NJA 2001 s. 430

En av Robur Parkering AB (Robur) ägd bil parkerades d. 3 juli 1995 på en för ändamålet inrättad parkeringsplats på Strandvägskajen ungefär mittemot Grev Magnigatan i Stockholm. Enligt angivna parkeringsvillkor, vilka var tydligt markerade genom skyltning, skulle avgift erläggas för parkering. Eftersom parkeringsavgift inte erlades debiterade Stockholms Stads Parkering AB (Parkeringsbolaget) samma dag Robur en kontrollavgift enligt lagen (1984:318) om kontrollavgift vid olovlig parkering (LKOP). Parkeringsbolaget äger inte marken där parkeringen skett.

Enligt de lokala trafikföreskrifterna för Stockholms stad rådde ett generellt förbud mot parkering i innerstaden. I 1 § av de aktuella föreskrifterna finns regler om föreskrifternas räckvidd. Bestämmelsen med dess tre stycken lyder:

Följande lokala trafikföreskrifter har med stöd av 147 och 148 §§vägtrafikkungörelsen respektive 57 och 58 §§ terrängtrafikkungörelsen meddelats att gälla för Stockholms stad.

Lokal trafikföreskrift gäller ej - om det inte särskilt anges - inom tomt som inte är allmän plats eller inom särskilt inhägnat område.

Har regler om fordons uppställning meddelats för enskilt område, väg eller vägdel av annan än myndighet som sägs i väg- eller terrängtrafikkungörelsen gäller denna reglering före den lokala trafikföreskriften när särskild utmärkning skett. Även förbud om stannande eller parkering utmärkt enligt lagen om kontrollavgift vid olovlig parkering på enskild mark gäller före lokal trafikföreskrift.

Robur väckte talan mot Parkeringsbolaget vid Stockholms TR och yrkade att TR:n skulle fastställa att någon betalningsskyldighet inte åvilade Robur i anledning av den utfärdade kontrollavgiften.

Parkeringsbolaget bestred yrkandet.

Robur överklagade i Svea HovR och yrkade bifall till sin vid TR:n förda talan.

Parkeringsbolaget bestred ändring.

HovR:n (hovrättspresidenten Hirschfeldt samt hovrättsråden Anders Holmstrand och Lindgren, referent) anförde i dom d. 10 mars 2000: Domskäl. Robur har i målet sammanfattningsvis gjort gällande, att Strandvägskajen är allmän plats enligt gällande detaljplan och att avgift för utnyttjande av sådan plats inte kan tas ut med stöd av LKOP av Parkeringsbolaget, som är en enskild juridisk person. Det har därför inte uppkommit något rättsförhållande mellan parterna som medfört skyldighet för Robur att betala kontrollavgift. Enligt Robur är det endast kommunen som kan debitera avgifter för olovlig parkering på området i fråga och då endast med stöd av lokala trafikföreskrifter och lagen (1976:206) om felparkeringsavgift (FelpL).

Parkeringsbolaget har å sin sida sammanfattningsvis hävdat, att det saknar betydelse för tillämpningen av LKOP om området är allmän (offentlig) plats. Enligt bolaget föreligger hinder mot att ta ut kontrollavgift endast om överträdelsen omfattas av FelpL eller är belagd med straff enligt annan författning än BrB. FelpL är enligt Parkeringsbolaget tillämplig beträffande sådana parkeringsöverträdelser som regleras av de lokala trafikföreskrifterna för Stockholms stad. Enligt en föreskrift intagen i 1 § 3 st. av dessa gäller emellertid inte de lokala trafikföreskrifterna på område där parkeringen - som i detta fall - är reglerad med stöd av LKOP. Det är vidare ostridigt att överträdelsen inte är belagd med straff enligt annan författning än BrB. På grund härav och då Parkeringsbolaget genom avtal har erhållit rätt att upplåta området för parkering har bolaget också rätt att ta ut kontrollavgift för Roburs olovliga parkering.

Parterna har till stöd för sin talan åberopat samma grunder och omständigheter som vid TR:n samt även i övrigt utvecklat sin talan på samma sätt som där.

Utredningen i målet visar följande.

Stadsplanen för Strandvägen fastställdes på 1860-talet. Enligt stadsplanen är Strandvägen i dess helhet inklusive körbanor och kajområde utlagd som gatumark. Den nu aktuella parkeringen ligger på kajområdet. Efter beslut d. 17 dec. 1990 av Stockholms kommunfullmäktige har stadens hamnverksamhet överförts till bolaget Stockholms Hamn AB. Förvaltningen av bl.a. kajområdet vid Strandvägen, som tidigare hade skötts av hamnstyrelsen som var ett kommunalt organ, övergick enligt avtalet därmed till hamnbolaget fr.o.m. d. 1 jan. 1991. Detta bolag upplät i sin tur genom avtal ingånget i mars 1992 parkeringsområdet på Strandvägskajen till Parkeringsbolaget.

Den aktuella bilparkeringen har funnits i många år. Det är ostridigt mellan parterna att lokala trafikföreskrifter har gällt för området i vart fall under åren 1971-1974. I målet har inte lämnats några upplysningar eller handlingar som visar varför de lokala trafikföreskrifterna då ansågs omfatta området eller efter vilka regler som parkeringsförseelser därefter och i vart fall fram till år 1992 har beivrats.

HovR:n gör följande bedömning.

HovR:n anser det lämpligt att först ta upp frågan om kajområdet, som Robur har påstått, är allmän plats.

Stadsplanen gäller enligt övergångsbestämmelser i plan- och bygglagen (PBL) som detaljplan. När det gäller äldre stadsplaner är att märka att det ursprungliga ändamålet med en stadsplan var att inom det planlagda området skilja mellan mark som skulle få bebyggas och mark som skulle användas för samfärdseln, dvs. i huvudsak gator, torg och andra allmänna platser (Bexelius m.fl., Byggnadslagstiftningen, 1948 s. 53 f.). Uppdelningen sade alltså ganska lite om hur marken faktiskt kom att användas. I takt med samhällets utveckling har behovet av en mer differentierad planläggning lett till att detaljplanen numera skall ange och redovisa de olika ändamål, som marken används till. I PBL finns sålunda som huvudkategorier upptagna bl.a. dels allmänna platser såsom gator, vägar, torg och parker och dels kvartersmark för bl.a. bebyggelse men även för allmänna ändamål såsom hamnområden m.m. I PBL sägs vidare att kommunen är huvudman för allmänna platser om det inte finns särskilda skäl för annat. En plats blir allmän när den har upplåtits för sitt ändamål, dvs. när den har färdigställts och överlämnats till allmänt begagnande i enlighet med sitt ändamål enligt detaljplanen (6 kap. 26 § PBL). När det gäller kajer och andra områden som kan ingå i ett hamnområde kan delar av sådana områden vara avsedda för verksamhet som allmänheten inte har tillträde till medan andra delar är tillgängliga för allmänheten. De senare delarna blir då allmänna platser.

Det är allmänt känt att Strandvägskajen sedan många år huvudsakligen har använts som kajplats för mindre stillaliggande fartyg. Oavsett vilken omfattning som hamnverksamheten tidigare har haft är den sedan länge obetydlig. Det har fått till följd att kajen alltmer kommit att bli tillgänglig för allmänheten i varje fall som promenadstråk och vissa delar har även inrättats för parkeringsändamål. Denna användning får anses vedertagen. Strandvägskajen har sedan länge färdigställts och överlämnats till allmänt begagnande i enlighet med sitt ändamål enligt stadsplanen. Eftersom kajen fram till år 1991 har förvaltats av hamnstyrelsen, som är ett kommunalt organ, var kommunen att anse som huvudman för området i vart fall till detta år. Det får enligt HovR:n anses stämma väl överens med intentionerna bakom detaljplaneinstitutet att kajen därmed var att betrakta som allmän plats.

Det är en grundtanke att allmän plats endast får användas på ett sätt som stämmer överens med det ändamål för vilket platsen har upplåtits. Såväl den tidigare allmänna ordningsstadgan (1956:617) som den nu gällande ordningslagen (1993:1617) bygger på denna princip (prop. 1992/93:210 s. 102). Principen framgår även av 3 kap. 1 § ordningslagen vari sägs, att det krävs tillstånd av polismyndighet om en offentlig plats används på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget. Även om begreppen allmän plats och offentlig plats kan ha något olika betydelse i olika lagar saknar dessa skillnader betydelse för den fråga som är aktuell i detta mål. Det räcker här med att slå fast att gator, vägar, torg och parker och andra områden som används för allmän samfärdsel och därmed är att betrakta som allmän plats i vägtrafiklagstiftningens bemärkelse omfattas av båda dessa begrepp.

En konsekvens av ovannämnda grundtanke är att det krävs beslut om ändring av detaljplanen för att ett visst område, som i detaljplanen har avsatts för allmän samfärdsel såsom t.ex. gator och parkeringar och som kommunen är huvudman för, skall förlora sin status som allmän plats eller kunna användas på annat sätt än som sägs i detaljplanen. Någon sådan ändring av detaljplanen synes inte ha skett i samband med att förvaltningen av kajområdet år 1991 överfördes till hamnbolaget.

HovR:n kommer därför sammanfattningsvis fram till att den i målet aktuella bilparkeringen alltjämt är belägen på allmän plats och att platsen också faller under begreppet offentlig plats.

Nästa fråga som HovR:n har att pröva i målet är om parkeringsbolaget mot den bakgrund som har tecknats ovan har ägt rätt att ta ut kontrollavgift för olovlig parkering med stöd av LKOP.

Parterna torde här vara ense om att FelpL är tillämplig om parkeringen omfattas av de lokala trafikföreskrifterna i Stockholm. Parkeringsbolaget har emellertid med hänvisning till dessa föreskrifter invänt att det saknar betydelse om området är allmän plats eller inte, eftersom parkeringen på den i målet aktuella kajen är reglerad med stöd av LKOP och FelpL därmed inte är tillämplig.

Vad först gäller offentligrättsligt reglerad parkering enligt FelpL bör nämnas, att den bygger på att en kommun enligt 2 § lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats m.m. (KAL), om det behövs för att ordna trafiken, får ta ut ersättning i form av en avgift för rätten att parkera på sådana offentliga platser som står under kommunens förvaltning och som kommunen har upplåtit för parkering. Enligt samma paragraf i KAL skall grunderna för beräkning av avgiften beslutas av kommunfullmäktige. HovR:n återkommer senare till betydelsen av KAL i sammanhanget.

Stockholms stad har med stöd av vissa regler i vägtrafikkungörelsen utfärdat lokala trafikföreskrifter rörande villkoren för parkering av motorfordon. I 1 § av dessa trafikföreskrifter har angetts vilken räckvidd föreskrifterna skall ha. Innehållet i 1 § av föreskrifterna har återgivits ovan.

Enligt 1 § förordningen (1976:1128) om felparkeringsavgift är FelpL tillämplig på överträdelser av lokala trafikföreskrifter.

Vad sedan gäller privaträttslig parkering menas med detta begrepp sådan parkering som regleras av LKOP. Enligt 1 § 1 st. LKOP får en markägare som upplåter ett område för parkering under de förutsättningar som anges i lagen ta ut en avgift (kontrollavgift) om ett fordon har parkerats inom området i strid mot förbud eller villkor som markägaren har beslutat (olovlig parkering). Enligt 2 § samma lag likställs med markägare den som på grund av avtal har rätt att upplåta ett område för parkering.

Skiljelinjen mot offentligrättslig parkering framgår av 1 § 2 st. LKOP vari stadgas, att kontrollavgift inte får tas ut om överträdelsen omfattas av FelpL eller är belagd med straff enligt annan författning än BrB.

I förarbetena till LKOP diskuterades hur avgränsningen mot FelpL skulle göras. HovR:n skall här redogöra för denna diskussion.

En svårighet var att begreppet väg i vägtrafikkungörelsen (numera trafikförordningen 1998:1276) är så vidsträckt att även sådan mark som är privat ägd eller ägs av t.ex. kommun men utan att vara allmän plats kunde komma att omfattas av lokala trafikföreskrifter ifall området stadigvarande användes för allmän trafik. Tomtparkeringsutredningen hade, med utgångspunkt från att det i byggnadslagstiftningens regler om bebyggelseplaner skall anges vad olika typer av markområden skall användas till, kommit fram till att om markens användning anges i planen blir det möjligt att exakt avgöra om ett område är av det ena eller andra slaget. Utredningen använde ordet tomtmark som beteckning på sådant område som LKOP borde gälla för (se redogörelsen i prop. 1983/84:104 s. 48). Utredningen kritiserades dock på denna punkt och departementschefen fann i propositionen lämpligt att göra avgränsningen mot FelpL på det sättet att det i LKOP angavs att denna lag skulle vara tillämplig när FelpL eller straffbestämmelserna i vägtrafikkungörelsen inte var tillämpliga (prop. 1983/84:104 s. 16). Trafikutskottet anslöt sig till departementschefen och riksdagen antog förslaget till LKOP (TU 1983/84:25, rskr. 314).

HovR:n vill härefter peka på att gränsen mellan LKOP och FelpL blir flytande, eftersom lokala trafikföreskrifter i princip kan gälla för alla områden, som i vägtrafiklagstiftningens bemärkelse är att betrakta som allmän plats och oavsett om marken ägs av kommunen eller privata ägare. Det är uppenbart att det därmed kan uppstå gränsdragningsproblem för såväl enskilda markägare som en kommun som vill uppbära avgifter för parkering på av dem ägd mark. Problemet har också uppmärksammats i doktrinen.

Det har där framhållits, att kommunala trafikreglerande myndigheter i praktiken har gett uttrycket allmän plats (numera offentlig plats) i 2 § KAL en vidsträckt innebörd och att områden, som i vägtrafiklagstiftningens bemärkelse var att betrakta som allmän plats men över vilka kommunen förfogade på civilrättslig grund som t.ex. kommunägda rivningstomter och hamnområden, inte sällan har avgiftsbelagts genom bestämmelser i lokala trafikföreskrifter. Om begreppet allmän (eller numera offentlig) plats i KAL uppfattas på detta sätt och platsen anses vara upplåten till eller använd för allmän samfärdsel blir konsekvensen att kommunen är förhindrad att på privaträttslig grund erhålla betalning för upplåtelsen. I stället är kommunen underkastad regleringen i KAL (Bohlin, Kommunala avgifter, 1984 s. 161).

I doktrinen har också påpekats att frågan om ersättning för rätten att parkera på andra platser än sådana som är offentliga inte regleras av bestämmelserna i KAL. Parkering på enskild tomtmark och kommunal mark som inte redovisas som allmän plats i detaljplan och som inte heller kan sägas stadigvarande användas för allmän trafik faller således utanför regleringen i KAL (Persson m.fl., Ordningslagen, 1994 s. 358).

HovR:n har med denna redogörelse velat belysa de offentligrättsliga förutsättningarna för en kommun i parkeringsfrågor. Härvid aktualiseras tillämpningsfrågor rörande flera lagar, förordningar utfärdade av regeringen, lokala trafikföreskrifter utfärdade av kommunen men också förvaltningsbeslut på planväsendets område.

Men det måste här också beaktas att det inte är Stockholms kommun som är part i detta mål utan målet rör en tvist mellan enskilda parter. Parkeringsbolaget har som sagt invänt, att de lokala trafikföreskrifterna enligt sin lydelse inte gäller på område där parkeringen - som i detta fall - enligt samma lokala trafikföreskrifter är reglerad med stöd av LKOP.

HovR:n går nu närmare in på dessa lokala trafikföreskrifter och deras tillämpning.

Det står enligt HovR:ns mening klart att lokala trafikföreskrifter inte är avsedda att kunna användas av en kommun som ett författningstekniskt instrument för att utvidga tillämpningsområdet för LKOP till att gälla områden som enligt detaljplan är allmän plats där kommunen skall vara huvudman och där ju kommunens avgiftsbefogenheter också begränsats av statsmakterna genom bestämmelserna i KAL.

Med hänsyn härtill och mot bakgrund av vad ovan har anförts om den problematik som har uppstått i och med att gränsen mellan FelpL och LKOP har gjorts flytande bör därför de lokala trafikföreskrifterna enligt HovR:ns mening i en situation som den aktuella tolkas med restriktivitet. De bör inte antas ha en räckvidd, såvitt gäller förhållandet mellan LKOP och FelpL, som innebär att sådan kommunal mark som är allmän plats enligt detaljplan undantas från föreskrifternas tillämpning och förs in under LKOP:s tillämpningsområde. En sådan tolkning skulle som framgått ovan inte vinna stöd av intentionerna bakom regelsystemet eller det samlade syftet med lagstiftningen på området, som ju genom KAL innebär att kommunalägd allmän eller offentlig plats inte skall kunna falla under LKOP:s tillämpningsområde. För att överhuvudtaget vara förenliga med KAL kan de lokala trafikföreskrifterna inte heller rimligen ges annan innebörd. Denna tolkning får vidare enligt HovR:n sägas stå i överensstämmelse med de aktuella lokala trafikföreskrifternas ordalydelse.

Sammanfattningsvis kommer HovR:n därför fram till att den aktuella parkeringen måste ses som allmän plats enligt detaljplan med kommunen som huvudman. Därmed blir parkeringsförseelser där möjliga att beivra endast inom ramen för lokala trafikföreskrifter och FelpL. Som de lokala trafikföreskrifterna skall förstås omfattas en sådan parkeringsförseelse av regleringen i FelpL.

Parkeringsbolaget har följaktligen inte haft rätt att ta ut avgifter för olovlig parkering enligt LKOP och det har därmed inte uppkommit någon betalningsskyldighet för Robur i anledning av den utfärdade kontrollavgiften.

Roburs talan skall således bifallas.

HD (JustR:n Munck, Westlander, Blomstrand, referent, och Lundius) beslöt följande dom: Domskäl. Robur har gjort gällande att bolaget inte är skyldigt att betala kontrollavgiften till Parkeringsbolaget, eftersom lagen (1984:318) om kontrollavgift vid olovlig parkering inte är tillämplig på parkeringsöverträdelser som sker på allmän plats. Häremot har Parkeringsbolaget invänt att rätten att ta ut kontrollavgift enligt den nämnda lagen inte är beroende av karaktären hos den plats där överträdelsen har skett.

Enligt 1 § 1 st. lagen om kontrollavgift får en markägare som upplåter ett område för parkering ta ut en avgift (kontrollavgift) under angivna förutsättningar, om ett fordon har parkerats inom området i strid mot förbud eller villkor som markägaren har beslutat (olovlig parkering). Enligt 2 § 2 st. likställs med markägare den som på grund av avtal har rätt att upplåta ett område för parkering eller att förbjuda parkering inom området. I 1 § 2 st. föreskrivs att kontrollavgift inte får tas ut, om överträdelsen omfattas av förordnande enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift eller är belagd med straff enligt någon annan författning än BrB. Av förordningen (1976:1128) om felparkeringsavgift framgår att lagen om felparkeringsavgift tillämpas i fråga om överträdelse av vissa bestämmelser i trafikförordningen (1998:1276) eller av lokala trafikföreskrifter. Före tillkomsten av trafikförordningen fanns motsvarande bestämmelser i vägtrafikkungörelsen (1972:603).

Att den aktuella parkeringsöverträdelsen skulle vara belagd med straff enligt någon annan författning än BrB har inte påståtts i målet, inte heller att någon bestämmelse i vägtrafikkungörelsen skulle ha överträtts. Avgörande för om lagen om kontrollavgift är tillämplig blir då i första hand om någon lokal trafikföreskrift reglerar parkeringen på platsen. Är så fallet, skall lagen om felparkeringsavgift gälla och inte lagen om kontrollavgift.

Som TR:n har anmärkt har de lokala trafikföreskrifter som aktualiseras i sammanhanget fått en i flera avseenden otillfredsställande utformning. Den avsedda innebörden kan inte i alla hänseenden fastställas med visshet. Det finns dock anledning anta att avsikten i vart fall har varit att det generella förbudet mot parkering i innerstaden inte skall gälla på områden som en markägare - eller någon som är att likställa med markägaren - har upplåtit för parkering och utmärkt enligt bestämmelserna i kontrollavgiftslagen. I målet är ostridigt att marken i fråga har upplåtits för parkering och att parkeringsvillkoren har angivits genom skyltning på platsen såsom föreskrivs i 3 § kontrollavgiftslagen. Det har inte påståtts att någon annan lokal trafikföreskrift skulle gälla för området. Eftersom överträdelsen därmed inte skulle omfattas av något förordnande enligt lagen om felparkeringsavgift, skulle lagen om kontrollavgift vara tillämplig.

Roburs påstående att lagen om kontrollavgift inte kan tillämpas vid parkering på allmän plats har inte stöd vare sig i lagtexten eller i lagens förarbeten. Emellertid har Robur också hävdat att lagen (1957:259) om rätt för kommuner att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. skulle lägga hinder i vägen för en sådan rättstillämpning som Parkeringsbolaget har gjort gällande.

Enligt 2 § avgiftslagen får en kommun, i den omfattning som behövs för att ordna trafiken, ta ut ersättning i form av en avgift för rätten att parkera på sådana offentliga platser som står under kommunens förvaltning och som kommunen har upplåtit för parkering. Grunderna för beräkning av avgiften beslutas av kommunfullmäktige.

Som Parkeringsbolaget har påpekat skiljer sig förhållandena i det aktuella fallet från dem som bestämmelsen tar sikte på. Området där parkeringsöverträdelsen skedde hör till stadens hamnområde. År 1990 beslutade kommunfullmäktige att hamnverksamheten skulle överföras till Stockholms Hamn AB. Enligt avtalet mellan staden och hamnbolaget upplät staden bl.a. det ifrågavarande markområdet med nyttjanderätt till bolaget och berättigade bolaget att i andra hand upplåta nyttjanderätten till markområdet. Hamnbolaget har sedan genom avtal gett Parkeringsbolaget rätt att för parkering korttidsupplåta marken i andra hand med nyttjanderätt. Till följd av dessa dispositioner står området inte under kommunens förvaltning. Det är inte heller kommunen som har upplåtit området för parkering och som tar ut avgift för parkeringen.

Annat är inte upplyst än att kommunfullmäktiges beslut har vunnit laga kraft. Det har inte kommit fram någonting som ger anledning att ifrågasätta giltigheten hos beslutet eller hos de avtal som grundar sig på beslutet.

Det skulle kunna hävdas att ett kommunägt bolag, till vilket kommunen överlåtit förvaltningen av en offentlig plats, enligt grunderna för 1957 års avgiftslag inte bör få ta ut avgifter för parkering i andra fall än när kommunen enligt 1957 års lag skulle ha varit berättigad att ta ut sådan ersättning för det fall att platsen hade stått under kommunens förvaltning. I målet har emellertid inte gjorts gällande att parkeringsavgift i förevarande fall tas ut i annat syfte än för att ordna trafiken, vilket är medgivet enligt 1957 års lag. Det finns därför inte skäl att ingå i prövning av frågan om Parkeringsbolagets rätt att ta ut kontrollavgift skulle kunna angripas med hänvisning till grunderna för nämnda lag.

Av det anförda följer att Parkeringsbolaget haft rätt att ta ut kontrollavgift på den aktuella platsen enligt lagen om kontrollavgift.