NJA 1990 s. 705

Domskäl

TR:n (chefsrådmannen Ramkull, rådmannen Stenefeldt och tingsfiskalen Nordenson) anförde i dom d 24 maj 1988:

Domskäl. Vid huvudförhandlingen har E.L. samt S.W. från Strålskyddstjänst hörts som vittnen på begäran av kommunen. På begäran av B.L. har byggnadsingenjören S-Å.T. hörts som vittne. S-Å.T. har uttalat sig om värderingen av hus uppförda med betong som avger strålning och om betydelsen för värdet av sådana hus att åtgärder har vidtagits för att nedbringa strålningen.

I målet är ostridigt att E.L:s skrivelse till B.L. var felaktig i det avseendet att B.L:s hus inte hade en radondotterhalt överstigande 400 Bq/m3 och följaktligen inte var att anse som sanitär olägenhet.

Den första fråga som möter i målet är om den handläggning som har förekommit i ärendet avseende B.L:s hus utgör myndighetsutövning eller ett led i myndighetsutövning mot B.L., något som enligt 3 kap 2 § skadeståndslagen utgör en förutsättning för att kommunen skall kunna åläggas skadeståndsskyldighet.

Beträffande den närmare innebörden av rekvisitet myndighetsutövning uttalade departementschefen i förarbetena till skadeståndslagen bl a att ett utmärkande drag för de förvaltningsakter som han här ville beteckna som utövning av offentlig myndighet var, att det rör sig om beslut eller åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter, att karakteristiskt för dessa förvaltningsakter är att de kommer till stånd och får rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler, inte på grund av avtal eller i övrigt regler av privaträttslig natur, samt att de samhällsorgan som svarar för dem har en monopolställning i förhållande till enskilda rättssubjekt (prop 1972:5 s 311 f, se även s 498 f). Att det skall vara fråga om beslut eller åtgärder med omedelbara rättsverkningar för enskilda eller andra rättssubjekt innebar enligt departementschefen att råd och upplysningar till allmänheten, liksom annan service som samhället erbjuder medborgarna att anlita om de så önskar, i princip inte är att hänföra till myndighetsutövning (prop s 499 f). Med anledning av att det i lagtexten används uttrycket "vid myndighetsutövning" (och inte "genom myndighetsutövning") framhöll departementschefen att detta innebar att bestämmelsen omfattar åtskilliga beslut eller åtgärder, som ingår endast som led i myndighetsutövningen men som är reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde, liksom också vissa andra handlingar som står i ett mycket nära tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövningen (prop s 502).

Vad först beträffar hälsovårdsnämndens beslut d 24 juni 1981 förhåller det sig otvivelaktigt så att beslutet inte hade några omedelbara rättsverkningar för någon enskild utan var att se som ett principbeslut som fastställde gränsvärdet av radonhalt för att en fastighet skulle anses som sanitär olägenhet". Syftet med beslutet var, enligt vad som har upplysts, att möjliggöra för ägare av radonhus att erhålla statliga lån för avhjälpande av strålningsrisken. Nästa led i den påtalade handläggningen utgörs av hälsovårdsinspektören E.L:s skrivelse till B.L.. Skrivelsen har avfattats mot bakgrunden av hälsovårdsnämndens nyssnämnda beslut och innehåller - utöver den felaktiga uppgiften om radondotterhalten i B.L:s fastighet - inte något föreläggande utan bara en rekommendation att vidta åtgärder. Någon författningsenlig skyldighet att utfärda sådana rekommendationer har inte förelegat. Inte heller skrivelsen till B.L. kan därför anses vara ett led i myndighetsutövning.

Käromålet skall på grund av det anförda lämnas utan bifall.

Domslut

Domslut. Käromålet ogillas.

Domskäl

Domskäl. Parterna har vidhållit sin inställning så som den redovisats i TR:ns dom. B.L. har förklarat att han gör gällande att hälsovårdsnämndens beslut d 24 juni 1981 endast i förening med E.L:s brev till honom grundar skadeståndsskyldighet för kommunen.

Förnyade vittnesförhör har ägt rum med E.L., S-Å.T. och S.W..

Som TR:n har anfört var E.L:s skrivelse till B.L. felaktig i det avseendet att B.L:s hus inte hade en radondotterhalt överstigande 400 Bq/m3.

Lika med TR:n finner HovR:n att hälsovårdsnämndens beslut d 24 juni 1981 inte utgjort ett led i nämndens myndighetsutövning.

Vad sedan gäller den av E.L. utsända skrivelsen gör HovR:n följande bedömning. Som TR:n anfört innehåller skrivelsen endast en rekommendation till B.L. att installera värmeåtervinningssystem. Rekommendationen har förenats med ett råd att ta kontakt med kommunens förmedlingsorgan angående en eventuell låneansökan avseende installationen. Det ankom inte på hälsovårdsnämnden att pröva en sådan ansökan. Rekommendationen måste anses utgöra ett led i kommunens service, jfr bl a 2 § 2 st 4 p hälsovårdsstadgan (1958:663). Den har inte heller haft så nära anknytning till ett ärende hos nämnden, där B.L. varit part, att den måste anses ha lämnats vid myndighetsutövning.

Käromålet skall alltså lämnas utan bifall.

Domslut

Domslut. HovR:n fastställer TR:ns domslut.

Hovrättsrådet Pering var skiljaktig och anförde: Det är ostridigt, att hälsovårdsmyndigheten, som varit underkastad bestämmelserna i 1958 års hälsovårdsstadga (1958:663), fattat det beslut som återges i TR:ns dom, att E.L. i egenskap av hälsovårdsinspektör i brev till B.L. d 24 juni 1981 uttalat att B.L:s fastighet utgjort en sanitär olägenhet och rekommenderat honom att installera ett värmeåtervinningssystem som kan sänka radondotterhalten betydligt, att brevet innehållit den i målet aktuella felaktiga uppgiften och att B.L. till följd härav installerat en ventilations- och värmeåtervinningsanläggning till en kostnad av 25 000 kr.

I målet är det i första hand fråga om tolkningen av begreppet myndighetsutövning. Som TR:n antecknat har departementschefen vid behandlingen av förslaget till skadeståndslag i proposition nr 5/1972 gjort ett flertal uttalanden. Av dessa skall här återges följande:

"Uttrycket myndighetsutövning är visserligen inte något entydigt begrepp, vars närmare innehåll kan förutsättas vara känt, även om det knappast är någon nyhet i det juridiska språkbruket. Men i stort sett torde uttrycket förmedla en riktig föreställning om vad som åsyftas. Ett utmärkande drag för de förvaltningsakter som jag här vill beteckna som utövning av offentlig myndighet är, att det rör sig om beslut eller åtgärder, som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter eller, för att använda ett mera ålderdomligt uttryckssätt, den statliga överhögheten över medborgarna i deras egenskap av samhällsmedlemmar. Karakteristiskt för dessa förvaltningsakter är, att de kommer till stånd och får rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler, inte på grund av avtal eller i övrigt regler av privaträttslig natur. Vidare har de samhällsorgan som svarar för dem en monopolställning i förhållande till enskilda rättssubjekt, som alltså inte kan fatta sådana beslut eller vidta sådana åtgärder med de rättsverkningar som tillkommer dem när de fattas eller vidtas av de behöriga samhällsorganen" (s 311 och 312).

"Ett av de utmärkande dragen för myndighetsutövningen är som nämnt att det är fråga om beslut eller åtgärder som har rättsverkningar för den enskilde, vilka ytterst inträder i kraft av samhällets makt över medborgarna. Men det behöver inte vara fråga om beslut eller åtgärder som har formen av maktspråk riktade mot den enskilde. Myndighetsutövning kan föreligga också när rättsverkningar inträder till den enskildes förmån. Karakteristiskt är emellertid att den enskilde medborgaren på visst sätt befinner sig i ett tvångsläge" (s 498).

"Beslut som utgör ett led i obligatorisk offentlig kontrollverksamhet beträffande t ex byggnader, hissar, vattendrag, bilar, fartyg, livsmedel, läkemedel etc utgör myndighetsutövning" (s 499).

"Under paragrafens tillämpningsområde faller inte uteslutande sådana beslut eller åtgärder som har omedelbara rättsverkningar för den enskilde och sålunda i sig själva innefattar myndighetsutövning. I lagtexten talas om skada som vållas genom fel eller försummelse 'vid' - inte 'genom' - myndighetsutövning. Detta innebär att bestämmelsen omfattar åtskilliga beslut eller åtgärder som ingår endast som led i myndighetsutövningen men som är reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde, liksom också vissa andra handlingar som står i ett mycket nära tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövningen" (s 502).

"Om en myndighet lämnar upplysning angående myndighetsutövning inom det egna verksamhetsområdet får själva upplysningen regelmässigt anses som ett sådant led i myndighetsutövningen eller åtminstone ha ett så intimt samband med denna, att skadeståndsansvar bör kunna åläggas med stöd av förevarande bestämmelse, om skada vållas till följd av att upplysningen är felaktig" (s 502-503).

"Under bestämmelsen faller vidare vissa faktiska handlingar som står i ett omedelbart och naturligt samband med handläggning av ärenden som avser myndighetsutövning eller med verkställighet av beslut av denna karaktär" (s 503).

I frågan om vem som skall ansvara för skadan - staten eller kommunen - finns på s 511 i propositionen en lista över myndigheter. Under kommunens ansvar faller enligt denna hälsovårdsinspektör.

I den angivna frågan om vad som skall förstås med uttrycket "vid myndighetsutövning" har justitierådet Bertil Bengtsson (se Skadestånd vid myndighetsutövning I s 142 samt s 42 ff, 60 ff och spec s 64) uttalat, att inte bara felaktiga förbud och förelägganden av hälsovårdsmyndighet utan även sådan service i hälsovårdens intresse som det allmänna har monopol på utgör myndighetsutövning samt att man bör ge regeln i 3 kap 2 § skadeståndslagen en tämligen vidsträckt tillämpning.

I det aktuella fallet har hälsovårdsmyndighetens beslut d 24 juni 1981 visserligen haft karaktären av ett principbeslut. E.L:s brev har emellertid riktat sig direkt till B.L.. Brevet har innehållit dels en förklaring som inneburit att B.L:s hus förklarats vara en sanitär olägenhet, dels en bestämd rekommendation. Med de uttalanden som ovan redovisats finner jag att hälsovårdsnämndens beslut i förening med E.L:s skrivelse utgör led i myndighetsutövning från hälsovårdsnämndens- kommunens sida.

I propositionen 1979/80:97 har vid behandlingen av radonutredningens (Jo 1979:01) förslag departementschefen redovisat följande uppgifter om de strålningstyper som 1979 förelåg (s 29 o f): "De strålningstyper som är av särskilt intresse i byggnader är alfastrålning och gammastrålning. Alfastrålning har kort räckvidd, bara några centimeter i luft. Gammastrålning liknar röntgenstrålning och är mycket genomträngande. Gammastrålningen tränger delvis genom kroppen och kan därvid ge en ökad risk för cancer och skador på arvsanlagen. - De naturligt förekommande radioaktiva ämnena utsätter oss huvudsakligen dels för gammastrålning, dels för radonets radioaktiva sönderfallsprodukter som vi andas in. Förekomsten av radon i luften i våra bostäder är av större betydelse än gammastrålningen. Radon är en radioaktiv ädelgas som bildas när det radium som finns i mark och byggnadsmaterial sönderfaller. Radium i sin tur ingår i de sönderfallskedjor som börjar med uran och torium. Eftersom radonet är en gas har det förmågan att tränga ut från material som innehåller radium. Radongasen blandar sig med luften. Då radonet sönderfaller bildas s k radondöttrar. I motsats till radonet är radondöttrarna i fast form och svävar som partiklar vilka ofta fastnar på dammet i luften. Radondöttrarna avger alfastrålning, som inte förmår tränga genom huden. När man andas in luft som innehåller radondöttrar fastnar en del av dem i lungorna. Lungvävnaden får därvid en stråldos och skador på cellerna kan uppstå som kan medföra en ökad risk för lungcancer."

Vidare har på s 51 i bilaga till sistnämnda proposition uttalats följande om hälsovårdsnämndernas hantering av radonfaran: "Uppspårningen av befintliga hus där höga halter av radon och radondöttrar i bostadsutrymmen kan förmodas förekomma bör utföras av hälsovårdsmyndigheterna och byggnadsnämnderna. Hälsovårdsnämnden har att bedöma om sanitär olägenhet föreligger till följd av strålning och i så fall rekommendera eller kräva åtgärder. Arbetet bör ske som ett led i nämndens myndighetsutövning."

Det måste förutsättas att de personer som inom hälsovårdsmyndigheterna betros med uppgifter av den karaktär som E.L. fått sätter sig noggrant in i de problem som är aktuella. E.L:s brev kan därför inte bedömas vara ett ursäktligt misstag som skulle kunna leda till att kommunen befriades från skadeståndsansvar. Inte heller har det funnits fog för B.L. att vid den nu aktuella tiden överklaga hälsovårdsnämndens beslut.

Att B.L. lidit skada av att ha gjort en installation som uppenbarligen kostat mer än nödvändigt står klart. Huset har emellertid varit ett s k radonhus och någon nytta av installationen har B.L. haft. I brist på tillförlitlig utredning bedömer jag att han lidit en skada som kan skattas till 10 000 kr.

Med ändring av TR:ns domslut bifaller jag på det sättet käromålet att jag förpliktar Burlövs kommun att till B.L. utge 10 000 kr jämte yrkad ränta på detta belopp tills betalning sker.

B.L. (ombud advokaten P.H.) sökte revision och yrkade bifall till sin talan.

Kommunen (ombud advokaten A.F.) bestred ändring. Målet avgjordes efter huvudförhandling.

Domskäl

Domskäl. I den skrivelse som E.L. i sin egenskap av hälsovårdsinspektör i kommunen översände till B.L. angavs att dennes fastighet utgjorde sanitär olägenhet, då den befunnits ha radondotterhalter överstigande 400 becquerel per kubikmeter. Enligt skrivelsen rekommenderade hälsovårdsnämnden B.L. att installera värmeåtervinningssystem som skulle kunna sänka radondotterhalten, varjämte han uppmanades att ta kontakt med kommunens förmedlingsorgan för hjälp med ansökan om lån till installationen.

I målet är ostridigt att uppgiften i skrivelsen om radondotterhalt i fastigheten var felaktig; den högsta radonkoncentration som hade uppmätts i denna uppgick till 650 becquerel per kubikmeter, och radondotterhalten motsvarar endast ca 50 procent av radonkoncentrationen. Enligt de normer som hälsovårdsnämnden avsett att tillämpa utgjorde fastigheten därmed ej sanitär olägenhet.

Skrivelsen innefattade endast ett råd från hälsovårdsnämndens sida och hade i sig inte någon rättsverkan gentemot B.L.. Genom att fastigheten klassificerades som sanitär olägenhet var skrivelsen emellertid ägnad att ge honom uppfattningen att han var skyldig att vidta åtgärder för att sänka radondotterhalten och att nämnden annars kunde tänkas ingripa med föreläggande eller förbud. Nämnden skulle för övrigt också ha haft befogenhet att ingripa på sådant sätt, om sanitär olägenhet verkligen hade uppstått i fastigheten (se 15, 71 och 72 §§ i den då gällande hälsovårdsstadgan, 1958:663; jfr prop 1979/80:97 s 7 och 51). Vid angivna förhållanden - och oberoende av om nämnden, såsom kommunen hävdat, ej avsett att fullfölja ärendet genom att i sista hand tillgripa maktmedel - måste den felaktiga uppgiften anses ha lämnats vid myndighetsutövning. Det grundläggande villkoret för skadeståndsansvar enligt 3 kap 2 § skadeståndslagen (1972:207) är därmed uppfyllt.

Kommunen har gjort gällande att felet likväl inte grundar skadeståndsskyldighet, eftersom det varit ursäktligt. Vad som i denna del förekommit i målet ger ett visst stöd för vad kommunen uppgett om att terminologin på det aktuella området var svårtillämpad och kunde inbjuda till missförstånd. På en skrivelse från en myndighet med ett sådant bestämt och reservationslöst innehåll som den nu aktuella bör emellertid ställas höga anspråk på noggrannhet. Felet i skrivelsen måste anses ha inneburit ett åsidosättande av de krav som skäligen kunde ställas med hänsyn till arten och ändamålet med hälsovårdsnämndens verksamhet.

Kommunen har i HD frånfallit sin i TR:ns dom antecknade invändning att B.L. hade bort överklaga hälsovårdsnämndens beslut d 24 juni 1981. I sista hand har kommunen liksom tidigare gjort gällande att den skall vara fri från ersättningsskyldighet på den grunden att B.L. inte vållats någon skada, eftersom han haft nytta av att värmeåtervinningssystemet installerats.

Med hänsyn till att en inte obetydlig radondotterhalt hade uppmätts i B.L:s fastighet kan det hävdas att installationen av värmeåtervinningssystemet utgjorde en under alla omständigheter välmotiverad standardförbättring. B.L. har emellertid i detta fall haft ett befogat anspråk på att själv på ett korrekt beslutsunderlag få bestämma om åtgärder för att minska hälsoriskerna. Det saknas anledning anta att han skulle ha låtit installera systemet om han ej vilseletts av skrivelsen från hälsovårdsinspektören. Det är inte heller visat att installationen lett till någon bestående ökning av värdet på hans fastighet eller i övrigt medfört någon ekonomisk fördel för honom. Kommunen bör därför inte undgå skadeståndsskyldighet på den nu berörda grunden. Ej heller finns underlag för en reducering av skadeståndsbeloppet.

B.L:s talan skall således bifallas.

Domslut

Domslut. Med ändring av HovR:ns dom förpliktar HD Burlövs kommun att till B.L. utge 25 000 kr jämte ränta därå från d 27 mars 1984 till dess betalning sker enligt 6 § räntelagen i dess lydelse före d 1 juli 1984.

JustR Nilsson tillade: Detta mål rör bl a frågan i vad mån skadestånd vid ett skadefall bör minskas därför att skadefallet även haft vissa fördelar för den skadelidande (s k compensatio lucri cum damno). Denna fråga har inte belysts närmare i rättspraxis, och den har inte heller till alla delar klarlagts i doktrinen.

Så mycket torde emellertid stå klart att det när ett skadestånd bestäms inte kan bli fråga om att beakta fördelar för den skadelidande som ej på något sätt går att hänföra till en vinning av ekonomiskt slag. I förevarande fall bör alltså det förhållandet, att installationen av värmeåtervinningssystemet i B.L:s fastighet kan ha medfört fördelar från hälsosynpunkt, beaktas endast i den mån denna nytta återspeglar sig i någon ekonomisk vinning för honom, t ex i form av besparing av utgifter som han annars skulle ha haft för en sådan installation eller i form av en bestående ökning av värdet av hans fastighet på grund av denna installation. Som framgår av domen är det inte visat att installationen har inneburit någon sådan fördel av ekonomiskt slag.

Litteratur: Beträffande den förra frågan enligt referatrubriken prop 1972:5 s 311 ff och 498 ff, prop 1989/90:42 s 9 ff, Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutövning i bl a s 79 ff och 85 ff, s 128 ff, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen s 41 ff och i SvJT 1990 s 60 ff, Hellner, Skadeståndsrätt (1985) s 335 ff och W, Stats och kommuns skadeståndsansvar vid myndighetsutövning s 632 ff, samt beträffande den senare frågan Almén m fl, Om köp och byte av lös egendom s 328 med hänvisningar, Hellner, Obehörig vinst s 144 f och 160 och Skadeståndsrätt (1985) s 275, Karlgren, Obehörig vinst och värdeersättning, s 28 f, 38 f, 43 och 88 och Skadeståndsrätt 5 u s 206 f, Ljungman i Teori och praxis (Festskrift för Hjalmar Karlgren) s 219 ff, Rodhe, Obligationsrätt s 475 ff och Strahl, Fyra expropriationsrättsliga uppsatser s 236 ff.