RÅ 1996:86
Fråga om 7 kap. 15 § sekretesslagen utgjort hinder mot att ur regionalt folkbokföringsregister få ut en sammanställning grundad på uppgifter om medborgarskap.
D.Z., redaktör för Invandrartidningen, hade i skrivelse som inkom till Skattemyndigheten i Stockholms län den 1 september 1995 begärt att "ur det s.k. personbandet för Stockholms län få datautdrag av adressregister för samtliga utomnordiska medborgare som är folkbokförda i Sverige, efter medborgarskap". I skrivelse som inkom till skattemyndigheten den 13 september 1995 hade D.Z. preciserat sin begäran på så sätt att han önskade få "tillgång till adressuppgifterna - sorterade efter medborgarskap - på s.k. datalakan, dvs. förtryckta adresslappar av papper". Vid skattemyndighetens telefonförfrågan den 15 september 1995 hade D.Z. vidare upplyst att han med hjälp av adressuppgifterna önskade marknadsföra tidningarna på olika språk. Syftet var att fånga upp de prenumeranter Invandrartidningen tidigare förlorat på grund av adressändringar.
Skattemyndigheten i Stockholms län (1995-09-22) avslog framställningen och yttrade: De av D.Z. begärda uppgifterna finns för Stockholms län dels i de lokala folkbokföringsregistren och dels i det regionala folkbokföringsregistret (personbandet). - Enligt den i 2 kap.tryckfrihetsförordningen grundlagsfästa offentlighetsprincipen är en myndighet skyldig att utan avgift tillhandahålla bl.a. upptagning som utgör allmän handling på stället på ett sådant sätt att den kan uppfattas. Av offentlighetsprincipen följer också att den enskilde har rätt att mot avgift erhålla sådan allmän handling i form av utskrift. - En upptagning är att anse som allmän handling om myndigheten har ett befintligt program för att ta fram en handling som innehåller en sammanställning med vissa uppgifter. En upptagning är också anse som allmän handling om myndigheten kan ta fram denna genom att med rutinbetonade åtgärder ändra ett befintligt program eller göra ett nytt program. För en upptagning som utgör ett personregister måste myndigheten dock ha rättslig befogenhet att överföra upptagningen till läsbar form. - Beträffande de lokala folkbokföringsregistren är enligt 12 § lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister medborgarskap inte ett tillåtet sökbegrepp. Skattemyndigheten har således inte någon rättslig befogenhet att använda medborgarskapet som sökbegrepp. Detta innebär att en sammanställning utifrån uppgiften om medborgarskap inte utgör allmän handling. Någon på tryckfrihetsförordningen grundad rätt för D.Z. att ur de lokaIa folkbokföringsregistren i länet utbekomma uppgifter om utomnordiska medborgare föreligger således inte. - När det gäller det regionala registret föreligger inte några rättsliga hinder av det slag som ovan berörts. Myndigheten har även tekniska möjligheter att överföra uppgifterna till läsbar form. - Det är dock numera klarlagt (se bl.a. prop. 1990/91:60 s. 41) att utlämnande av uppgifter på adressetiketter går utöver myndighets skyldigheter enligt offentlighetsprincipen. Ett sådant utlämnande ligger också utanför de ramar som följer av bestämmelserna om serviceskyldighet i bl.a. 15 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100). Den enskilde har inte heller någon rätt att beställa "lay- out" dvs. att få ut uppgifter uppställda på ett visst sätt . Det innebär att ovanstående bedömning gäller även för det fall att myndigheten skulle skriva ut uppgifterna på vanligt papper med hjälp av ett etikettprogram. - På grund av den ovanstående bedömningen har skattemyndigheten inte haft att ta ställning till om bestämmelserna i 7 kap.14-16 §§sekretesslagen utgör hinder för utlämnande. - Skattemyndigheten avslår framställningen om utlämnande av de aktuella uppgifterna på adresslappar.
D.Z. överklagade skattemyndighetens beslut varvid han frånträdde sin tidigare begäran att adressuppgifterna skulle lämnas ut med förtryckta adresslappar. Uppgifterna önskades i stället utlämnade i en för skattemyndigheten acceptabel form.
Skattemyndigheten i Stockholms län (1995-10-13) avslog efter omprövning D.Z:s begäran att få ut de begärda uppgifterna och yttrade: Den volym det här är fråga om samt det förhållandet att uppgifterna inte kan lämnas ut på adressetikett ger anledning att fråga sig om uppgifterna kan hanteras på annat sätt än genom ADB-bearbetning. I så fall skulle en tillämpning av bestämmelsen i 7 kap. 16 § första stycket sekretesslagen aktualiseras. Enligt denna bestämmelse gäller sekretess för personuppgift i personregister som avses i datalagen (1973:289), om det kan antas att utlämnande skulle medföra att uppgiften används för automatisk databehandling i strid med datalagen. Sökanden har dock på skattemyndighetens förfrågan svarat att avsikten inte är att ADB- bearbeta uppgifterna. Myndigheten har inte anledning att ifrågasatta sökandens uppgifter varför ovanstående bestämmelse inte utgör hinder för ett utlämnande. - Myndigheten har härefter att pröva om bestämmelserna om folkbokföringssekretess förhindrar ett utlämnande. - I sekretesslagen7 kap. 15 § sekretesslagen stadgas bl.a. att sekretess gäller i verksamhet som avser folkbokföringen för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men, om uppgiften röjs. - För uppgifter om bl.a namn, adress eller nationalitet gäller normalt inte någon sekretess enligt detta lagrum. För att sådana skall uppgifter kunna hemlighållas måste särskild anledning föreligga. En sådan särskild anledning kan t.ex. vara att uppgifter begärs om utlänningar av viss nationalitet. Rent allmänt kan sägas att myndigheterna bör visa försiktighet när det gäller utlämnande i form av massuttag av uppgifter som rör utländska medborgare i Sverige (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 81). - Skattemyndigheten vill även framhålla att vid införandet av de lokala folkbokföringsregistren 1991 begränsades sökbegreppen till att inte omfatta bl.a. medborgarskap. Konstitutionsutskottet uttalade i yttrande 1990/91:KU4y över prop. 1990/91:53 om lag om folkbokföringsregister att "skälen för att kunna söka på medborgarskap i folkbokföringsregistren väger inte tillräckligt tungt med hänsyn till den enskildes integritetsintresse". Det torde vara ett rent förbiseende att lagstiftaren inte införde motsvarande begränsning även i FBDATA (regionala registren). - Mot bakgrund av det ovan anförda och med omprövning av tidigare meddelat beslut finner skattemyndigheten att de begärda uppgifterna med hänsyn till bestämmelserna i 7 kap. 15 § sekretesslagen inte kan lämnas ut.
Kammarrätten i Stockholm
D.Z. fullföljde sin talan.
Kammarrätten i Stockholm (1995-11-13, Grimby, Lindbäck, referent, Lundborg) delade skattemyndighetens bedömning och ändrade inte skattemyndighetens beslut.
D.Z. fullföljde i överklagande hos Regeringsrätten sin talan. Han anförde bl.a. följande. Den statliga opolitiska Stiftelsen Invandrartidningen hade regeringens uppdrag att ge samhällsinformation till flyktingar och övriga invandrare för att underlätta en positiv integration i det svenska samhället. För att på bästa sätt kunna utföra detta uppdrag behövde stiftelsen kunna nå flyktingar och invandrare i Sverige med information om sin verksamhet också efter att de fått tillstånd att bosätta sig i Sverige och kommunplacerats. Enda möjligheten att effektivt nå målgruppen för stiftelsens verksamhet var genom uttag av adressregister efter medborgarskap ur folkbokföringsregistren. Stiftelsen Invandrartidningen avsåg endast att utnyttja det begärda uttaget för att vid ett tillfälle distribuera stiftelsens tidning inklusive ett redaktionellt brev på respektive språk till mottagaren. Stiftelsen hade naturligtvis ingen anledning att ifrågasätta konstitutionsutskottets bedömning av förslaget i proposition 1990/91:53, men ansåg samtidigt att det fanns en viss skillnad mellan stiftelsens behov av att nå flyktingar och övriga invandrare med viktig samhällsinformation och kommuners behov av att ta reda på vilka olika invandrargrupper som fanns företrädda i kommunen, eller politiska partiers eventuella behov av att nå ut med information om sin egen verksamhet. Stiftelsens regeringsuppdrag var att, på lätt svenska och på olika språk, informera människor om hur samhället fungerar, och då inte minst om individens rättigheter och skyldigheter gentemot myndigheter. Stiftelsen ansåg att marknadsföring av en opolitisk, samhällsägd informationstidning, vars enda uppgift var att underlätta för flyktingars och övriga invandrares liv i sitt nya hemland, inte kunde anses vara till men för mottagaren.
Prövningstillstånd meddelades.
Riksskatteverket ansåg i infordrat yttrande att de begärda uppgifterna skulle omfattas av sekretess.
Regeringsrätten (1996-12-09, Wadell, Sjöberg, von Bahr, Baekkevold, Eliason) yttrade; Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 7 kap. 15 § första stycket 1 sekretesslagen gäller sekretess i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolkningen för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller honom närstående lider men om uppgiften röjs.
Av förarbetena till sekretesslagen, prop. 1979/80:2, Förslag till sekretesslag m.m. Del A s. 81 och 210-212, framgår bl.a. följande. För uppgifter om namn, adress, personnummer, civilstånd eller nationalitet gäller normalt inte någon sekretess. Det måste föreligga någon särskild anledning för att sådana uppgifter inte skall få lämnas ut. En sådan särskild anledning kan vara t.ex. att uppgifter ur folkbokföringen begärs om utlänningar med viss nationalitet. Tyder omständigheterna på att utlämnandet av en dylik förteckning kan leda till aktioner eller trakasserier mot invandrarna som dessa uppfattar som hotande eller påtagligt obehagliga bör utlämnandet av det begärda urvalet vägras. Vidare framgår av nämnda förarbeten att det som har anförts i stort har sin giltighet också i fråga om massuttag. Situationen är emellertid i sådana ärenden i viss mån en annan så till vida att den berörde tjänstemannen av naturliga skäl inte kan bilda sig en uppfattning om den särskilda skaderisk som kan vara förbunden med en enskild uppgift. Å andra sidan har han emellertid alltid kännedom om beställarens identitet och oftast också om dennes avsikt med uppgifterna. Dessa kunskaper, i förening med en bedömning av den skaderisk som typiskt sett är förbunden med uppgifter av det slag som avses med beställningen, bör enligt lagmotiven i de allra flesta fall ge fullt tillräckligt underlag för bedömningen av om sekretessregleringen skall anses hindra ett utlämnande eller inte.
Av 12 § lagen om folkbokföringsregister framgår att i ett av lagen omfattat register (dvs. lokalt folkbokföringsregister och centralt referensregister) medborgarskap inte får användas som sökbegrepp. En sammanställning, grundad på uppgifter om medborgarskap i dessa register, utgör därför inte allmän handling. (Se 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen.)
I proposition 1990/91:53 s. 35 f. , som låg till grund för lagen om folkbokföringsregister, föreslogs att medborgarskap skulle få användas som sökbegrepp i folkbokföringsregistren. Motiven för detta var bl.a. att det är värdefullt för kommuner, som i sin verksamhet har behov av uppgifter om t.ex. vilka olika invandrargrupper som finns företrädda i kommunen, och att uppgifterna används av Riksskatteverket och av politiska partier när valinformation skickas ut på främmande språk. I yttrande till skatteutskottet över propositionen anförde konstitutionsutskottet (skatteutskottets betänkande 1990/91:9 s. 42 f.): "Konstitutionsutskottet delar däremot inte propositionens ståndpunkt i fråga om det berättigade i behovet av att kunna söka på medborgarskap i folkbokföringsregistret. De skäl som anförts i propositionen för att införa ett sådant sökbegrepp väger enligt konstitutionsutskottets mening inte tillräckligt tungt med hänsyn till den enskildes integritetsintresse. Konstitutionsutskottet vill i sammanhanget hänvisa till att invandrarverket har andra möjligheter att tillgå än folkbokföringsregistret när det gäller att säkerställa att invandrare och flyktingar skall få del av verkets information om deras rättigheter enligt lag. Konstitutionsutskottet anser således att medborgarskap inte bör få användas som sökbegrepp i lokalt folkbokföringsregister."
Utöver de i lagen om folkbokföringsregister reglerade registren finns regionala folkbokföringsregister, vilka förs med stöd av 74 § folkbokföringskungörelsen (1967:495) i paragrafens lydelse enligt SFS 1991:762 och enligt Datainspektionens därtill anknytande föreskrifter.
D.Z:s framställning avser uppgifter om enskilda personers medborgarskap och adress i ett sådant regionalt folkbokföringsregister. Möjligheterna att inhämta begärda uppgifter ur registret begränsas inte av några föreskrifter om tillåtna sökbegrepp. Mot bakgrund av vad som anförts till stöd för ansökningen finner Regeringsrätten särskild anledning saknas till antagande att de enskilda, om vilka uppgifter begärs, eller deras närstående skulle lida men om uppgifterna röjs. Hinder mot utlämnande föreligger således inte till följd av 7 kap. 15 § sekretesslagen.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver Kammarrättens dom och Skattemyndighetens i Stockholms län beslut.
Regeringsrätten återförvisar målet till skattemyndigheten för ny handläggning.