NJA 1988 s. 26

Domskäl

TR:n (ordf lagmannen Böhme) anförde i dom d 15 okt 1986:

Domskäl. De tilltalade har vitsordat riktigheten av de sakuppgifter som justitiekanslern har lämnat. De har dock bestritt ansvar, i första hand på den grunden att deras handlande inte har inneburit myndighetsutövning. För den händelse TR:n skulle finna att de har handlat i myndighetsutövning, har de i andra hand hävdat att det inte har varit fråga om sådant understöd till enskild som kommunen inte har haft behörighet att lämna. De har slutligen gjort gällande att de, även om det har varit fråga om myndighetsutövning och om otillåtet understöd, inte har insett detta, varför uppsåtsrekvisitet brister.

Vad justitiekanslern lägger de tilltalade till last är att de såsom ledamöter i kommunstyrelsen dels har träffat avtalet om köp av limlinjemaskinen med bolaget, dels har fullföljt detta avtal med den verkan att bolaget har erhållit även den återstående delen av köpeskillingen, allt trots KammarR:ns verkställighetsförbud.

Bestämmelserna om ansvar för myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning finns i 20 kap 1 § BrB. En första förutsättning för att någon skall kunna straffas enligt lagrummet är att det förfarande som påtalas kan inrymmas under begreppet myndighetsutövning. Begreppet återfinns även i annan lagstiftning.

Enligt förarbetena till 20 kap 1 § BrB (prop 1975:78 s 141 ff) avses med myndighetsutövning sådana beslut eller faktiska åtgärder som ytterst grundas på samhällets maktbefogenheter och som i kraft av offentligrättsliga regler får rättsverkningar för eller emot den enskilde. Av förarbetena kan vidare utläsas att det inte är fråga om myndighetsutövning, när det allmänna uppträder som enskild part i avtalsförhållanden, vilket det ju är fråga om i detta fall. Men därmed är saken inte avgjord. Det finns nämligen anledning att i sammanhanget närmare granska ett uttalande av ämbetsansvarskommittén i dess slutbetänkande (SOU 1972:1 s 131). Där sägs: "Det kan iakttagas att även om tillämpning av avtal inte är att anse som myndighetsutövning, själva rätten för det allmänna att träffa avtal dock kan vara på sådant sätt reglerad i författning att missbruk av denna rätt kan vara att bedöma som oriktig myndighetsutövning (jfr exempelvis gällande inskränkningar i rätten för kommun att avhända sig fast egendom och de författningsbestämmelser som finns rörande statlig upphandling). Fråga måste emellertid vara om sådana författningsregler som enbart rör det allmännas rätt att träda i avtalsförhållande, framför allt genom att begränsa eller eljest ange förutsättningar för möjligheten att förfoga över det allmännas tillgångar." TR:n konstaterar att vad gäller en kommuns rätt att träffa avtal om köp av lös egendom finns ingen speciell reglering vare sig i lag eller i annan författning. Här begränsas alltså den kommunala kompetensen endast av det allmänna stadgandet i 1 kap 4 § kommunallagen. Att detta stadgande lämpligen bör jämföras med 7 kap 1 § samma lag, där de kommunala besvärsgrunderna finns angivna, betager inte stadgandet dess generella karaktär. Om TR:n har rätt förstått ämbetsansvarskommittén skulle alltså med dess synsätt det av justitiekanslern påtalade förfarandet inte vara att anse som myndighetsutövning.

Justitieombudsmannen Holstad synes ha varit inne på en liknande tankegång i ett beslut d 12 juli 1985, som bl a gällde ett aktieförvärv som gjorts av Sigtuna kommun (Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 1986-87 s 312 ff). Justitieombudsmannen fann därvid att det låg närmast till hands att antaga att de beslut och åtgärder det gällde inte kunde anses som myndighetsutövning i bestämmelsernas mening. Skälet härför var att det rörde sig om aktieförvärv, dvs en verksamhet som inte i de hänseenden det här gällde var närmare reglerad i kommunallagen eller annan offentligrättslig lagstiftning. Riberdahl (Förvaltningsrättslig Tidskrift 1979 s 137) framhåller också att de kommunala nämndernas beslut i fråga om ingående av civilrättsliga avtal av olika slag (köp, borgen, lån) knappast kan omfattas av begreppet myndighetsutövning.

Emellertid inställer sig ytterligare en fråga. Kan KammarR:ns beslut om verkställighetsförbud ges samma betydelse som en sådan i lag eller författning förekommande speciell reglering, om vilken TR:n har talat i det föregående? Svaret på den frågan är enligt TR:ns mening nej. En KammarR:dom, som klart anger gränserna för den kommunala kompetensen i den prövade frågan, bör kunna ges en sådan betydelse, däremot inte ett under rättegången meddelat, icke motiverat beslut. Det bör för fullständighetens skull påpekas att det förelåg ett verkställighetsförbud även i Sigtunafallet.

Det nu redovisade ger alltså närmast vid handen att varken kommunstyrelsens åtgärd att träffa avtal med bolaget eller - i än mindre grad - dess åtgärder att fullfölja avtalet kan anses som myndighetsutövning, oaktat åtgärderna har inneburit ett förfogande över det allmännas medel.

TR:n finner därför vid en samlad bedömning att så mycket talar mot att de påtalade besluten och åtgärderna har skett i kommunstyrelsens myndighetsutövning att ett bifall till talan i detta brottmål redan på den grunden är uteslutet. Åtalet skall följaktligen ogillas.

Domslut

Domslut. Åtalet ogillas.

Domskäl

Domskäl. Justitiekanslern har till utveckling av sin talan i HovR:n anfört: Kommunen har med överskridande av den kommunala kompetensen fattat ett beslut att tillföra ett enskilt företag en förmån och har därefter genomfört beslutet, trots att KammarR:n förordnat att beslutet inte skall gälla. Kommunstyrelsen har förfogat över allmänna medel, inte på grund av att det förelegat någon civilrättslig skyldighet att göra det, utan i kraft av kommunallagen. Detta förfogande över kommunens tillgångar är myndighetsutövning, eftersom det är fråga om att med utnyttjande av den kommunala kompetensen utöva själva rätten att ingå avtal. Genom att träffa avtalet har kommunen överskridit den kommunala kompetensen enligt 1 kap 4 § och 7 kap 1 § kommunal lagen, något som framgår av KammarR:ns inhibitionsbeslut och sedermera dom. Genom att verkställa ett beslut, som enligt beslut av KammarR:n ej skall gälla, har kommunstyrelsen i verkligheten tillvällat sig den kommunala beslutanderätten och därigenom åsidosatt 1 kap 5 § kommunallagen, enligt vilket lagrum denna rätt tillkommer kommunfullmäktige. Genom att överträda dessa för utövning av kommunal myndighet speciella regler har de tilltalade gjort sig skyldiga till myndighetsmissbruk.

De tilltalade har utöver vad som intagits i TR:ns dom anfört: Enligt deras uppfattning har de i egenskap av ledamöter i kommunstyrelsen endast verkställt kommunfullmäktiges beslut att träffa avtal om köp, varigenom kommunen förvärvat en tillgång, som i värde väl motsvarat köpeskillingen. Åtgärden har inte innefattat myndighetsutövning, enär det inte varit fråga om ett ensidigt beslut av offentlig myndighet. Det har inte heller varit fråga om överskridande av någon sådan speciell reglering av rätten att träffa avtal som avses i förarbetena till 20 kap 1 § BrB. Det allmänt hållna stadgandet om kommunens kompetens i 1 kap 4 § kommunallagen kan inte anses vara en sådan reglering.

HovR:n finner det vara uppenbart att avtalen mellan kommunen och bolaget har kommit till stånd, inte för att kommunen i och för sig önskade förvärva en limlinjemaskin utan för att förhindra att bolaget gick i konkurs med därav följande negativa verkningar för sysselsättningen på orten. Transaktionerna utgjorde alltså i realiteten ett ekonomiskt stöd till ett enskilt företag. Det förhållandet att kommunens beslut formellt avsett köp av en maskin och därefter uthyrning av den har därför inte någon avgörande betydelse.

Beslutet att ge bolaget ekonomiskt stöd är närmast att hänföra till vård av kommunens angelägenheter enligt 1 kap 4 § kommunallagen. Så har beslutet uppfattats av de beslutande och förvaltningsdomstolarnas prövning har avsett om beslutet faller inom kommunens kompetens enligt detta lagrum. KammarR:n har funnit att beslutet innebar ett överskridande av kompetensen. HovR:n saknar anledning att frångå KammarR:ns bedömning.

Som TR:n påpekat är en första förutsättning för att någon skall kunna straffas för myndighetsmissbruk att det förfarande som påtalats kan inrymmas under begreppet myndighetsutövning.

Enligt förarbetena till regeringsformen avses med begreppet kommunala förvaltningsmyndigheter även de kommunala styrelserna. Även om det från språklig synpunkt ter sig naturligt att myndigheters verksamhet faller under begreppet myndighetsutövning, är det ingalunda så att all deras verksamhet är att hänföra dit. Vissa av de uppgifter som kan åvila kommunstyrelsen är otvivelaktigt att anse som myndighetsutövning. Det fordras emellertid en närmare analys av begreppet för att utröna huruvida kommunstyrelseledamöters åtgärder i syfte att vårda kommunens angelägenheter kan utgöra myndighetsutövning.

Termen myndighetsutövning har sedan gammalt använts i den förvaltningsrättsliga litteraturen. Från 1970-talet har den emellertid genom lagstiftningsarbete givits en delvis ny innebörd. Vid remissbehandlingen av ämbetsansvarskommitténs principbetänkande ifrågasattes om begreppet myndighetsutövning tillräckligt tydligt anger det straffbara områdets gränser. Härtill anmärkte kommittén att den innebörd som tillagts begreppet väl stämmer överens med beskrivningen av dess innehåll i förarbetena till skadeståndslagen och förvaltningslagen. Det framhölls som en fördel om begreppet användes med samma innebörd i såväl skadeståndsrättslig och förvaltningsrättslig som straffrättslig lagstiftning. (SOU 1972:1 s 129 f.) I propositionen (1975:78 s 142) instämde departementschefen i uppfattningen att det är en fördel om begreppet får i huvudsak samma innebörd i olika områden av lagstiftningen men påpekade att det måste beaktas att de olika lagarna företer stora skillnader i fråga om tillämpningsområde och syfte. Viss ledning för bestämmande av begreppets innehåll kan således hämtas även ur förarbetena till andra lagar där begreppet förekommer.

I förarbetena till förvaltningslagen (prop 1971:30 s 331) definierar departementschefen begreppet myndighetsutövning mot enskild som utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Vidare anför departementschefen att gemensamt för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Ämbetsansvarskommittén (SOU 1972:1 s 129 f) framhåller att offentlig myndighet ytterst är grundad i lag eller annan författning och att det genom de offentliga funktionärernas utövning av denna myndighet för enskilda eller andra subjekt skapas plikter eller rättigheter, som inte är av privaträttslig natur. Enligt kommittén tar sig myndighetsutövning normalt uttryck i beslut som fattas antingen på framställning av enskild eller emedan vederbörande offentliga organ i författning ålagts att självständigt ta initiativet till de rättsliga förfoganden besluten avser. I förarbetena till skadeståndslagen (prop 1975:5 s 312) anger departementschefen som ett utmärkande drag för utövande av offentlig myndighet att det rör sig om beslut eller åtgärd som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter eller den statliga överhögheten över medborgarna i deras egenskap av samhällsmedlemmar. Karakteristiskt för myndighetsutövning anges vidare vara att den kommer till stånd och får rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler, inte på grund av avtal eller i övrigt regler av privaträttslig natur.

Beslutet att ge bolaget ekonomiskt stöd grundar sig inte på någon författning som särskilt reglerar kommunernas rätt att ge dylikt stöd utan är som tidigare anförts närmast att hänföra till vård av kommunens angelägenheter enligt 1 kap 4 § kommunallagen.

Kommunstyrelsen har ansett sig utöva sin befogenhet enligt kommunallagen att förfoga över kommunens medel och tillfört det enskilda företaget en ekonomisk förmån. Såtillvida företer det påtalade förfarandet likheter med definitionen av myndighetsutövning i förarbetena.

Definitionen av myndighetsutövning som uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna eller överhöghet över dem för dock inte i första hand tanken till kommunala organs vård av kommunens angelägenheter.

Ytterligare ledning för bedömningen kan sökas i de exempel som ges i förarbetena på beslut och åtgärder som avses skola falla under begreppet myndighetsutövning. Som typiska exempel på myndighetsutövning anger ämbetsansvarskommittén (s 129) domstols dom, åklagares beslut om åtal eller anhållande, LSt:s beslut i utsökningsärende, myndighetsbeslut om olika former av tvångsomhändertagande, beslut om tillstånd till eller förbud mot viss åtgärd eller verksamhet, så som tillämpning av skilda ordnings- och trafikföreskrifter, meddelande av koncessioner eller licenser, meddelande av körförbud, utfärdande av läkarlegitimation, pass eller körkort, beslut varigenom enskilda åläggs att vara verksamma för det allmännas räkning, exempelvis enligt värnpliktslagen. I förarbetena till lagen om offentlig anställning (prop 1975/76:105 Bilaga 2 s 194) görs en liknande uppräkning, var jämte även anges antagning av elever eller beslut i övrigt som rör elevernas förhållanden som medför rättsverkningar för dem, beslut om avstängning av väg eller gata för viss trafik, beslut som utgör led i obligatorisk offentlig kontrollverksamhet beträffande byggnader, fartyg, livsmedel, läkemedel osv.

Enligt HovR:ns uppfattning ger inte vare sig de i förarbetena intagna definitionerna av begreppet myndighetsutövning eller de här återgivna exemplen från förarbetena något klart svar på frågan om kommunstyrelsens vård av kommunens angelägenheter avses skola falla under begreppet myndighetsutövning. Den redovisade exempelsammansättningen tar sikte på beslut och åtgärder av annan karaktär och talar därigenom snarast mot att så skulle vara fallet.

Av intresse i sammanhanget är också vissa uttalanden i förarbetena om gränsen mellan myndighetsutövning och det allmännas uppträdande som part i avtalsförhållanden. Ämbetsansvarskommittén uttalade att även om tillämpning av avtal inte är att anse som myndighetsutövning själva rätten för det allmänna att träffa avtal dock kan vara på sådant sätt reglerad i författning att missbruk av denna rätt kan vara att bedöma som oriktig myndighetsutövning. Som jämförande exempel angav kommittén gällande inskränkningar i rätten för kommun att avhända sig fast egendom och de författningsbestämmelser som finns rörande statlig upphandling (betänkandet s 131). Kommitténs uttalande kommenterades inte av departementschefen i lagstiftningsärendet om ämbetsansvaret. I förarbetena till lagen om offentlig anställning påpekade emellertid därefter vederbörande departementschef att den omständigheten att ett avtalsförhållande föreligger mellan det allmänna och en enskild inte utesluter att myndighetsutövning kan förekomma i ett ärende med anknytning till avtalsförhållandet, t ex när det gäller relationerna mellan staten och dess tjänstemän, som regleras både genom avtal och i offentligrättslig väg. Han fortsatte: När fråga inte är om myndighetsutövning, avgörs ärendet ofta genom att myndigheten kommer överens med den enskilde. I sådana fall gäller privaträtten. Som exempel på sådan förvaltningsutövning kan nämnas ärenden som angår det allmännas upphandling, affärsverksamhet och egendomsförvaltning. Denna verksamhet liknar på väsentliga punkter verksamheten i det privata näringslivet (bilagan s 194).

Med utgångspunkt i kommitténs uttalande skulle kunna hävdas att även om ett offentligt organ uppträder i avtalssammanhang eller eljest inom ett område som normalt faller utanför myndighetsutövningen det förhållandet att det har att rätta sig efter vissa offentligrättsliga regler skulle förvandla dess handlande till myndighetsutövning. Oavsett vilken tyngd som kan ges det departementschefsuttalande, som gjorts i förarbetena till lagen om offentlig anställning och som synes ta avstånd från kommitténs uppfattning, när det gäller ansvar för myndighetsmissbruk, framstår de nu diskuterade situationerna som klart avvikande från de förut återgivna exemplen på myndighetsutövning. HovR:n anser därför att kommittéuttalandet inte kan tilläggas någon avgörande vikt för bestämmandet av begreppet myndighetsutövning. En myndighet som förhandlar om och träffar ett civilrättsligt avtal eller ett kommunalt organ som deltar i vården av kommunens angelägenheter bör således inte anses syssla med myndighetsutövning endast därför att myndigheten eller organet därvid har att följa vissa allmänna eller speciella förvaltningsrättsliga regler.

Om ett behörigt beslut vid vård av kommunens angelägenheter inte utgör myndighetsutövning, kan själva den omständigheten att beslutet är kompetensöverskridande inte rimligen förläna det sådan karaktär. KammarR:ns inhibitionsbeslut utgör, liksom senare dess dom, endast ett konstaterande att beslutet är kompetensöverskridande och därför inte gäller. Ett sådant konstaterande av domstol kan inte rimligen ge beslut som grundar sig på det inhiberade beslutet en karaktär av myndighetsutövning som de inte skulle haft utan inhibitionsbeslutet.

Sammanfattningsvis gör HovR:n den bedömningen att förarbetenas analys av begreppet myndighetsutövning inte ger tillräckligt stöd för påståendet att det påtalade förfarandet utgör myndighetsutövning i den mening som avses i 20 kap 1 § BrB. Åtalet kan därför ej bifallas.

Domslut

Domslut. HovR:n fastställer TR:ns domslut.

Hovrättspresidenten Åqvist var av skiljaktig mening och anförde: Av utredningen i målet framgår otvetydigt, att avtalet hade en annan reell innebörd, än den det gav sig ut för att ha, och innebar en otillbörlig förmån för bolaget och ett förfång för det allmänna samt därmed ett överskridande av den kommunala kompetensen. Själva avtalskonstruktionen synes tillkommen för att dölja kompetensöverskridandet.

I överensstämmelse med vad majoriteten anfört finner jag, att - oaktat vad nyss sagts - ingåendet och fullföljandet av avtalet icke i och för sig utgjorde myndighetsutövning.

Genom att sätta sig över KammarR:ns inhibitionsbeslut - av vilket kommunen var lagligen bunden - gav sig kommunen emellertid enligt min mening in på en myndighetsutövning, som var oriktig. För detta är kommunstyrelsens ledamöter, som biträtt styrelsens beslut d 14 juni 1984, ansvariga. Invändningen, att kommunstyrelsen saknar ansvar eftersom den endast verkställt kommunfullmäktiges beslut, förtjänar ej avseende.

Kommunstyrelsens beslut har - som framgår av vad tidigare sagts - medfört en otillbörlig förmån för bolaget och ett förfång för det allmänna.

Överträdandet har skett uppsåtligen; kommunstyrelsens ledamöter har varit väl medvetna om avtalskonstruktionen och KammarR:ns inhibitionsbeslut.

De tilltalade skall alltså dömas för myndighetsmissbruk.

Justitiekanslern sökte revision och yrkade bifall till åtalet.

Revisionssvarandena (offentlig försvarare för samtliga advokaten I.V.R.) bestred ändring.

Målet avgjordes efter huvudförhandling.

Domskäl

Domskäl. Det är tydligt att kommunfullmäktiges beslut d 12 april 1984 att från Tandbergsbolaget förvärva limlinjemaskinen för 400 000 kr hade den reella innebörden, att kommunen skulle lämna bolaget ett lån på nämnda belopp, varvid maskinen avsågs skola utgöra säkerhet för kommunens fordran. Kommunfullmäktiges beslut innebar, såsom HovR:n har anfört, att ett ekonomiskt stöd lämnades åt ett enskilt företag av kommunala medel. Såsom KammarR:n har funnit i sin dom d 10 juni 1985 måste kommunfullmäktige genom sitt beslut anses ha överskridit sin befogenhet.

Sedan KammarR:n d 9 maj 1984 förordnat att kommunfullmäktiges beslut d 12 april 1984 tills vidare inte skulle gälla, ägde kommunstyrelsen eller annat kommunalt organ som saken kunde röra inte tillämpa beslutet. När kommunstyrelsen d 14 juni 1984 likväl godkände avtal angående förvärv av limlinjemaskinen, skedde detta alltså i direkt strid med KammarR:ns inhibitionsbeslut. Kommunstyrelsens beslut har utgjort ett led i kommunens förfarande att lämna ekonomiskt stöd åt en enskild näringsidkare.

För att någon skall kunna ådömas ansvar för myndighetsmissbruk eller vårdslös myndighetsutövning krävs enligt 20 kap 1 § BrB att han i myndighetsutövning har åsidosatt vad som till följd av lag eller annan författning gäller för myndighetsutövningen samt att gärningen för det allmänna eller någon enskild har medfört förfång eller otillbörlig förmån som inte är ringa. I målet uppkommer i första hand till bedömande frågan huruvida kommuns förfarande att besluta rörande ekonomiskt stöd åt en enskild näringsidkare kan anses utgöra myndighetsutövning i bestämmelsens mening.

Begreppet myndighetsutövning förekommer som en rättsteknisk term i lagstiftningen, förutom i BrB, bl a i 1986 års förvaltningslag (se även 3 § 1 st 1971 års förvaltningslag) och i skadeståndslagen. Det har förutsatts att termen i princip har samma innebörd i dessa olika lagar, dock att hänsyn måste tas till bestämmelsernas skilda tillämpningsområden och syften (se SOU 1972:1 Ämbetsansvaret II s 129 och prop 1975:78 s 142 f). Vad som kännetecknar myndighetsutövning i nu angiven mening är i första hand att den grundas på samhällets maktbefogenheter gentemot enskilda. Det behöver dock inte vara fråga om åläggande av förpliktelser, utan myndighetsutövning kan föreligga även vid meddelande av gynnande beslut, t ex beviljande av sociala förmåner. Situationen vid myndighetsutövning präglas emellertid även i sådant fall av att den enskilde befinner sig i ett visst beroendeförhållande till det organ som har att besluta. Typiskt för behörig myndighetsutövning är också att beslut eller åtgärder grundas på offentligrättsliga regler och att rättsverkningar av beslut har sin grund i dessa. (Se om det nu sagda SOU 1972:1 s 129 ff och prop 1975:78 s 110, 141 ff och 180 f; se även prop 1971:30 del 2 s 331 och prop 1972:5 s 311 f och 498 f.)

När kommunen skulle ta ställning till frågan om Tandbergsbolaget skulle erhålla ekonomiskt stöd av kommunala medel, hade kommunen inte att tillämpa några särskilda föreskrifter rörande meddelande av sådant stöd åt näringsidkare eller andra liknande bestämmelser. Vad kommunen hade att iaktta var närmast den allmänna regeln i 1 kap 4 § 1 st kommunallagen om vård av kommuns angelägenheter samt vad som enligt praxis och doktrin anses gälla om de ändamål för vilka kommunala medel får användas. Av betydelse är sålunda att Tandbergsbolaget inte med stöd av någon författning eller på annan offentligrättslig grund hade anspråk på att hos kommunen få prövad frågan om ekonomiskt stöd.

Mot bakgrund av det anförda kan av kommunen meddelat beslut att lämna Tandbergsbolaget ekonomiskt stöd, oaktat fråga var om förfogande över kommunala medel, inte anses utgöra myndighetsutövning i den mening som avses i 20 kap 1 § BrB. Det förhållandet att beslutet innebar ett överskridande av den kommunala kompetensen kan inte föranleda annat bedömande. Av det nu sagda följer att inte heller kommunstyrelsens förfarande att d 14 juni 1984 besluta godkänna avtal om förvärv av limlinjemaskinen har utgjort myndighetsutövning; denna bedömning kan inte påverkas av att kommunstyrelsen handlade i strid med det av KammarR:n meddelade inhibitionsbeslutet. Kommunstyrelsens fullföljande av sitt nyssnämnda beslut har vidare ej inneburit myndighetsutövning.

På grund av det anförda kan åtalet inte bifallas.

Domslut

Domslut. HD fastställer HovR:ns domslut.