RÅ 1998:48

Toolex Alpha Aktiebolag (bolaget), som tillverkade verktygsdetaljer för CD-produktion, ansökte med stöd av 3 § förordningen (1991:1289) om vissa klorerade lösningsmedel hos Kemikalieinspektionen om undantag från förbudet mot användning av trikloretylen för yrkesmässigt bruk.

Kemikalieinspektionen avslog genom beslut den 18 juni 1996 bolagets ansökan. Sedan bolaget överklagat beslutet fann Länsrätten i Stockholms län i dom den 27 november 1996 med stöd av artiklarna 30 och 36 i Romfördraget att förbudet mot yrkesmässig användning av trikloretylen var en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion, att förbudet inte var berättigat och att det därför på grund av gemenskapsrättens företräde inte fick tillämpas. Länsrätten undanröjde därför Kemikalieinspektionens beslut och förklarade att bolaget hade rätt att använda produkter som helt eller delvis bestod av trikloretylen för yrkesmässigt bruk. Sedan Kemikalieinspektionen överklagat länsrättens dom och bl.a. yrkat att kammarrätten skulle förordna att länsrättens dom tills vidare inte skulle gälla, meddelade kammarrätten enligt beslut i protokoll den 10 februari 1997 prövningstillstånd i målet samt fann med hänvisning till 35 § förordningen (1985:835) om kemiska produkter att länsrättens dom inte gällde förrän den vunnit laga kraft. Yrkandet om inhibition föranledde därför inte någon kammarrättens åtgärd. Bolaget yrkade därefter att kammarrätten skulle interimistiskt förordna att länsrättens dom skulle gälla omedelbart utan hinder av att den inte vunnit laga kraft. Kammarrätten förordnade i beslut i protokoll den 26 mars 1997 i enlighet med bolagets yrkande.

Kemikalieinspektionen överklagade kammarrättens beslut och fick anses yrka att länsrättens dom tills vidare inte skulle gälla. Kemikalieinspektionen anförde bl.a. följande. Det svenska förbudet mot att använda trikloretylen var förenligt med EG-rätten. Det internationella cancerforskningsinstitutet IARC hade bedömt att trikloretylen troligen var cancerframkallande på människor. EG- kommissionen, hade beslutat att ämnet skulle klassificeras som miljöfärligt med riskfraserna R 52/53, vilket betydde att det var skadligt för vattenorganismer och kunde orsaka långtidseffekter i vattenmiljön.

Prövningstillstånd meddelades.

Bolaget motsatte sig ändring av kammarrättens beslut och framhöll bl.a. att en ändring av beslutet skulle innebära att, till dess dom förelåg, ett förbud fanns att använda trikloretylen utan att berörda företag fått sin sak (frågan om dispens) prövad.

Vid föredragning av målet den 26 november 1997 på en av Regeringsrättens avdelningar förordnades att målet skulle avgöras av Regeringsrätten i dess helhet.

Regeringsrätten (1998-06-24, Björne, Brink, Werner, von Bahr, Swartling, Holstad, Baekkevold, Lindstam, Sandström, Nilsson) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Förordningen (1991:1289) om vissa klorerade lösningsmedel utkom från trycket den 1 oktober 1991. Den trädde i kraft såvitt avsåg förbudet mot yrkesmässig användning av bl.a. trikloretylen den 1 januari 1996 och i övrigt den 1 januari 1993. Bakgrunden till förbudet hade redovisats i en proposition (prop. 1990/91:90). I propositionen anfördes som skäl för ett förbud att trikloretylen är cancerframkallande och lättflyktigt samt också miljöfarligt, eftersom det är svårnedbrytbart och medeltoxiskt i vattenmiljö. En möjlighet till undantag från förbudet genom föreskrifter eller dispens i det enskilda fallet infördes i 3 § förordningen. Kemikalieinspektionen, har senare utfärdat föreskrifter om undantag från förbudet under år 1996. Dispens har i vissa fall givits för tiden därefter. Trikloretylen används således fortfarande på vissa håll inom industrin.

Länsrätten har i sin dom av den 27 november 1996, med hänvisning till bl.a. artiklarna 30 och 36 i Romfördraget, funnit att förbudet mot yrkesmässig användning av trikloretylen inte får tillämpas. Under rubriken domslut har länsrätten undanröjt Kemikalieinspektionens beslut om avslag på en ansökan av bolaget om dispens enligt 3 § nyssnämnda förordning. Vidare har länsrätten under samma rubrik förklarat att bolaget har rätt att använda produkter som helt eller delvis består av trikloretylen för yrkesmässigt bruk. Kammarrättens nu överklagade interimistiska förordnande innebär att länsrättens dom för närvarande gäller utan hinder av att den inte har vunnit laga kraft.

Den fråga som Regeringsrätten har att ta ställning till är om förutsättningar förelegat för att meddela ett interimistiskt förordnande av detta slag och, i så fall, om dessa förutsättningar alltjämt föreligger. Det kan nämnas att länsrätten utöver den nyssnämnda domen har meddelat ytterligare ett antal domar av samma innebörd beträffande andra klagande än bolaget. Regeringsrätten har med anledning av överklaganden att ta ställning till frågor motsvarande den nu aktuella i ett stort antal mål.

Kemikalieinspektionen hänvisar i Regeringsrätten till vad den tidigare anfört om hälso- och miljörisker och tillägger bl.a. följande. Om länsrättens domar får gälla omedelbart utan hinder av att de inte vunnit laga kraft, föreligger en uppenbar risk att företag som ersatt trikloretylen med mindre farliga produkter eller metoder, återigen börjar använda trikloretylen. Om detta sker okontrollerat, och särskilt om användarna missförstår situationen och tror att trikloretylen inte är farligt, kan länsrättens domar medföra risk för miljöskador och för allvarliga skador på människor. Kammarrättens prövning av länsrättens domar kan komma att bli utdragen, särskilt om kammarrätten inhämtar förhandsavgörande från EG-domstolen.

Bolaget anför som skäl för möjlighet att fortsättningsvis kunna använda trikloretylen - utöver att det enligt bolagets mening finns starka skäl som talar för att länsrättens dom kommer att fastställas med hänsyn till uttalanden av EG-kommissionen - att det torde orsaka mindre skada att låta länsrättens domar gälla tills ärendena slutligt prövats jämfört med att företagen vid ett förbud måste göra stora och dyrbara investeringar som i efterhand kan komma att visa sig vara helt onödiga. Vidare anför bolaget bl.a. att man arbetar för att söka finna ersättningar för trikloretylen men att man ännu inte kunnat finna några sådana medel, samt att ett förbud nu medför risk för uppsägning av personal eftersom företagen inte hinner ställa om sin produktion för att klara de krav som ställs i denna.

Regeringsrätten gör följande bedömning.

Enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, kan en domstol, som har att pröva besvär, förordna att det överklagade beslutet, om det eljest skulle lända till efterrättelse omedelbart, tills vidare inte skall gälla (inhibition) och även i övrigt förordna rörande saken (annat interimistiskt förordnande). Ett förordnande av sistnämnda slag kan innebära t. ex. att ett avgörande, som annars skulle gälla först sedan det vunnit laga kraft, ges omedelbar effekt.

Som redan nämnts har länsrätten genom sin dom Kemikalieinspektionens avslagsbeslut. Länsrätten har inte ersatt avslagsbeslutet med en dispens men eftersom undanröjandet grundas på ställningstagandet att författningsförbudet mot användning av trikloretylen inte skall tillämpas torde domen i praktiken få verkningar som ligger nära dem som skulle följa av ett dispensbeslut. Vad länsrätten i domslutet uttalat om bolagets rätt att använda trikloretylen får ses som en erinran om detta förhållande.

På grund av vad som nu sagts om verkningarna av länsrättens dom kan det ha betydelse om domen får omedelbar giltighet eller om den blir gällande först sedan den vunnit laga kraft. Därmed aktualiseras frågan om interimistiskt förordnande enligt 28 § FPL. I lagtexten anges inte de närmare förutsättningarna för sådana förordnanden. När det gäller inhibition har Regeringsrätten i annat sammanhang uttalat att det i allmänhet bör krävas en tämligen hög grad av sannolikhet för att överklagandet i skall bifallas (se t.ex. RÅ 1990 ref 82). På motsvarande sätt bör utgångspunkten när det gäller ett förordnande om omedelbar verkställighet vara att ett sådant förordnande meddelas endast om det föreligger en tämligen hög grad av sannolikhet för att avgörandet kommer att stå fast. Inte minst gäller detta när avgörandet, som i förevarande fall, grundas på uppfattningen att en författning som regeringen utfärdat efter avisering i en proposition till riksdagen (nyssnämnda prop. 1990/91:90) inte skall tillämpas. Det bör tilläggas att kravet på sannolikhet kan sättas lägre i fall då det finns en påtaglig risk för att väsentlig skada kommer att drabba ett enskilt intresse om ett interimistiskt förordnande inte meddelas. Det senast sagda gäller dock endast under förutsättning att det i övrigt finns ett motstående intresse som starkt talar mot ett interimistiskt förordnande.

Den sakfråga som det i kammarrätten anhängiga målet gäller är av sådan beskaffenhet att det ligger nära till hands att anta att behov finns att inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen om EG-rättens innebörd. Mot bakgrund av vad som upplysts angående EG-kommissionens hittillsvarande ståndpunkt och vad som å andra sidan anförts från svensk sida om riskerna med användningen av trikloretylen och de praktiska svårigheterna att kontrollera användningen framstår det som i hög grad ovisst om länsrättens bedömning av frågan om förbudets giltighet kommer att bestå. Med hänsyn härtill bör, i enlighet med det nyss sagda, utgångspunkten vara att det inte bör meddelas något interimistiskt förordnande som innebär att länsrättens dom skall gälla omedelbart. Bolaget har uppgivit att ett upprätthållande av förbudet mot användning av trikloretylen medför betydande olägenheter för bolaget i dess näringsverksamhet. Mot detta står att förbudet har sin grund i ett angeläget allmänt intresse, nämligen att skydda människors liv och hälsa. Mot denna bakgrund finns det inte skäl att överge ståndpunkten att ett interimistiskt förordnande av det aktuella slaget kräver en tämligen hög grad av sannolikhet för att länsrättens dom kommer att stå fast. Eftersom denna förutsättning inte är uppfylld, skall något interimistiskt förordnande inte meddelas. Kammarrättens beslut skall följaktligen upphävas.