RÅ 2001:72

M.N. ansökte hos Byggnadsnämnden i Varbergs kommun om förhandsbesked avseende möjligheten att få uppföra ett fritidshus på fastigheten Duveslätt 2:15 i Varbergs kommun som ägdes av R.W. I beslut den 6 november 1997 förklarade sig byggnadsnämnden beredd att lämna bygglov för en byggnation som följde gällande områdesbestämmelser för tomtplatsen. M.N. ansökte härefter hos Länsstyrelsen i Hallands län om dispens från bestämmelserna om strandskydd i naturvårdslagen (1964:822).

Länsstyrelsen i Hallands län (1998-02-19) yttrade: Kustområdet i Halland, inom vilket fastigheten ligger, är riksintresse enligt 3 kap.2 och 4 §§ lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL. Fastigheten ligger dessutom inom område av riksintresse för friluftsliv och i anslutning till riksintresse för naturvård enligt 2 kap. 6 § samma lag. Sistnämnda område är också naturreservat. Av 3 kap. 1 § första stycket NRL framgår att de områden som anges i 3 kap. 2-6 §§ i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena. Även 2 kap. 6 § innebär ett skydd mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- och kulturmiljön. - I kommunens översiktsplan (ÖP) 1990 ingående fördjupning för Årnäshalvön har fastigheten beteckningen natur/skogsmark. Beträffande kustområdet anges i ÖP att intentionerna i den fysiska riksplaneringen och NRL skall vara grunden för markanvändningen samt att strandområdena skall bevaras och en ytterst begränsad exploatering, i huvudsak för det rörliga friluftslivet, får ske. - I "Årnäshalvön - övergripande planprogram för planering och bebyggelse" antaget av kommunfullmäktige 1995 har fastigheten markerats för bebyggelse. Där anges bl.a. att "kompletteringstomter inte får bebyggas utan att gällande detaljplan finns för området". Länsstyrelsen har i samrådsyttrande över nämnda planprogram den 10 oktober 1994 uttalat beträffande aktuellt område, Duveslätt i väst, att "enstaka lucktomter inne i området kan accepteras, dock inget utanför Ringvägen mot havet". - För fastigheten gäller områdesbestämmelser antagna 1993. Områdesbestämmelser kan användas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås eller att ett riksintresse tillgodoses men ger inte automatiskt någon byggrätt. - Fastigheten ligger inom område för vilket gäller förordnande om strandskydd enligt 15 § naturvårdslagen (havskusten 300 m). Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor för växt- och djurlivet. Enligt 16 § naturvårdslagen är det förbjudet bl.a. att uppföra ny byggnad inom område med strandskydd. Länsstyrelsen får enligt 16 a § samma lag medge dispens från strandskyddsbestämmelserna när särskilda skäl föreligger. - Länsstyrelsens uttalande i samband med det övergripande planprogrammet för halvön utgick bl.a. från en avvägning mellan enskild fritidsbebyggelse och rörligt friluftsliv med hänvisning till NRL. Länsstyrelsen vidhåller den gjorda avvägningen och bedömer att ny bebyggelse i området ytterst mot havet skulle skada riksintressena påtagligt och motverka syftet med hushållningsbestämmelserna i NRL. - Den omständigheten att ett obebyggt markområde ligger inom ett i övrigt bebyggt fritidshusområde är inte särskilt skäl för dispens från strandskyddsbestämmelserna. I tätbefolkade områden med högexploaterade kuster, som t.ex. Årnäshalvön, är det särskilt viktigt att bevara luckor ner mot havet. En lucktomt som har direkt anslutning till den obebyggda marken utmed havet utgör en särskild tillgång, därför att den inte är ianspråktagen, och bidrar också till en god livsmiljö för växt- och djurlivet. - Länsstyrelsen anser att vad som anförts i ansökan inte kan utgöra särskilda skäl att medge dispens och att det inte heller föreligger några andra särskilda skäl. - Vid en samlad bedömning finner Länsstyrelsen att ansökan skall avslås.

I överklagande till regeringen yrkade M.N. att strandskyddsdispens skulle medges.

Regeringen (Miljödepartementet, 1998-09-17) fann inte skäl till ändring av länsstyrelsens beslut och avslog överklagandet.

M.N. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas. Som grund för sitt yrkande angav han följande. Regeringen har i sin bedömning negligerat relevanta omständigheter på ett sätt som varit avgörande för utgången. Beslutet strider därigenom mot kraven på saklighet och objektivitet i 1 kap. 9 § regeringsformen. Regeringen har vidare underlåtit att göra en sådan intresseavvägning som förutsätts i 3 § naturvårdslagen samt att pröva frågan om proportionalitet i strikt mening. Beslutet strider därigenom mot proportionalitetsprincipen. Till följd av bristen på saklighet och frånvaron av någon egentlig intresseavvägning har det allmänna intresset utan grund kommit att uppvärderas på ett sådant sätt att beslutet inte kan anses förenligt med bestämmelsen om skyddet för enskilds egendom i 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen. Regeringens tolkning av begreppet "särskilda skäl" saknar stöd i lagtexten. Beslutet får därigenom anses strida mot den grundläggande principen i 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen om att den offentliga makten utövas under lagarna. - M.N. åberopade i huvudsak samma omständigheter som hos länsstyrelsen och regeringen med följande tillägg. Fastighetens gräns går ca 120 m från stranden. Den planerade byggnaden kommer att ligga minst ca 150 m från stranden och kommer på grund av befintlig vegetation inte att kunna ses från strandområdet. För en objektiv bedömare måste det framstå som helt uppenbart att den sökta åtgärden inte medför någon som helst påverkan på förhållandena utanför den egna tomtplatsen.

Regeringen avgav yttrande och anförde därvid bl.a. följande. Om den planerade byggnaden uppförs skulle allmänhetens möjligheter att nå vattnet visserligen begränsas men inte upphöra. Det bör emellertid understrykas att mark inom strandskyddsområde i sig har betydelse för allmänhetens friluftsliv samt växt- och djurlivet. Det gäller även om marken inte är den enda tillgängliga passagen för att nå vattnet och också om den inte ligger intill vattnet. Att strandskyddet inom detta område är av särskild betydelse framgår bl.a. av att all mark intill 300 m från strandlinjen omfattas av strandskydd. - Det förhållandet att den aktuella fastigheten kan betecknas som en s.k. lucktomt utgör inte nödvändigtvis ett särskilt skäl för dispens. I detta fall rör det sig om ett område som är av riksintresse för friluftslivet och naturvården enligt 2 kap. 6 § NRL. För området gäller vidare de särskilda hushållningsbestämmelserna i 3 kap. nämnda lag. Området ligger på en halvö vid havet i sådan närhet av tätorter att det finns såväl ett stort allmänt bebyggelsetryck som ett starkt intresse av att även mindre obebyggda områden kan bevaras tillgängliga för friluftslivet. Regeringens principiella uppfattning är att dispens i många fall bör kunna medges när det gäller en lucka mellan tomter i ett redan bebyggt område. Detta förutsätter dock att marken saknar betydelse för allmänheten och för de boende i området. I detta fall anser regeringen att så inte är fallet. Den omständigheten att det redan finns en omfattande fritidsbebyggelse inom området samtidigt som området allmänt sett är av stort intresse för friluftslivet innebär att även återstående mindre s.k. luckor kan behöva bevaras. Det finns därför anledning till betydande återhållsamhet med att ta ytterligare mark i anspråk om den ligger så nära stranden som här är fallet och dessutom är allemansrättsligt tillgänglig. - Att regeringen har gjort en intresseavvägning framgår av beslutet. Av bl.a. förarbetena till den aktuella lagstiftningen framgår att strandskyddet i sig utgör ett mycket angeläget allmänt intresse. Som framhållits tidigare finns också starka allmänna intressen knutna till det ifrågavarande området. Frågan är om åtgärden att i detta fall hävda strandskyddsintresset innebär en rimlig avvägning mot det enskilda intresset. Regeringen anser därvid att det i ärendet inte framkommit att det föreligger ett enskilt intresse som har sådan tyngd att det överväger de starka allmänna intressena. I sammanhanget kan bl.a. konstateras att M.N. inte är redovisad som vare sig lagfaren ägare eller taxerad ägare till den fastighet som ärendet rör. Det har inte heller på annat sätt närmare redovisats vari hans enskilda intresse består.

M.N. anförde härefter bl.a. följande. Fastigheten bildades för bostadsändamål och fastighetens ägare har alltsedan dess försökt att få tillstånd att bebygga den men hindrats av långvariga byggnadsförbud. Fastighetsägaren är nu intresserad av att sälja fastigheten till honom. Det är fastighetens ägare som ytterst drabbas och att den tilltänkte köparen står som sökande förändrar ingenting i sak. - Det allmänna intresset har ringa tyngd och aktualitet med avseende på den aktuella fastigheten. Även i ett mycket långsiktigt perspektiv torde man med stor säkerhet kunna anta att dessa förhållanden inte kommer att förändras. Byggnadsnämnden har vid bedömningen av förhandsförfrågan naturligtvis beaktat det förhållandet att fastigheten ligger inom strandskyddsområde, något som också framgår av beslutet. Att byggnadsnämnden - den med de lokala förhållandena bäst bekanta myndigheten - ändå bedömt det lämpligt och rimligt att bebygga fastigheten får ses som en auktoritativ bekräftelse på att det allmänna intresset är obefintligt i den aktuella delen. Om samtliga för bostadsändamål bildade fastigheter inom strandområdet utom en fått bebyggas, talar starka rättssäkerhetsskäl för att även den återstående bör få bebyggas. Vid vägrad dispens drabbas fastighetsägaren av en mycket kännbar förlust, då fastigheten vid sådant förhållande helt mister sitt värde. Mot bakgrund av den långa tid under vilken förväntningarna hållits vid liv, det ändamål för vilket fastigheten bildats samt den skattebelastning som drabbat fastighetsägaren på grund härav får det enskilda intresset i detta fall anses ha betydande tyngd. Det saknas uppenbart balans mellan den skada som drabbar fastighetsägaren vid en vägrad dispens och de obefintliga fördelar som det allmänna skulle vinna.

Regeringsrätten (2001-12-19, Ragnemalm, Lavin, Nordborg, Schäder, Dexe) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen innefattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234).

Regeringens nu klandrade avgörande har grundats på tillämpliga bestämmelser i naturvårdslagen och NRL. Båda dessa lagar, som gällde när regeringen fattade sitt beslut, har numera upphävts. Av 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken följer emellertid att vid rättsprövning av regeringens beslut bestämmelserna i naturvårdslagen och NRL skall tillämpas.

Enligt 15 § första stycket naturvårdslagen råder strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Enligt paragrafens andra stycke omfattar strandskyddet land- och vattenområdet intill 100 m från strandlinjen och kan utvidgas till högst 300 m från strandlinjen när det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syften. Inom strandskyddsområde får enligt 16 § nämnda lag, med vissa undantag som inte är av intresse i detta mål, ny byggnad inte uppföras. Enligt 16 a § får dispens ges från strandskyddsbestämmelserna när särskilda skäl föreligger. Enligt förarbetena till lagen bör dispensmöjligheten tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97).

Vid tillämpning av 15, 16 och 16 a §§naturvårdslagen skall även de övergripande bestämmelserna i 3 § samma lag beaktas. Vid prövning av frågor som rör naturvård skall enligt första stycket i den sistnämnda paragrafen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall NRL tillämpas. I 2 kap. 6 § första stycket NRL föreskrivs bl.a. att mark- och vattenområden, som har betydelse från allmän synpunkt på grund av naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet, så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. Enligt andra stycket i samma paragraf skall områden som är av riksintresse för bl.a. naturvården eller friluftslivet skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. I 3 kap. NRL finns särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet som med hänsyn till natur- och kulturvärden i sin helhet förklarats vara av riksintresse.

M.N. har bl.a. gjort gällande att regeringens beslut strider mot bestämmelsen i 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen, vari stadgas att varje medborgares egendom är tryggad bl.a. genom att ingen kan tvingas tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Bestämmelsen fick denna lydelse den 1 januari 1995 samtidigt som den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) inkorporerades i svensk rätt. Den proportionalitetsprincip som kommer till uttryck i bestämmelsen knyter an till artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen.

De nämnda bestämmelserna i grundlagen och Europakonventionen tar emellertid i första hand sikte på att utgöra ett skydd för äganderätten. Skyddet förutsätter att det skall röra sig om en faktiskt existerande rättighet och inte om mer eller mindre välgrundade förväntningar om att förvärva egendom i framtiden (se t.ex. SOU 1993:40 s. 75 och Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 1997, s. 318). Eftersom M.N. inte äger den aktuella fastigheten kan enligt Regeringsrättens mening dessa bestämmelser om egendomsskydd inte omedelbart beaktas vid prövningen av om regeringens beslut i ärendet strider mot någon rättsregel.

M.N. har vidare hänvisat till den intresseavvägning som skall göras enligt 3 § naturvårdslagen och bl.a. hävdat att det allmännas intresse har värderats upp.

Som tidigare nämnts skall enligt 3 § naturvårdslagen vid prövning av frågor som rör naturvård tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen, varvid NRL skall tillämpas. En grundläggande princip är att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. Regeringsrätten har i en rad avgöranden i bl.a. naturvårdsärenden behandlat denna proportionalitetsprincip (t.ex. RÅ 1996 ref. 22, 40, 44 och 56 samt RÅ 1997 ref. 59) och därvid framhållit att stor vikt måste fästas vid den speciella situation som föreligger i varje särskilt ärende.

I de rättsfall där proportionalitetsprincipen aktualiserats har det i regel varit fråga om att väga det allmännas intresse mot en enskild markägares intresse av att kunna utnyttja sin egendom. Fråga är då om det föreligger hinder mot att göra en intresseavvägning i fall då sökanden, som här, inte äger den aktuella fastigheten. Det bör i sammanhanget noteras att M.N. av Byggnadsnämnden i Varbergs kommun har fått ett positivt förhandsbesked om bygglov avseende fastigheten, att han har godtagits som part i dispensärendet hos länsstyrelsen och regeringen och att han har förklarat sig ha för avsikt att köpa fastigheten om strandskyddsdispens beviljas.

Då M.N. i dispensärendet godtagits som part utan att vara ägare till den aktuella egendomen har han också rätt att ansöka om rättsprövning av regeringens beslut. Vid sådant förhållande får han enligt Regeringsrättens mening vid proportionalitetsprövningen anses företräda det enskilda intresse som i målet skall vägas mot strandskyddsintresset. En bedömning kan alltså göras av om regeringens beslut i sig framstår som rimligt med beaktande av det handlingsutrymme som bestämmelserna i naturvårdslagen och NRL ger de tillämpande myndigheterna.

Den aktuella fastighetens läge m.m. har beskrivits i länsstyrelsens och regeringens avgöranden. Här kan sammanfattningsvis framhållas följande. Fastigheten Duveslätt 2:15 bildades år 1959 för bostadsändamål och ligger i ett område som är av riksintresse enligt NRL. Området är beläget på en halvö drygt en mil norr om Varberg. För större delen av halvön råder strandskydd om 300 m. Fastigheten ligger i ytterkanten av området och gränsar mot ett naturreservat. En stor del av halvön är bebyggd med fritidshus, sammanlagt ca 700 hus, som är koncentrerade till ett antal tättbebyggda grupper. Nio mindre områden på halvön ligger inom detaljplan. Inom området finns också en större campingplats och en sommaröppen butik. Enligt Varbergs kommuns övergripande program för planering och bebyggelse av halvön (reviderat 1995-05-09) skall halvön i stora drag bestå med sin nuvarande markanvändning. Vidare skall rörligt friluftsliv i området stimuleras. Viss komplettering av fritidsbebyggelsen accepteras dock.

Vid prövningen bör också följande beaktas. Fastigheten ligger i ett område som är tätt bebyggt med fritidshus. Fastigheterna på ömse sidor om Duveslätt 2:15 och in mot områdets centrum är bebyggda och det finns passager ut mot naturreservatet i anslutning dels till den aktuella fastigheten, dels till grannfastigheten 2:16 och till 2:14. Det framstår mot bakgrund av utredningen i målet som föga sannolikt att en byggnad på Duveslätt 2:15 - nu eller i framtiden - skulle ha någon inverkan på eller betydelse för friluftslivet eller natur- och kulturmiljön.

Vid en samlad bedömning av vad som framkommit i målet finner Regeringsrätten att intresset av att kunna bebygga fastigheten är så väsentligt starkare än det allmänna intresset av att upprätthålla strandskyddet att en vägrad dispens framstår som klart disproportionerlig. Särskilda skäl för dispens från strandskyddsbestämmelserna har således visats föreligga. Med hänsyn härtill skall regeringens beslut upphävas och målet återförvisas till regeringen.