RÅ 1995:15

Fastigheten Rydet 1:4 i Härryda kommun låg inom det yttre skyddsområdet för Härryda kommunala grundvattentäkt. Fastighetens avloppsvatten från WC och spillvatten för tre personer, 100 l/dygn, leddes via en trekammarbrunn till en markbädd med efterföljande infiltration.

Miljö- och bygglovsnämnden i Härryda kommun beslöt den 20 april 1993 med stöd av 40 § miljöskyddslagen (1969:387) att vid vite av 20 000 kr förelägga ägaren till fastigheten Rydet 1:4, E.J.., att ansluta fastighetens spillvatten till det allmänna ledningsnätet. Nämnden angav i sin motivering till beslutet att risk för förorening av vattentäkten förelåg och att kostnaden för anslutning till det kommunala ledningsnätet var skälig för att förebygga olägenheten.

E.J.. överklagade beslutet och yrkade att miljö- och bygglovsnämndens beslut skulle undanröjas. Han anförde bl.a. följande. Den åberopade 40 § miljöskyddslagen var inte tillämplig eftersom avloppsanläggningen på hans fastighet inte gav upphov till några olägenheter för miljön. Någon skyldighet att ansluta avloppet till den kommunala avloppsanläggningen förelåg inte.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län (1993-08-17) upphävde det överklagade beslutet och återförvisade ärendet till miljö- och bygglovsnämnden.

Länsstyrelsen angav i sin motivering till beslutet bl.a. följande. Frågan i ärendet gäller om det enligt miljöskyddslagen åligger E.J.. att ansluta fastigheten till den allmänna avloppsanläggningen. - Rättigheter och skyldigheter m.m. gällande allmänna va-anläggningar regleras uttömmande i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, VAL. Det är därför inte möjligt att med stöd av miljöskyddslagen förelägga en fastighetsägare att ansluta sitt avlopp till en sådan anläggning, se Koncessionsnämndens beslut B 20/93, refererat i Miljöbeslut 1/93, s. 39. Miljö- och bygglovsnämndens beslut skall därför upphävas och ärendet återgå till nämnden för förnyad handläggning. - Om det inte är uppenbart att utsläppet av avloppsvatten kan ske utan olägenhet kan tillsynsmyndigheten med stöd av 7 § miljöskyddslagen förbjuda utsläppet.

Miljö- och bygglovsnämnden överklagade länsstyrelsens beslut och yrkade att länsstyrelsens beslut skulle upphävas och nämndens beslut fastställas.

Koncessionsnämnden för miljöskydd (1994-04-12, ordförande S.) yttrade: Koncessionsnämnden finner att miljö- och bygglovsnämnden har fog för sin uppfattning att utsläppet av avloppsvatten från fastigheten Rydet 1:4 kan medföra olägenheter för den vattentäkt inom vilkens skyddsområde utsläppet sker. Detta innebär att E.J.. har att enligt 5 § miljöskyddslagen vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. - Enligt 40 § miljöskyddslagen får en tillsynsmyndighet meddela ett föreläggande om sådana försiktighetsmått som behövs för att lagen skall efterlevas, t.ex. åläggande att utföra konkreta tekniska eller andra åtgärder. Koncessionsnämnden anser att en anslutning till det kommunala va-nätet i och för sig är en sådan konkret åtgärd. - Frågan i ärendet gäller om VAL reglerar frågan om anslutning på ett sådant sätt att denna speciallag tar över bestämmelserna i miljöskyddslagen, som är av en mer allmän karaktär. Koncessionsnämndens hittillsvarande praxis är inte enhetlig. I några fall har en anslutning, som grundats på miljöskyddslagen, i princip ansetts vara möjlig, se besluten B 122/91 och B 96/92. I några andra beslut, nris B 235/92, B 20/93 och B 125/93, har Koncessionsnämnden uttalat att frågan om anslutning uttömmande regleras i VAL och att anslutningsskyldighet inte kan grundas på miljöskyddslagen. Koncessionsnämnden finner anledning att nu närmare analysera förhållandet mellan de båda lagarna. - I I955 års lag om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, som gällde före den nuvarande VAL från år 1970, stadgades i 6 § första stycket att en fastighet, som låg inom verksamhetsområdet för en allmän va-anläggning, skulle under vissa förutsättningar anslutas till anläggningen. Ordalydelsen ger närmast intryck av att anslutningsskyldigheten innebar en skyldighet för fastighetsägaren att vidta anordningar för en faktisk anslutning till va-anläggningen. Så var emellertid inte avsikten, vilket framgår av förarbetena (se prop. 1955:121). Frågan togs nämligen upp av lagrådet, vars ledamöter hade delade meningar (a. prop. s. 122 f.). En ledamot ansåg att anslutningsplikten borde anses innebära skyldighet för fastighetsägaren att på begäran av huvudmannen vidta anordningar för faktisk anslutning, dvs. att anordna tappställen och avloppsbrunnar på fastigheten. Han ansåg det önskvärt, att minimikraven på anslutning klargjordes åtminstone i lagmotiven. Tre ledamöter av lagrådet uttalade däremot, att det knappast borde fordras att anslutning faktiskt kom till stånd utan att anslutning i lagens mening borde anses föreligga så snart möjlighet till faktiskt nyttjande beretts fastighetsägaren genom att huvudmannen utfört allt vad på honom ankom. Med denna tolkning innefattade anslutningsplikten inte skyldighet för fastighetsägaren att å sin sida åstadkomma de ytterligare anordningar som erfordrades för faktisk anslutning. Han skulle inte vara underkastad annat tvång än det som hälsovårdsmyndigheten av sanitära skäl ägde utöva. Departementschefen (a. prop. s. 127) förklarade att han kunde ansluta sig till den mening åt vilken majoriteten av lagrådet givit uttryck. - I den nuvarande VAL från år 1970 talas inte om anslutningsskyldighet utan endast om brukningsrätt och avgiftsskyldighet. Enligt uttalanden av departementschefen i förarbetena (prop. 1970:118 s. 98 och 100) saknades det anledning att i VAL införa regler om skyldighet för fastighetsägarna att begagna sig av den allmänna va-anläggningen eller ge huvudmannen rätt att i allmänna bestämmelser föreskriva sådan skyldighet. Departementschefen ansåg, i likhet med 1964 års vatten- och avloppsutredning, vars betänkande (SOU 1967:65) Vatten och avlopp låg till grund för propositionens förslag, att regler om faktisk anslutning, som motiverades av intresset att förhindra sanitär olägenhet, hörde hemma i hälsovårdslagstiftningen. - Koncessionsnämnden konstaterar alltså, i motsats till vad som anförts i tidigare angivna beslut, att frågan om anslutningsskyldighet inte uttömmande regleras i VAL, eftersom regler om faktisk anslutning inte finns där. - Lagstiftaren har i fråga om den faktiska anslutningen hänvisat till hälsovårdslagstiftningen. Koncessionsnämnden har vid en översiktlig genomgång av Regeringsrättens praxis i hälsoskyddsärenden inte funnit något fall där någon uttryckligen har ålagts en faktisk anslutningsskyldighet enligt hälsovårdsstadgan (1958:663) eller hälsoskyddslagen (1982:1080). I rättsfallet RÅ 85 2:35 synes Regeringsrätten dock ha ansett att en sådan anslutning i princip kan föreskrivas. Regeringsrätten fann i det fallet att skyldighet att ansluta inte förelåg, eftersom det inte var fråga om sådana störningar som kunde ge upphov till sanitär olägenhet. - I de nyss nämnda förarbetena till VAL hänvisas endast till möjligheten att föreskriva anslutningsskyldighet enligt hälsovårdslagstiftningen. Miljöskyddslagen, som då nyligen hade trätt i kraft, nämns inte. Detta kan emellertid förklaras med att lagen var alldeles ny och oprövad. Koncessionsnämnden, som enligt vad som anförts ovan anser att en anslutning till en allmän va-anläggning kan vara att betrakta som ett försiktighetsmått enligt 5 § miljöskyddslagen, finner för sin del numera att något lagligt hinder mot att föreskriva anslutningsskyldighet enligt miljöskyddslagen inte föreligger, förutsatt att den skälighetsavvägning som skall göras enligt nämnda stadgande leder till detta resultat. - E.J.. har invänt att kostnaden för anslutning är oskälig. Koncessionsnämnden anser dock i likhet med miljö- och bygglovsnämnden att kostnaden, som grundas på VAL, är skälig också i miljöskyddslagens mening. - Sammanfattningsvis anser Koncessionsnämnden att miljö- och bygglovsnämnden i detta fall har haft laglig grund och sakligt fog för att meddela föreläggande om anslutning enligt miljöskyddslagen. Länsstyrelsens beslut bör därför upphävas och miljö- och bygglovsnämndens beslut fastställas. Tidpunkten för anslutning bör dock flyttas fram till den 1 oktober 1994. - Koncessionsnämnden upphäver länsstyrelsens beslut och fastställer miljö- och bygglovsnämndens beslut med den ändringen att fastighetens spillvatten skall ha anslutits till det allmänna ledningsnätet senast den 1 oktober 1994. - Koncessionsnämndens beslut får inte överklagas.

E.J.. ansökte om rättsprövning av Koncessionsnämndens beslut angående föreläggande avseende anslutning till en allmän va-anläggning. Han yrkade att detta beslut skulle upphävas och att länsstyrelsens beslut skulle fastställas. Som grund för sin talan anförde E.J.. följande. De av Koncessionsnämnden åberopade lagrummen var inte tillämpliga. Beslutet saknade fog och vilade på orättvis grund eftersom det var bevisat att fastigheten inte skulle ge upphov till några olägenheter vare sig från sanitär synpunkt eller från miljöstörningssynpunkt.

Regeringsrätten (1995-03-31, Wahlgren, Berglöf, Werner, Swartling, Lavin) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (l988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen är inte begränsad till ren lagtolkning. Prövningen kan sålunda omfatta sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Regeringsrätten kan också pröva om det förekommit fel i förfarandet som påverkar utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande kan prövningen omfatta frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten. Av vad nu sagts följer att rättsprövningen inte skall utgöra en fullständig överprövning av meddelade förvaltningsbeslut.

Såsom Koncessionsmämnden funnit är E.J.. enligt 5 § miljöskyddslagen skyldig att vidta de skyddsåtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenheter med avloppsvattnet från hans fastighet Rydet 1:4. Vidare får en tillsynsmyndighet enligt 40 § miljöskyddslagen, om tillstånd inte har givits enligt lagen, meddela ett föreläggande om sådana försiktighetsmått som behövs för att lagen skall efterlevas. Termen försiktighetsmått är i miljöskyddslagen ett vitt begrepp (se prop. 1969:28 s. 265) och bör kunna anses innefatta även den åtgärden att en fastighetsägare låter ansluta sin fastighet till en allmän va-anläggning Vad E.J.. andragit i fråga om att fastigheten inte ger upphov till störningar från miljöskyddssynpunkt är inte tillräckligt styrkt och utgör på grund härav och dessutom vid det förhållandet att hans fastighet ligger inom skyddsområde för vattentäkt inte en omständighet som kan föranleda att ingripande av det slag som här har skett är obehövligt.

Regeringsrätten finner således inte att vad som förekommit i ärendet ger vid handen att Koncessionsnämndens beslut strider mot någon bestämmelse i miljöskyddslagen eller mot någon annan bestämmelse eller att det förekommit något fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet hos Koncessionsnämnden. Inte heller eljest föreligger skäl att bifalla ansökan.