RÅ 1993:41
Fråga om tillämpning av 24 § naturvårdslagen (1964:822) på rester av en nedlagd sågverksanläggning.
Enligt 23 § naturvårdslagen (1964:822), NVL, skall envar tillse att han inte skräpar ned utomhus, vare sig i naturen eller inom bebyggda områden, med plåt, glas, plast, papper, avfall eller annat. Av 24 § NVL framgår att om en viss plats i naturen är nedskräpad eller annars osnyggad den eller de nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet får förelägga den som har vållat eller som av något annat skäl är ansvarig för nedskräpningen eller osnyggandet att ställa platsen i ordning samt genomföra de förebyggande åtgärder som behövs för framtiden.
Mo och Domsjö AB (MoDo) drev till år 1952 en sågverksanläggning i Norrbyskär, Umeå kommun. Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Umeå kommun beslutade den 19 april 1990 att med hänvisning till 23 § och med stöd av 24 § NVL förelägga MoDo att vid vite av 100 000 kr före den 1 augusti 1991 städa upp efter sin verksamhet på Norrbyskär. Föreläggandet avsåg bl. a. följande. Allt sjunkvirke till 2,5 m djup skulle rensas bort. Pråmar som låg mindre än 2,5 m under vattenytan och alla pråmar över vattenytan, som inte i samråd med länsantikvarien bevarades och upprustades, skulle tas bort. Resterna av vågbrytare skulle saneras bort eller snyggas upp på lämpligt sätt. Dykdalb skulle tas bort. Timmerhästar som inte bevarades och upprustades skulle tas bort. Samtliga kajer, som inte i samråd med länsantikvarien bevarades och upprustades, skulle tas bort.
MoDo överklagade beslutet och anförde i huvudsak följande. De förhållanden som miljö- och hälsoskyddsnämnden betecknade som nedskräpning härrörde från en industriell verksamhet som upphörde 1952. Nämnden har i sitt beslut åberopat bestämmelser i NVL, vilken lag trädde i kraft den 1 januari 1965. Enligt MoDos uppfattning förutsatte en tillämpning av 23 och 24 §§ NVL att "nedskräpningen" ägt rum efter lagens ikraftträdande. Lämningarna efter verksamheten utgjorde inte nedskräpning i NVLs mening. Miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut innebar att MoDos skyldighet att utföra "städinsatser" i vissa delar var beroende av bedömningar som länsantikvarien i framtiden kunde komma att göra. Ett föreläggande utformat på detta sätt stred mot de elementära krav som måste ställas på ett vitesföreläggande, nämligen att det skall vara klart utformat och tydligt och exakt ange vad som skall göras för att skyldighet att utge vite inte skall uppkomma.
Länsstyrelsen i Västerbottens län (1990-08-02), som besiktigade platsen, upphävde det överklagade beslutet och anförde. Miljö- och hälsoskyddsnämnden har förelagt MoDo att städa upp med stöd av bestämmelserna till skydd mot nedskräpning i naturvårdslagen. Vad som utgör skräp i naturvårdslagens mening har i 23 § NVL exemplifierats att avse plast, glas, plåt, papper, avfall eller annat. Exemplen är inte uttömmande och har i praxis getts en vid tolkning, men de ger en antydan om bestämmelsens tillämpningsområde såväl beträffande begreppet skräp som sådant, som vilka kvalifikationskrav som i övrigt kan ställas. - Det överklagade städningsföreläggandet avser åtgärder mot kvarlämnade förfallna anläggningar och anordningar från äldre industriell verksamhet. Länsstyrelsen anser inte att de aktuella bestämmelserna i NVL är tillämpliga i detta fall. Enligt länsstyrelsens mening bygger naturvårdslagens nedskräpningsbestämmelser på att skräpet e.dyl. uppkommit till följd av vistelse utomhus. Praxis och uttalanden i förarbetena till naturvårdslagen får anses ge fog för ett sådant synsätt. Förutsättningar saknas därför att med stöd av NVL förelägga om uppstädning efter verksamheten på Norrbyskär.
Kammarrätten i Sundsvall
Miljö- och hälsoskyddsnämnden överklagade beslutet och yrkade att kammarrätten skulle förelägga MoDo att städa i enlighet med nämndens tidigare beslut.
Domskäl
Kammarrätten i Sundsvall (1990-12-10, Ekman, Sjödin, referent, Nihlén) yttrade: I målet är fråga om miljö- och hälsoskyddsnämnden med stöd av 23 och 24 § NVL ägt förelägga bolaget att på visst sätt städa upp på Norrbyskär, där bolaget bedrivit sågverksverksamhet fram till 1952. Kammarrätten finner därvid att varken lagtexten eller dess förarbeten ger stöd för att begreppet nedskräpning skall kunna ges sådan innebörd som nämnden gett det. Såsom länsstyrelsen funnit saknas därför förutsättningar att med stöd av åberopade bestämmelser i NVL förelägga bolaget att städa på Norrbyskär. Nämndens talan kan således inte bifallas. - Kammarrätten lämnar miljö- och hälsoskyddsnämndens talan utan bifall.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden överklagade domen och yrkade att Regeringsrätten vid vite skulle förelägga MoDo att städa i enlighet med nämndens beslut den 19 april 1990.
Prövningstillstånd meddelades.
Naturvårdsverket avgav yttrande i målet.
Regeringsrätten (1993-06-03, Wahlgren, Voss, Wadell, Werner, Holstad) yttrade: I målet uppkommer först frågan om NVL över huvud är tillämplig i målet.
Av utredningen i målet framgår att sågverksanläggningen vid Norrbyskär lades ned 1952. Det framgår emellertid inte vid vilken tidpunkt de rester av verksamheten som avses med miljö- och hälsoskyddsnämndens föreläggande inträtt i ett sådant tillstånd att den plats där de finns skulle kunna anses nedskräpad. Dessa rester har funnits på platsen så länge att en sådan tidpunkt inte heller torde gå att fastställa. Den tidpunkten kan emellertid inte anses avgörande för frågan om NVL, som trädde i kraft den 1 januari 1965, över huvud kan tillämpas i målet. Varken övergångsbestämmelserna till den lagen eller annan grund utgör stöd för att inte tillämpa 24 § NVL om nedskräpningen eller annat osnyggande skett före ikraftträdandet. Regeringsrätten finner att prövningen av frågan om nedskräpning har skett på platsen för MoDo:s forna sågverksanläggning kan ske enligt bestämmelserna i NVL.
Ett föreläggande enligt 24 § NVL får ges endast om nedskräpning eller annat osnyggande skett i naturen. MoDo gör gällande att resterna av sågverksanläggningen inte befinner sig i naturen utan i ett industriområde. Utredningen i målet visar emellertid bl.a. att Norrbyskär i den fysiska riksplaneringen är markerad som en kulturhistoriskt värdefull miljö av länsintresse och att området i Umeå kommunöversikt 1982 anges som ett intresseområde för rörligt friluftsliv och fritidsboende samt för vetenskaplig och kulturell naturvård. Det framgår inte av handlingarna att Norrbyskärs karaktär därefter har förändrats. De rester av sågverksanläggningen som avses med miljö- och hälsoskyddsnämndens föreläggande finns därför enligt Regeringsrättens mening i naturen såsom detta uttryck skall förstås i NVL, dvs. mark och vattenområde (jfr prop. 1970:157 s. 84).
Vad som kan orsaka nedskräpning är enligt 23 § NVL "plåt, glas, plast, papper, avfall eller annat". En i huvudsak liknande uppräkning fanns i 26 § naturskyddslagen (1952:688). Av förarbetena till den lagen framgår att nedskräpningsbestämmelserna riktade sig mot såväl den som färdas eller annars uppehåller sig i naturen som arbetsföretag av olika slag (prop. 1952:188 s. 77 ff.). Förarbetena till 23 § NVL (prop. 1964:148) ger inte vid handen att motsvarande bestämmelser i NVL skall ha en annan inriktning.
I praxis har naturskyddslagens resp. NVL:s nedskräpningsbestämmelser ansetts tillämpliga på kvarlämnat byggnadsbråte och avfall från rivningshus (RÅ 1963 Jo 13), bilvrak i en strandkant (RÅ 1970 Jo 53), skrotbilar som kvarlämnats sedan skrotningsverksamhet på platsen upphört (RÅ 1984 2:58), ovan vattenytan synliga förkolnade rester av fartygsvrak (NJA 1976 s. 547) och hö som i samband med renskötsel kvarlämnats i naturen (NJA 1986 s. 546). Däremot har 24 § NVL inte ansetts tillämplig på en pråm som fyllts med sprängsten och sänkts invid en strand för att tjäna som vågbrytare och förtöjningsplats och som kunde antagas alltjämt användbar för detta ändamål (RÅ 1968 Jo 14). Inte heller har motsvarande bestämmelse i naturskyddslagen (27 §) ansetts tillämplig på ett busskarosseri som utgjorde byggnad (RÅ 1964 Jo 23).
Mot bakgrund av förarbetena till nedskräpningsbestämmelserna och praxis vid tillämpningen av 23 och 24 §§ NVL finner Regeringsrätten att en förutsättning för tillämpning av bestämmelserna är att det rör sig om föremål som en enskild slängt ifrån sig eller lämnat kvar i naturen eller som dumpats eller kvarlämnats i anslutning till ett arbetsföretag. Föremålet måste vara synligt och kunna bedömas som värdelöst. Det sagda leder till att föremål av nämnt slag som härrör från en nedlagd industriverksamhet kan medföra att naturen blir nedskräpad eller annars osnyggad på sådant sätt att bestämmelserna i 24 § NVL blir tillämpliga. Byggnad eller annan anläggning kan däremot inte betraktas som sådant föremål som omfattas av nedskräpningsbestämmelserna.
För att ett föreläggande enligt 24 § skall kunna meddelas måste det vara så preciserat att det inte kan uppstå någon tvekan om vilka åtgärder som skall vidtas för att ställa den nedskräpade platsen i ordning.
Underinstanserna har inte tagit ställning till frågan om de olika punkterna i miljö- och hälsoskyddsnämndens föreläggande till MoDo uppfyller de förutsättningar som enligt det anförda skall ställas på ett föreläggande enligt 24 § NVL. Bedömningen i denna fråga bör i första hand ankomma på länsstyrelsen.
Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom och länsstyrelsens beslut samt visar målet åter till Länsstyrelsen i Västerbottens län för ny behandling.