MÖD 2015:19
Avgift för tillsyn på en fastighet ----- Efter det att ett bolag gått i konkurs beslutade nämnden att konkursboet skulle betala en tillsynsavgift enligt miljöbalken. Konkursförvaltaren överklagade beslutet och anförde att konkursboet abandonerat fastigheten och den lösa egendomen inklusive industri och byggavfall som fanns på fastigheten. Länsstyrelsen biföll överklagandet och anförde att rådigheten över fastigheten återgått till gäldenären genom abandoneringen och att konkursboet därför inte var verksamhetsutövare enligt miljöbalken. Sedan mark- och miljödomstolen i dom avslagit nämndens överklagande av länsstyrelsen beslut överklagades domen av nämnden till Mark- och miljööverdomstolen. Mark- och miljööverdomstolen fann att konkursboet, såvitt avsåg tillsynsåtgärder vidtagna efter konkursutbrottet, inte kunde undgå sitt miljörättsliga ansvar, nämligen att som verksamhetsutövare vara skyldig att betala tillsynsavgifter till nämnden. Detta ansvar kunde konkursboet inte undandra sig genom att åberopa abandonering. Mark- och miljööverdomstolen fastställde därför, med viss justering, nämndens beslut.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDENacka tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2014-08-27 i mål nr M 3320-14, se bilaga
KLAGANDEMiljö- och räddningstjänstnämnden i Eskilstuna kommun 631 86 Eskilstuna
Ombud: Stadsjuristen A F
SAKENAvgift för tillsyn på fastigheten X i Eskilstuna kommun
_________________
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom fastställer Mark- och miljööverdomstolen Miljö- och räddningstjänstnämndens i Eskilstuna kommun beslut den 25 april 2014, dnr MMM-MRN.2013.3415, med den ändringen att avgiftsbeloppet bestäms till 149 075 kr.
__________________
YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Miljö- och räddningstjänstnämnden i Eskilstuna kommun (nämnden) har i första hand yrkat att nämndens avgiftsbeslut från den 25 april 2014 ska fastställas. Nämnden har i andra hand yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska återförvisa målet till mark- och miljödomstolen för förnyad handläggning.
Vallby Svets & Smide AB:s konkursbo (konkursboet) har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.
UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Nämnden har till stöd för överklagandet anfört i huvudsak följande. Tillsynsavgiften avser ett arbete som har utförts dels gentemot en utövare av miljöfarlig verksamhet som numera har försatts i konkurs, dels gentemot dennes konkursbo eftersom ansvaret för förvaringen av det miljöfarliga avfallet övergår på konkursboet enligt vedertagen praxis (se MÖD 2013:36). Eftersom själva förvaringen har ansetts utgöra miljöfarlig verksamhet har det i praxis saknat betydelse om boet har fortsatt bolagets kommersiella verksamhet eller inte. Det har inte heller inverkat på bedömningen om konkursboet haft tillräckliga medel för att bekosta en sanering eller inte. Däremot måste boet ha rådighet över avfallet. Konkursförvaltaren har försökt avsäga sig rådigheten över avfallet genom att abandonera egendomen. En abandonering är enligt nämnden inte möjlig för att undfly offentligrättsliga förpliktelser. Därför har nämnden ställt avgiftsbeslutet till verksamheten i konkurs. Nämndens avgiftsbeslut innebär inte att konkursboet krävs på några undersöknings- eller saneringsinsatser utan avser en offentligrättslig fordran för dels tidigare, dels senare utfört tillsynsarbete som avser den miljöfarliga förvaringen. Den enda möjliga parten i dessa ärenden är konkursboet.
Att abandonera egendom i konkurser är något som har debatterats flitigt under ett flertal år. Något uttryckligt stöd för abandonering av egendom i situationer som den som föreligger i detta mål finns inte, varken i lagstiftning eller i praxis. De lagrum som nämner förekomsten tar endast sikte på en specifik situation, som inte är för handen i detta mål. Det går inte heller att utifrån dessa bestämmelser härleda någon generell rätt i fråga om möjligheten för en konkursförvaltare att abandonera fast eller lös egendom. Det är stor skillnad på om abandoneringen sker med avsikten att låta egendom utgå ur boet för att denna på sin höjd kan förväntas inbringa marginella medel till boet jämfört med om samma åtgärd vidtas med syfte att kringgå ett offentligrättsligt ansvar. Då en abandonering inte kan anses möjlig i dylika fall, kan konkursboet inte heller anses ha avsagt sig rådigheten över avfallet. Eftersom konkursboet därmed ska anses ha rådighet över förvaringen och även är ansvarigt för förvaringen av det miljöfarliga avfallet har nämnden haft en lagstadgad rätt att av konkursboet ta ut tillsynsavgift för hanteringen av detta.
Den lagstadgade fordran i form av tillsynsavgiften har ställts till konkursboet eftersom den avser en skuld i konkursen, kopplad till verksamheten. Likt alla övriga fordringar som kan förekomma i en konkurs avser den en skuld som har sin början i den tid när verksamheten fortfarande levde. Att inte kunna åberopa en fordran som avser tid innan konkursutbrottet strider mot 5 kap. 1 § konkurslagen (1987:672). Fordran måste således avse en skuld som uppkommit innan konkursen bröt ut. Mark- och miljödomstolen menar tvärtom att fordran för att kunna ställas i konkursen inte kan ha uppkommit innan konkursen bröt ut, vilket således gör det omöjligt för nämnden att över huvud taget kunna få betalt för sin fordran.
Konkursboet har anfört i huvudsak följande. Mark- och miljödomstolen och länsstyrelsen har gjort en korrekt bedömning av rättsläget. Oavsett om nämndens fordran belöper på tid före eller efter konkursbeslutet kan konkursboet inte göras ansvarigt för tillsynsavgiften. För tiden före konkursbeslutet gäller det på de skäl som anförts av mark- och miljödomstolen. För fordran som belöper på tiden efter konkursbeslutet kan konkursboet inte heller göras ansvarig eftersom konkursboet abandonerat fastigheten (och även den lösa egendomen). Boets återtagande av abandoneringen såvitt gäller hjullastaren och sorteringsverket kan inte medföra någon annan bedömning. Konkursboet har inte fortsatt att driva någon verksamhet och boet har inte heller fortsatt någon verksamhet som kunnat ge upphov till föroreningar.
Abandonering av egendom som skett i detta fall har varit en ändamålsenlig förvaltningsåtgärd. Abandonering är accepterad i praxis (se NJA 2004 s. 777), liksom även återtagande av beslut om abandonering.
Konkursboet har abandonerat egendomen med avsikt att denna skulle utgå ur boet för att egendomen på sin höjd kunde förväntas inbringa marginella medel till boet. Denna situation av abandonering tycks nämnden också acceptera. Konkursförvaltaren har abandonerat fastigheten och egendomen mycket snart efter konkursbeslutet och har således avsagt sig rådigheten över avfallet. Det är inte fråga om att kringgå ett offentligrättsligt ansvar. Det är fråga om att ta ett ansvar gentemot fordringsägarna i enlighet med konkurslagens bestämmelser. Abandoneringen sker inte med avsikt att undfly ett offentligt rättsligt ansvar eller för att ”kringgå” detta som tidigare anförts från kommunen. Konkursboet har agerat utifrån det som av boet har uppfattats som gällande rätt.
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
Nämnden beslutade den 25 april 2014 att Vallby Svets & Smide AB:s konkursbo ska betala en avgift på 173 995 kr för tillsyn enligt miljöbalken. Tillsynsarbetet har föranletts av en brand i den hög med avfall - så kallad fluff - som lagras på fastigheten Hammarby 19:4. Av det underlag till debitering som nämnden gett in till Mark- och miljööverdomstolen framgår att avgiftsbeslutet avser tillsynsåtgärder vidtagna under perioden den 28 augusti 2013 till och med den 17 april 2014. Vallby Svets & Smide AB försattes i konkurs den 18 november 2013. Tillsynsåtgärderna har således vidtagits både före och efter konkursutbrottet. Den nedlagda tiden uppgår till totalt 195,5 timmar och avgiften uppgår till 890 kr per timme. Av vidtagna tillsynsåtgärder har 28 timmar lagts ner före konkursutbrottet och resterande 167,5 timmar efter konkursutbrottet.
Den aktuella lagringen av avfallsfraktionen fluff på fastigheten X utgör miljöfarlig verksamhet. Tillsynen utövas av kommunen. Avgift för tillsyn ska betalas av den som är verksamhetsutövare.
Som mark- och miljödomstolen anfört anges det inte i miljöbalken vem som i olika fall är att anse som verksamhetsutövare. Frågan har överlämnats till rättstillämpningen och har i praxis besvarats så att den eller de som har faktiska och rättsliga möjligheter att vidta åtgärder mot påstådda störningar och olägenheter har ansetts som verksamhetsutövare. Konkursbon har i praxis ansetts som verksamhetsutövare i två fall, dels om konkursboet fortsätter driva konkursgäldenärens verksamhet och därigenom bidrar till föroreningen, dels om konkursboet inte bedriver någon verksamhet i egentlig mening men förvarar något som kan ge upphov till förorening och har rådighet över det som förvaras (MÖD 2013:36).
Vallby Svets & Smide AB var verksamhetsutövare fram till konkursutbrottet. Mark- och miljööverdomstolen delar mark- och miljödomstolens bedömning att konkursboet inte kan göras ansvarigt för betalning av den del av tillsynsavgiften som avser tillsynsåtgärder vidtagna före konkursutbrottet och att fordran på tillsynsavgift för sådan tid i stället får göras gällande i konkursen. Sådan fordran kan alltså inte riktas mot konkursboet, utan mot bolaget i konkurs.
Tillsynsavgiften avser emellertid även åtgärder som har vidtagits efter konkursutbrottet, varför Mark- och miljööverdomstolen har att pröva om konkursboet kan göras ansvarigt för betalning av denna del av tillsynsavgiften.
I och med konkursbeslutet har konkursboet omhändertagit bolagets tillgångar, inbegripet fastigheten X, för borgenärernas räkning. Därigenom har konkursboet tagit över rådigheten från bolaget över både fastigheten och det avfall som förvaras på fastigheten. Det är konkursboet som har de faktiska och rättsliga möjligheterna att vidta de åtgärder som kan behövas för att motverka de skador på miljön som kan uppkomma till följd av verksamheten. Konkursboet är därmed att betrakta som utövare av den aktuella miljöfarliga verksamheten.
Konkursboet har emellertid gjort gällande att boet inte är att anse som verksamhetsutövare, då boet den 20 november 2013 har abandonerat fastigheten och den lösa egendomen som finns på fastigheten. Med abandonering avses här det förhållandet att en konkursförvaltare under pågående konkurs låter viss egendom utgå ur boet och i stället lämnar egendomen till gäldenären som därmed återfår rådigheten över denna.
Det finns inga bestämmelser i konkurslagen eller annan lag vad gäller abandonering i detta avseende. Högsta domstolen prövade i ett mål om en konkursförvaltare haft rätt att som ett led i förvaltningen av konkursboet abandonera fastigheter till konkursgäldenären och om konkursförvaltaren i så fall kunnat återta beslutet. Högsta domstolen fann att den nuvarande regleringen i konkurslagen inte kan innebära att konkursförvaltaren skulle vara förhindrad i en viss situation att abandonera egendom, om han bedömer att detta utgör en ändamålsenlig förvaltningsåtgärd. Högsta domstolen konstaterade vidare att under en konkurs råder gäldenären inte över sin egendom, och konkursboet och konkursgäldenären kan redan av det skälet inte betraktas som två skilda parter med möjlighet att utan lagstöd träffa bindande förmögenhetsrättsliga avtal sinsemellan. Högsta domstolen fann att utan sådant stöd kan därför en abandonering inte betraktas som en rättshandling som blir bindande för boet i förhållande till gäldenären medan konkursen fortfarande pågår (NJA 2004 s.777).
Den fråga som Mark- och miljööverdomstolen har att ta ställning till är huruvida konkursboet genom abandonering av egendom kan frigöra sig från betalningsansvar för tillsynsavgift enligt miljöbalken.
Mark- och miljööverdomstolen gör följande bedömning.
I och med konkursbeslutet blev konkursboet, i stället för bolaget, verksamhetsutövare vad gäller lagring av det miljöfarliga avfallet på fastigheten. Konkursboet har angående abandoneringen anfört att det inte är fråga om att kringgå ett offentligrättsligt ansvar, utan om att ta ett ansvar gentemot fordringsägarna i enlighet med konkurslagens bestämmelser då egendomen på sin höjd kunde förväntas inbringa marginella medel till boet.
Om abandonering under pågående konkurs i ett fall som detta skulle anses vara bindande gentemot tillsynsmyndigheten enligt miljöbalken, skulle det innebära att ingen kan göras ansvarig för betalning av avgifter för den tillsyn som i detta fall kommunen är skyldig att utföra. Oberoende av vad syftet med abandoneringen sägs vara, skulle följden alltså bli att ett konkursbo skulle kunna undgå det ansvar att betala tillsynsavgifter enligt miljöbalken som en verksamhetsutövare har. Mark- och miljööverdomstolen finner mot denna bakgrund att konkursboet inte kan undgå sitt miljörättsliga ansvar, nämligen att som verksamhetsutövare vara skyldig att betala tillsynsavgifter till nämnden, genom att åberopa abandonering.
De tillsynsåtgärder som har vidtagits efter den 18 november 2013 har vidtagits under den tid då konkursboet haft ansvaret. Det har inte ifrågasatts att åtgärderna varit befogade eller att det debiterade beloppet är skäligt. Konkursboet ska därför betala den del av tillsynsavgiften som avser arbete som vidtagits efter konkursutbrottet, dvs. 167,5 timmar á 890 kr = 149 075 kr.
Mark- och miljödomstolens dom ska därför ändras och nämndens beslut fastställas, med ovan nämnda ändring av beloppet.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Henrik Löv, tekniska rådet Anna-Lena Rosengardten, hovrättsrådet Gösta Ihrfelt, referent, och tf. hovrättsassessorn Rickard Forsgren.
Föredragande har varit Ulrika Agerskans.
______________________________________________
BILAGA
NACKA TINGSRÄTTS, MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN, DOM
KLAGANDEMiljö- och räddningstjänstnämnden i Eskilstuna kommun 631 86 Eskilstuna
Ombud: Stadsjuristen A F
MOTPARTVallby Svets & Smide AB:s konkursbo
SAKENAvgift för tillsyn på fastigheten X
ÖVERKLAGAT BESLUTLänsstyrelsen i Södermanlands läns beslut den 23 maj 2014 i ärende nr 505-3238- 2014, se bilaga 1
_____________
DOMSLUT
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.
_____________
YRKANDEN M.M.
Miljö- och räddningstjänstnämnden i Eskilstuna kommun (nämnden) har yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva det överklagade beslutet och fastställa nämndens beslut om tillsynsavgift.
Till stöd för sitt yrkande har nämnden utförligt argumenterat i frågan om det är möjligt för konkursförvaltaren att genom att abandonera egendom kringgå ett offentligrättsligt ansvar. Nämnden har även hänvisat till Skatteverkets syn på vem som bör vara adressat för offentligrättsliga avgifter och att det ankommer på en förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol att besluta om offentligrättsliga förpliktelser för ett konkursbo eller en konkursgäldenär för att det allmännas fordran ska kunna behandlas som en massafordran i konkursen (Skatteverkets skrivelse av den 27 september 2012 med dnr. 131 611440-12/111).
DOMSKÄL
Nämnden får i egenskap av tillsynsmyndighet ta ut en avgift för tillsynen
Den verksamhet som tillsynen har avsett består, enligt motiveringen till nämndens beslut, av lagring och sortering av maximalt 10 000 ton av avfallsfraktionen fluff på fastigheten X i Eskilstuna kommun. Av beslutet framgår att avfallsfraktionen inte skulle klassas som farligt avfall. En sådan verksamhet är anmälningspliktig enligt 1 kap. 10 § och 29 kap. 2 §miljöprövningsförordningen (2013:251).
När det gäller anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter är det den kommunala nämnden som bedriver den operativa tillsynen (26 kap. 3 § miljöbalken). I egenskap av tillsynsmyndighet ska nämnden kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse (26 kap. 1 § miljöbalken).
Nämnden har i motiveringen till sitt beslut om tillsynsavgift anfört att det började brinna i fluffhögen sommaren 2013 och att en rad brister i hanteringen av fluffet har uppmärksammats vid tillsynsbesök därefter. Tillsynen har avsett bl.a. besök för provtagning och administrativ tid som diskussioner, möten, mark- och fluffprovtagningsbeställningar, granskning av analysrapporter, hantering av klagomål samt beslut om förelägganden och rättelsebeslut.
Nämnden får visserligen ta ut en avgift för kostnader för sådan tillsyn (27 kap. 1 § andra stycket miljöbalken och Eskilstuna kommuns taxa för miljöbalkens, livsmedelslagens och strålskyddslagens tillämpningsområde).
Det är dock inte visat att konkursboet har varit verksamhetsutövare under den tid tillsynsarbetet utförts
Den fråga som Mark- och miljödomstolen har att ta ställning till i målet är om det är konkursboet som är ansvarigt för att betala tillsynsavgiften.
Det är den som är att betrakta som verksamhetsutövare - och därmed ansvarig för att vidta åtgärder för att hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön - som också är ansvarig för att betala tillsynsavgiften (jfr MÖD 2005:64). Begreppet verksamhetsutövare är inte definierat i miljöbalken utan frågan om vem som ska betraktas som verksamhetsutövare har överlämnats till rättstillämpningen. I praxis har den som har de faktiska och rättsliga möjligheterna att vidta åtgärder mot störningar och olägenheter ansetts som verksamhetsutövare (se t.ex. MÖD 2005:64, MÖD 2010:23 och MÖD 2010:43).
Såvitt framgår av utredningen bedrevs verksamheten av Vallby Svets och Smide AB fram till den 18 november 2013 då bolaget försattes i konkurs. Konkursboet har först från konkursbeslutet omhändertagit bolagets tillgångar för borgenärernas räkning (se 1 kap. 1 § konkurslagen [1987:672]).
Av nämndens beslut framgår att avgiften avser tillsyn företagen från sommaren 2013. Såvitt framgår av utredningen i målet avser alltså åtminstone delar av tillsynsavgiften arbete som nämnden företog innan bolaget försattes i konkurs den 18 november 2013. Eftersom konkursboet inte kan betraktas som verksamhets- utövare fram till tidpunkten för konkursen kan konkursboet enligt Mark- och miljödomstolens mening inte heller göras ansvarigt för betalning av den del av tillsynsavgiften som belöper sig på tillsyn före konkursutbrottet. Fordran på tillsynsavgift för sådan tid får i stället göras gällande i konkursen.
Redan av det nu anförda följer att det saknas skäl att ändra Länsstyrelsens beslut. Mark- och miljödomstolen har vid denna bedömning inte anledning att ingå i prövning av frågan huruvida konkursförvaltaren under pågående konkurs kunnat befria konkursboet från offentligrättsliga förpliktelser genom att låta egendom utgå ur boet (”abandonera” egendom).
Åke Söderlind Ola Lindstrand
________________
Föredragande har varit beredningsjuristen Li Axrup.
ANVISNING FÖR HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (DV 427)
Överklagande senast 17 september 2014. Prövningstillstånd krävs.