RÅ 1996 not 288
Antagande av detaljplan, sankmark hinder mot bebyggelse? (avslag)
Not 288. Ansökan av Göran R. m.fl. om rättsprövning av ett beslut om detaljplan, m.m. -Kommunfullmäktige i Vallentuna kommun (1994-08-29) beslutade att anta detaljplan för Haga II omfattande Ormsta 1:116-1:124 m.fl. fastigheter i kommunen. - Sedan kommunens beslut överklagats av Göran R. m.fl. avslog Länsstyrelsen i Stockholms län (1995-01-02) överklagandena. - Göran R. m.fl. fullföljde sin talan. - Regeringen (Miljödepartementet, 1995-06-21) avslog överklagandena och anförde bl.a.: Regeringen finner, vid den avvägning som skall göras mellan allmänna och enskilda intressen, att detaljplanen inte kan anses innebära sådana olägenheter för klagandena att den inte kan godtas. De invändningar i fråga om bebyggande av tomter eller intrång på vissa fastigheter som framförts utgör inte tillräckliga skäl att upphäva beslutet att anta planen. Vad klagandena anfört utgör inte heller i övrigt skäl att ändra länsstyrelsens beslut. - Överklagandena bör därför avslås. - Göran R., Eva E., Ruben E. och Björn R. ansökte i första hand om resning i detaljplaneärendet och i andra hand om rättsprövning av regeringens beslut. De yrkade att beslutet om antagande av detaljplanen skulle upphävas eller ändras. Elisabeth L. och Alexander W. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att det skulle upphävas. Sten S. ansökte om resning i detaljplaneärendet. - Regeringsrätten höll muntlig förhandling. Vid denna deltog även företrädare för stadsarkitektkontoret i Vallentuna kommun. - Regeringsrätten (1996-12-09, Brink, Wadell, Sjöberg, von Bahr, Eliason): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten finner syn obehövlig, varför yrkandet därom skall avslås. - Frågan om resning. Enligt 37 b § förvaltningsprocesslagen (1971:291) får resning beviljas i mål eller ärende om det på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt. - Detaljplanen för Haga II innebär bl.a. förändringar av gatunätet i området. Som framgår av det till utställningshandlingarna hörande förslaget till plankarta och av den antagna detaljplanen medför förändringarna att en del av annexet på Sten S:s fastighet kommer att ligga på gatumark. Av 14 kap. 1 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, framgår att kommunen är skyldig att lösa mark som enligt en detaljplan skall användas för allmänna platser för vilka kommunen är huvudman eller för annat än enskilt bebyggande, om fastighetsägaren begär det. Härvid skall, enligt 14 kap. 9 § PBL, 4 kap.expropriationslagen (1972:719) tillämpas vid bestämmande av ersättning. Vad Sten S. anfört i fråga om annexet finner Regeringsrätten inte innebära att det föreligger sådant särskilt förhållande som utgör grund för resning. - Inte heller vad Sten S. i övrigt eller vad Göran R., Eva E., Ruben E. och Björn R. anfört medför att skäl för resning i planärendet föreligger. - Frågan om rättsprövning. Såvitt avser yrkandena om rättsprövning gäller enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut att Regeringsrätten, på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen, skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten. Rättsprövning omfattar inte politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och s. 234). - I ansökningarna om rättsprövning har sökandena framfört invändningar mot den planlagda ombyggnaden av Lingsbergsvägen, det lokala gatunätets utformning samt planläggningen av fastigheten Ormsta 1:48 för bebyggelse och anläggande av en lekplats. Vidare har anförts dels att detaljplanen medför alltför höga gatukostnader och olägenheter för enskilda fastighetsägare, dels att besvärsprövningen har begränsats. - Allmän bedömning. Vad sökandena anfört till stöd för sin talan innebär kritik mot planens utformning såväl vad gäller sättet för tillgodoseende av allmänna intressen som hur planen berör de sökandes enskilda intressen varjämte anmärkningar framförts om brister i handläggningen hos kommunen och besvärsinstanserna. - Regeringsrätten har i rättsfallet RÅ 1994 ref. 39 konstaterat att PBL inte innehåller några bestämmelser som begränsar möjligheterna för den som har klagorätt i en viss fråga att åberopa olika grunder till stöd för ett överklagande i frågan. Regeringsrätten drar i rättsfallet slutsatsen att en besvärsmyndighet inte av processuella skäl kan undandra sig en prövning av de grunder som en enskild person som har klagorätt åberopar till stöd för sitt överklagande, däribland även att allmänna intressen enligt hans mening står emot planen. Som framhålls i rättsfallet kan emellertid det materiella innehållet i PBL:s regelsystem leda till att prövningen ändå i realiteten blir mycket begränsad. PBL bygger på principen om decentralisering av beslutsfattandet och om kommunal självbestämmanderätt i frågor som rör bl.a. riktlinjerna för markanvändningen inom kommunen. En konsekvens av detta är att den statliga kontroll som besvärsprövningen innefattar i många fall bör stanna vid en prövning av frågan om det överklagade kommunala beslutet ligger inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kommunen. Mot bakgrund av den vidsträckta kommunala självbestämmanderätt, som enligt vad nyss angivits råder i planärenden, finner Regeringsrätten att den kritik som i förevarande mål riktats mot planen vad avser ombyggnaden av Lingsbergsvägen och det lokala gatunätets utformning, samt vad som anförts om olägenheter därav för enskilda fastigheter, inte ger fog för att underkänna planen. Inte heller kan det göras gällande att kommunens handläggning eller besvärsprövningen i dessa hänseenden varit bristfällig. - Såvitt gäller sökandenas övriga invändningar kan följande anföras. - Gatukostnaderna. Av 5 kap. 10 § PBL framgår att till detaljplanen skall fogas bl.a. en sådan genomförandebeskrivning som anges i 6 kap. 1 §. I det sistnämnda lagrummet stadgas att i genomförandebeskrivningen skall redovisas bl.a. de ekonomiska åtgärder som behövs för ett samordnat och även i övrigt ändamålsenligt genomförande av planen. I den till detaljplanen för Haga II fogade genomförandebeskrivningen redovisas gatukostnader under en särskild rubrik, varvid hänvisning görs till en utförd gatukostnadsutredning och exempel ges på kostnadernas storlek. I förarbetena till 6 kap. 1 § PBL sägs följande. En genomförandebeskrivning bör inte göras mer omfattande än vad som krävs för att klara ut den aktuella situationen. Genomförandefrågorna är ofta av sådant slag att detaljerade ställningstaganden måste anstå till ett senare skede. I sådana fall kan beskrivningen redovisa enbart principerna för genomförandet. I fråga om ekonomiska kalkyler blir det då fråga om schablonartade uppskattningar (jfr prop. 1985/86:1 s. 205). Regeringsrätten finner att beslutet om att anta detaljplanen inte strider mot 6 kap. 1 § PBL. - Exploateringen av Ormsta 1:48. I fråga om planläggningen av fastigheten Ormsta 1:48 för småhusbebyggelse och lekplats har sökandena anfört dels att förekomsten av en sankmark på fastigheten och de åtgärder som krävs i form av markavvattning m.m. borde ha redovisats i detaljplanen, dels att det i länet gällande generella förbudet mot markavvattning utgör hinder mot i planen medgiven markanvändning och dels att fastigheten inte lämpar sig för bebyggelse. De har till stöd för sin uppfattning åberopat bl.a. ett utlåtande från Skogsvårdsstyrelsen, Vallentuna distrikt, daterat den 22 april 1996. I utlåtandet anförs bl.a. att området är av sumpskogskaraktär samt att, om området skall fyllas ut för byggnation, den befintliga dräneringen i form av ett utloppsdike måste rensas. Vid Regeringsrättens muntliga förhandling har kommunens företrädare anfört att det troligen funnits en sankmark i området och att den vegetation som Skogsvårdsstyrelsen åsyftar utgör lämningar härifrån, men att det numera inte finns någon sankmark som kräver avvattning för att marken skall kunna användas på det i planen avsedda sättet. Härvid har ett utlåtande från miljöchefen i kommunen daterat den 14 oktober 1996 åberopats. Vad gäller det sålunda anförda gör Regeringsrätten följande överväganden. - I 1 kap. 6 § PBL anges att mark, för att få användas för bebyggelse, skall vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet, varvid lämplighetsbedömningen sker vid planläggning eller i ärenden om bygglov eller förhandsbesked. Av 2 kap. 3 § första stycket PBL framgår att bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. de boendes och övrigas hälsa samt jord-, berg- och vattenförhållandena. I förarbetena till paragrafen (prop. 1985/86:1 s. 472 f.) uttalade departementschefen följande: Markens lämplighet skall bedömas med hänsyn till den bebyggelse som avses komma till stånd. Utgångspunkten för tillämpningen av paragrafen är att den mark som avses användas för bebyggelse skall ha naturliga förutsättningar för att de angivna kraven skall kunna uppfyllas. Extraordinära åtgärder skall inte behöva vidtas. När det gäller jord-, berg- och grundvattenförhållanden stryker departementschefen under lämpligheten av att kommunerna i underlaget till sina översiktsplaner redovisar geotekniska och andra undersökningar som har utförts och har betydelse för att bedöma markens lämplighet för bebyggelse. Som särskilt viktigt nämns att sådana områden redovisas som kan bedömas vara olämpliga på grund av t.ex. risk för jordskred, bergras, stora sättningar, onormal förändring av grundvattennivån och stora lerdjup. - Av vad som framkommit i målet om markförhållandena på den del av Ormsta 1:48, som enligt detaljplanen skall tas i anspråk för småhusbebyggelse och anläggande av en lekplats, finner Regeringsrätten inte styrkt att de är av sådan karaktär att extraordinära åtgärder skulle behöva vidtas för ändamålet. Beslutet om att anta detaljplanen strider därför inte mot de bestämmelser i PBL som behandlar markens lämplighet för bebyggelse. Inte heller strider beslutet mot de regler i naturvårdslagen och naturvårdsförordningen som behandlar markavvattning. Om det vid genomförande av detaljplanen skulle visa sig att markavvattning krävs, prövas frågan om tillåtligheten av markavvattningen enligt bestämmelserna i sistnämnda författningar, som även möjliggör undantag från förbud och tillståndskrav (19 h § naturvårdsförordningen respektive 18 c § naturvårdslagen). - Sammantaget finner Regeringsrätten således att regeringens beslut inte strider mot någon rättsregel på det sätt som sökandena angivit. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Ansökningarna om rättsprövning skall därför lämnas utan bifall. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår yrkandet om syn. - Regeringsrätten avslår ansökningarna om resning och förklarar med anledning av ansökningarna om rättsprövning att regeringens beslut skall stå fast. (fd III 1996-10-29 och 1996-10-31, Hagelin)