings-

verksamheten. Frågan om vad som krävs av en säkerhet behandlas i av-

snitt 10.2.

Med anledning av det som Lagrådet har anfört i frågan om verksam-

heter som bedrivs av staten eller kommuner kan det konstateras att den i

lagrådsremissen valda utformningen av bestämmelserna i 15 kap. 34 §

och 16 kap 3 § miljöbalken ger intrycket att staten, kommuner, landsting

och kommunalförbund måste ställa någon form av sådan säkerhet som är

gängse förekommande på den finansiella marknaden. Frågan har bety-

delse för det krav på säkerställande som följer av EG:s direktiv om depo-

nering av avfall och utvinningsavfall, dvs. den särskilda bestämmelsen i

15 kap. 34 § miljöbalken. Till skillnad från Lagrådet ser regeringen inte

att det finns något utrymme för att uttryckligen undanta någon verksam-

hetsutövare från skyldigheten att säkerställa ett återställande av platsen

för en deponeringsverksamhet. Som framgått i det föregående, bör dock

det förhållandet att deponeringsverksamheten bedrivs av staten, en kom-

mun, ett landsting eller ett kommunalförbund bl.a. med hänvisning till

beskattningsrätten normalt innebära ett tillräckligt säkerställande. Det bör

därför uttryckligen framgå av 15 kap. 34 § att säkerställandet skall ske

med en säkerhet enligt 16 kap. 3 § eller på annat lämpligt sätt.

Flera remissinstanser har anfört att det finns oklarheter om vad som

skall gälla avseende kravet på säkerhet om en verksamhet överlåts. Den

frågan har inte berörts av Miljöansvarsutredningen. Enligt 32 § förord-

ningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd är det vid

en överlåtelse av en verksamhet tillräckligt att den nye verksamhetsut-

övaren snarast möjligt upplyser tillsynsmyndigheten om det ändrade för-

hållandet. Vissa problem vid överlåtelser kan uppstå redan i dag, exem-

pelvis för deponier där säkerheten kan bestå av ”annan lämplig åtgärd för

sådant säkerställande”. Om en kommunal deponi övertas av ett privat

företag kan kommunen ha fullgjort sitt säkerhetsåtagande på ett sådant

sätt som är svårt för ett privat företag att uppfylla. Med regeringens

förslag i avsnitt 6.3 kan villkor om säkerhet dock i högre utsträckning än

tidigare komma att knytas till förhållanden som rör verksamhetsutövaren.

Det bör i en sådan situation åligga den nya verksamhetsutövaren att, om

han inte kan fullgöra de villkor som finns uppställda i tillståndet, ansöka

om ändring av det villkor som rör säkerhet.

Prop. 2006/07:95

107

10.2

Godtagbara former av säkerhet

Regeringens förslag: Alla gängse former av säkerheter på den finan-

siella marknaden skall kunna godtas som åtgärd för säkerställande av

ansvaret för kostnaderna för avhjälpande och andra återställningsåt-

gärder som verksamheten kan föranleda. Sökanden måste visa att den

erbjudna säkerheten är tillräcklig och godtagbar för sitt ändamål. Sä-

kerheten skall liksom i dag prövas av tillståndsmyndigheten. Bestäm-

melsen om att säkerheten skall förvaras av länsstyrelsen tas bort.

Miljöansvarsutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med

regeringens. Enligt utredningens förslag kvarstår bestämmelsen om att

säkerheter skall förvaras hos länsstyrelsen och blir tillämplig även på

säkerheter som ställs enligt 9 kap. 6 a § och 15 kap. 34 § miljöbalken.

Remissinstanserna: Flertalet länsstyrelser har påpekat att om utred-

ningens förslag genomförs behöver länsstyrelserna tillföras ytterligare re-

surser eftersom prövningen av säkerheter kommer att bli mer komplice-

rad och det kommer därutöver att behövas en kompetenshöjning eller ny

kompetens för att kunna genomföra prövningen. Växjö tingsrätt (miljö-

domstolen) samt Länsstyrelserna i Västra Götalands och Jönköpings län

m.fl. har avstyrkt att fler typer av säkerheter än i dag skall tillåtas. Växjö

tingsrätt (miljödomstolen) m.fl. har ifrågasatt om länsstyrelserna har den

kompetens som krävs. Tingsrätten har anfört att olika instanser kommer

att behöva lägga betydande resurser på att utreda, analysera och argu-

mentera kring oprövade förslag till säkerheter innan möjligen en praxis

är etablerad.

Några remissinstanser kan tänka sig en utvidgning av antalet godtag-

bara säkerheter men inte i den utsträckning som utredningen föreslagit.

Länsstyrelsen i Blekinge län har förordat en begränsning till pantsättning

i form av spärrat konto på bank, stiftelser eller branschstiftelser, fonder,

försäkringslösningar och bankgarantier. Svea hovrätt (Miljööverdomsto-

len) har anfört att bokslutsdispositioner inte bör accepteras. Länsstyrelsen

i Hallands län har anfört att om regelverket skall öppnas upp för fler

typer av säkerheter bör den ändringen inte gälla täkter eftersom täkt-

ärendena är så frekventa och i övrigt lätta att hantera.

Naturvårdsverket och Länsstyrelsen i Skåne län har anfört att de olika

säkerheter som skall kunna accepteras bör pekas ut. Länsstyrelsen i Jön-

köpings län har anfört att om antalet godtagbara säkerheter utökas bör

den ändringen göras i utsökningsbalken. Länsstyrelsen i Värmlands län

har påtalat att om i princip alla typer av säkerheter är möjliga behövs det

någon form av vägledning för tillståndsmyndigheterna. Även Länsstyrel-

sen i Norrbottens län och Svenska Försäkringsförbundet har anfört att en

vägledning bör tas fram.

Skälen för regeringens förslag: Enligt den generella bestämmelsen

om säkerhet i 16 kap. 3 § miljöbalken begränsas – genom en hänvisning

till 2 kap. 25 § utsökningsbalken – de godtagbara säkerheterna till pant,

borgen, inklusive bankgaranti, och företagsinteckning. För deponier finns

inte den begränsningen utan det sägs i 15 kap. 34 § miljöbalken att verk-

samhetsutövaren skall ställa ekonomisk säkerhet eller vidta annan lämp-

Prop. 2006/07:95

108

lig åtgärd. Vilka krav som kan ställas på säkerheten har inte förtydligats i

motiven. I utvinningsavfallsdirektivet gäller kravet finansiell säkerhet eller

motsvarande och som exempel nämns en garantisumma, inbegripet indu-

stristödda gemensamma garantifonder. I bestämmelsen om täkter i 9 kap.

6 a § anges inte vilka typer av säkerheter som skall godtas. I motiven till

den tidigare täktbestämmelsen i 12 kap. 3 § anges att säkerheten kan

bestå i att medel sätts in på ett spärrat bankkonto eller att bankgaranti

ställs samt att säkerhetens storlek skall motsvara de kostnader som upp-

kommer om föreskrivna åtgärder måste utföras genom det allmännas

försorg (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 148). Motiven anger vidare att pröv-

ningsmyndigheten måste se till att det klart framgår att säkerheten ställs

för sökandens förpliktelser samt, i fråga om uppskattningen av säkerhe-

tens värde, att borgensåtaganden i koncernförhållanden bör godtas bara

undantagsvis och efter omsorgsfull granskning.

Det finns i dag en mängd olika säkerheter tillgängliga på marknaden,

bl.a. ägarbolagsgarantier, pant, företagsinteckning, spärrat konto i bank,

stiftelser, fonder, försäkringslösningar och bankgaranti. Den finansiella

marknaden utvecklas.

Pant och borgen är ofta kostsamma lösningar som innebär att kravet på

säkerhet kan bli betungande för företag. Detta talar för att ändra bestäm-

melserna om säkerhet i miljöbalken så att de ger utrymme för en större

flexibilitet i fråga om formerna, i likhet med vad som redan gäller enligt

15 kap. 34 § miljöbalken.

En förutsättning för att medge en sådan flexibilitet är naturligtvis att

skyddet för samhället är godtagbart. Enligt Miljöansvarsutredningens be-

dömning bör man i dag räkna med att också andra former av säkerheter

än pant och borgen kan tillgodose kraven på bl.a. tillgänglighet och att

vara fredad i konkurs. Ett exempel på lagstiftning som medger en bety-

dande grad av flexibilitet i valet av säkerhet är 23 kap. 24 § aktiebolags-

lagen (2005:551). Där gäller att fusion skall tillåtas om de borgenärer

som motsatt sig fusionen har fått betryggande säkerhet för sina ford-

ringar. Vilka närmare krav som skall ställas på säkerheten preciseras inte

på annat sätt än att säkerheten skall vara betryggande.

Även i miljöbalkssammanhang bör alla gängse former av säkerheter på

den finansiella marknaden kunna godtas till det värde de prövas ha i det

enskilda fallet. Begränsningen till pant och borgen bör därför tas bort.

Det bör räcka att utforma lagkravet till ett krav på att säkerheten skall

vara betryggande för sitt ändamål. Varje form av säkerhet får då värderas

efter sina förutsättningar, se vidare avsnitt 10.3. För att klargöra att andra

säkerheter än pant och borgen skall kunna accepteras bör hänvisningen

till utsökningsbalken utgå och i stället anges att en säkerhet skall godtas

om den visas vara betryggande för sitt ändamål.

Miljöbalken ställer i dag inget särskilt krav på utredning när det gäller

säkerheter. Det ligger i sakens natur att sökanden måste vara beredd att

visa att den säkerhet som erbjuds kan fylla sitt ändamål. Om de aktuella

säkerheterna är pant eller borgen bör värderingen av säkerheten inte vålla

tillståndsmyndigheten alltför stora problem. Om antalet möjliga former

av säkerhet utökas, bör sökandens utredningsansvar framgå. Det bör

nämligen vara sökandens uppgift att visa att den erbjudna säkerheten är

tillräcklig och även i övrigt godtagbar, dvs. att tillhandahålla all den

utredning som behövs för prövningen av detta. Därför bör det framgå att

Prop. 2006/07:95

109

en erbjuden säkerhet inte behöver godtas med mindre än att den visas

vara betryggande för sitt ändamål. Självfallet måste osäkerhetsmomenten

i varje prövning leda till en motsvarande försiktighet i värderingen.

I samband med remissynpunkter om att länsstyrelser och domstolar

saknar egen kompetens att bedöma många av de säkerheter som nu kan

komma att aktualiseras, har det bl.a. förordats en begränsning i antalet

godtagbara säkerhetsformer och att begränsningen bör framgå av lag-

texten. Visserligen kommer det att förväntas att prövningsmyndigheterna

kan göra en bedömning av den utredning som en sökande visar, men för

att få sin säkerhet godtagen blir det nödvändigt för sökanden att presente-

ra den utredning om säkerheten som gör att prövningsmyndigheten inte

behöver ha egen kompetens att göra de analyser och ekonomiska bedöm-

ningar som en del former av säkerhet kan kräva. Det kan bli relativt

betungande för en sökande att visa att en ny eller ej beprövad form av

säkerhet är tillräcklig och godtagbar för sitt ändamål. Det lär därför

främst bli i fall där det handlar om mycket stora belopp som skall säker-

ställas och där säkerställandet skall ske för lång tid som sökanden finner

det värt att försöka visa att en ovanlig säkerhet är godtagbar. Det mer-

arbete som ett flexiblare regelverk kan leda till kommer därför i allt

väsentligt att behöva utföras av de verksamhetsutövare som vill komma i

åtnjutande av den flexibiliteten, inte av prövningsmyndigheterna. Regel-

verket bör alltså, som sagt, ge utrymme för att skräddarsy en lösning för

det enskilda fallet. I frekventa tillståndsärenden av mer enahanda slag,

som exempelvis kan vara fallet i fråga om en del täktverksamheter, är det

nog så att sökanden inte har anledning att lägga fram annat än enkla och

lätthanterliga säkerheter, exempelvis pant och borgen.

Behovet av den vägledning som efterfrågats i remissvaren kan antas bli

störst i fråga om de mer svårbedömda säkerheterna. Det ligger i sakens

natur att det då också är svårt att göra någon generell bedömning av om

de skall godtas och hur de skall värderas. Värdet av en moderbolagsbor-

gen är exempelvis beroende av moderbolagets ställning. Enligt artikel 22

i utvinningsavfallsdirektivet skall dock tekniska riktlinjer för fastställ-

ande av säkerheten tas fram senast den 1 maj 2008. Regeringen avser att

följa utvecklingen och, om det behövs, ta initiativ till ytterligare vägled-

ning.

Enligt 16 kap. 3 § tredje stycket miljöbalken skall säkerheter förvaras

av länsstyrelsen. Någon ledning för hur denna bestämmelse skall tilläm-

pas ges inte i förarbetena. När det gäller exempelvis ett säkerställande

genom en pantsättning behöver länsstyrelsen inte ha panten i sin besitt-

ning för att åstadkomma ett tredjemansskydd. Uttrycket ”förvara säker-

heten” återspeglar inte heller vad det i praktiken normalt handlar om,

dvs. att länsstyrelsen förvarar dokumentation om säkerheten, exempelvis

rörande det åtagande som en bank har gjort i en bankgaranti. Bestämmel-

sen om att säkerheten skall förvaras hos länsstyrelsen bör tas bort.

10.3

Betryggande säkerhet

Regeringens bedömning: Säkerheten bör bedömas med utgångspunkt

i kostnaderna för avhjälpande eller återställande.

Prop. 2006/07:95

110

Miljöansvarsutredningens bedömning: Säkerheter skall beräknas uti-

från den faktiska risken för samhället.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Blekinge län, Naturvårdsverket

och Uppsala universitet har framfört att varje säkerhet alltid bör beräknas

för att motsvara den faktiska efterbehandlingskostnaden. Länsstyrelsen i

Värmlands län har anfört att det behövs schabloner för efterbehandlings-

kostnaderna för deponier. Svea hovrätt (Miljööverdomstolen), Länsstyr-

elsen i Blekinge län och Skogsindustrierna har ifrågasatt om statens och

kommunernas beskattningsrätt innebär att det alltid finns tillräckliga me-

del tillgängliga för efterbehandlingsåtgärder.

Skälen för regeringens bedömning: För att en säkerhet skall vara be-

tryggande måste den dels uppfylla kriterierna för att kunna betraktas som

en säkerhet, dels vara tillräcklig för att säkerställa sitt ändamål.

Den första frågan är vilka krav som bör ställas på en säkerhet. Efter-

som huvudsyftet med säkerheterna är att skydda samhället från risken att

behöva svara för kostnader för efterbehandling, bör det naturligtvis göras

sannolikt att säkerheten kan uppfylla det syftet. En säkerhet bör inte vara

större än vad som behövs och inte heller administrativt kostsam. En ut-

gångspunkt bör också vara att säkerheten tillåter att så mycket kapital

som möjligt är kvar hos verksamhetsutövaren. Det är visserligen svårt att

finna säkerheter som inte är kostsamma för verksamhetsutövaren och

samtidigt ger full säkerhet för samhället. Ambitionen bör därför vara att

till en rimlig kostnad för verksamhetsutövaren minimera risken för att

samhället får bära avhjälpandekostnaden. Ofta kan säkerheten behöva

vara skyddad vid gäldenärens konkurs och omedelbart tillgänglig för till-

synsmyndigheten. Med tillgänglig i detta sammanhang menas att säker-

heten skall vara enkel att realisera när den behöver tas i anspråk. En

väsentlig förutsättning vid en sådan bedömning är naturligtvis att säker-

heten kan omvandlas till pengar i den takt som krävs för att det planerade

avhjälpandet skall kunna genomföras.

Den andra frågan är hur prövningsmyndigheten skall avgöra om en sä-

kerhet är tillräcklig, dvs. om den skall anses betryggande med hänsyn till

hur väl den säkerställer sitt ändamål.

I dag finns ingen närmare reglering i miljöbalken om grunderna för be-

räkningen av en säkerhets värde. Med tanke på säkerhetens syfte, att ga-

rantera att tillräckliga medel finns för avhjälpande, bör de förväntade av-

hjälpandekostnaderna kunna tjäna som utgångspunkt vid bedömningen

av om säkerheten är tillräcklig. De kriterier som tillämpas vid bedöm-

ningen av nödvändiga avhjälpandeåtgärder blir därigenom styrande för

den kostnadsbedömningen.

En principiell fråga som berörs av Miljöansvarsutredningen är om sä-

kerheten skall beräknas för att motsvara den faktiska avhjälpandekostna-

den eller för att täcka risken för att samhället skall drabbas av denna

kostnad.

Genomförandet av utvinningsavfallsdirektivet bör leda till att säkerhet-

erna bedöms med utgångspunkt i de faktiska efterbehandlingskostnader-

na. Enligt direktivets artikel 14 skall den behöriga myndigheten kräva en

finansiell säkerhet eller motsvarande, så att alla skyldigheter enligt det

tillstånd som utfärdas i enlighet med direktivet uppfylls, inbegripet be-

stämmelser om åtgärder efter stängning, och så att det alltid finns till-

räckliga medel tillgängliga för att rehabilitera platsen för verksamheten.

Prop. 2006/07:95

111

Säkerheten skall beräknas utifrån avfallsanläggningens sannolika miljö-

påverkan, med särskilt beaktande av bl.a. avfallsanläggningens kategori,

avfallets egenskaper och den framtida användningen av det rehabiliterade

området. Säkerhetens storlek skall på lämpligt sätt anpassas till den reha-

biliteringsverksamhet som behöver genomföras vid avfallsanläggningen.

Miljöansvarsutredningen har förordat att säkerheten skall beräknas uti-

från risken för samhället. Syftet med säkerheter enligt miljöbalken är att

säkerställa att det verkligen är förorenaren som betalar och inte det all-

männa. Risken för samhället har därför en avgörande betydelse. I den

mån vissa omständigheter påverkar den riskens storlek, kommer natur-

ligtvis de omständigheterna att ha betydelse för vad som krävs för att en

säkerhet skall anses betryggande. När man värderar denna risk är det

viktigt att först avgöra hur stora kostnaderna kan bli om det skulle visa

sig att förorenaren inte betalar. I likhet med bl.a. Naturvårdsverket och

Uppsala universitet anser regeringen att säkerhetens storlek (dvs. hur

mycket pengar som det skall vara möjligt att realisera ur säkerheten) bör

beräknas så att den motsvarar kostnaderna för den efterbehandling eller

andra avhjälpandeåtgärder eller återställandeåtgärder som kan bli följden

av den bedrivna verksamheten. Detta hindrar inte att risken för samhället

vägs in i prövningen av säkerheten. Även om risken för samhället inte

skall påverka bedömningen av vilka kostnader en säkerhet måste ha täck-

ning för att kunna betala, kan risken mycket väl vägas in i bedömningen

av vilken form säkerheten behöver ha för att den skall anses betryggande.

I den mån den beräknade nödvändiga storleken på säkerheten inte be-

döms svara mot någon beaktansvärd risk för samhället, bör formerna för

säkerställandet kunna anpassas till detta. Detta blir möjligt med den nu

föreslagna friare värderingen av hur säkerställandet sker.

En särskild fråga är om staten, kommuner, landsting och kommunal-

förbund har en särställning när det gäller att kunna erbjuda säkerhet. Skä-

let för säkerheterna är, som framgått, att samhället inte skall belastas av

kostnader när den ansvarige av någon anledning inte fullgör sina skyldig-

heter. När offentligrättsliga objekt avkrävs säkerhet innebär det egentli-

gen att de skall ställa säkerhet för att de inte själva som företrädare för

samhället skall drabbas av kostnaderna. Till detta kommer att staten och

kommuner inte anses kunna komma på obestånd i vanlig mening. I fråga

om avfallsdeponier gäller i dag inget undantag för staten eller kommuner

(15 kap. 34 § miljöbalken), men skyldigheten att säkerställa sitt ansvars-

tagande är inte kopplat till 16 kap. 3 § miljöbalken och dess hänvisning

till utsökningsbalken. För deponier behöver alltså säkerheten inte bestå

av pant eller borgen utan det kan vara ”någon annan lämplig åtgärd”. I

Miljööverdomstolens dom den 16 februari 2006 i mål nr M 6940-05 utta-

lades att det faktum att renhållningsverksamheten hade en fond på när-

mare 21 miljoner kronor som var avsatt för sluttäckning av deponin inte

var att anse som säkerhet eller någon annan lämplig åtgärd för säkerställ-

ande. Miljööverdomstolen fann i det här fallet att medlen alltid måste

vara tillgängliga för tillsynsmyndigheten att ta i anspråk vid behov och

enligt domstolen kunde det inte anses tillräckligt att kommunen fonderar

medel genom fortlöpande avsättningar i bokslutet.

Det är dock rimligt att staten, kommuner, landsting och kommunalför-

bund skall kunna hänvisa till det faktum att de inte på samma sätt som

andra aktörer blir utan medel att finansiera sitt ansvar eller upphör att

Prop. 2006/07:95

112

existera innan ansvaret måste fullgöras. De bör också kunna hänvisa till

sin beskattningsrätt som säkerhet och normalt bör ett sådant säkerställ-

ande kunna anses betryggande. En sådan ordning bör även vara förenlig

med deponeringsdirektivets och utvinningsavfallsdirektivets krav på lämp-

ligt säkerställande. Påverkan på konkurrensen i förhållande till privata

aktörer är begränsad. Den problematiken hör snarare till de mer över-

gripande frågorna om vilka verksamheter som bör vara konkurrensutsatta

och de offentliga aktörernas roll. De frågorna behandlas inte i detta lag-

stiftningsärende.

10.4

Successiva system och möjlighet att justera

säkerheten

Regeringens förslag: En säkerhet skall, när förhållandena medger det,

kunna ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det

aktuella behovet av säkerhet. Tillståndsmyndigheten får på bl.a. till-

synsmyndighetens begäran ändra eller upphäva ett villkor som ställts

för verksamheten, om det kan antas att en ställd säkerhet inte längre är

tillräcklig eller att den är större än vad som behövs.

Miljöansvarsutredningens förslag gav endast länsstyrelsen och verk-

samhetsutövaren möjlighet att begära en omprövning av säkerheten. Inga

ändringar föreslogs heller av 24 kap. miljöbalken.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget

om möjlighet till en successiv uppbyggnad av säkerheter. Naturvårdsver-

ket har dock invänt mot utredningens motivering och anfört att grunden

för att kunna godta en varierande storlek på säkerheten bör vara en kost-

nadssatt efterbehandlingsplan som visar att det är möjligt samt att upp-

byggnaden inte bör grundas på verksamhetens omsättning eller resultat.

Flera remissinstanser har påpekat att ansvaret för uppföljning av säker-

heter bör ligga på tillsynsmyndigheten. Länsstyrelsen i Södermanlands

län har anfört att det är tillsynsmyndigheten som har den löpande in-

blicken i den aktuella verksamheten och som blir informerad om föränd-

ringar i den, att det är tillsynsmyndigheten som har möjlighet att kräva in

sådana uppgifter från en verksamhetsutövare som kan behövas för att

avgöra om en ställd säkerhet är tillräcklig samt att tillståndsmyndigheten

bör på eget initiativ kunna ompröva säkerheter. Länsstyrelsen i Västman-

lands län har föreslagit att länsstyrelsen skall ha möjlighet att förelägga

verksamhetsutövaren att vid behov ompröva säkerheten. Länsstyrelsen i

Hallands län m.fl. har anfört att en anpassning av säkerheten bör ske

regelbundet. Föreningen för gruvor, mineral- och metallproducenter i

Sverige har anfört att utvinningsavfallsdirektivet kräver att säkerheten

skall anpassas, inte att den kan anpassas samt att en anpassning av säker-

heten också bör kunna beslutas av länsstyrelsen med överklagande-

möjlighet till miljödomstol.

Prop. 2006/07:95

113

Skälen för regeringens förslag

Successiva system

Kostnaderna för efterbehandling av exempelvis gruvavfallsdeponier kan i

vissa fall bli mycket höga. För stora sulfidmalmsgruvor kan beloppen

uppgå till flera hundra miljoner kronor. Projektets tillgångar består i det

första skedet bara av den obrutna malmen. En tillämpning av lagstift-

ningen som innebär att det ställs krav på en säkerhet beräknad för hela

den slutliga efterbehandlingskostnaden före projektstart medför därför

ofta problem för verksamhetsutövaren. Ett sådant krav kan dessutom

framstå som omotiverat, eftersom det inte står i proportion till någon

motsvarande finansiell risk för samhället. Om kraven på säkerhet i ini-

tialskedet blir för stora, kan det leda till att verksamheten aldrig kommer

igång.

Möjligheten att bygga upp säkerheten successivt finns redan och är ett

okontroversiellt förfarande så länge den ställda säkerheten motsvarar den

vid varje tid aktuella efterbehandlingskostnaden. Miljööverdomstolen har

godtagit att säkerheten byggs upp på detta sätt under förutsättning att det

är möjligt att avgöra i vilken takt efterbehandlingsbehovet uppkommer

(Miljööverdomstolens domar den 22 december 2003 i mål M 10565-02

och den 21 mars 2005 i mål M 3659-02).

Det bör anges i lagtexten att säkerheten får ställas efter hand enligt en

plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av den. Denna

möjlighet bör gälla deponier, inklusive gruvavfallsdeponier, och täkter

samt i andra fall när en säkerhet krävs med stöd av den generella bestäm-

melsen i 16 kap. 3 § miljöbalken. Planen bör fastställas av tillståndsmyn-

digheten i samband med tillståndsbeslutet.

En plan för avhjälpande bör kunna godtas om det är någorlunda möj-

ligt att förutse hur efterbehandlingsbehovet kommer att utvecklas och be-

räkna kostnaden för att tillgodose detta. När omständigheterna medger

det, bör det också vara möjligt att ställa säkerhet successivt även om det

är svårt att på förhand avgöra hur efterbehandlingsbehovet kommer att

utveckla sig. Planen bör noga ange förutsättningarna för det successiva

säkerställandet och den bör även innehålla bestämda tider för återkom-

mande uppföljning och kontroll av dessa förutsättningar. Prövningsmyn-

digheten bör även överväga att förena en rätt att ställa säkerhet successivt

med krav på en motsvarande successiv efterbehandling, om en sådan

successiv efterbehandling är praktiskt möjlig och lämplig. Planen för det

successiva säkerställandet kommer naturligtvis att variera starkt beroende

på verksamheternas art och omfattning.

Uppföljning

En plan för en successivt ställd säkerhet behöver följas upp. Enligt

16 kap. 3 § miljöbalken får den myndighet som prövar frågan om till-

stånd, godkännande eller dispens besluta om ytterligare säkerhet, om det

kan antas att en ställd säkerhet inte längre är tillräcklig. Enligt motiven

till bestämmelsen (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 205), skall förfarandet

motsvara det som gäller för ändring av villkor. Det finns dock ingen be-

stämmelse i miljöbalken som gör det möjligt att anhängiggöra ett mål

eller ärende om omprövning eller ändring av säkerheten vid tillstånds-

myndigheten. Det bör därför i 24 kap. 5 § miljöbalken införas en bestäm-

Prop. 2006/07:95

114

melse om att tillståndsmyndigheten även får ändra eller upphäva villkor,

om det kan antas att ställd säkerhet inte längre är tillräcklig eller att den

är större än vad som behövs.

I några remissvar föreslås att en anpassning av säkerheten bör beslutas

av länsstyrelsen som första instans. Enligt regeringens mening bör det

dock för mål och ärenden om anpassning av säkerheter inte skapas en

särskild ordning som avviker från andra omprövningsärenden.

Enligt Miljöansvarsutredningens förslag skall länsstyrelsen, precis som

i dag, svara för uppföljningen. Länsstyrelsen bör också ha störst möjlig-

het att bedöma om en ställd säkerhet inte längre är tillräcklig eller om

den kan minskas. Om förslaget att låta bestämmelserna i 24 kap. 5 §

miljöbalken omfatta justering av säkerheter genomförs, följer det av

24 kap. 7 § att Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelsen får

ansöka om en sådan prövning hos miljödomstolen. Om frågan prövas av

någon annan myndighet än domstol eller av en kommun, får den tas upp

utan någon särskild framställning. Om kommunen är tillsynsmyndighet,

får kommunen begära omprövning.

Utvinningsavfallsdirektivet innebär att säkerheten regelbundet skall

anpassas till de återställandeåtgärder som behövs på det område som på-

verkats av avfallsanläggningen. För att uppfylla kravet blir det alltså nöd-

vändigt för tillsynsmyndigheten att regelbundet överväga om säkerheten

behöver anpassas till ett ändrat återställningsbehov och myndigheten kan

i så fall ta initiativ till en omprövning.

Med anledning av det som i remissvaren har anförts om att tillstånds-

myndigheten bör ha en möjlighet att på eget initiativ ompröva säkerheten

kan det konstateras att detta tillgodoses i viss mån genom bestämmelsen i

24 kap. 7 § miljöbalken. När en annan myndighet än en domstol eller

kommun är tillståndsmyndighet behövs ingen särskild framställan om

omprövning av villkoret om säkerhet, utan tillståndsmyndigheten kan

självmant ta upp frågan om prövning.

I de fall då det är svårt att på förhand avgöra efterbehandlingsbehovet

men en successivt uppbyggd säkerhet ändå har godtagits, bör uppfölj-

ningen göras noggrant med återkommande grundliga utvärderingar av

planen. Det bör inte i lagtexten anges några bestämda intervaller för när

uppföljningen skall ske. Med nödvändighet beror uppföljningsbehovet på

hur precist efterbehandlingskostnaderna kunde bedömas när planen fast-

ställdes.

Verksamhetsutövaren bör fortlöpande bedöma om säkerheten är till-

räcklig eller om den är större än vad som behövs. Verksamhetsutövaren

bör kunna begära kompletteringar eller reducering av säkerheter och in-

betalningar när det finns en välgrundad anledning till det. En sådan

ändring av säkerheten kan prövas av tillståndsmyndigheten på ansökan

av verksamhetsutövaren enligt 24 kap. 8 § miljöbalken.

10.5

Följdändring i lagen (2006:649) om ändring i

miljöbalken

Regeringens förslag: Lagen (2006:649) om ändring i miljöbalken an-

passas till de nu föreslagna ändringarna i 16 kap. 3 § miljöbalken.

Prop. 2006/07:95

115

Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen (2006:649) om ändring i

miljöbalken får 16 kap. 3 § miljöbalken en ny lydelse fr.o.m. den 1 janu-

ari 2008. Den ändringen är föranledd av den nya lagen (2006:647) om

finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk

verksamhet (prop. 2005/06:183, bet. 2005/06:MJU24, rskr. 2005/06:287).

Förslagen i det här lagstiftningsärendet innebär att 16 kap. 3 § miljö-

balken får en ny lydelse den 1 augusti 2007. Ändringarna behöver kom-

ma till uttryck också i den lydelse som 16 kap. 3 § skall ha fr.o.m. den

1 januari 2008. Lagen (2006:649) om ändring i miljöbalken bör därför

ändras i enlighet med förslagen i avsnitt 10.1–10.4.

11

Straffbestämmelser till följd av Reach

Regeringens förslag: För bristfällig miljöinformation döms till böter

eller fängelse i högst två år den som med uppsåt eller av oaktsamhet

bryter mot en bestämmelse i Europaparlamentets och rådets förord-

ning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, ut-

värdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach) ge-

nom att låta bli att lämna säkerhetsdatablad eller lämna oriktig eller

bristfällig uppgift i säkerhetsdatabladet. Till böter döms den som med

uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot en bestämmelse om information

eller dokumentation enligt artikel 32, 34 eller 36 i Reach.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna har inte haft någon synpunkt på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Europaparlamentet och rådet har an-

tagit en ny förordning på kemikalieområdet som kallas Reach. Det full-

ständiga namnet på förordningen är ”Europaparlamentets och rådets för-

ordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering,

utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier, inrättande av

en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och

upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens

förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommis-

sionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG”.

I samband med antagandet av Reach beslutades en ändring av rådets

direktiv 67/548/EEG av den 27 juni 1967 om tillnärmning av lagar och

andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av far-

liga ämnen (Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/121/EG).

Syftet med den nya EG-lagstiftningen är att ta ett helhetsgrepp på ke-

miska hälso- och miljörisker. Företagen får ett tydligare ansvar för att un-

dersöka kemiska ämnens hälso- och miljöfarlighet. Företagen skall risk-

bedöma och redovisa hur vissa ämnen skall hanteras på ett säkert sätt.

Särskilt farliga ämnen får inte användas utan tillstånd. Dessutom finns i

Reach också regler som berör ämnen i varor, dvs. inte enbart ämnen i ke-

miska produkter.

Reglerna i Reach kommer att träda i kraft stegvis under en period på

11 år från och med den 1 juni 2007. En del regler skall tillämpas från och

med ikraftträdandet, men i huvudsak skall de materiella reglerna i Reach,

i enlighet med artikel 141, börja tillämpas ett år senare.

Prop. 2006/07:95

116

Reach ersätter 40 existerande EG-förordningar och direktiv på kemi-

kalieområdet och blir en gemensam och harmoniserad lagstiftning för

alla EU:s medlemsstater. Eftersom Reach är en gemenskapsförordning

kommer den att vara direkt gällande och därför tillämpas direkt i Sverige.

Den nuvarande svenska kemikalielagstiftningen grundar sig till största

delen på äldre EG-direktiv. Reach ersätter en stor del av de nuvarande

svenska bestämmelserna. Nationella bestämmelser kommer dock fortsatt

att behövas på vissa områden som ligger utanför Reach, t.ex. på bekämp-

ningsmedelsområdet. Vidare ställs i Reach krav på nationella sanktions-

bestämmelser och en nationell tillsyn av efterlevnaden av Reach.

Vid ikraftträdandet den 1 juni 2007 börjar, enligt artikel 141, följande

avdelningar i Reach att gälla: I (Allmänna frågor), IV (Information i dist-

ributionskedjan), IX (Avgifter), X (Kemikaliemyndigheten), XIII (Behö-

riga myndigheter), XIV (Verkställighet) och XV (Övergångsbestämmel-

ser). Samtidigt upphör kommissionens direktiv 91/155/EEG av den 5 mars

1991 om införandet och den närmare utformningen av ett särskilt infor-

mationssystem avseende farliga preparat (beredningar) i enlighet med ar-

tikel 10 i direktiv 88/379/EEG att gälla (artikel 139). Detta direktiv inne-

håller regler om säkerhetsdatablad.

Avdelning IV i Reach rör den information som skall lämnas av olika

aktörer i distributionskedjan. Avdelningen, som kompletteras av tillämp-

ningsföreskrifter i bilaga 2, avser krav på säkerhetsdatablad, skyldighet

att vidarebefordra information nedåt och uppåt i distributionskedjan samt

skyldighet att spara information. Reglerna gäller främst ämnen och be-

redningar som uppfyller kriterierna för att klassificeras som farliga enligt

rådets direktiv 67/548/EEG av den 27 juni 1967 om tillnärmning av lagar

och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av

farliga ämnen eller Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/45/EG

av den 31 maj 1999 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra

författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga pre-

parat. Reglerna i avdelning IV i Reach är till stor del identiska med de

regler som i dag finns i k

T

ommissionens direktiv 91/155/EEG.

T

Det finns

dock några nyheter. Säkerhetsdatablad skall lämnas även för ämnen som

är långlivade, bioackumulerande och toxiska eller mycket långlivade och

mycket bioackumulerande (s.k. PBT/vPvB-ämnen) eller som av andra

skäl har identifierats för tillståndsprövning (artikel 31.1). De svenska reg-

lerna om säkerhetsdatablad, som bygger på direktiv 91/155/EEG, behö-

ver tas bort när Reach träder i kraft. Skyldigheten att lämna säkerhets-

datablad har en grundläggande betydelse för en säker kemikaliehanter-

ing. Det är därför viktigt att nationella regler om sanktioner på detta om-

råde finns på plats den 1 juni 2007.

Enligt reglerna i avdelning XIV skall medlemsstaterna upprätthålla ett

system av officiella kontroller och andra åtgärder som är lämpliga. Med-

lemsstaterna skall fastställa sanktioner vid överträdelser av bestämmel-

serna i förordningen och vidta åtgärder för att se till att de verkställs.

Sanktionerna skall vara effektiva, proportionerliga och avskräckande.

I dag finns bestämmelser i 29 kap. 6 § miljöbalken om brott mot skyl-

dighet att lämna produktinformation. Bestämmelserna omfattar brott mot

föreskrifter som regeringen har meddelat samt brott mot vissa EG-förord-

ningar, bl.a. underlåtenhet att lämna säkerhetsdatablad enligt vad som

krävs i artikel 16.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr

Prop. 2006/07:95

117

304/2003 av den 28 januari 2003 om export och import av farliga kemi-

kalier samt att lämna oriktig uppgift i ett sådant säkerhetsdatablad. Straff-

skalan är böter till fängelse i högst två år.

En underlåtenhet att lämna säkerhetsdatablad enligt vad som krävs i

artikel 31 i Reach eller att lämna oriktig eller bristfällig information i

säkerhetsdatablad har samma straffvärde som motsvarande brott mot EG-

förordningen om export och import av farliga kemikalier. En bestäm-

melse om straff för brott mot artikel 31 i Reach bör därför tas in i 29 kap.

6 § miljöbalken.

I 29 kap. 9 § miljöbalken finns regler om att man kan dömas till böter

för överträdelser av vissa handlingsregler i tre EG-förordningar. Det rör

sig bl.a. om överträdelse av vissa bestämmelser om information, identifi-

ering och dokumentation i Europaparlamentets och rådets förordning (EG)

nr 1946/2003 av den 15 juli 2003 om gränsöverskridande förflyttning av

genetiskt modifierade organismer. Bestämmelserna innehåller krav på att

bevara dokumentation under en viss period, att se till att vissa uppgifter

finns med i följedokument till genetiskt modifierade organismer, nämligen

en bekräftelse av att en produkt innehåller en genetiskt modifierad orga-

nism samt den identifieringsbeteckning som har tilldelats organismen,

samt att i vissa fall lämna en kompletterande förklaring till mottagaren av

organismen om bl.a. säker hantering, lagring, transport och användning.

Överträdelser av artikel 32 i Reach om skyldighet att vidarebefordra

information nedåt i distributionskedjan om ämnen och beredningar för

vilka det inte krävs något säkerhetsdatablad, bör i likhet med överträdelser

av informationsskyldigheten i EG-förordningen om gränsöverskridande

förflyttning av genetiskt modifierade organismer sanktioneras med böter.

Detsamma bör gälla skyldigheten att spara viss information enligt artikel

36 i Reach. En bestämmelse om detta bör tas in i 29 kap. 9 § miljöbalken.

Enligt artikel 34 i Reach skall alla aktörer i distributionskedjan lämna

information uppåt i kedjan om farliga egenskaper och annat som kan ge

anledning att ifrågasätta om riskhanteringsåtgärder som anges i ett säker-

hetsdatablad är tillämpliga. I artikeln anges inte på vilket sätt informa-

tionen skall lämnas. Eftersom artikel 34 inte bara omfattar sådana ämnen

för vilka ett säkerhetsdatablad skall tas fram utan alla ämnen och bered-

ningar, alltså även sådana som omfattas av artikel 32, bör brott mot be-

stämmelsen sanktioneras med böter. En bestämmelse om detta bör tas in

i 29 kap. 9 § miljöbalken.

För överträdelser av artikel 35 i Reach, som innebär en skyldighet för

arbetsgivaren att på arbetstagarens eller dess representants begäran lämna

sådan information som arbetsgivaren har fått i enlighet med artiklarna 31

och 32 (artikel 35), finns tillräckliga sanktionsmöjligheter i arbetsmiljö-

lagstiftningen. Enligt 6 kap. 6 § arbetsmiljölagen (1977:1160) har ett

skyddsombud rätt att ta del av handlingar och få de upplysningar som be-

hövs för ombudets verksamhet. Rätten att ta del av information om äm-

nen och beredningar som arbetstagare exponeras för i sitt arbete hör till

skyddsombudets verksamhetsområde. Arbetsmiljöverket utövar tillsyn

över efterlevnaden av arbetsmiljölagen och får meddela de förelägganden

och förbud som behövs för att lagen skall kunna efterlevas. Någon ytter-

ligare bestämmelse för att kunna sanktionera en arbetsgivares underlåt-

enhet att uppfylla sin skyldighet enligt artikel 35 i Reach behövs inte.

Prop. 2006/07:95

118

12

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Ändringarna träder i kraft den 1 augusti 2007.

Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om miljöskador som or-

sakats av utsläpp, händelser eller tillbud som har ägt rum före den

1 augusti 2007, eller som ägt rum senare men härrör från en verksam-

het som avslutats före den 1 augusti 2007. Den begränsning som

kommer att gälla i fråga om vilka förvärv efter ikraftträdandet som

omfattas av bestämmelserna om fastighetsägares subsidiära ansvar

skall dock gälla även i fråga om sådana miljöskador.

Miljöansvarsutredningens förslag överensstämmer med regeringens

men har ett tidigare ikraftträdande.

Remissinstanserna: Växjö tingsrätt (miljödomstolen), Uppsala uni-

versitet och Svenska Naturskyddsföreningen har ifrågasatt varför de nya

bestämmelserna enbart skall omfatta miljöskador som äger rum efter att

miljöansvarsdirektivet skall ha genomförts i svensk rätt. Uppsala univer-

sitet har påtalat att det finns en risk att domstolarna uppfattar bestämmel-

sen som att det inte är möjligt att utkräva ansvar för skador på den biolo-

giska mångfalden redan i dag. Universitetet har också, i likhet med Läns-

styrelsen i Hallands län anfört att övergångsbestämmelsen bör omformu-

leras för att bättre överensstämma med 8 § lagen (1998:811) om inför-

ande av miljöbalken. Falu kommun har anfört att den föreslagna utform-

ningen av övergångsbestämmelsen gör att den nuvarande lydelsen av

10 kap. miljöbalken aldrig kommer att upphävas och att två olika lydel-

ser av 10 kap. miljöbalken därför kommer att behöva tillämpas parallellt

under överblickbar framtid. Länsstyrelsen i Jönköpings län har presente-

rat två exempel där den föreslagna övergångsregeln kan leda till tvek-

samheter. Det första exemplet rör s.k. förvaringsfall (om tunnor börjar

läcka efter ikraftträdandet och orsakar en allvarlig miljöskada och den

verksamhet som har placerat ut tunnorna på området inte är i drift, är

frågan om fastighetsägaren i egenskap av verksamhetsutövare blir ansva-

rig för att avhjälpa den allvarliga miljöskadan). Det andra exemplet gäller

kumulativa händelser (det är tänkbart att en miljöskada är att bedöma

som allvarlig först efter att två utsläpp skett, varav det första skett före

ikraftträdandet). Föreningen för gruvor, mineral- och metallproducenter

i Sverige har anfört att många gruvor bedriver sin verksamhet utan att ha

ställd säkerhet eftersom de sökt tillstånd innan några sådana krav fanns,

att dessa gruvor inte har kalkylerat med kostnaden för säkerheter, att de

ekonomiska förutsättningarna för verksamheten kan rubbas om sådana

krav ställs i samband med en omprövning och att utvinningsavfallsdirek-

tivets övergångsregel bör införas i svensk lagstiftning för att ge gruvorna

tid att anpassa sig till kraven på säkerhet.

Skälen för regeringens förslag: Miljöansvarsdirektivet skall enligt

artikel 17 inte tillämpas på skador som orsakats av utsläpp, händelser

eller tillbud som ägt rum före den 30 april 2007 och inte heller om dessa

ägt rum senare, om den verksamhet som de härrör från har avslutats före

detta datum. En sådan tidsgräns kommer att orsaka gränsdragnings- och

Prop. 2006/07:95

119

bevisproblem, eftersom det i vissa fall är svårt att avgöra när en skada

har uppstått. Att inte införa en motsvarande övergångsregel skulle dock

innebära en osäkerhet om tillämpningen av de strängare krav som är för-

enade med att en miljöskada är en allvarlig miljöskada och där man upp-

täcker skadan efter de nya reglernas ikraftträdande men vet, eller anser

som sannolikt eller troligt, att skadan har uppstått före ikraftträdandet.

Frågan blir då också hur långt tillbaka i tiden som de nya strängare reg-

lerna bör få effekt. Nackdelarna med att ge de nya reglerna en sådan

retroaktiv effekt är minst lika stora som de fördelar som skulle kunna

vinnas i fråga om gränsdragningar och bevisning. Från miljöskyddssyn-

punkt finns knappast några vinster att hämta med en sådan retroaktivitet.

För miljön finns vinsterna i de drivkrafter som det utvidgade miljöansva-

ret betyder i fråga om att förmå verksamhetsutövarna att förebygga all-

varliga miljöskador. För miljön har det ingen betydelse vem som betalar

för en skada som redan har uppstått (lika lite som det för miljön har

någon betydelse vem som skadat den). Den samlade bedömningen är där-

för att det i en övergångsbestämmelse bör framgå att de nya reglerna inte

gäller för skador som har orsakats av utsläpp, händelser eller tillbud som

ägt rum före ikraftträdandet, eller som ägt rum senare men härrör från en

verksamhet som avslutats före ikraftträdandet. Äldre bestämmelser bör

gälla för sådana skador.

Ett undantag från denna övergångsbestämmelse behövs dock i förhåll-

ande till reglerna om fastighetsägares subsidiära ansvar i 10 kap. 3 §.

I det här lagstiftningsärendet föreslås en ny bestämmelse om vad som

avses med förvärv i 10 kap. 3 § och som innebär en begränsning jämfört

med vad som gäller i dag, t.ex. i fråga om förvärv genom arv eller bodel-

ning. Om den i dag gällande lydelsen av 10 kap. 3 § skulle gälla vid ska-

dor som har orsakats av utsläpp, händelser eller tillbud som ägt rum före

lagens ikraftträdande eller som ägt rum senare men härrör från en verk-

samhet som avslutats före ikraftträdandet, är det troligt att förtydligandet

av vad som avses med förvärv i den paragrafen inte skulle få effekt

förrän långt senare än vad som är önskvärt. Det kan nämligen antas att

många föroreningsskador har orsakats av utsläpp, händelser eller tillbud

som ägt rum före lagens ikraftträdande. I fråga om de nu diskuterade

miljöskadorna bör därför den begränsning som följer av den nya bestäm-

melsen om vad som avses med förvärv i 10 kap. 3 § gälla även beträffan-

de förvärv som sker efter ikraftträdandet.

Beredningen av det här lagstiftningsärendet har behövt längre tid än

vad gemenskapslagstiftaren har förutsatt. De svenska reglerna kan därför

inte träda i kraft den 30 april 2007 som direktivet anger. De bör träda i

kraft så snart som möjligt, vilket bör kunna ske den 1 augusti 2007.

I frågan om övergångsproblem är en tänkbar situation att en allvarlig

miljöskada uppstår efter den 1 augusti 2007 men att skadan orsakats av

flera utsläpp, händelser eller tillbud som ägt rum såväl före som efter den

1 augusti 2007. Utgångspunkten för bedömningen av de nya reglernas

tillämplighet bör då vara att en verksamhetsutövare kan hållas ansvarig

enligt de nya reglerna, om verksamhetsutövaren genom ett utsläpp, en

händelse eller ett tillbud som ägt rum efter den 1 augusti 2007 har orsakat

att tröskeln för att skadan skall betraktas som en allvarlig miljöskada

överskridits eller på ett betydande sätt har förvärrat den allvarliga miljö-

skadan.

Prop. 2006/07:95

120

En annan fråga är hur övergångsbestämmelserna skall tillämpas om det

på en fastighet förvaras ämnen som efter den 1 augusti 2007 orsakar en

allvarlig miljöskada (t.ex. genom att ämnena läcker ut från det kärl som

de förvaras i) och den som placerat ut ämnena (verksamhetsutövaren)

inte finns kvar. Att förvara ämnen på en plats (oavsett vem som placerat

ämnena där) kan i och för sig anses vara en pågående verksamhet – en

förvaringsverksamhet. Så länge förvaringen inte orsakar eller orsakat en

miljöskada är det inte aktuellt att tillämpa 10 kap. miljöbalken. Däremot

kan en förvaringsverksamhet vara en sådan miljöfarlig verksamhet som

avses i 9 kap. miljöbalken. Den som bedriver förvaringsverksamheten

kan då bli skyldig att vidta försiktighetsmått enligt 2 kap. 3 § miljöbal-

ken. Frågan om fastighetsägarens ansvar för vad som finns på fastigheten

prövades i Miljööverdomstolens dom den 11 december 2006 i mål nr

M4141-06. Miljööverdomstolen fann att enbart det förhållandet att det

förvaras avfall på en fastighet inte utan vidare kan medföra ett ansvar för

fastighetsägaren. Det måste tillkomma någon omständighet för att fastig-

hetsägaren skall kunna göras ansvarig, t.ex. att fastighetsägaren accepte-

rat verksamheten. En annan omständighet som skulle kunna medföra ett

ansvar kan vara att fastighetsägaren vid förvärvet av fastigheten upptäck-

te att det förvarades avfall på den eller borde ha upptäckt det (RÅ 1997

ref. 12). Det förhållandet att en fastighetsägare inte vidtar några åtgärder

för att motverka miljöriskerna med en förvaring skulle möjligen också

enligt Miljööverdomstolen kunna vara en sådan omständighet som med-

för ett ansvar för ägaren. Om alltså en fastighetsägare bedriver en förva-

ringsverksamhet efter den 1 augusti 2007 och ett ämne som omfattas av

förvaringen läcker ut eller på annat sätt kommer ut i miljön och därige-

nom orsakar en allvarlig miljöskada kan alltså fastighetsägaren i sin

egenskap av verksamhetsutövare bli ansvarig enligt den nya reglerna i

10 kap. miljöbalken.

Mot bakgrund av den redovisade synen i frågan om att ge de nya be-

stämmelserna retroaktiv effekt, finns det ingen fördel att utforma över-

gångsbestämmelsen i enlighet med 8 § lagen om införande av miljöbalken.

När det gäller säkerheter och utvinningsavfallsdirektivets övergångs-

regler (att avfallsanläggningar som beviljats tillstånd eller som redan är i

drift den 1 maj 2008 inte behöver uppfylla direktivets krav vad gäller

säkerheter förrän den 1 maj 2014) kan det konstateras att enligt 15 kap.

34 § miljöbalken gäller redan ett krav på ställande av säkerhet för verk-

samheter med deponering av avfall och att det i det här lagstiftningsären-

det inte föreslås någon ändring i det avseendet. Någon övergångsbestäm-

melse i den frågan är därför inte aktuell.

13

Konsekvenser

Konsekvenser för miljön

Förslagen bygger huvudsakligen på bestämmelserna i miljöansvarsdirek-

tivet, som Sverige har skyldighet att genomföra i svensk rätt. Förslaget i

denna del innebär nya bestämmelser i fråga om ansvaret för avhjälpande

åtgärder i anledning av allvarliga miljöskador.

Prop. 2006/07:95

121

Det ansvar som redan i dag gäller enligt miljöbalken överensstämmer

till viss del, men inte fullt ut, med miljöansvarsdirektivets krav. För att de

svenska reglerna till fullo skall leva upp till direktivets krav i fråga om

ansvaret för miljöskador behövs en skärpning i vissa avseenden.

Förslaget till genomförande av direktivet innebär i ett miljöperspektiv

att det skapas bättre förutsättningar att kompensera för en skadad miljö.

Eftersom avhjälpande åtgärder kan komma i fråga också på en annan plats

än den där skadan uppstod finns en garanti för att nivån på miljön och

miljöns funktioner hålls konstant. Med den föreslagna ordningen skapas

samtidigt drivkrafter för verksamhetsutövare att vidta åtgärder i syfte att

förhindra att allvarliga miljöskador uppstår. En sådan preventiv funktion

är av central betydelse för miljöarbetet. Förslagen innebär att ansvaret för

allvarliga miljöskador även omfattar skador på biologisk mångfald i vissa

avseenden. Den utvidgade talerätten för miljöorganisationer innebär att

de kan bidra med kunskap och erfarenhet även i frågor som rör ansvaret

för miljöskador. Förslagen förväntas sammantaget ge viktiga positiva

konsekvenser för miljön.

Konsekvenser för verksamhetsutövarna av bestämmelserna om allvarliga

miljöskador

Bestämmelserna om allvarliga miljöskador aktualiseras om en sådan ska-

da har uppstått eller det finns en överhängande fara för en sådan skada. I

de fallen är verksamhetsutövaren i linje med principen om att förorena-

ren betalar skyldig att vidta avhjälpande åtgärder. För de verksamheter

som varken orsakar allvarliga skador eller fara för allvarliga miljöskador

bör konsekvenserna av det föreslagna regelverket bli begränsade, för att

inte säga obefintliga.

Miljöansvarsregler fyller en preventiv funktion genom att verksam-

hetsutövare förmås utforma sin verksamhet så att miljöskador förebyggs.

En viktig del i de föreslagna reglerna är att en verksamhetsutövare kan

bli ansvarig för att vidta avhjälpande åtgärder om det uppstår skador på

den biologiska mångfalden av skyddade arter och naturliga livsmiljöer.

Den biologiska mångfald som omfattas av ansvarsreglerna är redan i dag

skyddad i svensk rätt och att uppsåtligt eller oaktsamt skada eller förstöra

arter och livsmiljöer är straffsanktionerat. Kraven på en verksamhetsut-

övare att vidta försiktighetsmått ökar inte med de nya reglerna. Däremot

tydliggörs verksamhetsutövarens ansvar för att vidta avhjälpande åtgär-

der om en skada uppstår.

Inte heller påverkar reglerna om allvarliga miljöskador den administra-

tiva bördan vid tillståndsgivning, underlag för miljörapporter eller såvitt

kan bedömas andra delar av den normala verksamheten.

Tillsynen gentemot verksamheter bedöms inte heller öka om inte det

finns anledning att tro att en allvarlig skada har uppstått eller det finns

fara för en sådan skada. En misstanke om att ett vatten- eller markområde

eller relevant biologisk mångfald drabbats av en allvarlig miljöskada kan

leda till krav från tillsynsmyndighetens sida på upplysningar och under-

sökningar enligt 26 kap. 21 och 22 §§ miljöbalken.

Det är av naturliga skäl svårt att förutse hur många skadefall det kan

röra sig om per år. Ett antal faktorer talar för att de nya reglerna inte

kommer att beröra något större antal verksamhetsutövare. Ansvaret gäller

Prop. 2006/07:95

122

inte retroaktivt vilket innebär att den allvarliga miljöskadan skall ha upp-

stått efter den 1 augusti 2007. Tröskeln för när en allvarlig miljöskada

skall anses ha uppstått är hög, inte minst när det gäller skador på skydda-

de arter och naturliga livsmiljöer. Inte bara skall skadan i en betydande

omfattning skada eller försvåra bevarandet av en växt- eller djurart eller

livsmiljön för en sådan art eller en livsmiljötyp. Därutöver skall vid

bedömningen av om en allvarlig miljöskada har uppstått beaktas en

geografisk dimension, dvs. vid bedömandet av om den gynnsamma beva-

randestatusen har skadats skall bevarandestatusen bedömas med utgångs-

punkt i Sveriges territorium, EU eller livsmiljöns eller artens utbred-

ningsområde. Det är mycket få arter och livsmiljöer som är så sällsynta

och finns på så få platser att det faktum att en eller ett par skadas kan

leda till att den gynnsamma bevarandestatusen rubbas.

Regeringen gör bedömningen att det föreslagna regelverket inte kom-

mer att påverka investeringsklimatet på så sätt att det blir mindre attrak-

tivt att investera i en verksamhet med kapacitet att åstadkomma allvarliga

miljöskador. Ansvar för den vanligaste formen av skador, dvs. förore-

ningsskador på mark och vatten finns redan i dag. När det gäller allvar-

liga skador på skyddade arter och naturliga livsmiljöer som orsakas av

annat än föroreningar måste hänsyn tas redan i dag, även om det inte

varit fråga om ett återställandeansvar.

Den föreslagna regleringen innebär en viss överimplementering i för-

hållande till miljöansvarsdirektivet, främst när det gäller vilka verksam-

heter som omfattas. Skillnaden mellan direktivet och de föreslagna reg-

lerna är liten och bedöms därför inte få någon negativ effekt av betydelse

när det gäller investeringsklimatet i jämförelse med andra EU-länder.

Det är svårt att redogöra för inträffade miljöskador som skulle klassifi-

cerats som en allvarlig miljöskada eftersom de inte prövats mot kriteri-

erna för allvarliga miljöskador. Ett exempel kan vara de gifttunnor som

grävdes ned av BT Kemi i början av 1970-talet.

Konsekvenser för tillsynsmyndigheterna av bestämmelserna om

allvarliga miljöskador

Om en allvarlig miljöskada uppstår skall tillsynsmyndigheten enligt ett

särskilt förfarande förelägga verksamhetsutövaren att vidta avhjälpande

åtgärder. Enligt regeringens förslag skall de myndigheter som normalt ut-

övar tillsyn enligt miljöbalken även ansvara för denna uppgift. Kommu-

ner och länsstyrelser kommer därmed att ha tillsynsansvaret vid en all-

varlig miljöskada som orsakats av verksamheten vid deras vanliga till-

synsobjekt. Kommuner och länsstyrelser har redan i dag detta tillsynsan-

svar i fråga om förorenade områden enligt 10 kap. miljöbalken.

Det som huvudsakligen kommer till genom förslaget gäller allvarliga

miljöskador av annat slag än föroreningar. De ökade kraven på kommu-

ner och länsstyrelser i fråga om förelägganden om hjälpåtgärder kan

komma att bli betungande om det uppstår en allvarlig miljöskada, men

sådana händelser kommer såvitt kan bedömas sannolikt att vara sällsynta.

Om en sådan skada uppstår kommer tillsynsmyndigheten, inte minst i ett

inledande brådskande skede, att kunna dra nytta av den kännedom som

myndigheten har om verksamheten och de lokala förhållandena samt av

de kontakter som redan är etablerade med verksamhetsutövaren.

Prop. 2006/07:95

123

I det dagliga arbetet hos tillsynsmyndigheterna kommer de nya regler-

na inte att innebära någon större ökning av arbetsbelastningen. Om en

kommun är tillsynsmyndighet bör den vid samråd med länsstyrelsen dra

nytta av den kompetens som finns hos länsstyrelserna, bl.a. om det

uppkommer frågor som rör skyddet av arter och livsmiljöer.

Merparten av de skador som kan bli aktuella i anledning av miljöan-

svarsdirektivet ryms inom kommuners och länsstyrelsers arbete med för-

orenade områden enligt 10 kap. I 27 kap. 1 § första stycket miljöbalken

finns bestämmelser om bl.a. länsstyrelsers och kommuners avgifter för

prövning och tillsyn enligt balken eller enligt föreskrifter som har med-

delats med stöd av balken. Kommunfullmäktige får med stöd av 27 kap.

1 § första stycket andra meningen ta ut sådana avgifter. För länsstyrelser-

nas del finns närmare bestämmelser om detta i förordningen (1998:940)

om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. För både läns-

styrelserna och kommunerna innebär regleringen att avgifter kan tas ut

för att täcka kostnader för tillsyn i frågor som rör 10 kap. miljöbalken.

Med hänsyn till det anförda bedöms nuvarande resurser vara tillräckliga

för att möta det eventuella ytterligare behov som förslagen kan medföra.

När det gäller resurser för utbildning av den personal på domstolar och

myndigheter som skall hantera allvarliga miljöskador konstaterar reger-

ingen att det faktum att skador lär uppstå så pass sällan gör att det inte

kan anses motiverat att generellt försöka höja kompetensen. Att ha en

särskild myndighet som upprätthåller kompetens kontinuerligt skall dock

övervägas ytterligare.

Statsfinansiella konsekvenser

Förslagen bedöms inte ha några statsfinansiella konsekvenser.

Konsekvenser av miljöorganisationers rätt att överklaga tillsynsbeslut

enligt 10 kap. miljöbalken

Förslaget om en något utvidgad talerätt för miljöorganisationer kan kom-

ma att leda till en viss ökning av antalet mål och ärenden hos tillsyns-

myndigheter och domstolar. Miljöorganisationernas rätt att överklaga är

dock begränsad genom krav på ett visst medlemsantal och att föreningen

bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år samt krav på att det är en

ideell förening som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata

naturskydds- eller miljöskyddsintressen. Detta innebär att det endast är

ett fåtal miljöorganisationer som omfattas av rätten att överklaga beslut

enligt balken. Den talerätt som sedan miljöbalkens införande finns för

miljöorganisationerna har också visat sig utnyttjats endast i ett fåtal fall.

Av den undersökning Miljöbalkskommittén genomfört framgår att miljö-

organisationernas överklaganderätt endast föranlett cirka ett överklagat

mål per år för miljödomstolarnas del (Miljöbalkskommitténs slutbetänk-

ande, SOU 2005:59 s. 165 f.). Det kan vidare tilläggas att den risk som

talerätten kan innebära i form av försenade och fördyrade projekt främst

aktualiseras i samband med att tillståndsfrågor överklagas, dvs. de fall

där organisationerna redan har talerätt, och knappast gör sig gällande vid

överklagande av tillsynsbeslut som meddelas enligt 10 kap. Det kan

också förväntas att miljöorganisationerna i ännu mindre utsträckning än

vad som gäller tillståndsärenden kommer att utnyttja rätten att överklaga

Prop. 2006/07:95

124

eftersom de verksamheter och åtgärder som har störst miljöpåverkan och

störst inverkan på människors hälsa är de som är förenade med tillstånds-

plikt och där tillsynsbeslut i princip inte aktualiseras. När det gäller

frågan om risker för tidsutdräkt, som flera remissinstanser pekat på, kan

några sådana risker inte förväntas med den utformning av talerätten som

regeringen nu föreslår. I den mån talerätten kommer till användning torde

de positiva konsekvenserna av en ökad talerätt dock vara desamma som i

fråga om tillståndsärenden, exempelvis att organisationerna tillför värde-

fulla synpunkter och bidrar till ett förbättrat faktaunderlag.

Uppföljning

Regeringen avser att följa upp konsekvenserna av de nya reglerna om all-

varliga miljöskador. Uppföljningen skall bl.a. röra konsekvenserna för

företagens konkurrenskraft i förhållande till andra medlemsstater i EU,

effekter på investeringsklimatet och hur villkoren för tillståndsgivning

påverkats. Arbetet med denna översyn kommer att påbörjas så snart un-

derlag för tillämpningen av de nya reglerna föreligger. Det kan i detta

sammanhang nämnas att medlemsstaterna senast den 30 april 2013 enligt

artikel 18 i miljöansvarsdirektivet skall rapportera till kommissionen om

de erfarenheter som gjorts vid tillämpningen av direktivet. Rapporterna

skall innehålla en förteckning över tillfällen då allvarliga miljöskador har

uppstått och bl.a. beskriva resultatet av återställandeprocessen. Underlag

för en översyn bör således i vart fall finnas inför nämnda rapportering.

Säkerheter och fastighetsägares subsidiära ansvar

Det förslag som lämnas i fråga om det subsidiära fastighetsägaransvaret

handlar väsentligen om ett klargörande och är inte avsett att innebära

några konsekvenser i övrigt.

Också i fråga om säkerheter innebär förslaget i första hand ett klargör-

ande av gällande rätt. Därutöver föreslås en större flexibilitet när det

gäller vilka säkerheter som kan godtas och formerna för säkerställandet.

Med en sådan öppning lämnas utrymme för mindre kostsamma lösningar

än vad som tidigare varit fallet, vilket framför allt kommer att gynna

verksamhetsutövarna. Den ökade flexibiliteten kan komma att innebära

att det i viss mån ställs nya krav på tillståndsmyndigheterna när det t.ex.

gäller att pröva och följa upp ställda säkerheter. Det är dock verksam-

hetsutövaren som skall ha utredningsansvaret för att den föreslagna

säkerheten är betryggande. Det blir främst i fråga om de fall där säker-

heten uppgår till betydande belopp som verksamhetsutövarna kan förvän-

tas anse det mödan värt att visa att mer ovanliga säkerheter är betrygg-

ande. En eventuell ökning av arbetsinsatsen från tillståndsmyndigheter-

nas sida torde därmed bli begränsad.

Nya sanktionsbestämmelser till följd av Reach

De ändringar som föreslås har inte några beaktansvärda ekonomiska eller

praktiska konsekvenser för industri och handel i Sverige.