RÅ 1997:9
Landstingsstyrelse har beslutat att till kommunerna i länet överföra huvudmannaskapet för habilitering och rehabilitering av fysiskt funktionshindrade barn och ungdomar som bor i sina föräldrahem och som inte erhåller hemsjukvård. Beslutet har ansetts strida mot hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)
Kammarrätten i Sundsvall
Landstingsstyrelsen i Jämtlands län beslöt den 28 april 1994, § 70, att kommunerna i länet skulle vara huvudmän för habiliteringsinsatser på kommunal nivå enligt 3 a § och 18 a §hälso- och sjukvårdslagen enligt en modell som framgick av ett inom landstinget upprättat åtgärdsprogram.
G.I. m.fl. yrkade att landstingsstyrelsens beslut skulle upphävas. Till stöd för överklagandet anförde de bl.a. följande. Landstingsstyrelsen hade överskridit sin befogenhet. Överförandet av habiliteringsinsatserna till kommunerna var en fråga av så principiell vikt att den borde tillkomma landstinget och inte landstingsstyrelsen. I vart fall saknades beslut om delegation till styrelsen. - Beslutet stred mot lag. Det innebar att sådana behandlingsinsatser som tillhörde sjukvårdens område, t.ex. sjukgymnastik, logoped, föreslogs bli överförda till kommunerna. Då det gällde barn och ungdomar som bodde hos sina föräldrar eller i annat "vanligt boende" - särskilt om de inte fick hemsjukvård - tillät inte hälso- och sjukvårdslagen eller annan lag att landstinget lämnade ifrån sig ansvaret. "Rådgivning och annat personligt stöd" enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade hade inte samma innebörd som "rådgivning, annat personligt stöd" enligt omsorgslagen där behandlingsinsatser, t.ex. sjukgymnastik, ingick.
Landstingsstyrelsen bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. Genom beslut den 20 september 1990 medgav regeringen att Jämtlands läns landsting fr.o.m. den 1 januari 1991 överlät uppgifter enligt bl.a. omsorgslagen till länets kommuner. Med detta hade man valt att organisera habiliterande verksamhet enligt hälso- och sjukvårdslagen och råd och stöd enligt omsorgslagen på ett sätt som tidigare inte prövats. Såvitt landstingsstyrelsens nu överklagade beslut innefattade habiliteringsinsatser för rörelsehindrade barn förutsattes att regeringens medgivande enligt beslutet den 20 september 1990 fortfarande gällde och ingick i gällande avtal om huvudmannaskapsförändring för särskilda omsorger och delar av habiliteringens verksamhet mellan Jämtlands läns landsting och länets kommuner, den s.k. "Jämtlandsmodellen".
Domskäl
Kammarrätten i Sundsvall (1995-02-28, Zackari, Pettersén, Herlitz, referent samt särskilda ledamöterna Mogård och Tollstorp) yttrade: I målet är i första hand fråga om landstingsstyrelsens beslut, såsom klagandena gjort gällande, innebär en överföring i strid mot hälso- och sjukvårdslagen (HSL) eller annan lag av behandlings-/habiliteringsinsatser från landstinget till kommunerna. - Med hälso- och sjukvård avses i 1 § HSL, såvitt nu är i fråga, åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. I hälso- och sjukvård ingår habilitering. Med habilitering menas enligt uttalande i förarbetena till 3 a § HSL (prop. 1992/93:159 s. 116, 200) att, vid nedsättning eller förlust av någon funktion eller medfödd eller tidigt förvärvad skada/sjukdom genom planerade och från flera kompetensområden sammansatta åtgärder, allsidigt främja utveckling av bästa möjliga funktionsförmåga samt psykiskt och fysiskt välbefinnande hos den enskilde. Habilitering omfattar vanligen medicinska, psykologiska, sociala och pedagogiska aspekter på funktionshindret och främst sådan behandling och sådant stöd som kan ges samlat av olika yrkeskategorier som t.ex. läkare, kurator, psykolog, sjukgymnast och logoped. - Landstingets ansvar omfattar i princip all hälso- och sjukvård utom den som kommunerna enligt 18 § första-tredje stycket HSL skall ha ansvar för. Kommunens ansvar omfattar hälso- och sjukvård (läkarvård undantagen) dels vid särskilt boende för äldre och för funktionshindrade samt vid kommunal dagverksamhet, dels den hemsjukvård som en kommun efter överenskommelse med landstinget har övertagit ansvaret för. - Sjukvårdshuvudmännens skyldigheter i habiliteringshänseende är numera reglerade i 3 a § och 18 a § HSL. I 3 a § första stycket anges att landstinget skall erbjuda dem som är bosatta inom landstinget habilitering och rehabilitering. I andra stycket anges att landstingets ansvar inte omfattar habilitering och rehabilitering som en kommun inom landstinget har ansvar för enligt 18 a samma lag. I 18 a § sägs att kommunen i samband med en sådan hälso- och sjukvård som avses i 18 § första-tredje stycket skall erbjuda även habilitering och rehabilitering. Lagmotiven innehåller vissa uttalanden till ledning för reglernas förståelse. I den allmänna motiveringen anförs att ansvaret för habilitering bör fördelas mellan landsting och kommuner på samma sätt som i lagen genom Ädel-reformen ansvaret reglerats mellan landsting och kommuner för hälso- och sjukvård (a. prop. s. 120). I specialmotiveringen (s. 200, 203) anförs att kommunerna har motsvarande ansvar som landstinget i den mån/i den utsträckning de har ett hälso- och sjukvårdsansvar enligt 18 §. - Kommunerna är således ålagda att erbjuda habilitering som komplettering och precisering av åliggandena enligt 18 § första-tredje stycket. Eftersom läkarvård är undantagen kommunernas ansvar torde ansvaret för bl.a. sådan habilitering som ges av läkare alltid kvarligga hos landstinget. - Omsorgslagen har efterträtts av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Utöver den habilitering som följer av bestämmelserna i HSL, har personer med svåra funktionshinder rätt till särskilda insatser enligt LSS. Till dessa insatser hör bl.a. rådgivning och annat personligt stöd av övergripande natur som till viss del ligger hälso- och sjukvården nära ( 9 § 1.). Sistnämnda insats kan vara av rådgivande och allmänt stödjande art och ges bl.a. av kurator, psykolog, sjukgymnast och logoped. Avsikten är inte att ge sjukvårdande behandling eller andra insatser som klart faller inom tillämpningsområdet för HSL utan insatserna skall ses som ett komplement till och inte en ersättning för habilitering (a. prop. s. 59 f, 173 f). Landstingen är huvudman för insats enligt 9 § 1. men huvudmannaskapet för detta slag av insats kan överflyttas till kommunerna (2 och 17 §§ LSS). Kommunerna ansvarar för övriga särskilda insatser enligt 9 § LSS (jämför dock införandelagen, 1993:387, angående när bestämmelser om denna ansvarsfördelning träder i kraft). Bland dessa övriga insatser kan noteras tillhandahållande av kontaktpersoner, familjehem och stödfamiljer samt avlösarservice. - Av lagförarbetena framgår också att habilitering tidigare använts som begrepp inom landstingens omsorgsverksamhet för utvecklingsstörda barn, ungdomar och vuxna. Vanligen har då avsetts verksamhet som bedrivits av tvärfackliga team eller av distriktslag med företrädare för olika yrkeskategorier och som svarat för den direkta behandlingen och det nära stödet till de utvecklingsstörda. I flera landsting har habiliteringsverksamheten för barn och ungdomar samordnats i en gemensam organisation för flera grupper av funktionshindrade barn och ungdomar, bl.a. de som omfattades av omsorgslagen (a. prop s. 117). - Utformningen av landstingsstyrelsens beslut ger enligt kammarrättens mening upphov till vissa oklarheter. I det överklagade beslutet kopplas det kommunala huvudmannaansvaret för habiliteringsinsatser till 3 a och 18 a §§ HSL. Detta talar för att man med habilitering åsyftat den habiliteringsverksamhet som avses i nämnda lag. Samtidigt sägs att det skall vara enligt den "modell" som beskrivs i åtgärdsprogrammet. Härmed torde väsentligen avses vad som förekommer under avsnitt 1 i tjänstepromemoria den 15 mars 1994. Programpunkten 7 om landstingets uppgifter upptar sådan verksamhet som är att hänföra till habiliteringsverksamhet enligt HSL, nämligen förebyggande arbete, utredning, diagnosticering, behandling, uppföljning, konsultation och metodutveckling. I programpunkten 6 angående de kommunala teamens arbetsuppgifter uppräknas både uppgifter som synes vara att hänföra till habilitering enligt HSL (behandling) och uppgifter som närmast kan karaktäriseras som kompletterande verksamhet enligt LSS (rekrytering och stöd till kontaktpersoner, familjehem och stödfamiljer, planering angående avlastning tillsammans med personalen, elevvård i skolan). I punkten 6 uppräknas även uppgifter som torde kunna hänföras till både habilitering och LSS-insatser (råd och stöd, verksamhetsutveckling). Därutöver anges i åtgärdsprogrammet bl.a att individuella habiliteringsplaner skall utarbetas, där det skall framgå hur insatser och ansvar fördelas mellan huvudmännen. Att både kommun och landsting har behandlande uppgifter får anses återspegla det olika habiliteringsansvar som åvilar envar av sjukvårdshuvudmännen enligt HSL. I den mån den kommunala uppgiften råd och stöd avser LSS-stöd medför det inte överföring av habiliteringsinsatser i den mening som avses i HSL. I den mån med råd och stöd åsyftats HSL:s habilitering utgår kammarrätten från vad landstingsstyrelsen obestritt uppgett om att man i Jämtlands län redan den 1 januari 1991 enligt regeringsmedgivande till kommunerna överfört ansvaret för det s.k. basala stödet - vilket synes inkludera stöd i form av viss behandling - åt rörelsehindrade barn och ungdomar utanför omsorgslagens krets. Kammarrätten finner att det överklagade beslutet med hänsyn till vad som anförts inte kan anses innebära att därigenom till kommunerna överförts habiliteringsinsatser/expertstöd i strid mot lag. - Beträffande därefter frågan om landstingsstyrelsen överskridit sin befogenhet gör kammarrätten följande bedömning. Enligt 10 § HSL skall ledningen av hälso- och sjukvården utövas av en eller flera nämnder. Landstingsstyrelsen är den nämnd inom landstinget som har den i 10 § sagda lag angivna befogenheten. Genom bestämmelsen regleras det övergripande politiska ansvaret för hälso- och sjukvården inom landstinget. Med hänsyn härtill och mot bakgrund av kammarrättens ställningstagande ovan får styrelsen i förevarande fall anses ha haft befogenhet att fatta det överklagade beslutet. - Med hänsyn till det anförda och då ej heller i övrigt visats att beslutet på av klagandena anförda grunder är olagligt enligt något annat i 10 kap. 8 § kommunallagen angivet hänseende, skall klagomålen avslås. - Kammarrätten avslår överklagandena.
Hos Regeringsrätten fullföljde klagandena sin talan.
Prövningstillstånd meddelades.
Jämtlands läns landsting bestred bifall till ändringsyrkandet.
Socialstyrelsen, Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet avgav yttranden i målet.
Regeringsrätten (1997-03-05, Björne, Tottie, Werner, Nordborg, Sandström) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. I hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) fördelas ansvaret för hälso- och sjukvården mellan landsting och kommun. Enligt 3 a § gäller sedan den 1 januari 1994 att landstinget skall erbjuda dem som är bosatta inom landstinget bl.a. habilitering och rehabilitering, dock att landstingets ansvar inte omfattar habilitering och rehabilitering som en kommun inom landstinget har ansvar för enligt 18 a §.
Enligt 18 a § hälso- och sjukvårdslagen skall kommunen erbjuda bl.a. habilitering och rehabilitering i samband med sådan hälso- och sjukvård som avses i 18 § första-tredje styckena samma lag. I första stycket avhandlas kommuns ansvar för dem som bor i en sådan boendeform eller bostad som avses i 20 § andra stycket och 21 § tredje stycketsocialtjänstlagen (1980:620). Vidare avser första stycket dem som, i samband med dagverksamhet som omfattas av 10 § socialtjänstlagen, vistas i kommunen. I andra stycket sägs att en kommun även i övrigt får erbjuda dem som vistas där hälso- och sjukvård i hemmet (hemsjukvård) och i tredje stycket att landstinget får till en kommun inom landstinget överlåta skyldigheten att erbjuda sådan vård som sägs i andra stycket, om landstinget och kommunen kommer överens om det samt regeringen medger det.
Den personkategori som är aktuell i målet - fysiskt funktionshindrade barn och ungdomar som bor i sina föräldrahem och som inte erhåller hemsjukvård - omfattas följaktligen inte av kommunens ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen.
Landstingsstyrelsen har emellertid även hänvisat till ett regeringsbeslut av den 20 september 1990. I beslutet lämnas medgivande för Jämtlands läns landsting att fr.o.m. den 1 januari 1991 till kommunerna i länet överlåta uppgifter enligt lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. samt uppgiften att tillhandahålla omsorger vid vårdhem enligt lagen (1985:569) om införande av lagen om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl.
Omsorgslagen, som upphörde att gälla den 1 januari 1994, omfattade, förutom psykiskt utvecklingsstörda, personer med vissa begåvningshandikapp eller med barndomspsykos. Lagen omfattade således inte personer med enbart fysiska funktionshinder.
Det nu anförda ger vid handen att det inte finns vare sig lagstöd eller stöd på annan grund för landstinget att frånhända sig huvudmannaskapet enligt 3 a § hälso- och sjukvårdslagen för habiliteringsinsatser avseende den i målet aktuella personkategorin. Landstingsstyrelsens beslut står därför - som klagandena anför - i strid med lag och skall upphävas.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten ändrar kammarrättens dom och upphäver Landstingsstyrelsens i Jämtlands län beslut den 28 april 1994, § 70.