RÅ 1996:40

Genom beslut den 3 december 1993 förklarade Länsstyrelsen i Uppsala län med stöd av 7 § naturvårdslagen (1964:822) att naturreservatet Örskär skulle utvidgas till att omfatta ett område som markerats på en till beslutet hörande karta, vilken angetts som bilaga B. Beslutet innebar att reservatsområdet utvidgades till att omfatta även fastigheterna (fastigheten, uteslutet här) och 4:27 och att skötselplanen kompletterades med anvisningar för dessa fastigheter. Vidare beslutade länsstyrelsen att med verkan fr.o.m. den dag reservatsbeslutet vann laga kraft upphäva ett beslut om tillfälligt skydd enligt 11 § naturvårdslagen som länsstyrelsen meddelat den 22 april 1991.

Enligt beslutet var syftet med reservatet att för framtiden bevara öns karaktär av skärgårdsö, föga berörd av modern exploatering. Öns naturvärden skulle bevaras och de stora möjligheterna till naturupplevelser, rekreation och rörligt friluftsliv tillvaratas.

För att trygga ändamålet med reservatet förordnade länsstyrelsen med stöd av 8-10 §§naturvårdslagen samt 9 § naturvårdsförordningen (1976:484) vissa föreskrifter samt vård- och förvaltningsbestämmelser för området. Föreskrifterna innehöll bl.a. förbud att uppföra helt ny byggnad eller anläggning samt förbud mot att avverka, röja eller skogsodla annat än i enlighet med fastställd skötselplan. Beträffande nybyggnadsförbudet kunde länsstyrelsen medge tillstånd för sådan byggnad som erfordrades för fastigheternas vård och förvaltning.

I beslutet uttalade länsstyrelsen följande. Örskär har ett exponerat läge i Bottenhavet. Ön är genom Örskärssundet skild från norra Gräsö. Örskär är en tämligen flack ö som till stor del upptas av hällmarker, framför allt längs stränderna men även centralt. Hällmarkstallskogen dominerar men avlöses på fuktigare mark av ask, asp och gran. Ett flertal smågölar och kärr finns med rikvegetation av kalkberoende arter såsom kärrknipprot, majviva m.fl. Där finns även den fridlysta gölgrodan samt blodigel. Odlingsmarken, delvis restaurerad och med återinfört bete, finns centralt på ön. Fågellivet är mycket rikt såväl på häckande som rastande arter. Goda badmöjligheter finns, särskilt längs den östra stranden. Även de inre delarna av ön är genom lättframkomliga stigar, omväxlande skogs- och odlingsmark och rikt växt- och fågelliv attraktiva för det rörliga friluftslivet.

I överklagande till regeringen yrkade S.F., som ägde fastigheten (fastigheten, uteslutet här), att regeringen skulle undanröja länsstyrelsens beslut alternativt i andra hand undanta ett område av (fastigheten, uteslutet här) som var beläget i fastighetens södra del, från havsstranden i söder upp till så långt fastigheten gränsade i rå till Örskär 1:49. Han åberopade härvid en av honom till länsstyrelsen inlämnad erinringsskrift mot länsstyrelsens förslag till ifrågavarande reservat enligt föreläggande. I nämnda skrivelse anfördes bl.a. följande. Hans fastighet kom inte att ingå i naturreservatet Örskär då detta bildades den 30 oktober 1969. Att så inte blev fallet kunde inte ses på annat sätt än att fastigheten i fråga liksom angränsande fastigheter inte bedömdes ha ett så kvalificerande bevarandevärde att ett naturreservatsförordnande var nödvändigt. Angränsande fastighet Norrboda 1:49 hade exploaterats efter reservatsbeslutet. Från reservatsbeslutet undantogs också angränsande fastigheter i norr, Norrboda 4:27 och 4:34. Denna del av Örskär, belägen på södra delen, anslöt till den västra delen av Örskär som inte omfattades av något naturreservat. Han hade mot bakgrund av att Örskär i sin helhet enligt länsstyrelsens förslag till utvidgning av ifrågavarande reservat var klassat som riksintresse enligt 2 kap. 6 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL, anfört att vid avgörande av vad som var påtaglig skada skulle i förevarande fall särskilt beaktas att hela ön Örskär utgjorde riksintresse. Således ingick i det riksintressanta området även befintlig bebyggelse samt befintlig markanvändning i övrigt. Det var helheten av det riksintressanta området som skulle bedömas och ställas mot att en viss åtgärd kunde vara att betrakta som en påtaglig förändring av natur- och kulturmiljön. Någon saklig förändring i planeringssituationen torde därmed inte ha inträtt genom att området hade förklarats som riksintressant. 1969 års beslut redovisade fortfarande den avgörande avgränsningen. Ett fortsatt nyttjande av (fastigheten, uteslutet här) för skogsbruk bedrivet och anpassat till förhållandena på platsen kunde inte sägas påtagligt skada det föreliggande riksintresset. Utgångspunkten för reservatsförslaget om utvidgning tycktes ha varit baserat på att stoppa en avverkning som han tänkt göra år 1988. - S.F. hävdade vidare att länsstyrelsen inte i tillräcklig grad hade beaktat kravet i 7 § naturvårdslagen att området skulle vara av märklig beskaffenhet eller av stor betydelse för det rörliga friluftslivet. Han anförde till stöd härför bl.a. att det i förevarande fall var fråga om en till omfattning och betydelse marginell utvidgning av reservatet, att hans fastighet var belägen i direkt anslutning till befintlig gruppbebyggelse, att området saknade skyddsvärde och undantagits från tidigare reservatsbeslut år 1969 och den 17 juni 1976, att fastigheten ej heller angivits vara av naturvärde i länsstyrelsens naturvårdsprogram samt att området i fråga, såvitt kunnat utrönas, inte klassats såsom vara av riksintresse. S.F. påtalade vidare att ärendet enligt honom var handlagt på ett sådant sätt att högst oskäliga konsekvenser skulle uppkomma för honom om reservatsbeslutet skulle stå fast. - Länsstyrelsen yttrade sig i ärendet och anförde bl.a. att hela Örskär var av riksintresse för naturvården enligt 2 kap. 6 § NRL och ingick i område N 18 enligt ett beslut av Statens naturvårdsverk, dnr 200-1663-82 Ns. I länsstyrelsens naturvårdsprogram hade avgränsningen schablonartat gjorts vid reservatsgränsen, varför S.F:s fastighet inte hade erhållit markering för högsta naturvärde. Texten i naturvårdsprogrammet behandlade dock hela Örskär, däribland S.F:s fastighet. Enligt länsstyrelsen avvek inte fastigheten från öns skogsmark i övrigt vad gällde naturvärden och det skulle vara olyckligt om skogen på fastigheten avverkades då Örskär aldrig någonsin varit utsatt för modernt trakthyggesbruk. En avverkning skulle enligt länsstyrelsen påtagligt skada naturmiljön. Fastigheten hade enligt länsstyrelsen legat utanför reservatet p.g.a. markägarförhållanden och inte p.g.a. att den saknade naturvärden. Den gruppbebyggelse som S.F. refererade till var ett mindre sommarstugeområde som uppförts enligt en byggnadsplan från år 1964. Planen tillkom enligt länsstyrelsen i syfte att begränsa exploateringen av Örskär. - S.F. anförde därefter bl.a. att av Östhammars kommuns översiktsplan, som redovisade riksintressen, vilket naturvårdsverkets beslut inte gjorde, framgick att det av länsstyrelsen påpekade riksintresseområdet N 18 omfattade förutom hela Örskär i princip hela Gräsö, samt Gräsö skärgård. Av översiktsplanen framgick att vissa områden inom riksintresseområdet var av större bevarandevärde än andra. Av planen framgick att hans fastighet inte omfattades av sådant bevarandeintresse att särskilda regler behövde införas. Länsstyrelsens påstående rörande avgränsningen av området 82:17 i naturvårdsprogrammet borde inte vinna tilltro samt påståendet om påtaglig skada på naturmiljön vid skogsbruk var enligt honom mycket överdriven. Han delade inte länsstyrelsens uppfattning om planens syfte. - Statens naturvårdsverk yttrade sig i ärendet. Naturvårdsverket ansåg att överklagandet skulle lämnas utan bifall. Verket anförde bl.a. att fastigheten (fastigheten, uteslutet här) enligt verkets mening hade så höga naturvärden att de motiverade att fastigheten skulle ingå i naturreservatet Örskär.

Regeringen (Miljö- och naturresursdepartementet, 1994-04-21) fann inte skäl till ändring av länsstyrelsens beslut och avslog överklagandet.

S.F. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att regeringens och länsstyrelsen beslut skulle upphävas. Han anförde bl.a. följande. Regeringens beslut stred mot 7 § naturvårdslagen. I beslutet hade inte beaktats kraven i 7 § att området i fråga skulle vara av märklig beskaffenhet eller av stor betydelse för det rörliga friluftslivet. Staten hade inte redovisat vari det allmänna intresset bestod och sålunda inte givit något underlag för en faktabedömning och bevisvärdering som kunde gå S.F. emot. Staten hade som enda skäl för naturreservatbildning åberopat ett mycket allmänt hållet förordnande av Statens naturvårdsverk att området utgjorde riksintresse. Allt faktaunderlag i ärendet hade entydigt och klart pekat mot att S.F:s fastighet inte hade ett sådant naturvärde eller värde för det rörliga friluftslivet att förutsättningar för naturreservatet enligt 7 § naturvårdslagen förelåg. Länsstyrelsens naturvårdsprogram, som i tryckt skrift med färglagd karta redovisade hela länets naturvärden och värden för det rörliga friluftslivet, angav klart och tydligt att S.F:s fastighet inte omfattades av högsta naturvärde. I kommunens översiktsplan framgick också klart och tydligt att S.F:s fastighet inte omfattades av några särskilda värden. S.F. åberopade också att statens hantering av reservatsärendet varit sådant att den kränkt hans enskilda rätt. - S.F. anförde i en senare ingiven skrivelse till Regeringsrätten att det efter det att ansökningen om rättsprövning ingavs till Regeringsrätten skett en kodifiering i grundlagen av egendomsskyddet genom ändring i 2 kap. 18 § regeringsformen. S.F. åberopade därför även denna paragraf till stöd för sin talan.

S.F. yrkade slutligen att Regeringsrätten skulle ålägga staten att utge ersättning för hans rättegångskostnader med 50 000 kr.

Regeringen avgav yttrande.

Regeringsrätten höll muntlig förhandling och syn i målet.

Regeringsrätten (1996-07-04, Wadell, Berglöf, Werner, von Bahr) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Sökanden i ett rättsprövningsärende skall enligt 3 § lagen om rättsprövning i ansökningen ange på vilket sätt han anser att avgörandet strider mot någon rättsregel och vilka omständigheter han vill åberopa till stöd för detta.

Bestämmelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen om det utvidgade egendomsskyddet fick sin nuvarande lydelse genom lagen (1994:1468) om ändring i regeringsformen. Denna lag trädde i kraft den 1 januari 1995, dvs. efter det att regeringen fattade det beslut som avses med S.F:s ansökan om rättsprövning. Regeringsrätten finner därför att 2 kap. 18 § i sin nuvarande utformning inte kan beaktas vid prövningen av om regeringens beslut i ärendet strider mot någon rättsregel.

Fråga uppkommer därefter om det klandrade avgörandet strider mot 7 § naturvårdslagen. Enligt denna bestämmelse må område, som finnes böra särskilt skyddas eller vårdas på grund av sin betydelse för kännedomen om landets natur, sin skönhet eller eljest märkliga beskaffenhet eller emedan området är av väsentlig betydelse för allmänhetens friluftsliv, av länsstyrelsen förklaras som naturreservat. Länsstyrelsen får inte avsätta ett område till naturreservat, om syftet med åtgärden i allt väsentligt kan tillgodoses genom att området i stället med stöd av 19 § förklaras som naturvårdsområde.

Vid prövning av frågor som rör naturvård skall enligt 3 § naturvårdslagen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall NRL tillämpas. I 2 kap. 6 § första stycket sistnämnda lag föreskrivs bl.a. att mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön.

I förarbetena till 3 § naturvårdslagen betonas att instrumenten i naturvårdslagen får användas endast då det finns ett starkt allmänt intresse - som väger tyngre än motstående enskilda intressen - att skydda ett område. Inte sällan finns emellertid mot skyddsintresset stående markanvändningsintressen som är av betydelse från allmän synpunkt. NRL:s regler om avvägningar mellan olika intressen skall då läggas till grund för besluten (jfr prop. 1985/86:90, s. 176 f).

Vid den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som avses i 3 § första stycket naturvårdslagen har enligt doktrinen och i praxis beaktats den vikt lagstiftaren i olika sammanhang har lagt vid miljö- och naturvårdshänsynen i jämförelse med bl.a. den enskilde markägarens intressen (se t.ex. Jonzon m.fl., Naturvårdslagen, 3 uppl., s. 59). En grundläggande princip har varit att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. Att en proportionalitetsprincip har vunnit hävd i svensk rätt underströks också i den proposition som låg till grund för bl.a. inkorporeringen av Europakonventionen och den samtidigt beslutade preciseringen av egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen (prop. 1993/94:117, s. 39-40). Vid tillämpningen av art. 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen har Europadomstolen konsekvent hävdat en sådan proportionalitetsprincip (jfr Danelius, Svensk juristtidning 1991 s. 329-333, 1994 s. 381-383 och 1995 s. 534-535).

Regeringen har i sitt yttrande bl.a. anfört följande.

Genom NRL anges vad som utgör de allmänna intressena i mark- och vattenanvändningsfrågor. NRL ger uttryck för en allsidig prövning, där de långsiktiga effekterna av en verksamhet, sociala hänsyn och ekologiska synpunkter skall tillmätas en särskild vikt. En avgörande omständighet blir här om det blir fråga om riksintresse av något slag. Ett sådant intresse tillmäts stor betydelse. I lagmotiven till NRL betonas i flera sammanhang (prop. 85/86:3 se bl.a. s. 51) vikten av att skyddet förstärks för områden som är särskilt ömtåliga och samtidigt inrymmer särskilda ekologiska värden samt områden med ett speciellt känsligt växt- och djurliv, såsom vissa skärgårdsområden, Öland, Gotland och fjällvärlden.

Regeringens prövning i det aktuella ärendet grundar sig således på bl.a. länsstyrelsens beskrivning av området, länsstyrelsens redogörelse för att området är av riksintresse för naturvården, länsstyrelsens naturvårdsprogram samt Naturvårdsverkets yttrande vid avvägningen mot S.F:s enskilda intresse.

Statens naturvårdsverk har, i enlighet med 2 § förordningen om tillämpning av lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRF, lämnat uppgifter till länsstyrelsen om områden som Naturvårdsverket bedömer vara av riksintresse enligt 2 kap. NRL. Områden av riksintresse för naturvården skall enligt 2 kap. 6 § andra stycket NRL skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Detta medför i sig inte att reservatsförordnande krävs. Som tidigare nämnts skall dock riksintresset beaktas vid avvägningen mellan olika intressen. Ifrågavarande område har av Naturvårdsverket upptagits som riksintresse för naturvården vilket framgår av Naturvårdsverkets rapport 3771 (se även Naturvårdsverkets beslut, dnr 200-1663-82 Ns).

Av länsstyrelsens områdesbeskrivning i beslutet framgår att området har såväl höga naturvärden som värden för friluftslivet.

Hela Örskär har klassats som ett område med högsta naturvärde, klass 1, i länets naturvårdsprogram vilket framgår av handlingarna i ärendet. I naturvårdsprogrammet finns en beskrivning av området samt en karta. Av beskrivningen framgår bl.a. att skogen, som delvis är orörd, innehåller flera väl utvecklade hällmarkstallskogar, att det finns ett flertal kärr med rik vegetation samt att ätlig groda förekommer allmänt i öns många gölar. Av beskrivningen framgår även att ön har ett rikt fågelliv med häckande och rastande arter. F. har anfört att hans fastighet inte har högsta naturvärde eftersom fastigheten på kartan inte omfattas av den färgmarkering som anger högsta naturvärde. Länsstyrelsen har i yttrande av den 11 mars 1994 anfört bl.a. följande. Avgränsningen på kartan har schablonartat gjorts vid reservatsgränsen, varför S.F:s fastighet inte erhållit markering för högsta naturvärde. Texten i naturvårdsprogrammet behandlar dock hela Örskär och S.F:s fastighet avviker inte från öns skogsmark i övrigt vad gäller naturvärden. Anledningen till att S.F:s fastighet har legat utanför reservatet är att den tidigare ägaren inte har sålt den till Skärgårdsstiftelsen, inte att den saknar naturvärden. Vidare framgår av yttrandet att en avverkning av skogen på S.F:s fastighet mycket påtagligt skulle skada naturmiljön på Örskär. Enligt regeringens bedömning utgör faktabeskrivningen av området den del i vilken länsstyrelsens naturvårdsprogram formuleras. Den till naturvårdsprogrammet hörande kartan kan inte ges den självständiga betydelsen i ett beslutsärende som S.F. framför, utan bör ses som en översiktlig redovisning av programmet.

Beträffande Östhammars kommuns översiktsplan framgår på s. 14 att det är områden som är särskilt värdefulla som sammanställts i avsnittet vari bl.a. Gräsö-Singöområdet (N 18) återfinns. Att det beträffande berört område inte angetts att särskilda regler behöver införas bör inte tolkas så att området inte hyser samma bevarandevärde som andra områden. Detta framgår bl.a. av att under "Vägledning" för område N 18 anges att avverkningar tillhör verksamheter som allvarligt kan skada värdena.

Naturvårdsverket har i sitt yttrande av den 11 april 1994 till regeringen uppgett att verket anser att naturvårdsvärdena på fastigheten (fastigheten, uteslutet här) är så höga att de motiverar att fastigheten ingår i naturreservatet Örskär.

Av handlingarna i ärendet får förstås att S.F:s enskilda intresse främst består i möjligheten att avverka skog för försäljning och förväntningsvärden i fråga om bebyggelse. Regeringen har beaktat nämnda intressen vid avvägningen men funnit att de allmänna intressena väger tyngre än S.F:s enskilda intressen. Härvid finns regler för ersättning till markägaren för pågående markanvändning som avsevärt försvåras och för mark som tas i anspråk. Omfattningen av de åtgärder som behövs för att skydda området har bedömts så att erforderligt skydd inte kan uppnås med stöd av förordnande om naturvårdsområde enligt 19 § naturvårdslagen.

Regeringen har sammantaget bedömt nämnda omständigheter så att området väl uppfyller kraven enligt 7 § naturvårdslagen. Inte heller vid intresseavvägningen har regeringen funnit skäl att ändra länsstyrelsens beslut om utvidgning av naturreservatet Örskär. Regeringen anser det därmed klarlagt att det härigenom har redovisats vari det allmänna intresset består som motiverar att reservatet utvidgas.

S.F. har vid den muntliga förhandlingen uppgivit att frågan om att utvidga naturreservatet Örskär med bl.a. hans fastighet (fastigheten, uteslutet här) har uppkommit med anledning av att han år 1986 gjorde en anmälan till Skogsvårdsstyrelsen om att han önskade avverka skog på fastigheten. Avverkningen, som skulle ske genom s.k. plockhuggning, accepterades av Skogsvårdsstyrelsen. Emellertid stoppades avverkningen i september samma år sedan länsstyrelsen tagit kontakt med den person som på S.F:s uppdrag skulle utföra avverkningen. Vidare har S.F. anfört bl.a. följande: Vad gäller länsstyrelsens naturvårdsprogram för Uppsala län behandlas Örskär under punkt 82:17. Anspråksnivån anges i två klasser. Beträffande Örskär anges emellertid anspråksnivån med ett streck, vilket tyder på att det inte finns något hinder mot nuvarande användning. Utvidgningen av naturreservatet Örskär med fastigheten (fastigheten, uteslutet här) medför ett tillskott av cirka 8 hektar så att naturreservatet omfattar cirka 486 hektar. Fastigheten gränsar mot väster till ett område som är bebyggt med ett antal fritidshus.

Från länsstyrelsens sida har vid den muntliga förhandlingen anförts att skogen på Örskär aldrig varit föremål för modernt skogsbruk och att avverkning på S.F:s fastighet skulle förstöra helheten och den skogliga kontinuiteten. Länsstyrelsen anser sig dock inte kunna göra gällande att just fastigheten (fastigheten, uteslutet här) har några speciella naturvärden. Anledningen till att fastigheten Norrboda 4:34 som gränsar till S.F:s fastighet inte ansetts behöva ingå i naturreservatet är att någon avverkningsanmälan inte inkommit beträffande den fastigheten.

Regeringsrätten gör följande bedömning.

Vad som skall prövas i målet är om S.F:s fastighet (fastigheten, uteslutet här) är av så märklig beskaffenhet att den bör särskilt skyddas eller om fastigheten är av väsentlig betydelse för allmänhetens friluftsliv. Vid denna prövning skall även beaktas bestämmelsen i 2 kap. 6 § NRL om att markområde som har betydelse från allmän synpunkt på grund av natur- eller kulturvärden skall skyddas från åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön.

Regeringsrätten konstaterar därvid att det i målet är fråga om att utvidga ett befintligt naturreservat, omfattande omkring 480 hektar, med S.F:s fastighet om cirka 8 hektar, vilken ursprungligen inte ansetts behöva ingå i naturreservatet. Även efter en sådan utvidgning återstår stora delar av Örskär som inte omfattas av naturreservatet, bl.a. det omedelbart väster om S.F:s fastighet befintliga sommarstugeområdet.

Vid en samlad bedömning av utredningen i målet, varvid Regeringsrätten särskilt beaktar vad som framkommit vid den muntliga förhandlingen och synen, kan Regeringsrätten inte finna att det blivit klarlagt att fastigheten (fastigheten, uteslutet här) har sådan märklig beskaffenhet som förutsätts för att den skall kunna avsättas till ett naturreservat. Inte heller är det styrkt att just denna fastighet är av väsentlig betydelse för allmänhetens friluftsliv. Förutsättningarna enligt 7 § naturvårdslagen för att bilda naturreservat föreligger därför inte. På grund härav strider regeringens beslut mot 7 § naturvårdslagen och skall upphävas.

Vad slutligen angår S.F:s yrkande om ersättning för rättegångskostnader i rättsprövningsmålet finner Regeringsrätten att yrkandet lagligen inte kan bifallas.