Prop. 1990/91:90

En god livsmiljö

Regeringens proposition

1990/9lz90

En god livsmiljö Prop. 1990/91: 90

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Föredragande vid regeringssammanträdet har varit chefen för miljöde- partementet samt cheferna för kommunikations- och jordbruksdeparte- menten. tf. chefen för utbildningsdepartementet och statsrådet Åsbrink.

Stockholm den 7 februari 1991

På regeringens vägnar

Ingvar Carlsson

' Birgitta Dahl

Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen redovisar i denna proposition vidtagna åtgärder på miljöområ- det, mål och riktlinjer för den fortsatta miljöpolitikcn samt hur de miljö- politiska ambitionerna förverkligas genom ett brett, integrerat och decen- traliserat arbete. Regeringen lämnar konkreta förslag till åtgärder för att nå målen.

Bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) införs i naturre- surslagen. miljöskyddslagen. vattenlagen samt i lagen om kommunal ener- giplanering.

Ett nytt program för att övervaka miljötillståndet i landet införs och tilldelas l3milj. kr. för budgetåret 1991/92. För den kommande treårspe- rioden ökas resursramen för miljöövervakning med totalt 75 milj. kr.

Miljöfrågorna integreras i utbildningen på alla nivåer. Miljöutbildning blir ett viktigt inslag i läroplanen på grundskolan och i gymnasiet. Antalet platser för miljö- och hälsoskyddsutbildningcn utökas från 62 till 90 per år. Den ettåriga kompletteringsutbildningen för naturvetare och tekniker ge- nomförs under ytterligare tre år.

Två milj. kr. anvisas för ideella miljöorganisationers internationella verksamhet.

b.)

Anslaget till miljöförbättrande åtgärder inom jordbruket tillförs 58,1 milj. kr. för en treårsperiod för försöks- och utvecklingsverksamhet samt information för att minska jordbrukets växtnäringsläckage, främst med avseende på stallgödselhantering.

Resurserna för landskapsvårdande åtgärder inom jordbruket förstärks med 100 milj. kr. under budgetåret 1991/92.

En ny lag införs med föreskrifter om att ett biologiskt bekämpningsmedel måste vara godkänt innan det får saluhållas eller användas.

Verksamheten för vård och förvaltning av naturreservat m.m. förstärks med 26 milj. kr. Resurserna för arbetet med hotade arter förstärks med 4 milj. kr.

Totalt 48 milj. kr. anslås för den slutliga restaureringen av Hornborga- sjön.

Bl. a. följande ändringar föreslås i naturvårdslagen:

- Skärpta regler om markavvattning, — ökade möjligheter att skydda små biotoper. -— förstärkt skydd för utrotningshotade arter.

Ädellövskogslagen ändras så att all skog med mer än 70 % lövskog skall anses som ädellövskog om skogen innehåller minst 50% ädla lövträd.

N_vafordon kommer fr. o. m. 1993 års modeller att indelas i miljöklasser, till vilka knyts ett system med ekonomiska styrmedel.

Nya skattesatser med större skatteskillnader införs på motorbrännolja (diesel) av olika kvaliteter samt för blyad resp. blvfri bensin.

Ett program för översyn av industrins utsläppsvillkor genomförs genom omprövning enligt miljöskyddslagen. Utövarens utredningsskyldighet i samband med omprövningsärenden klargörs genom ett tillägg till miljö- skyddslagen.

Rcsursramen för kemika/ieinspektionens verksamhet höjs med 8,6 milj. kr för budgetåret 1991/92.

För att underlätta och påskynda genomförandet av det avfallsprogram som riksdagen tog ställning till år 1990 införs nya bestämmelser i renhåll- ning51agen som ger kommunerna en vidgad rätt att differentiera avfalls- taxorna. .

Ökade insatser föreslås för att återställa skadad miljö. Programmet för kalkning av sjöar och vattendrag fullföljs och byggs ut. För nästa budgetår utökas programmet med 40 milj. kr.

Ytterligare 4 milj. kr. föreslås för att skydda och återställa värdefulla kulturminnen som påverkas av luftföroreningar.

25 milj. kr. per år avsätts för att återställa miljöskadaa'e områden. Programmet skall utvärderas efter fem år.

R.,,us

?ÄÄQZWWQW ,,,???” ' '. &&”???3 j?e—$& käft, g,..ww ,, , proposrtionwshar skrivit fpå'? 'det" nya; sätt som' forstaagångenevå ,. , e » _ , ; e ? f,. ?, -. . vände ' Q' '? 989790 90, omåforsknmg ,. ,,,, _.

' n'yatutformmng nvands 'b'l

rs?"

't ' 'å' . % Proposrtionen aråskriite 'såj'åi'tté, - .. är; * ,, . » ,,,, .. ",t'ieh'a dlarsmtljggolitikån .m inriktping, insatsområge & we - åsna-=>: ,'me- ,,,-n,» L...—sn», ns ,.. in en ortfattadsredogorelse för förslagen., -. arefter: följer-' I kapitel;

'-.Äve%åa y'Me'V &?

"'rngång,'av,. regeringens forsla Yféga't- w - ,,,-&_ .,. '9— Å»- , &”

' ,. riksdagen .skall taestallmng till såterfinn's unde"

,,,/9:17.»ka

relidetftill. riksdagen, ,vtlketfsåledes m'o'tsva deneannars

'Mgréså Z.,,;.QI$Å.Mm—v å,,»cM'Å szw—k'äf Wågszg ...:s- .”,awåf,mw

vandaArubriken Hemställan Dai-efter följer proposrtion'enSwl ' ' " in har remitterats tiwll, lagrådet. s'amt' lagrå' et

qawä'ff' ,,,—as. %*; leasa-W”;

ttrandeWForslageni . , miljödepartementets kommunikations ,'..»w,,,g.,....xvv...,e

partemen'i ts', jordbruksdepartementet' tutbildnmgsde

W-awaevm.k.wsw” &;éwmår'? MN'A'

s. inch finansdep'art'ementetswerksamhe sområde

af,; : an>Hur mår.Sver1g . ,.g'it. ,.

Inledning .

1988 års miljöpolitiska proposition bildar utgångspunkten för det fortsatta miljöarbetet (prop. 1987/88z85, .loU23, rskr. 383). En ny samlad miljöpo- litisk proposition har sedan dess planerats till år 1991. Som underlag härför har ett omfattande beslutsunderlag utarbetats.

Rapporten Hur mår Sverige?, en beskrivning av miljösituationen, har upprättats inom miljödepartementet och fogas till propositionen som bila- ga A.

Remitterade lagförslag fogas till propositionen som bilaga 5.1.—13.3. Lagrådets yttranden fogas till propositionen som bilaga C. ]. —C.2. Övriga bilagor som fogas till propositionen finns samlade i bilaga D i en särskild bilagedel.

Statens naturvårdsverk har i mars 1990 till regeringen kommit in med rapporten Hav 90 Aktionsprogram mot havsföroreningar. En sammanfatt- ning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 2.1. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 2.2. En sammanställning av remissyttrande- na finns tillgänglig i miljödepartementet.

[ april 1990 inkom naturvårdsverket till regeringen med rapporten Luft 90 Aktionsprogram mot luftföroreningar och försurning. En sammanfatt- ning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 2.3. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 2.4. En sammanställning av remissyttrande- na finns tillgänglig i miljödepartementet.

Naturvårdsverket överlämnade rapporten Sötvatten 90 Aktionsprogram för god vattenkvalitct till regeringen i september 1990. En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 2.5. Rapporten har re- missbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 2.6. En sammanställning av remissyttrande- na finns tillgänglig i miljödepartementet.

[ oktober 1990 avgav utredaren Måns Lönnroth betänkandet (SOU 1990: 88) Sveriges internationella miljösamarbete Nya mål och nya möjlig- heter. En sammanfattning av betänkandet fogas till propositionen som bilaga 5.1. En hearing anordnades den 19 november 1990. Dokumenta- tion i ärendet fmns tillgänglig i miljödepartementet.

En interdepartemental arbetsgrupp har överlämnat departementspro- memorian (Ds 1988: 35) Mark & Vatten år 2010 — Framtidsbedömningar om kulturlandskapets utveckling. En sammanfattning av promemorian fogas till propositionen som bilaga 7.1. Promemorian har remissbehand- lats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till proposi- tionen som bilaga 7.2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljödepartementet.

Naturvårdsverket överlämnade i september 1989 rapporten Regionala miljöanalyser till regeringen. En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 7.3.

Statens lantmäteriverk, boverket, statskontoret, naturvårdsverket, ut- vecklingsrådet för landskapsinformation och Svenska kommunförbundet

har utarbetat ett handlingsprogram för ökat utbyte av geografiska data. En sammanfattning av programmet fogas till propositionen som bilaga 7.4. Delegationen för samordning av havsresursverksamheten. statens na- turvårdsverk och statens planverk har till regeringen överlämnat rappor- ten Fysisk planering av kustvatten och hav (l985:4). En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 7.5. Rapporten har re- missbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 7.6. En sammanställning av remissyttrande- . na finns tillgänglig i miljödepartementet.

Miljödelegationen Västra Skåne avgav i november 1990 betänkandet (SOU l990:93) Miljön i Västra Skåne. En sammanfattning av betänkan- det fogas till propositionen som bilaga 7. 7. En hearing anordnades den 12 december 1990. Dokumentation i ärendet finns tillgänglig i miljödeparte- mentet.

Delegationen för miljöprojekt Sundsvall — Timrå avlämnade i novem- ber 1990 betänkandet (SOU 1990: 102) Rent till 2000. En sammanfattning av betänkandet fogas till propositionen som bilaga 7.8. En hearing anord- nades den 17 december 1990. Dokumentation i ärendet finns tillgänglig i miljödepartementet.

I juni 1990 inkom naturvårdsverket och statens plan- och bostadsverk (numera boverket) med rapporten Miljökonsekvensbeskrivningar i det svenska planerings- och beslutssystemet. En sammanfattning av rapporten och ett lagförslag i rapporten fogas till propositionen som bilaga 8.1 resp. 8.2. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 8.3. En sammanställning Över remissyttrandena finns tillgänglig i miljödepartementet.

Regeringen har den 17 januari 1991 beslutat inhämta lagrådets yttrande över ett förslag om lagstiftning om miljökonsekvensbeskrivningar. Det remitterade lagförslaget fogas till propositionen som bilaga B. 1. Lagrådet har avgett yttrande den 25 januari 1991 över det remitterade förslaget, se bilaga C.] till propositionen. Regeringen har beaktat lagrådets erinringar. Lagrådsremissen motsvaras i propositionen av kapitel 8 samt avsnitt 19.1. Av avsnitt l9.l framgår närmare hur lagrådets erinringar har beaktats.

Naturvårdsverket överlämnade i anslutning till sin fördjupade anslags- framställning för budgetåren 1991/92—1993/94 bl.a. följande särskilda rapporter Miljöövervakning inför 2000-talet, Sektorisering och decentrali- sering av miljövårdsarbetet. Kunskapsöverföring genom information. ut- bildning och biblioteksservice, Laboratorieverksamhet och Det internatio- nella arbetet. En sammanfattning av resp. rapport fogas till propositionen som bilaga 10.1. 10.3. 10.5. 10. 7resp. 10.9. Samtliga rapporter har remiss- behandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 10.2. 10.4. 10.6. 10.8 resp. 10.10. Sammanställ- ningar av remissyttrandena finns tillgängliga i miljödepartementet.

Koncessionsnämnden för miljöskydd har i samband med den fördjupa- dc anslagsframställningen för budgetåren l99l/92—1993/94 inkommit med rapporten Verksamhetsöversyn av koncessionsnämnden för miljö- skydd. En sam-manfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 10.11. Rap-porten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan-

ser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 10.12. En samman- ställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljödepartementet. Miljöavgiftsutredningen har överlämnat betänkandet (SOU l990:59) Sätt värde på miljön! Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel. En sammanfattning av betänkandet fogas till propositionen som bilaga 13.1. De författningsförslag som lagts fram i betänkandet fogas till propositio- nen som bilaga 13.2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning - över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 13.3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljöde- partementet.

Kemikalieinspektionen och naturvårdsverket har avlämnat rapporten Begränsningsuppdraget — Redovisning av ett regeringsuppdrag. En sam- manfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 13.4. Rap- porten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 13.5. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljödepartementet.

Kemikalieinspektionen har i anslutning till sin fördjupade anslagsfram- ställning för budgetåren 1991/92—1993/94 avlämnat en särskild rapport om Kemikalieinspektionens övergripande ansvar för kontrollen av kemi- ska produkter. En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 13.6. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 13.7. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljödepartemen- tet.

Kemikalieinspektionen har till regeringen i oktober 1989 lämnat ett förslag till förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel. En sam- manfattning av kcmikalieinspektionens förslag fogas till propositionen som bilaga 13.8. Det författningsförslag som lagts fram av kemikalicinspektio- nen fogas till propositionen som bilaga 13.9. Förslaget har remiss- behandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 13.10. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljödepartementet.

Regeringen beslöt den 17 januari 1991 inhämta lagrådets yttrande över förslag om lag om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel. Det remitterade lagförslaget fogas till propositionen som bilaga B. 2. Lag- rådet har i yttrande den 18 januari 1991 lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande fogas till protokollet som bilaga C . 2. Vissa redaktionel- la ändringar har gjorts i lagtexten. Lagrådsremissen motsvaras i proposi- tionen av avsnitt 13.3 i den allmänna motiveringen och 19.7 i specialmo— tiveringen.

Arbetarskyddsstyrelsen har inkommit med rapporten (1989:4) Minska- de risker med träskyddsmedel. En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 13.11. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 13.12. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljödepartementet.

Naturvårdsverket har överlämnat rapporten Återvinning och omhän- dertagande av CFC i samband med skrotning av kyl- och frysskåp m.m.

En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 13.13. En hearing anordnades den 30 november 1989. Dokumentation i ärendet finns tillgänglig i miljödepartementet.

Naturvårdsverket har överlämnat rapporten 3 716 Åtgärder till skydd för ozonskiktet. En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 13.14. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 13.15. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljödeparte- mentet.

Ändringar i och tillägg till det s.k. Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet har gjorts. Den engelska texten till ändringarna och tilläggen och den bilaga som avser direktiven för den multilaterala fonden tillsammans med en översättning till svenska fogas till propositionen som bilaga 13.16.

Den engelska protokollstexten samt en översättning till svenska av Ba- selkonventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och slut- ligt omhändertagande av farligt avfall fogas till propositionen som bilaga 13.17.

Förpackningsutredningcn har överlämnat delbetänkandet (SOU l990:85) Översyn av skatten på dryckesförpackningar. En sammanfatt- ning av betänkandet fogas till propositionen som bilaga 13.18. Betänkan- det har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 13.19. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i fmansdepartementet.

Vindkraftsutredningen har överlämnat betänkandet (SOU 1988:32) Läge för vindkraft. En sammanfattning av betänkandet fogas till proposi- tionen som bilaga 14.1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 14.2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljöde- partementet.

Naturvårdsverket och energiverket har överlämnat rapporten Ett miljö- anpassat energisystem. En sammanfattning av rapporten och remissin- stansernas synpunkter har redovisats i rapporten (Ds 1991 : 4) Energiutred- ningar åren 1989 och 1990.

Sjöfartsverket har överlämnat rapporten Sjöfartens miljöeffekter en inventering med förslag till åtgärder. En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 15.1. Ärendet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna fogas till propositionen som bilaga 15.6. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i kommu- nikationsdepartementet. .

Statens järnvägar har överlämnat rapporten Järnvägen och miljön —- Strategi och åtgärder för SJs miljöarbete. Banverket har överlämnat rap- porten Program för miljövänligare tågtrafik. En sammanfattning av rap- porterna fogas till propositionen som bilaga 15.2. Rapporterna har remiss- behandlats. En förteckning över remissinstanserna fogas till propositionen som bilaga 15.6. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i kommunikationsdepartementet.

Vägverket har till regeringen avlämnat rapporterna Miljövänligare vägar '

och trafik och Ökad miljöhänsyn i vägplanering och vägprojektering. En sammanfattning av rapporterna fogas till propositionen som bilaga 15.3. Ärendet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna fo— gas till propositionen som bilaga 1.5.6. En sammanställning över remissytt— randena finns tillgänglig i kommunikationsdepartementet.

Luftfartsverket har överlämnat rapporten Flyget och miljön. En sam— manfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 15.4. Ären— det har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna fogas till propositionen som bilaga 15.6. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i kommunikationsdepartementet.

Transportforskningsberedningen har inkommit till regeringen med rap- porten Ett miljöanpassat transportsystem. En sammanfattning av rappor— ten fogas till propositionen som bilaga 15.5. Ärendet har remissbehand— lats. En förteckning över remissinstanserna fogas till propositionen som bilaga 15.6. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i kommunikationsdepartementet.

Storstadstrafikkommittén har överlämnat betänkandet (SOU 1990: 16) Storstadstrafik 5. En sammanfattning av betänkandet fogas till propositio— nen som bilaga 15. 7. Ärendet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna fogas till propositionen som bilaga 15.8. En samman— ställning av remissyttrandena finns tillgänglig i kommunikationsdeparte- mentet.

Statens väg- och trafikinstitut har överlämnat rapporten Trafik- och avgasutsläpp — utblick mot 2015. En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 15.9. Ärendet har remissbehandlats. Doku- mentation i ärendet finns tillgänglig i kommunikationsdepartementet.

Transportrådct har avgivit rapporterna Framtida trafik 1995—2000— 2020, Trafik. energi och koldioxid samt Trafik, miljö och kostnader. Sammanfattningar av rapporterna fogas till propositionen som bilaga 15.10—15.11. En hearing anordnades den 9 november 1990. Dokumenta- tion i ärendet finns tillgänglig i kommunikationsdepartementet.

Naturvårdsverket har överlämnat rapporten System för certifiering av avgasrelaterade komponenter och tillbehör. En sammanfattning av rap- porten fogas till propositionen som bilaga 15.12.

Naturvårdsverket har överlämnat rapporten Natur 90 Aktionsprogram för naturvård. En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 16.]. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 16.2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljödepartemen- tet.

Naturvårdslagsutredningen har i maj 1990 överlämnat betänkandet (SOU 1990:38) Översyn av naturvårdslagen m.m. En sammanfattning av betänkandet samt utredningens författningsförslag fogas till propositionen som bilaga 16.3 resp. 16.4. Betänkandet har remissbehandlats. En förteck- ning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 16.5. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljöde- partementet.

Regeringen beslöt den 13 december 1990 att inhämta lagrådets yttrande

över förslag till vissa ändring i naturvårdslagen, m.m. Förslagen grunda- des på naturvårdslagsutredningens betänkande. De remitterade lagförsla- gen fogas till propositionen som bilaga B.3. Lagrådet har den 21 december 1990 yttrat sig över förslagen. Yttrandet fogas till propositionen som bilaga C. 3.

1 det följande motsvarar avsnittet 16.5 samt avsnitten 19.11 15 Special- motivering protokollet från det sammanträde då regeringen beslöt inhämta lagrådets yttrande. Avsnittet 8 i lagrådsremissen har dock utgått och mot- svaras i propositionen av avsnittet 16.2. Vidare har det inledande avsnittet 7 2 i lagrådsremissen omarbetats.

Lagrådet har inte haft några principiella invändningar mot de remittera- de lagförslagen. I några fall har lagrådet föreslagit ändringar i lagtextens utformning. Lagrådets synpunkter tas upp i samband med att de enskilda paragrafer behandlas som berörs av yttrandet. Regeringen godtar i huvud- sak lagrådets förslag till ändringar i de remitterade lagförslagen. Därutöver föreslås vissa redaktionella ändringar av lagtexten.

Lantbruksstyrelsen har till regeringen inkommit med rapporterna (1990:3) Grön mark Utvidgad höst- och vinterbevuxen mark. (1990:4) Förslag till typgodkännande av gödselspridare Utredningen TYP 90 samt (1990: 2) Lagring och spridning av stallgödsel - Ytterligare restriktioner till skydd för miljön. Sammanfattningar av dessa rapporter fogas till proposi- tionen som bilaga 1 7.1. 17.2 resp. 17.3. Rapporterna har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna fogas till propositionen som bilaga 17.4.

Statens livsmedelsverk har till regeringen överlämnat rapporten Kartlägg- ning av dricksvattensituationen i Sverige. En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 1 7.5.

Vidare har förslag och synpunkter till åtgärder förts fram i skrivelser från myndigheter. organisationer. företag och enskilda personer.

Hänvisningar till PS1

1. Den miljöpolitiska inriktningen

,.., .. - . . .. .. - .. .fi .? x & * &»... law

V31'3:'

En god livsmiljö. arbete åt alla. välfärd. social omsorg och rättvis fördel- ning är grundstenarna i regeringens politik. Ansvar för miljö och resurs- hushållning skall prägla samhällslivets alla områden. 1990-talets uppgift är att ställa om samhällets alla verksamheter i ekologisk riktning. I Sverige finns goda förutsättningar att förena god miljö med välstånd och full sysselsättning.

Erfarenheter och nya kunskaper visar att miljöskadorna går att hejda. De flesta av de miljöproblem som började bearbetas för 20—25 år sedan är

till stora delar-på väg att lösas. Flertalet av utsläppen från s.k. punktkällor. exempelvis från processindustrin och energisystcmet, är trots mång- dubblad produktion tillbaka på 1940- och 1950—talsnivåer. Även på trafik- området har insatta åtgärder börjat ge effekt.

Miljöproblemen har förändrats under de senaste 20—30 åren. Huvudde- len av belastningen på svensk miljö kommer nu från andra länder eller andra källor. Från att ha varit lokala och påtagliga har utsläppen blivit diffusa och globalt spridda. Västvärldens miljöproblem beror i allt större utsträckning på ökade utsläpp från många små föroreningskällor, men med sammantaget stor volym. 1 Öst- och Centraleuropa är de stora punktutsläppen från industri- och energianläggningar fortfarande de dominerande problemen. Utvecklingsländernas miljöproblem är i hög grad kopplade till fattigdom- sproblemen och exploateringen av naturresurser.

Människors verksamhet och användning av naturresurser har i alla tider inneburit miljöpåverkan. Inte någonstans är mark. luft och vatten längre opåverkade. Genom de insatser som gjorts hittills har dock föroreningar- nas effekter på folkhälsan kunnat begränsas. Föroreningar som påverkar människors hälsa är i första hand ett problem i våra tätorter.

Miljöpolitiken i dag och i framtiden handlar om att begränsa de miljö- skador som vårt sätt att leva och att utnyttja naturresurser och energi för med sig. Mot denna bakgrund räcker det inte med reningsinsatser i efter- hand.

Den förebyggande principen skall vara kännetecknet för det framtida miljöarbetet. Lika självklart som att det är bättre och billigare att göra rätt från början skall det vara att göra rent och resurssnålt från början. Om exempelvis framtida avfallsproblem skall kunna undvikas måste detta få genomslag redan i utformningen av produkterna.

Det gäller också att skapa miljöanpassade trafiksystem. en miljöanpas- sad energiförsörjning och avfallshantering samt att bedriva ett jord- och skogsbruk som hushållar med naturresurserna och bevarar mångfalden av arter och naturtyper. Samhällsbyggandet måste ske så att miljöproblemen förebyggs eller begränsas och att en långsiktigt god resurshushållning främ- jas.

Det svenska miljöskyddsarbetct har till stora delar varit framgångsrikt. De problem som har identifierats under senare tid kommer att delvis kräva nya metoder för att kunna bemästras. Miljöpolitikens uppgifter har utvidgats och dess medel behöver därför utvecklas och skärpas.

I regeringens proposition våren 1988 om miljöpolitiken inför 1990-talet lämnades för första gången en samlad redovisning av miljöpolitiken. Den- na godkändes i allt väsentligt av riksdagen. I propositionen lades bl. a. fram planer och åtgärdsförslag för att skydda ozonskiktet, begränsa långväga luft- föroreningar och skydda havsmiljön. Miljöskyddssystemets regelsystem och organisation stärktes. Baserat på propositionen har omfattande åtgär- der genomförts. I propositionen aviserades en uppföljning inom tre år. Re- geringen presenterar i denna proposition förslag till ytterligare åtgärder.

Enligt regeringens uppfattning skall den framtida miljöpolitikcn utveck- las längs följande huvudlinjer:

— Ökat internationellt samarbete för att begränsa gränsöverskridande och globala miljöproblem. I detta ingår att stödja en miljöanpassad utveck- ling i trcdje världens länder och i Öst- och Centraleuropa. -— Förbättrad kunskapsuppbyggnad och uppföljning av miljötillståndet för att få ett bra underlag för det förebyggande arbetet. . Ökat sektorsansvar och ökad decentralisering i vid mening för att få en bred förankring av miljöarbetet. Det gäller det personliga ansvaret, företagens och kommunernas insatser liksom medverkan av myndighe- ter inom alla samhällssektorer. Arbetet med att utvärdera resultat av insatta medel ges ökad tyngd.

Ansvaret för att förbättra miljön vilar på oss alla. Principen att förorena- ren betalar gäller såväl företag och myndigheter som individer och omfat- tar samtliga aktiviteter. Tillämpningen av denna princip skall utvecklas ytterligare.

Genom åren har miljön försämrats eller allvarligt skadats i vissa områ- den. Även om huvudprincipen är att förorenaren betalar är det vårt gemensamma ansvar att återställa miljö som har skadats under tidigare decennier. Regeringen föreslår därför att de statliga insatserna för kalkning av försurat vatten byggs ut kraftigt och utökar programmet för återställning av skadade områden. Regeringen föreslår också ett nytt program för över— vakning av miljökvalitet med kraftigt förstärkta resurser.

De stora uppgifterna på 1990-talet för en god livsmiljö är följande:

(1) E n värld inför gemensamma problem och möjligheter

För att nå framgång i arbetet för en god livsmiljö krävs ett intensifierat internationellt samarbete. Den politiska utvecklingen i Öst- och Central- europa och integrationen i Västeuropa skapar sådana möjligheter.

Sverige skall aktivt medverka i en internationell strategi för en varaktigt. hållbar utveckling. De rika länderna utnyttjar merparten av naturresurser- na och orsakar direkt och indirekt de största miljöproblemen. Huvuddelen av ansvaret för de nödvändiga omställningsproeesserna skall därför bäras av dessa länder. Dessa måste också gå före när det gäller att utveckla ny teknik och ställa den till förfogande för mindre utvecklade länder. Fattiga länder i öst och syd måste ges nödvändigt stöd för att de skall få möjlighet att lyfta sig ur fattigdom och nöd utan ytterligare miljöförstöring. Resursöverföringen måste göras på det sätt som bäst främjar u-ländernas utveckling. Bistånds- politiken är därför sammankopplad med miljöpolitikcn.

Trots att Sverige är ett litet land har svensk miljöpolitik ett högt interna- tionellt förtroende. Sverige har också i hög grad bidragit till att driva på det internationella arbetet och tcknikutvecklingen.

Vårt land har ett utsatt läge för miljöförstöring. Jordarterna är exempelvis mer känsliga för försurning än vad som är fallet i många andra länder. Övergödning av havet är ett annat exempel. Regeringen ger därför särskild prioritet åt arbetet med regionala luftföroreningar och att återställa Öster- sjöns ekologiska balans. Nya internationella överenskommelser skall där så är möjligt utgå ifrån vad naturen tål.

Gemensamma regler och insatser på en hög ambitionsnivå är nödvän-

diga förutsättningar för att skapa en god livsmiljö. Genom internationella överenskommelser kan likvärdiga konkurrensvillkor skapas för svenska och utländska företag. Sverige kommer att driva på internationellt för renare varor och för bättre kunskap om deras hälso- och miljöfarlighet. Samarbetet EG-EFTA är i detta avseende av särskild betydelse. De internationella handelsreglerna bör utvecklas så att vi kan förbättra miljön och samtidigt undvika handelshinder.

Inför FNs miljökonferens år 1992 kommer Sverige att arbeta för ett klimatavtal och för överenskommelser om att bevara den biologiska mång- falden och ett ansvarsfullt utnyttjande och utveckling av världens skogar. Den klimatstrategi regeringen nu lägger fram skall ligga till grund för vårt nationella och internationella agerande. EG och EFTA bör så långt möjligt driva gemensamma krav på reduktioner av växthusgaser.

(2) Ekonomi och miljo"

Åtgärder för att säkra en uthållig ekonomisk tillväxt är en viktig del av den ekonomiska politiken. Den ekonomiska politiken skall bidra till att ställa om produktion och konsumtion för att säkra en långsiktig balans mellan ekonomisk tillväxt och miljö.

För att kunna fatta riktiga beslut för en långsiktigt hållbar utveckling måste vi veta mer om samspelet mellan ekonomi och ekologi. Det gäller på såväl företags- och hushållsnivå som på samhällsnivå. Det är viktigt att den ekonomiska statistiken. som används bl. a. för att mäta tillväxten. är så utformad att den belyser miljöpåverkan och resursanvändning. På rege- ringens initiativ utreds nu dessa frågor. Ett första underlag beräknas vara klart under år 1991. Dessutom undersöks möjligheterna att återspegla kva- litativa förändringar i miljötillståndet med hjälp av ekologiska indikatorer.

Beslut och planering skall i ökad utsträckning ta hänsyn till vilka konsekvenserna blir för befolkningens hälsa. miljö och naturresurser. Även propositionerna om näringspolitik för tillväxt och energipolitiken till årets riksmöte präglas av detta synsätt. Regeringen föreslår också att miljökonsekvensbeskrivningar införs i planerings- och beslutssystemen för alla större projekt som påverkar miljön. De nationella miljömålen måste få ett tydligt genomslag i den kommunala och regionala samhällsplaneringen.

Sparandet är en uppgift för alla i samhället. Återhållsamhet i offentlig och privat konsumtion är nödvändig. Utrymme skapas på så sätt för förnyelse av infrastrukturen i form av vägar. järnvägar m.m. Utgångs- punkten tör dessa investeringar är att de både skall bidra till en bättre miljö och till att förbättra näringslivets konkurrenskraft.

Regeringen anser att ekonomiska styrmedel i många fall är effektiva instrument för att förmå företag och konsumenter att beakta miljökostna- der i sina beslut. Vi har under de senaste åren lagt fiera förslag om nya miljöavgifter och miljöskatter. vilka förutses ge stor miljöeffekt. Sverige är internationellt sett redan ledande i detta arbete och regeringen föreslår nu att ytterligare miljöavgifter införs.

(3) M iljöbalk och skärpt miljölagstiftning

Miljölagstiftningen skall utgå från vad hänsynen till människor och miljö samt en god hushållning med naturresurser kräver. Lagarna skall samord- nas. skärpas och samlas i en miljöbalk. Lagstiftningen skall utvecklas till ett fullgott styrmedel för de problem som vi förutser under 1990—talet och bör- jan av nästa sekel.

(4) Rena industriprocesser

Utsläppen från industriprocesserna skall vid sekelskiftet ha nått ned till ofarliga nivåer. Då skall vi ha kommit till rätta med de problem som en gång var upprinnelsen till den moderna miljödebatten och miljöskyddsar- betet. Utsläpp av klorerade organiska ämnen, kolväten, svavel- och kväveoxider skall därför minskas kraftigt. Arbetet för rena industriproces- ser kopplas samman med arbetet för att skapa bättre arbetsmiljö. Tillsynen av anläggningar skall effektiviseras ytterligare.

(5) Rena varor

Samtliga de varor som används i vardagslivet — t. ex. bilar, kylskåp, batte- rier, lysrör. rengöringsmedel. mjölkförpaekningar och kosmetika — blir förr eller senare avfall eller går ut i avloppen. Reningsteknik och återvinnings- teknik som medel för att begränsa avfallets negativa effekter är därför inte tillräckliga. Miljöskador från varor kommer i framtiden att få relativt sett större betydelse. Metoder för att begränsa varornas hälso- och miljöpåver- kan i alla led skall därför utvecklas och åtgärder skall vidtas.

Regeringen anser att tillverkarens ansvar för produkterna gäller under hela deras livstid. Kemikaliekontrollen stärks ytterligare genom att för- handsanmälan införs för nya kemiska ämnen och genom att produktregist- ret byggs ut. Användningen av vissa tungmetaller. klorerade organiska lösningsmedel och tillsatsämnen i plaster avvecklas eller begränsas.

Den plan för avveckling av ozonnedbrytande ämnen som regeringen lade fram i den förra miljöpropositionen utvidgas.

(6) Bättreava/[shantering

Hårdare krav redan vid tillverkning av varor och avveckling av farliga äm- nen ger ett mindre miljöfarligt avfall. Mängden avfall skall begränsas genom återanvändning och återvinning samt minskad användning av engångsma- terial och emballage. Mycket hårda miljökrav ställs på det avfall som slut- ligen måste tas om hand.

För att underlätta en effektiv och miljöriktig avfallshantering skall allt avfall som uppkommer källsorteras. Kommunerna får en vidgad rätt att differentiera sina avfallstaxor. Införande av ytterligare ekonomiska styrme- del övervägs.

Flödet av miljöfarligt avfall skall minskas och omhändertagandet för- bättras. Reglerna för export av miljöfarligt avfall har skärpts.

(7) Rent trafiks_t-'steni

Goda kommunikationer är en viktig förutsättning för näringslivet och möjligheterna till arbete och välfärd. Utsläppen från trafiksystemet måste minskas till vad hälsan och miljön tål.

Effekterna av redan fattade beslut blir allt tydligare. Blyutsläppen från bensin har minskat kraftigt och renare bilar ersätter nu de gamla i snabb takt. Trots detta minskar inte utsläppen tillräckligt.

Arbetet i de tre storstäderna prioriteras. Under 1990-talet skall omfat- tande investeringar göras i bl.a. modern kollektivtrafik för att skapa bekväma och lättillgängliga alternativ till dagens biltrafik. Regeringen har reserverat ett utrymme på 5,5 miljarder kronor inom ramen för infrastruk- turfondens 20 miljarder för åtgärder i det samlade trafiksystemet. för att förbättra miljösituationen och framkomligheten i storstadsregionerna. Mil- jöanpassade fordon behövs för distributions- och kollektivtrafiken i tätor- ter. I kombination med renare bränslen kan de kvarvarande hälsoriskerna därmed nedbringas väsentligt.

J ärnvägssystemet byggs ut mellan stora befolkningscentra. I dag växer ett livskraftigt järnvägsföretag fram som kan ta hand om allt större transport- volymer.

Avgaskraven skärps för personbilar, bussar och lastbilar. Ett system med ekonomiska styrmedel införs som bygger på att nya fordon indelas i miljöklasser. De nya avgaskraven får störst effekt för Sverige om de införs tidigt och samordnat i hela Europa. Regeringen avser därför att inom ramen för EES-processen aktivt verka för att avgaskraven skärps inom EFTA och EG senast år 1996 och att de kan införas i hela Europa.

(8) Rent energisystem

Målet är ett energisystem utan kärnkraft där sektorns bidrag till försurning och klimatpåverkan minskar kraftigt och där de orörda älvarna inte byggs ut. En sådan omställning tar tid och kräver internationellt samarbete. Rikt- linjerna för detta kommer att återfinnas i regeringens proposition om ener- gipolitiken.

El- och värmeproduktionens utformning är en viktig del i regeringens strategi för att minska klimatpåverkan. Ytterligare insatser görs nu också i form av skärpta utsläppskrav. åtgärder mot utsläpp från småpannor och för lokalisering av vindkraft för att minska el- och värmeproduktionens miljöpåverkan.

(9) Uthålligt jordbruk och skogsbruk

Riksdagen beslutade år 1990 om en ny livsmedelspolitik som förenar konsumenternas krav på livsmedel av god kvalitet och till låga priser med ett miljövänligt, livskraftigt och rationellt jordbruk.

Användningen av bekämpningsmedel har halverats från 1985 fram till i dag och skall halveras ytterligare en gång till strax efter mitten av 1990- talet. Kväveläckaget skall halveras mellan åren 1985 och 1995. Detta skall

"16

ske genom jordbrukets omställning och genom skärpta krav på spridning och hantering av gödsel. Utsläppen av ammoniak skall minskas.

Det öppna landskapet skall hävdas och natur- och kulturmiljövården säkras genom stöd till landskapsvårdande åtgärder.

En av utgångspunkterna för skogsbruket är att skogsmarkens långsiktiga produktionsförmåga skall upprätthållas och att arter och naturtyper skyd- das. Det pågår en översyn av skogspolitikens mål och medel. vilken bl. a. syftar till att stärka miljöhänsynen.

Skyddet för fjällskogar och sumpskogar har successivt förstärkts. Regler- na för avvattning av skogsmark skärps nu för att slå vakt om naturtyper och hotade arter. .

Naturvårdcns mål är dels att långsiktigt hushålla med naturresurserna genom att bevara mångfalden av arter och naturtyper, dels att ge alla möjlighet till rekreation och friluftsliv i ett varierat landskap. Regeringen föreslår att naturvårdslagen skärps. bl. a. införs ett generellt biotopskydd. Anslagen till vård av naturreservat ökas och stödet för att skydda hotade arter byggs ut.

(10) Det personliga ansvaret

I ett läge där många små utsläpp står för en allt större del av miljöpåverkan krävs att både företag, myndigheter och enskilda människor tar ansvar för skyddet av miljön. Det är summan av alla de små utsläppen och slöseriet i vår vardag som kan skapa stora risker för den framtida miljön.

Detta ställer ökade krav på var och en personligen. Tidigare var upp- märksamheten riktad mot de 1 000 största industrierna och deras utsläpp. Nu måste arbetet inriktas mot 100 OOO-tals varor som används i 100 OOO-tals verksamheter av 8.5 miljoner människor. För att ändra beteendet i miljö- vänlig riktning krävs väsentligt ökade kunskaper och förändrade attityder även i vardagslivet.

Det kommer att bli allt mer betydelsefullt att alla sorterar sopor. håller hastighetsbegränsningarna. åker mer kollektivt, inte slösar med energi eller skräpar ner. Arbetet för att trygga en god livsmiljö för oss själva och kommande generationer påkallar sålunda nya konsumtionsmönster och en omläggning av livsstilen.

Regeringen föreslår att miljöfrågorna får en starkare ställning i utbild- ningssystemet. Miljöundervisningen skall byggas ut på samtliga nivåer och miljöaspekter skall integreras i all utbildning. Möjligheterna att försörja samhället med specialistkompetens förbättras genom en kraftig utbyggnad av antalet utbildningsplatser bl. a. inom miljö- och hälsoskyddslinjen.

Positiv miljömärkning håller redan på att införas. Den kommer att göra det lättare för konsumenterna att välja mindre miljöskadliga varor. Miljö- farlighetsmärkning utvecklas så att också de farligaste ämnena kan väljas bort.

Det kommer att ta tid innan effekterna av insatta åtgärder blir påtagliga. De senaste 20 årens framgångar med att minska olika utsläpp visar samti-

digt att naturen kan återhämta sig. Miljöarbetet måste därför drivas med styrka under lång tid. Med de förslag som regeringen redovisar i de miljö-. energi- och näringspolitiska propositionerna anges hur Sverige kan byggas starkt för framtiden. Regeringen kommer också att i det internationella arbetet verka för en långsiktigt hållbar global utveckling som förenar eko— nomisk tillväxt med rätten till arbete, välfärd och en god livsmiljö. Rege- ringen avser vidare att lämna årliga redovisningar om utvecklingen på mil— jöområdet.

2. Miljöpolitikens mål och strategier

Tillståndet i miljön och hur människan genom olika aktiviteter påverkar bl.a. atmosfären. klimatet, naturen. sjöar och hav redovisas kortfattat i detta kapitel. I Sverige finns stora naturvärden och en lång tradition att skydda och bevara värdefulla miljöer.

I många avseenden har miljötillståndet förbättrats avsevärt under de senaste åren. Resultatet av hittills genomförda åtgärder redovisas. Trots att goda resultat har uppnåtts måste föroreningarna begränsas ytterligare för att människors hälsa och miljön skall skyddas varaktigt. Regeringen redovisar de miljöpolitiska mål och strategier som föreslås som riktlinjer för det fortsatta arbetet. De medel och de åtgärder som föreslås för att uppnå miljömålen redovisas senare i sammanfattning i kapitlen 3 och 4.

2.1. Atmosfären och klimatet

.*Regeringens forslag Somgriktlinjergfor där . .

. begränsa påverkan på atmosfären och klimatet ska '. '" f . "Uttunningenfav ozonskiktet hejdas så att manmskors hälsa och "de? ekologiska systemen inte skadas.Avvecklingsplanen f V ?CFCg för-åw . .eningar fullföljs samtidigt som den utvidgas till andra ämnen med? ”5

*: Regeringentforeslår en. samlad strategi ifö'rärn nskåd klimatpåver-se "' kan Utslappen av samtliga klimatpåverkande gaseråbegransas inom

.; . . .. > .

utstrac s . .. industriländer * =

.. ”*./':' W... .».

Hänvisningar till S2-1

  • Prop. 1990/91:90: Avsnitt 20

2.1.1. Skydd av ozonskiktet

Ozonskiktet i atmosfären skyddar livet på jorden mot solens skadliga ultravioletta strålar. Huvuddelen av ozonet finns i stratosfären på 10—50 km höjd. Ozonskiktet kan påverkas och brytas ner av ämnen som har vissa kemiska egenskaper och som dessutom är tillräckligt beständiga för att kunna nå till stratosfären. Till de ämnen som påverkar ozonskiktet hör

klorerade och bromerade fluorkarboner (CFC och haloner). vissa klorera- de kolväten oeh dikväveoxid (lustgas). CFC säljs bl. a. under handelsnam- net freon. _

Under en följd av år har det stratosfäriska ozonskiktet tunnats ut kraf- tigt över Antarktis under de antarktiska vårmånaderna. Den viktigaste orsaken anses vara ökande halter av klor och brom i atmosfären. Även över Arktis har forskare uppmätt höga halter klor i s.k. aktiv form. Orsaken till de ökande halterna är utsläpp av klorfluorkarboner (CFC), haloner och andra klorerade eller bromerade ämnen.

När ozonskiktet tunnas ut ökar intensiteten hos en viss typ av ultravio- lett strålning (UV-B) vid jordytan. Denna strålning har skadliga effekter på människor. djur. växter och material. Den leder till fler fall av hudcancer och ögonsjukdomen grå starr.

Regeringen redovisade våren 1988 för riksdagen en plan för avveckling av CFC-användning. Riksdagen lämnade red0visningen utan erinran. CFC—användningen skall enligt planen avvecklas till år 1995. Planen var den första i sitt slag i världen. Genom tydligt angivna åtgärdskrav och ett effektivt arbete från såväl myndigheterna som näringslivet har ny teknik utvecklats och bidragit till att motsvarande planer har utarbetats i andra länder. Genom aktiva insatser från näringslivet följer den svenska avveck- lingen den fastställda planen. Användningen av CFC-föreningar vid rengö- ring. avfettning. sterilisering och som blås- och jäsmedel i mjuk och hård skumplast har därför i stort sett upphört från och med år 1990. Använd- ningen som köldmedium och kemtvättvätska har minskat med ca 25% räknat från 1988 års nivå. Totalt sett har de svenska utsläppen av CFC halverats, från 5 350 ton år 1986 till ca 2 700 ton år 1990.

Användningen av CFC kommer att begränsas kraftigt i världen genom de nationella och internationella beslut om avveckling som hittills har fattats. Dessa åtgärder är emellertid inte tillräckliga för att helt och hållet hejda förstöringen av det skyddande ozonskiktet i stratosfären. För att hejda nedbrytningen måste användningen av CFC. haloner. 1.1.1-triklore- tan och koltetraklorid helt upphöra. Användningen av andra ozonnedbry- tande ämnen, t. ex. HCFC-föreningar måste också begränsas. Dessa åtgär- der måste vidtas i global skala. Åtgärder till skydd av ozonskiktet är exempel på ett snabbt internationellt agerande när kunskaper om miljöef- fekter väl finns tillgängliga.

Målet är att hejda uttunningen av ozonskiktet så att människors hälsa och de ekologiska systemen inte skadas. För att nå målet måste åtgärder vidtas både i Sverige och internationellt. '

Regeringen kommer i det följande att red0visa ytterligare åtgärder så att användningen av CFC kan avvecklas enligt tidigare fastlagd plan som också skärps på vissa områden. Avvecklingen utvidgas till att omfatta också andra klorerade och bromerade ämnen med liknande negativa effek- ter på ozonskiktet.

2.1.2. Internationellt samarbete

Ett stort antal länder. däribland Sverige. har förbundit sig att vidta åtgär- der som skyddar ozonskiktet. Åtagandena har formaliserats genom Wien- konventionen för skydd av ozonskiktet från år 1985 och det därtill knutna Montrealprotokollet från år 1987. Enligt protokollet åtar sig parterna att halvera användningen av de kontrollerade CFC-föreningarna till år 1998. Vid ett möte i London år 1990 beslutade parterna om skärpningar i protokollet. Länderna åtog sig vid denna förhandling att. efter en stegvis nedtrappning. totalt avveckla användningen av CFC. haloner och koltet- raklorid till år 2000. För 1.1.1-trikloretan bestämdes att en avveckling skall ha skett till år 2005. Samtidigt uppmanades länderna att om möjligt gå fram i snabbare takt. Den industrialiserade världens ansvar för att göra det möjligt för u-länder att delta i protokollet har lagts fast och en fond för stöd till tekniköverföring har etablerats. Sverige bidrar till denna fond.

Sveriges agerande i det fortsatta internationella arbetet inriktas mot att ytterligare påskynda avvecklingstakten för samtliga ämnen, att begränsa den användning av haloner och HCFC som bedöms nödvändig till ett absolut minimum och att verka för att ny teknik och alternativ utan skadliga effekter på ozonskiktet eller på klimatet tas fram.

2.1.3. Minskad klimatpåverkan

Jordens atmosfär fungerar på ett liknande sätt som glaset i ett växthus. Den håller årsmedeltemperaturen vid jordytan kring 15 plusgrader. i stäl- let för de 18 minusgrader som skulle rått om jorden saknat atmosfär. Denna naturliga växthuseffekt förstärks nu av människans aktivitet. som ökar halten klimatpåverkande gaser (s.k. växthusgaser) i atmosfären och därmed bidrar till en ökad uppvärmning. En sådan förändring av det globala klimatet är ett av de mest allvarliga miljöhoten. De viktigaste växthusgaserna är koldioxid. CFC. metan. ozon och dikväveoxider.

Regeringen tog hösten 1990 initiativ till överläggningar med företrädare för riksdagspartierna folkpartiet liberalerna och centerpartiet, i syfte att skapa ett underlag för långsiktigt hållbara beslut om energipolitiken. Över- läggningarna slutfördes den 15januari 1991 med en överenskommelse om riktlinjer för energipolitiken. ] överenskommelsen ingår förslag till en strategi för minskad klimatpåverkan. Regeringen föreslår att de i överens- kommelsen angivna riktlinjerna om minskad klimatpåverkan antas av riksdagen. Överenskommelsen återges i det följande:

"Inledning

Människans påverkan på klimatet genom utsläpp av s.k. växthusgaser är ett av de mest allvarliga miljöhoten. Enligt expertgruppen IPCC är risken stor för utbredd torka i vissa områden och översvämningar i andra. Hund- ratals miljoner människor kan behöva flytta. ekosystem förstöras och allvarliga sjukdomar spridas över vida områden. Utsläpp av koldioxid svarar för ungefär hälften av klimatpåverkan från svenska källor. Reste-

rande del utgörs huvudsakligen av freoner, metan och gaser med indirekt men betydande påverkan på klimatet (kväveoxider. kolväten m.fl.).

Jordbruksutskottet gjorde år 1988 ett uttalande om koldioxidutsläppen med följande lydelse:

”Utskottet vill i sammanhanget erinra om att koldioxidproblemet är av global natur. Det kan icke lösas genom nationella åtgärder. En internatio- nell reglering är nödvändig. Det är emellertid först nödvändigt att vinna internationellt erkännande av problemet. Som ett led i ansträngningarna härför och mot bakgrund av vad som framkommit ansluter sig utskottet till förslaget i motion Jo30 om att regeringen bör klarlägga energianvänd- ningens effekter på koldioxidhalten i atmosfären och utarbeta ett program för att minska utsläppen till vad naturen tål. Som ett nationellt delmål bör anges att koldioxidutsläppen icke bör ökas utöver den nivå de har i dag.”

Riksdagen ställde sig bakom detta uttalande. Sedan år 1988 har ett stort antal utredningar genomförts om möjlighe- terna att minSka klimatpåverkan. Den internationella expertgruppen IPCC har lagt fram en rapport. som bl.a. pekar på att en strategi för minSkad klimatpåverkan bör behandla samtliga växthusgaser. Förhand- lingar om en klimatkonvention inleds i februari 1991. Flera ministerkonfe- renser med deltagande från ett stort antal länder har uttalat sig i frågan. Det västeuropeiska samarbetet har ökat och får en allt större betydelse. I Sverige har framför allt biltrafikens och flygets snabba ökning inneburit ökningar av koldioxidutsläppen.

Mot denna bakgrund bör riksdagen på nytt ta ställning till klimatfrågan. En samlad svensk strategi för att minska klimatpåverkan bör behandlas av riksdagen under innevarande riksmöte. Därmed kan riksdagens begäran om ett program mot klimatförändringar tillgodoses. I det följande anges förslag till en sådan strategi.

Allmänt

Klimatfrågan intar en särställning i miljöarbetet. Utsläppen av klimatpåverkande gaser har samma effekt oavsett var de sker. Problemet är således globalt.

Det är också långsiktigt. Effekterna uppträder gradvis, men det är möj- ligt att de mest dramatiska effekterna uppstår först om 50—100 år. På grund av att den globala uppvärmningen fördelas ojämnt kommer utsatta regioner att kunna påverkas redan under första hälften av 2000-talet.

Trögheten i klimatsystemet innebär tidsfördröjningar mellan åtgärder och deras resultat. De utsläpp som sker i dag påverkar klimatet hundratals år framåt. Det finns visserligen fortfarande osäkerhet bland vetenskaps- männen om tidsskalan och den exakta storleken av de befarade klimatfö- rändringarna. liksom om effekterna i olika regioner. Försiktighetsprinci- pen (precautionary principle). som Sverige hävdat i en rad internationella sammanhang. innebär dock att åtgärder måste vidtas redan innan kunska- pen är fullständig. Det behövs därför ett aktivt arbete mot klimatföränd- ringar redan nu.

Internationellt arbete

Sverige bör aktivt delta i internationelladiskussioner om möjligheter och sätt att klara ett långsiktigt mål som innebär att klimatförändringarna begränsas till en för samhället och naturen hållbar nivå. Det fordrar

åtgärder för att såväl begränsa utsläppen av koldioxid och andra växthus- gaser som öka upptaget av kol i skog och annan växtlighet.

Industriländerna svarar för den dominerande delen av utsläppen av klimatpåverkande gaser. Dessa länders utsläpp fram till i dag har redan skapat en stor risk för förändringar av det globala klimatet. Inget fram- gångsrikt arbete mot klimatförändringar kan bedrivas utan konkreta åtgär- der av dessa länder. Industriländerna har därför en särskild roll och ett särskilt ansvar för att minska klimatpåverkan. . Det internationella samarbetet för att uppnå globala mål för begräns- ningar av klimatpåverkan bör utgå från ett internationellt rättvist synsätt. Detta gäller mellan i-länder och u-länder men även inom den industrialise- rade världen. Kraven på länderna bör ställas så att åtgärder kan vidtas på ett kostnadseffektivt och rättvist sätt med hänsyn till bl.a. nuvarande utsläpp per invånare och till tidigare åtgärder som har minskat utsläppen.

Sverige bör lägga särskild vikt vid möjligheterna till en gemensam EG/EFTA-linje inför de förhandlingar om en klimatkonvention som in- leds i februari. Det finns fördelar med att de västeuropeiska länderna enas om en strategi för minskad klimatpåverkan och driver den inom OECD. Strategin bör omfatta koldioxid och-andra klimatgaser. Ett gemensamt EG/EFTA-mål. som senare kan breddas till övriga Europa och OECD. bör vara att de samlade koldioxidutsläppen år 2000 för de berörda ländergrup- perna inte får överstiga nuvarande nivå för att därefter minska. Sverige har tillsammans med övriga EFTA-länder nått en principöverenskommel- se med EG om att utarbeta en gemensam position vad gäller stabilisering av koldioxidutsläpp. Åtaganden inom denna ram bör fördelas kostnadsef- fektivt och rättvist mellan länderna. Förmerna för detta blir föremål för senare förhandlingar inom EG-EF'T A.

Ett samarbete mellan västeuropeiska länder kan även innehålla förslag till samordnade ekonomiska styrmedel. stöd till åtgärder i Östeuropa m.m. De insatser Sverige gör som stöd till omställningen i Östeuropa bidrar till en mer effektiv energianvändning och därmed till minskad klimatpåverkan. Utvecklingen mot en alltmer internationell elmarknad nödvändiggör att åtgärder mot koldioxidutsläppen från elproduktion sam- ordnas med övriga länder i Västeuropa. så långt detta är möjligt. Sverige bör i detta sammanhang verka för att prissättningen av el avspeglar de verkliga kostnaderna inkl. miljöpåverkan.

Utvecklingsländerna är särskilt utsatta för klimatförändringar och har en betydelsefull roll i det internationella arbetet. Åtgärder mot avskogning. ökenspridning och ineffektiv energianvändning i dessa länder är nödvän- diga för en långsiktigt hållbar utveckling. Ett ökat stöd från industriländer- na är viktigt för att skapa förutsättningar för en utveckling där sådana åtgärder inte ställs mot andra kortsiktiga behov. Sverige bör verka för att samtliga industriländer uppfyller FNs biståndsmål. Insatser för skogsvård och återbeskogning bör spela en viktig roll inom ramen för den svenska biståndspolitiken.

Nationellt arbete

Det nationella arbetet mot klimatförändringar bör utformas så att Sverige tillsammans med övriga västeuropeiska länder kan vara pådrivande i det internationella arbetet. En svensk klimatstrategi måste vara åtgärdsinrik— tad. Den skall omfatta samtliga klimatpåverkande gaser och samtliga samhällssektorer. Sverige skall aktivt verka för begränsningar av utsläppen även från sektorer som är beroende av att konkurrera på en internationell

marknad. Långtgående sådana begränsningar förutsätter internationellt samarbete. I Sverige innebär den beslutade avvecklingen av freoner en snabbare och kraftigare minskning av den nuvarande klimatpåverkan än vad som regle- ras i internationella överenskommelser (Montrealprotokollet).

Användningen av andra ozonnedbrytande ämnen. som haloner. måste upphöra. Detta innebär ytterligare minskningar av klimatpåverkan. Kol- dioxidutsläppcn måste begränsas och utsläppen av kväveoxider. kolväten och koloxid minska kraftigt. '

I det följande redovisas ett antal tänkbara åtgärder för att minska utsläppen av dessa växthusgaser. Rangordningen mellan åtgärderna bör bestämmas av deras effekt för att minska klimatpåverkan i förhållande till kostnaderna.

Om ett tillräckligt antal av de åtgärder som redovisas i det följande genomförs blir resultatet en kraftig minskning av klimatpåverkan från svenska källor till år 2000. jämfört med nuvarande nivå. Många åtgärder innebär även andra miljöfördelar än minskad klimatpåverkan. som mins- kad försurning. förbättrad tätortsmiljö och skydd av ozonskiktet.

Riksdagens beslut är 1988 innebar dels en begäran om ett program för att minska utsläppen av koldioxid. dels ett delmål om att de svenska koldioxidutsläppen inte bör öka utöver 1988 års nivå. Det senare målet har dock redan överskridits och torde med hänsyn till bl.a. en ökande trafik vara svårt att uppnå under de närmaste åren. Beträffande målet om ett program för minskning på längre sikt under 1988 års nivå bör här redovisade åtgärder utgöra en god grund. En rad faktorer — råoljepris. priskänslighet hos konsumenter, framtida energibehov etc — gör det svårt att ange i exakt vilken takt utsläppen kan minska.

För att koldioxidutsläppen från energisektorn skall kunna hållas på en så låg nivå som möjligt, måste energiförsörjningen på sikt klaras genom ett effektivt utnyttjande av varaktiga och miljövänliga, helst förnybara, ener- gikällor. Hushållning med energi och en ökad användning av förnybara . energikällor är därför avgörande inslag i en strategi för minskad klimat- påverkan.

Åtgärder

Effektiv energianvändning är ett viktigt instrument för minskad klimat- påverkan. Energihushållningsarbetet måste. som här har föreslagits. för- stärkas. Nedsättningsreglerna för energiintensiv industri utreds för närva- rande bl.a. för att åstadkomma incitament för energihushållning och minskade koldioxidutsläpp.

Miljöanpassad energiproduktion med låg klimatpåverkan måste stimu- leras. Det är miljömässigt motiverat att stödja bl.a. vindkraft. solenergi och biobränslebaserad kraftvärme. Biobränslen är från klimatsynpunkt generellt sett bättre än fossila bränslen. I ett val mellan fossila bränslen bör naturgas användas hellre än'kol och olja. Kraftvärme bör gynnas framför kondenskraft.

Insatser för hushållning med energi och en satsning på miljöanpassad energiproduktion, tillsammans med den koldioxidskatt riksdagen beslutat införa, gör det möjligt att begränsa koldioxidutsläppen från bostäder, service och fjärrvärme så att de inte överstiger nuvarande nivå år 2000.

Det är angeläget att minska trafikens klimatpåverkan. Det kan ske t. ex. genom kollektivtrafik med låga koldioxidutsläpp. ökad bränsleeffektivitet hos nya personbilar, motoralkoholdrivna tätortsfordon och sänkta medel-

hastigheter på landsväg. Koldioxidutsläppen från flyg och sjöfart bör be- gränsas.

Denna typ av åtgärder kan göra det möjligt att begränsa koldioxidutsläp- pen från trafiken så att de inte överstiger nuvarande nivå år 2000. Med hänsyn till att trafiken även bidrar till utsläpp av andra växthusgaser innebär detta att sektorns samlade klimatpåverkan kan minskas. Resulta- tet av åtgärderna är beroende av den ekonomiska utvecklingen och av drivmedelspriserna. Höjda bensinpriser första halvåret 1990 som ett led i skattereformen bidrog till att koldioxidutsläppen från biltrafiken minska- de från att tidigare ha ökat med 4—5 % per år.

Ett bättre omhändertagande av avfall kan bidra till att minska klimat- påverkan. Ett exempel är energiåtervinning genom förbränning av metan från soptippar. Åtgärden minskar behövet av fossila bränslen och redu- cerar metanutsläppen. Metan är en kraftfull växthusgas. Åtgärder inom jordbruket har en stor betydelse i en klimatstrategi.

Freonavvecklingen kan breddas till andra ämnen med liknande effekt (haloner. koltetraklorid. HCFC etc). Utöver redan fattade beslut kan ett antal åtgärder vidtas. med hänsyn till bl.a. den internationella utveckling- en. Det kan gälla begränsningar av t.ex. HCFC (mjuka freoner). haloner. koltetraklorid och 1.1.l-trikloretan.

Åtgärder av detta slag kan innebära att utsläppen av klimatpåverkande gaser minskar kraftigt.

Även åtgärder mot flyktiga organiska ämnen (t. ex. vissa lösningsmedel) har betydelse för att minska klimatpåverkan.”

Partiöverenskommelsen Om energipolitiken innebär kraftfulla satsningar på energihushållning och miljöanpassad kraftproduktion. Regeringen före- slår i propositionen om energipolitiken riktlinjer för energipolitiken.

Regeringen tar i denna proposition ställning till en rad åtgärder för minskad klimatpåverkan. Inom trafikområdet gäller det bl. a. miljöklasser för nya fordon. I 1991 års proposition om näringspolitik för tillväxt. har regeringen föreslagit en kraftig satsning på kollektivtrafik och järnväg samt ytterligare försök med automatisk hastighetsövervakning. Regeringen fö- reslår i propositionen om energipolitiken stöd till demonstrations- och utvecklingsinsatser för motoralkoholdrivna fordon.

I denna proposition redovisar regeringen också en breddad avvecklings- plan för ozonnedbrytande ämnen. Regeringen anmäler att krav skall infö- ras om återvinning och destruktion av CFC och haloner.

Regeringen har tidigare redovisat åtgärder för att minska avfallshante- ringens miljöpåverkan. Den pågående omställningen av det svenska jord- bruket bidrar till en minskad klimatpåverkan. Regeringen anger i denna proposition att utsläppen av flyktiga organiska ämnen skall halveras till år 2000, räknat från 1988 års nivå.

Dessa åtgärder innebär en kraftig minskning av det svenska bidraget till klimatförändringarna.

Det är dock angeläget att kostnader och effekter av möjliga åtgärder utreds ytterligare. Det gäller i synnerhet åtgärder mot utsläpp av andra växthusgaser än koldioxid. Regeringen har för avsikt att ge naturvårdsver- ket i uppdrag att i samarbete med berörda myndigheter redovisa en fördju- pad analys av klimatfrågan som underlag för Sveriges politik nationellt och internationellt. Statistiska centralbyrån redovisade i slutet avjanuari 1991

utsläppen av koldioxid för år 1988 och preliminärt för år 1989. Enligt redo- visningen var utsläppen i stort sett oförändrade mellan åren 1988 Och 1989 (62, 8 milj. ton koldioxid år 1988 62,2 milj. ton år 1989).

År 1989 var ett betydligt varmare år än 1988. Trots detta minskade utsläppen av koldioxid endast marginellt. Detta illustrerar svårigheterna att vid normala temperaturförhållanden klara delmålet om att utsläppen inte bör överstiga 1988 års nivå. I partiöverenskornmelsen understryks att detta mål. bl.a. med hänsyn till trafikutvecklingen. torde vara svårt att klara under de närmaste åren.

2.2. Gränsöverskridande luftföroreningar

___”. &_,i, .vv'z'”? ; . __ ,... . ,... ett”

Regeringens försIag: Sem riktlinjer för det forsatta arbetet gäller att;;

.»:sv

nedfallet a'v svavel- 'o'eh' kvaveox1der"s_a_int av illyktig'a organiska, "; ';" " ämnen begransas til . "nivåer söm :inte skadar naturen eller männi-

;>... _ .. . _ &

$ ”skors hälsa.. .. . .. . .. . .Riksdagens uttalanden från år'1'988 innebär att de svenska svave gvv '_gst'” -. ';;Ne—x"

utsläppen ska11 minska med' 30% mellan åren.1980'o"'ch 2.000. T' ";gare uttalanden 'från' riksdagen innebär att kvaveoxidutslappen skäl;] minskå- med 30% till år 1995' räknat från 1980 års nivå:; Dessa

..;9V

""'... ”utslappsmål skäll. även i fortsattningen vara vagledanderfor arbet

av» ...ett ...-s

'». " Omfattande åt'garderabehovs 'för-= att. uppnå kvavemålet . "»

Ammoniakutslappen bör m'ii'iskå med;—25 D'/o"ti11'";å'r. "19.95 Möjlighei'

- w_'-3;t'er.na. a'tt'; halvera utsläppen." i s'ö'd'i'ä' och västra Gotatland till- sekelskif-

...av—

_ » tét': undersoks Utsläppen av flyktiga organiska ämnen; 'bör. minska" .i

_; ...M"'.,,.s

:. . 'r'n'ed 50% till'- å 2.000 räknat. från 1988 års _n'i'yå .. . ”* "; Z.? "

vw ” .— N..... .. 9

".f . » Sveriges insa se_._r r det internationella årbetet. 'dé' närmaste år'e'__

.,...s

”inriktas framst'på att. få ti1l s'tår'i'd skärpta bnavgaskrav ;i Europa

va,...» _.

'; " Nya internationella överenskommelser för. att minska gtslappen'av »; . » Jsi/åvel-Äoch kvaveoxider skal1 ';;ocks'åff prioriteras wUtgångspunkten '.skall' vara _'ritiska»belastningsgranser för miljön Sverige skall. verka - ==» för albert overenskommel " "om minskning av utsläppen av. flyktiga

organiska 'äin'n'e'n komm . 1" stånd

%$; "__>s..

us. .

2.2.1. Bakgrund

Markerna i södra Sverige har försurats i stor omfattning under de senaste decennierna. I Skåne. Halland och södra Småland har markförsurningen trängt ner till flera meters djup och påverkar grundvattnet. Försurningen har medfört att markens lättillgängliga förråd av bl. a. näringsämnena kalcium och magnesium minskat med 30— 70% i sydligaste Sverige. Sam- tidigt frigörs metaller. t.ex. aluminium. som under vissa omständigheter är giftiga för växter och djur.

Den fortsatta försurningen av skogsmarker utgör ett ökande hot mot miljön och skogarnas värde. Skogsmarken i delar av södra Sverige närmar sig s.k. kvävemättnad med markförsurning. kväveläckage och näringsoba-

Prop.

lans hos skogsträden och minskad tillväxt i skogen som följd. Betydande områden i Sydsverige kan bli kvävemättade inom 10—20 år om inte nedfallet av kväve minskas.

Försurningspåverkat grundvatten har rapporterats framför allt från de södra delarna av landet under hela 1980-talet. I områden med stort nedfall av försurande ämnen förekommer grundvatten med påtagligt förhöjda aluminiumhalter. Till följd av att ledningar korroderar är kopparhalterna starkt förhöjda i dricksvatten från många enskilda brunnar i hela Sverige. Riskerna för att kopparhalterna i dricksvatten kommer att öka i takt med den tilltagande försurningen är uppenbara. Koppar och aluminium i dricksvattnet kan innebära hälsorisker. _

I början av 1980-talet var 16000 av Sveriges ca 85000 sjöar så allvarligt skadade av försurning att känsliga arter hade minskat kraftigt i antal eller försvunnit. 1 närmare 6000 av dessa sjöar har situationen för växt- och_ djurlivet förbättrats genom kalkning. Åtminstone en fjärdedel av sjöar och vattendrag nedströms de kalkade sjöarna skulle utan kalkning ha varit utan de allra flesta former av liv som en följd av försurningen. _

Försurningssitutationen i sjöar och vattendrag i Götaland. Svealand och Norrlands kusttrakter har i allmänhet inte förändrats i någon större om- fattning de senaste 25 åren. I fjällen och de fjällnära trakterna har försur- ningen däremot fortsatt att öka de senaste 10—15 åren.

En betydande del av den svenska skogen har nedsatt vitalitet. Ungefär var femte gran och var sjunde tall har förlorat mer än 20% av sina barr. Lövträden bok, ek och björk uppvisar mer omfattande skador i form av utglesning och förändrad tillväxt i kronan än tall och gran. Den tilltagande markförsurningen och den medföljande utarmningen av skogsmarken framstår på sikt som de största hoten mot den svenska skogen.

Ozon på hög höjd i atmosfären utgör ett livsnödvändigt skydd mot farlig ultraviolett strålning. Ozon som förekommer på marknivån kan däremot medföra skador på växtlighet och människors hälsa. Det marknära ozonet bildas genom inverkan av solljus när halten av vissa luftföroreningar blir för hög (fotokemisk smog).

Halterna av ozon vid markytan i södra Sverige ligger under sommar- halvåret nära eller över de halter som skadar hälsa och grödor. 1 västra Sverige beräknas de nuvarande ozonnivåcrna minska skördarna av vårve- te med ca 10%. Grödor som vall, havre och potatis påverkas också nega- tivt.

De viktigaste föroreningarna som bidrar till försurning. kvävemättnad och bildning av fotokemisk smog är svaveldioxid. kväveoxider och flyktiga organiska ämnen.

Svavelutsläppen i Sverige har minskat kraftigt sedan början av 1970-talet till följd av vidtagna åtgärder. Både utsläppen från förbränning och från industriprocesser har begränsats. Utsläppen är i dag mindre än hälften av 1950 års nivå. Sedan år 1980 har de totala svavelutsläppen minskat med drygt 60 %.

Svavelnedfallet i Sverige överskrider dock i större delen av landet den s.k. kritiska belastningsgränsen. som är den gräns över vilken det är vetenskapligt belagt att långsiktiga skador på miljön uppstår. [ sydvästra

Sverige skulle nedfallet behöva minska med mer än 75 % räknat från 1980 års nivå. Modellberäkningar visar att svavelnedfallct under 1980-talet har minskat med mellan 15 och 25 % i hela landet. Utsläpp som kan hänföras till utländska källor, tillsammans med sådana utsläpp som inte kunnat hänföras till ursprungsländer, svarar för i genomsnitt 90% av svavelned- fallet i Sverige. År 1988 var svavelnedfallet från Polen och dåvarande Östtyskland lika stort som eller större än det svenska. Också i andra delar av Nordeuropa överskrids de kritiska belastningarna. För att minska ned- fallet till de kritiska belastningsgränserna krävs således långtgående åtgär- der i Europa. Ett stort antal länder i Västeuropa arbetar nu på att minska sina utsläpp. bl.a. i enlighet med överenskommelser inom ECE och EG. Den ekonomiska förändringen i östra Tyskland samt i Polen och Tjecko- slovakien kan komma att innebära kraftiga minskningar av utsläppen. Situationen ser följaktligen betydligt ljusare ut nu än vid tiden för [988 års miljöpolitiska proposition.

För att minska de svenska svavelutsläppen har införts en svavelskatt och i energiskattelagen miljöklasser för oljor. Det senare innebär att svavelin- nehållet i dieselbränsle minskar kraftigt. Regeringen har i ett antal överkla- gade ärenden enligt miljöskyddslagen skärpt utsläppskraven på svavel. Regeringen har ändrat förordningen om svavelhaltigt bränsle så att krav på högsta tillåtna svavelhalt nu omfattar samtliga svavelhaltiga bränslen.

Kväveoxidutsläppen kommer huvudsakligen från olika förbränningspro- cesser och växte snabbt i Sverige under 1950- och l960-talen. Under 1980- talet har de totala utsläppen i stort sett varit konstanta. Utsläppen från energianläggningar har minskat med ungefär en tredjedel. Utsläppen från trafiken har ökat under 1980-talet.

Kvävenedfallet överskrider de kritiska belastningsgränserna, bl. a. i syd- västra Sverige. Nedfallet behöver minska med minst 50% i Götaland, mest i de kustnära områdena i sydväst. Luftburet kväve har också betydelse för kvävetillförseln till haven. Nedfallet består i Skåne och på västkusten till ungefär 60 % av kväve från kväveoxider och till ca 40% av kväve från ammoniak från jordbruket. Utländska källor svarar för 75—80 % av kvävenedfallet i sydvästra Sverige. En stor del av ammoniaknedfallet kommer från Danmark.

Riksdagen har beslutat om en avgift på kväveoxidutsläpp från större förbränningsanläggningar. Avgiften beräknas dels minska utsläppen med 3000—5000 ton per år. dels leda till att miljöförbättrande åtgärder ge- nomförs tidigare än som annars planerats. Riksdagen har på regeringens förslag också tagit ställning till avgaskraven för tunga fordon och beslutet om hållbarhetskrav för dessa fordon. Regeringen har ändrat bilavgasför- ordningen så att avgaskraven för lätta lastbilar och bussar skärpts i enlig- het mcd vad som tidigare redovisats för riksdagen.

Utsläpp av flyktiga organiska ämnen bidrar tillsammans med kväve- oxider till bildningen av höga halter av fotokemiska oxidanter (främst ozon). Detta är ett storskaligt fenomen som beror på utsläpp över större geografiska regioner. Problemen är särskilt stora på kontinenten. i tri- angeln Hamburg-Paris-Miinchen. Ozonhalterna i Sverige påverkas främst av ozon från kontinenten. Ozon som bildas lokalt. framför allt över tätor-

ter. kan dock ge betydande tillskott till oxidanthalterna. Höga halter av fotokemiska oxidanter kan skada grödor och skog och påverka människors hälsa. Trafiken är den största källan till utsläpp av flyktiga organiska ämnen i Sverige. Bensinhantering och användning av lösningsmedel ger också betydande bidrag. Vissa organiska ämnen, som klorerade lösnings- medel. ger också direkta effekter på hälsa och miljö. Utsläppen av flyktiga organiska ämnen i Sverige uppgick till ca 460000 ton år 1988.

Regeringen har i samband med beslut i ärenden enligt miljöskyddslagen i november 1988 uttalat att begränsning av lösningsmedelsutsläpp bör prioriteras högre i miljöskyddsarbetet på alla nivåer. Enligt denna pro- gramförklaring bör rekommenderade skyddsavstånd följas och möjlighe- terna att helt avveckla användningen av klorerade lösningsmedel undersö— kas.

2.2.2. Mål för gränsöverskridande luftföroreningar

Det övergripande målet för arbetet mot de regionala luftföroreningarna är att begränsa utsläppen till en sådan nivå att skador på naturen inte upp- kommer och att människors hälsa skyddas. Detta innebär att produktions- förmågan i ekosystemen skall upprätthållas och att antalet naturligt före- kommande arter inte skall påverkas märkbart. Mark och vatten skall kemiskt och biologiskt utgöra ett balanserat system. Djur och växter skall kunna utnyttjas som föda utan risk för människors och djurs hälsa.

Dessa mål innebär att svavelnedfallet behöver minska med 75% i syd- västra Sverige och med 50 % i Svealand räknat från 1980 års nivå. Kväve- nedfallet behöver minska med 50% i södra och västra Götaland. Bak- grundshalterna av ozon bör minska med 10—30% och de episodvis höga halterna med 50 % i södra och mellersta Sverige. Ytterligare minskningar kan vara nödvändiga för att skydda de mest känsliga naturtyperna.

[ det av riksdagen år 1985 beslutade programmet mot luftföroreningar och försurning ingår att de svenska svavelutsläppen skall minska med 65 % mellan åren 1980 och 1995. Kväveoxidutsläppen bör enligt riksdagsbeslu- tet år 1985 minska med 30% mellan åren 1980 och 1995. Riksdagen har år 1988 uttalat, med anledning av regeringens miljöpolitiska proposition. att svavelutsläppen bör minska med 80 % mellan åren 1980 och 2000. samt att möjligheterna att minska kväveoxidutsläppen med 50% mellan åren 1980 och 2000 bör utredas.

Regeringen gör den bedömningen att de beslut som redan fattats torde vara tillräckliga för att minska de svenska svavelutsläppen med 65 % till år 1995.. räknat från 1980 års nivå. Med de åtgärder som regeringen nu föreslår kommer utsläppen att kunna minska med 80 % till år 2000.

Utvecklingen vad gäller kväveoxider är mer problematisk. framför allt på grund av en större ökning av trafiken än vad som beräknades år 1985 då målet lades fast. Nya bedömningar visar att utsläppen från sjöfart och arbetsfordon är betydligt större än vad som tidigare varit känt. En minsk- ning av utsläppen med 30% till år 1995 är därför en större utmaning än vad som stod klart när detta mål formulerades. Det krävs ett omfattande åtgärdsprogram för att nå målet. För att minska nedfallet till sådana nivåer

att människor och naturen inte skadas kommer Sverige att arbeta aktivt för att få till stånd gemensamma åtgärder inom EFTA och EG. Endast därigenom kan nedfallen i Sverige bringas ned under de kritiska nivåerna.

Regeringen anser att det av riksdagen tidigare beslutade utsläppsmålet för kväveoxider bör vara vägledande för det fortsatta arbetet. Det finns tekniska möjligheter att kraftigt minska trafikens bidrag till försurning och övergödning till år 2010. De åtgärder som anges i denna proposition innebär att förutsättningarna skapas för en sådan utveckling. Regelsyste- men inom luft- och sjöfarten är internationellt förankrade och kräver samfällda åtaganden med andra länder. Även för arbetsfordon krävs ett internationellt arbete för att skärpa kraven. Angivande av ett mål för år 2000 bör därför enligt regeringens uppfattning anstå till dess att en minsk- ning med 30 % har säkrats. och acceptans har kunnat nås i de internatio- nella förhandlingarna.

Regeringen anser att åtgärder bör vidtas för att minska utsläppen av ammoniak. Målsättningen för det fortsatta arbetet är att ammoniakutsläp— pen i södra Sverige minskas med 25 % till år 1995. Möjligheten att halvera utsläppen till sekelskiftet utreds.

Regeringen föreslår vidare ett nytt delmål för utsläppen av flyktiga organiska ämnen. Dessa bör minska med 50% till år 2000. räknat från 1988 års nivå. Redan beslutade avgaskrav för fordon innebär ett betydan- de steg för att uppnå detta mål. Regeringen kommer i det följande att redovisa åtgärder för att begränsa användningen av lösningsmedel.

En stor del av nedfallet av svavel och kväve i Sverige kommer från utländska källor. Vidare sprids utsläpp från Sverige till andra länder. En strategi för att minska försurning och kvävemättnad måste därför förena utsläppsbegränsningar i Sverige med internationellt arbete för minskade utsläpp.

En rad åtgärder redovisas senare i denna proposition för att ytterligare minska svavelutsläppen, framför allt från industriprocesser och energian- läggningar och i bränslen. Regeringen bedömer att dessa åtgärder tillsam- mans leder till att de totala svenska svavelutsläppen minskar med mer än 80 % fram till år 2000. räknat från 1980 års nivå.

En effektiv strategi mot kväveoxidutsläppen innebär ytterligare åtgärder inom trafiksektorn. Vidare behöver utsläppen av kväveoxider minska från industrier och från stora förbränningsanläggningar. Regeringen redovisar sådana åtgärder i de följande avsnitten.

Det omfattande åtgärdsprogram som regeringen nu föreslår beräknas leda till en minskning av kväveoxidutsläppen med omkring 30 %till år 1998.

Ammoniak sprids kortare sträckor än svavel och kväveoxider. Åtgärder i Sverige får därför relativt sett större betydelse för att minska nedfallet i vårt land än åtgärder mot utsläpp av svavel och kväveoxider.

För att hälso- och miljöeffekter av höga ozonhalter vid markytan skall begränsas behöver utsläppen av flyktiga organiska ämnen minst halveras i stora delar av Europa. Trafiken står för över 40% av utsläppen. De åtgärder som regeringen i det följande föreslår för trafiksektorn medför tillsammans med tidigare beslut om avgaskrav att utsläppen från denna sektor minskar med 70% till år 2000. Användningen av vissa lösningsme—

del inom industrin och i varor och produkter bör också begränsas kraftigt. Tillsammans beräknas dessa åtgärder vara tillräckliga för att nå målet att halvera utsläppen av flyktiga organiska ämnen till år 2000, räknat från 1988 års nivå.

Regeringen anser att användningen av hälsofarliga organiska lösnings- medel skall upphöra före den 1 januari år 1995. En avveckling av de klorerade lösningsmedel som används i större utsträckning genomförs därför. i första hand genom europeiskt samarbete.

Vid sidan av utsläppsbegränsningar behövs åtgärder i miljön genom kalkning, som ett försvar mot försurningens skadeverkningar. Kalkningen kan dessutom bidra till att minska halten av kvicksilver och radioaktivt cesium. Kalkning av sjöar och vattendrag kan behövas under en lång tid. Försöksvcrksamheten med skogsmarkskalkning och vitaliseringsgödsling fullföljs. Regeringen föreslår senare i denna proposition att kalkningspro- grammet byggs ut kraftigt.

2.2.3. Internationellt samarbete

Enligt regeringens uppfattning behöver utsläppen av de gränsöverskridan- de luftföroreningarna begränsas kraftigt i hela norra Europa. Internatio- nellt samarbete är därför nödvändigt. Det internationella arbetet bedrivs formellt i det europeiska samarbetet inom ramen för 1979 års konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Inom ramen för Gene- vekonventionen från år 1979 finns bindande protokoll om minskning av svavel- och kväveutsläpp. som Sverige godkänt. Svavelprotokollet från år 1985 innebär att utsläppen av svavel skall minska med 30% mellan åren 1980 och 1993. Kväveprotokollet från år 1988 innebär att utsläppen av kväveoxider skall stabiliseras på 1987 års nivå senast år 1994. Ett stort antal västeuropeiska länder, däribland Sverige. har gjort betydligt mer långtgående åtaganden. Sverige har tillsammans med elva andra länder i en särskild deklaration, som antogs i anslutning till konventionens möte i Sofia år 1988, utfäst sig att minska utsläppen av kväveoxider med i Storleksordningen 30 % till år 1998 med valfritt basår 1980— 1985. Arbetet inom konventionen inriktas för närvarande på reviderade protokoll om begränsningar av utsläppen av svavel och kväveoxider samt på ett nytt protokoll om begränsningar av utsläppen av flyktiga organiska ämnen. Regeringen anser att målformuleringarna måste baseras på kritiska belast- ningsgränser till skillnad från tidigare överenskommelser. Detta innebär att nya åtaganden om utsläppsminskningar blir olika för enskilda länder eller grupper av länder. Kraven kan därmed skilja mellan Nord- och Sydeuropa.

Svavelnedfallet i såväl södra Sverige som på kontinenten kan därigenom nå ned under de kritiska belastningsgränserna. Överslagsberäkningar visar att utsläppsnivåerna per capita motsvarande de som beräknas uppnås i Tysklands västra delar skulle vara tillräckliga för att nå detta mål. De mest långtgående minskningarna skulle krävas i östra delen av Tyskland och Polen. Dessa minskningar beräknas till stor del komma till stånd som följd av en ekonomisk förändring och avskaffade subventioner på inhemskt kol.

I Västeuropa är det främst Storbritannien som kommer att få vidta mer långtgående åtgärder än de som hittills planerats för att nå ned till de kritiska belastningsgränserna.

Regeringen avser att verka för att ett nytt avtal mellan de europeiska länderna om begränsningar av svavelutsläppen undertecknas senast år 1993. Sverige skall också verka för att ett avtal om flyktiga organiska ämnen undertecknas snarast.

För att begränsa kvävenedfallet behövs skärpta bilavgaskrav i hela Euro- pa. Regeringen avser att fortsätta att arbeta för att få till stånd överens- kommelser om detta. Sverige skall verka för att krav motsvarande de krav som införs federalt i USA för lätta och tunga fordon omkring år 1994 införs i EG och EFTA senast år 1996. Krav på utsläppsgränser, motsvara- de vad som kan erhållas genom katalytisk avgasrening, behöver införas i Östeuropa. Åtgärder vad gäller traktorer och dieseldriven järnväg behöver vidtas i hela Europa före år 2000. Inom ramen för internationella avtal bör åtgärder inom flyg— och sjöfarten också vidtas.

Hänvisningar till S2-2-3

  • Prop. 1990/91:90: Avsnitt 5.6

2.3. Miljön i tätorterna

"”oev—xy.:..."9v9—”-azw.c.

sa»- x'V-V'v; ”w'**'*?v—z> 'l—vo..9..>.

—. Regeringens förslag: Som nktlmjen för: det forsatta 'arb'etet. gällerga

"s...... r-vazllöwlå'Q—ÅN:

luftkvaliteten.forbattras &? att de återstående r1skernafo marin

,.. åt?-:a :;

-€V'Äl£éo';g€g ihm .vv—és—eea

”gråa.;

- 7; » »Behove av grönör'r'lfåden ;1 tätorter- och tatortsnar " .. tillgodose 1den kommunala planeringen. » ; I? ::.; ;: . .

A- ooooooo * ww».

* . ÖZYidE år 2000. skall- halte'rn'ai av. koloxid. kväveoxid, wsva'vel'choiud'

***-x... :......WAW

'dersknda dé r1ktvarden som utarbetats; av."

”??...?

va,-%.;

.. 'sot ochi: pamklaräun

V'Qlfv—s-e.

..'acceptabel.n1vå & delmål-ar att halvera-(utslappen tillå . .

*?»aag

. ZBullerrtatorter' bör. mmskeaisgå att. det gkomänleårvatt l1gga..under* .. naturvårdsverkets nu'v'arande riktlinje'r'f ' ”' ** * .... e s 3. Ä. fi Z '; ”' '» %&'åt'ärtmeamy ' äääoa».. éåféäteasw...lqål

väns-..

2.3.1. Bakgrund

De luftföroreningar som bidrar till globala och regionala miljöproblem härstammar huvudsakligen från trafiken. industriprocesser och energian- läggningar. Genom att miljöstörande verksamhet har koncentrerats till tätorterna uppstår dessutom' 1 vissa fall lokala problem på grund av luftför- oreningar.

De svenska tätorterna har' 1 ett internationellt perspektiv en god miljö. Viktiga utsläpp med hälsoskadliga effekter har minskat kraftigt sedan början av 1970-talet. bl. a. sot och svaveldioxid.

Arbetet med att minska utsläppen från stora fasta källor som energipro- duktion och industriell verksamhet har varit framgångsrikt. Införande av fjärrvärme och elvärme har härvid varit av stor betydelse. Detta förhållan- de. i kombination med att transporterna ökar. innebär att trafiken har blivit den största kvarvarande källan till föroreningar i tätorterna. Utsläp- pen per bil av framför allt kväveoxider och kolväten från personbilar har dock minskat kraftigt under de senaste åren som ett resultat av att stränga avgaskrav har införts.

Regeringens bedömning är att hittills beslutade åtgärder kommer att leda till att halterna av svaveldioxid. kväveoxider och koloxid i tätorterna kommer att minska ytterligare. Sothalterna är jämfört med riktvärdena låga i svenska tätorter. men bör minskas ytterligare med hänsyn till cancer- risken. .

Många människor i tätorter och då främst i storstadsområdena är utsat- ta för luftföroreningshalter som är högre än vad som kan betraktas som god miljö. Naturvårdsverkets riktvärden för luftkvalitet för vissa förore- ningar överskrids vid trafikerade gator i tätorter där ett stort antal männi- skor bor och vistas. Riktvärdet för kväveoxider överskrids också för hela stadsdelar i t. ex. Göteborg och Sundsvall.

Den allvarligaste hälsorisken av luftföroreningar i tätorter är enligt nuvarande bedömningar den förhöjda cancerrisken. Naturvårdsverkets forskning om tätortsmiljön har bl.a. givit som resultat att i storleksord- ningen 1 000 cancerfall per år bedöms uppkomma på grund av luftförore- ningar.

Allergi och annan överkänslighet har ökat hos befolkningen de senaste årtiondena. Orsaken är oklar men olika miljöfaktorer har sannolikt bety- delse. Luftföroreningar är en av dessa miljöfaktorer.

Buller från olika källor kan störa arbete. sömn och vila och även ge upphov till psykosomatiska besvär. Medicinska undersökningar visar att buller bl. a. kan påverka hjärtat och kärlsystemet. Trafiken står för den helt övervägande delen av bullerstörningarna i tätorter.

Föroreningarna leder också till snabbare nedbrytning av många materi- al. som i sin tur leder till korrosion och andra skador på byggnader och anläggningar. Det innebär att kulturminnen och kulturföremål av sten. metall och glas hotas av förstörelse. Som exempel kan nämnas att flera av portalerna till våra medeltida kyrkor. liksom huvuddelen av utsmyckning- en till slott och privathus. under 1600-talet skulpterades i Gotlandssand- sten. Denna kalkbundna sandstenstyp är känsligare än de flesta bergarter för kemiska angrepp. Trots att halten svaveldioxid i svensk tätortsluft minskat kraftigt under 1980-talet är läget allvarligt i många tätorter.

Utbyggnaden av tätorterna kan i vissa fall medföra att det blir svårare för människor att nå olika rekreationsområden. God fysisk planering behövs därför för utbyggnad av bostäder.. serviceanläggningar och trans- portanordningar. samtidigt som värdefulla kulturmiljöer kan bevaras. Tillgången till parker. större sammanhängande grönområden och gröna korridorer mellan olika områden säkerställs också därigenom.

Större områden i närheten av tätorter med möjlighet till ostördhet. även i fråga om bullerstörningar. och höga naturkvaliteter skall så långt som

möjligt ges ett långsiktigt skydd i den kommunala och regionala planeringen.

Omsorgen om bebyggelsens estetiska, historiska och funktionella kvali- teter bör vara vägledande i den kommunala planeringen. Genom att förena dessa planeringens mer traditionella uppgifter med de nya och hårdare kraven på rena system kan en god livsmiljö skapas i våra tätorter.

2.3.2. Miljömål för tätorterna

De övergripande miljömålen för tätorterna är att skydda befolkningen mot skadliga hälsoeffekter på grund av t. ex. luftföroreningar och buller och att forma en god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö för alla människor. Den värdefulla kulturmiljön skall så långt som möjligt bevaras. Avfall skall kunna tas om hand på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.

Regeringen anser att naturvårdsverkets riktlinjer för luftkvalitet efter sekelskiftet skall uppnås i alla tätorter. Som riktlinjer för det fortsatta arbetet bör gälla att utsläppen av cancerframkallandc ämnen som ett första steg halveras.

Kommunerna har ett stort ansvar för den lokala miljön. Naturvårdsver- kets riktlinjer för acceptabel luftkvalitet är ett viktigt planeringsinstrument som redan används. Tätorterna bör enligt regeringens uppfattning i framti- den planeras allt tydligare utifrån uppsatta miljökrav. Genom god plane- ring kan bl. a. behovet av transporter minska. Industrier som kan påverka människors hälsa lokaliseras så att tillräckliga skyddsavstånd erhålls till områden där människor bor och vistas. Områden för friluftsliv och rekrea- tion bör avsättas i tillräcklig omfattning. Den kommunala samhällsplane- ringen enligt bl. a. plan- och bygglagen har en grundläggande betydelse för vilken miljö som kan uppnås i tätorterna. Ökad fjärrvärmebaserad upp- värmning är ett effektivt sätt att minska halterna av svaveldioxid i tätorts- luften och har redan gett goda resultat.

Vägtrafiken har ökat kraftigt de senaste 10—20 åren. Skärpta avgaskrav och införandet av blyfri bensin innebär stora förbättringar inom vägtrafi- ken. Ett ökat trafikarbete kan motverka den förväntade miljöeffekten. Regeringen har därför tillsatt särskilda förhandlare för Stockholm, Göte- borg och Malmö för att få till stånd lösningar på trafikens miljö- och framkomlighetsproblem i dessa områden. Förhandlarna har presenterat förslag till överenskommelser med åtgärder som rör trafiksystemet och lokal trafikplanering. Förslagen behandlas i propositionen om näringspoli- tik för tillväxt. För att överenskommelserna skall få full effekt skall de följas upp med skärpta krav på fordon och bränslen. Regeringen föreslår därför att kraven på fordon och bränslen skall skärpas ytterligare i ett brett europeiskt samarbete.. dels generellt.. dels speciellt för tätortstrafik.

Regeringen föreslår att miljöklassindelningen av motorbrännolja ändras så att miljövänligare bränslen ytterligare stimuleras. Renare bränslen har störst betydelse i tätorterna. Ekonomiska styrmedel kommer också att införas för att ytterligare stimulera utvecklingen av ren teknik och renare fordon.

Buller är i första hand ett problem i bostadsområden där bullerstörning- ar från olika verksamhetcr har ökat successivt. Bullerdämpande åtgärder

vid källan medför minskade störningar. Sådana åtgärder är därför ofta kostnadseffektiva, men har nackdelarna att de får full effekt först efter lång tid. I många befintliga miljöer är det inte möjligt att med tillgänglig teknik reducera bullret från fordonen tillräckligt för att uppnå god miljökvalitet. Andra åtgärder som hindrar bullret att nå bostäder och känsliga områden kommer därför att vara nödvändiga under överskådlig tid. Denna typ av åtgärder får vägas mot andra typer av hälso- och miljöinsatser som är angelägna. Genomförandet får ske inom ramen för befintliga resurser. Myndigheterna bör ha ett utökat sektorsansvar för att begränsa buller. Alla sektorer måste enligt regeringens uppfattning arbeta vidare för att förebyg- ga och minimera bullerstörningar.

Partikelhalten i luften har minskat under senare år, men är fortfarande relativt hög i tätorter. De mätningar som finns visar att förekommande halter ligger i nivå med föreslagna riktvärden. Eftersom partiklar är bärare av cancerframkallandc ämnen och kan framkalla allergier är det väsentligt att ytterligare minska halterna i tätortsluft. Regeringen anser därför' att som riktlinjer för det fortsatta arbetet skall gälla att utsläppen i ett första skede skall halveras till år 2005.

De åtgärder som regeringen nu föreslår för att förbättra tätortsmiljön kommer att få full effekt i slutet av 1990-talet och i böljan av 2000-talet. Vägtrafiken kommer att ha ett avgörande inflytande på luftkvaliteten i tätorter under de kommande 10—20 åren. Naturvårdsverkets riktvärden för luftkvalitet (koloxid. kväveoxid, sot och partiklar) kommer sannolikt att kunna uppnås efter sekelskiftet genom de åtgärder som nu föreslås.

En kraftig minskning av partikelutsläppen är svårast att genomföra. Med ytterligare skärpta krav på såväl avgasrening som dieselbränsle kan dock en sådan reduktion nås. Ytterligare åtgärder är möjliga genom sam- hällsplanering, utbyggnad av kollektivtrafik och förbättrad trafikplane-

ring.

Avfallshanteringcn är ett särskilt problem i tätorterna. Genom de åtgär- der som regeringen tidigare har vidtagit har ett inventerings- och- plane- ringsarbete påbörjats på kommunal nivå, inte bara för hushållsavfall utan för alla typer av avfall. Målet är att senare utvidga det kommunala ansva- ret. Ytterligare åtgärder krävs i kommunema, framför allt för separering och insamling av olika slags avfall samt för återvinning och annat lämpligt omhändertagande av avfallet.

Ökad återanvändning och återvinning krävs för att uppnå en bättre resurshushållning och för att minska avfallsmängdcma. Avfallet innehåller också i vissa fall gifter som kan läcka ut i naturen med risk för allvarliga störningar i miljön som följd. Avfallsdeponeringen innebär dessutom i sig ett volymmässigt och estetiskt problem i landskapet och skapar ofta kon- flikter vid markanvändningen, främst kring tätorterna.

Tätorternas vattenmiljö har förbättrats under de senaste årtiondena. Så gott som alla städer i Sverige som ligger i närheten av sjöar och vattendrag eller vid kuster kan erbjuda friluftsbad av god eller mycket god kvalitet. Ytterligare krav på rening av avloppsvatten kan behövas i vissa områden.

2.4. Naturresurser och naturvård

Hänvisningar till S2-4

  • Prop. 1990/91:90: Avsnitt 16.2

2.4.1. Bakgrund

Sverige är ett från många synpunkter rikt land, med bl. a. stora tillgångar på naturresurser. Skogen är en del av vår kultur och ger naturupplevelser som är betydelsefulla för en stor del av det svenska folket. Den formar landskapet genom att uppta hälften av Sveriges areal. Jordbruket står för produktionen av huvuddelen av våra livsmedel och bidrar till att göra kultur- och naturlandskapet varierat.

Landets välfärd är i hög grad beroende av de naturresurser som är knutna till marken. vattenkraften och den fysiska miljön i övrigt i form av t.ex. jordbruksmark, sjöar och vattendrag. Dessa resurser kan dessutom vara av intresse för turism.. rekreation och kulturmiljövård. Ett mångsidigt utnyttjande av dessa resurser skall så långt som möjligt eftersträvas. Be- stämmelser om hur avvägningar skall göras mellan bevarande- och exploa- teringsintressen finns i naturresurslagen.

En av de viktigaste naturresurserna är skogen. som utgör basen för en stor del av industriproduktionen och för vår export. Skogens långsiktiga produktionsförmåga hotas dock av försurning och övergödning. Skogs- och jordbruksproduktionen påverkar i sin tur ekosystemen i sjöar och vattendrag, t. ex. genom läckage av näringsämnen.

En internationellt antagen målsättning för hushållningen med världens naturresurser och naturvården är att bevara den biologiska mångfalden, bevara genetisk variation och att möjliggöra ett långsiktigt nyttjande av arter och ekosystem. Denna strategi har formulerats gemensamt av Inter- nationella naturvårdsunioncn. FNs miljöprogram och Världsnaturfonden.

Sambanden mellan naturvårdsarbetet och miljöskyddsarbetet har blivit

allt tydligare under de senaste åren i takt med att nya kunskaper har erhållits om ekosystemens känslighet för olika slags störningar. Ett stort antal fungerande ekosystem är förutsättningen för den mänskliga överlev- naden på sikt.

Det svenska landskapet är i stor utsträckning en produkt av människans sätt att hantera naturen genom seklerna. Genom odlingslandskapet inför- des en ökad variation i landskapet, vilket också lett till en ökad artrike- dom. De senaste årtiondenas utveckling inom jordbruket i riktning mot storskalighet och intensivare kemikalieanvändning har lett till att denna variation delvis gått förlorad och att små.. för den biologiska mångfalden värdefulla livsmiljöer (biotoper) försvunnit. Detta har medfört att många arter nu hotas av utrotning. Denna utveckling bryts genom den nya livsme- delspolitiken.

Ungefär 3 milj. hektar våtmarker i odlingslandskapet i södra och mellersta Sverige har torrlagts sedan början av 1800-talet. En stor del av de hotade djur- och växtarterna i Sverige är direkt beroende av våtmarker som livs- miljö. Torrläggningen av våtmarker är också en starkt bidragande orsak till läckage av kväve till havsområden och bidrar direkt till att många djur- och växtarters överlevnad är hotad. [ vissa landskap har ända upp till 90 % av våtmarkerna torrlagts. '

I enlighet med intentionerna i naturresurslagen skall större områden som är relativt opåverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i . miljön bevaras. De outbyggda älvarna åtnjuter särskilt skydd enligt denna lag.

För att garantera markens långsiktiga produktionsförmåga och en bibe- hållen biologisk mångfald krävs både att den externa påverkan från exem- pelvis föroreningar upphör och att miljöansvaret inom skogs- och jord- bruksproduktionen ökar. Metoder som medger en bättre anpassning till de ekologiska systemen samt till geologiska och andra lokala förhållanden måste utvecklas för att den biologiska mångfalden skall kunna bevaras. En ökad återföring av näringsämnen och mineraler krävs för att jordbruks- marken inte på sikt skall utarmas.

Naturvårdsarbetct är en viktig uppgift för alla samhällssektorer för att uppnå en bättre anpassning till de ekologiska systemen. Omsorgen om landskapet och den biologiska mångfalden är inte bara en fråga om land- skapets skönhet eller kulturhistoriska värden utan även en faktor av bety- delse för bl.a. de areella näringarnas egna långsiktiga produktionsmål. Ett intensivt arbete har inletts för att åstadkomma en sådan utveckling. Som exempel kan nämnas de omfattande utbildningsinsatser som görs inom skogsbruket för att öka kunskaperna om de ekologiska sambanden och om natur- och kulturvärden i skogsbruket.

Naturvårdsarbetet i landskapet har ett nära samband med kultur- miljövården. Från bl.a. kostnadssynpunkt är det angeläget att insatserna för natur- och kulturmiljövård samordnas.

Tillgången till rent vatten har i Sverige hittills inte begränsats i någon avgörande omfattning av miljöstömingar. Sverige har, med några få un- dantag.. inga stora sammanhängande grundvattenmagasin. Magasinen är

ofta små, beroende på de geologiska förutsättningarna. Föroreningar får därför ofta en ganska begränsad utbredning.

Av Sveriges befolkning är ca 15 % beroende av enskild vattenförsörjning med vatten som ibland är av sämre kvalitet än kommunalt tillhandahållet vatten. Grundvattnet har generellt sett god kvalitet men problem har på senare år uppmärksammats till följd av bl. a. försurningen.

I vissa områden tränger saltvatten in i brunnsvattnet. Detta förekommer främst i bergborrade brunnar i kustområden. Orsaken är bl. a. att vattenut- vinningen bedrivs på ett felaktigt sätt t. ex. genom för stora vattenuttag och felaktig lokalisering av brunnar.

Riksdagen beslutade år 1988 i enlighet med regeringens förslag i 1988 års miljöpolitiska proposition om målen för det fortsatta naturvårdsarbe- tet. Enligt dessa bör representativa områden av alla förekommande natur- typer säkerställas, skyddet av naturtyper såsom urskogar, våtmarker och vissa odlingslandskap prioriteras samt mark för friluftsliv säkerställas, särskilt runt våra tätorter.

Ett samlat handlingsprogram för hotade arter har utarbetats av na- turvårdsverket. I dag är totalt 121 ryggradsdjur hotade eller särskilt hän- synskrävande, jämfört med 105 år 1980. 38 av landets 475 arter av rygg- radsdjur och 284 av ca 2000 arter av blom- och ormbunksväxter knutna till odlingslandskapet är hotade.

Under treårsperioden 1988— 1990 har betydande arealer särskilt skyddsvärda naturtyper. framför allt urskogar, säkerställts. Sammanlagt 75% av den areal urskog av högsta klass som finns kvar i Sverige är eller kommer inom kort att vara'skyddad med stöd av naturvårdslagen eller på annat sätt.

Totalt är ca 100000 hektar produktiv skogsmark skyddad nedanför skogsodlingsgränsen samt ytterligare ca 530000 hektar fjällnära produktiv skog. Dessutom är ytterligare minst 250000 hektar fjällnära skog av sådan karaktär att de inte kan få avverkas på grund av mycket stora föryngrings- problem.

2.4.2. Mål för naturvården och naturresurshushållningen

Arbetet med att hushålla med våra naturresurser måste bedrivas på flera olika nivåer. Den fysiska planeringen utgör ett centralt instrument för att påverka den långsiktiga användningen av mark och vatten. Införande av miljökonsekvensbeskrivningar, som regeringen föreslår i denna proposi- tion, kommer bl. a. att förbättra förutsättningama för naturvården och den allmänna naturresurshushållningen.

En varaktigt hållbar utveckling förutsätter att myndigheter och företag som är verksamma inom alla samhällssektorer ansvarar för och bekostar det nödvändiga miljövårdsarbetet som en naturlig del av verksamheten. Regeringen avser att förstärka sektorsmyndighetemas ansvar på dessa områden. Ett gemensamt mål bör i enlighet med intentionerna i naturre- surslagen vara att slå vakt om den biologiska mångfalden och nyttja naturresurserna på ett långsiktigt hållbart sätt.

För att uppnå målsättningarna i naturvårdsarbetet krävs bl. a. att målen

konkretiseras för att säkra de hotade och sårbara arternas fortlevnad i syfte att bevara den biologiska mångfalden. Naturvårdsverket är som central miljömyndighet ansvarig för att sådana mål utarbetas. Sektorsmyndighe- terna för jordbruk, skogsbruk och fiske är ansvariga för att utarbeta sek- torsvisa delmål och genomföra åtgärder.

Odlingslandskapet skall nyttjas och hävdas så att en rik variation i naturtyper, biotoper och arter kan bibehållas. Den nya livsmedelspolitiken med avreglering och stärkt stöd för bl. a. naturvårdens behov har som mål bl. a. att slå vakt om ett varierat och rikt odlingslandskap och att bevara en biologisk mångfald.

Regeringen anser att bidrag till landskapsvård är ett ändamålsenligt medel som medverkar till att bevara de för samhället kollektiva värden som är förknippade med odlingslandskapet.

För områden i odlingslandskapet med särskilda natur- och kulturvärden som hotas av en förändrad markanvändning inom jord— och skogsbruket skall framför allt det ovan redovisade bidragssystemet användas. I enlighet med naturresurslagens intentioner bör även lokala värden som kommer till uttryck i de kommunala översiktsplanema tillvaratas genom ett kom- munalt engagemang.

Den parlamentariska kommittén för utvärdering och översyn av skogs- politiken har nyligen inlett sitt arbete och skall enligt sina direktiv lägga stor vikt vid miljöfrågorna. Det ingår således i kommitténs uppgifter att formulera ett miljömål för skogsbruket.

Inom fiskets område är målsättningen att fisk och skaldjur och deras näringsorganismer skall bevaras i livskraftiga, naturliga reproducerande bestånd. Av de vattenlevande organismer i vårt land som kräver särskilda åtgärder för sitt skydd kan nämnas den naturligt reproducerade laxen, malen och flodkräftan.

Täktverksamhet och gruvbrytning kan innebära stora belastningar på miljön och förstöra livsmiljöer för djur och växter. Tillgången till täktma- terial, såsom sorterat naturgrus och torv liksom tillgången på mineral är begränsad. Ändliga naturresurser skall utnyttjas försiktigt så att även fram- tida generationer får tillgång till råvaror. Tillstånd till torvtäkter skall prövas restriktivt i områden som i den kommunala planeringen angetts vara av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården och friluftslivet. Grushushållningsplaner upprättas för områden med materialförsörjnings- problem eller markanvändningskonflikter. I sådana områden inriktas ma- terialförsörjningen i första hand mot bergtäkter och andra alternativa material till naturgrus.

I det arbete som pågår inom naturvårdsverket för att skydda hotade arter och naturtyper ingår bl.a. att förbättra kunskapsunderlaget genom inventeringar av olika naturtyper, investeringar i olika skyddsvärda områ- den samt vård och förvaltning av naturvårdsobjekt.

Det är regeringens uppfattning att arbetet med att kartlägga hotade arter måste fortsätta och inventeringar av vissa värdefulla biotoper fullföljas. Kartläggningen skall utgöra underlag för att därefter bedöma behovet att säkerställa ytterligare områden med stöd av naturvårdslagen.

Regeringen föreslår i denna proposition att naturvårdslagen skärps med

bl. a. nya skyddsbestämmelser för vissa värdefulla småbiotoper och skärp- ta regler för markavvattning. Dessa regler kommer att utgöra en viktig del i det fortsatta naturvårdsarbetet.

De huvudsakliga insatserna i arbetet med att säkerställa skyddsvärda naturområden skall för den närmaste treårsperioden avse skogsområden., våtmarker och vissa odlingslandskap. Naturvårdsverket redovisar att yt- terligare drygt 100000 hektar skogsbiotoper med särskilt höga värden bör skyddas. Därigenom kommer även betydande delar av de särskilt skydd- svärda våtmarksbiotoperna att skyddas. Med anledning av ökade kostnader för vård och förvaltning av naturreservat m.m. samt behov av förstärkta insatser i arbetet med hotade arter föreslår regeringen att resurserna för- stärks med 26 resp. 4 milj. kr. för nästa budgetår.

Mark- och vattenområden med särskilt höga naturvärden liksom ekolo- giskt särskilt känsliga områden skall så långt som möjligt undantas från exploatering. Behovet av obebyggda områden för såväl människors som djurs och växters behov skall tillgodoses vid bl.a. tillämpningen av de lagar som är anknutna till naturresurslagen.

Regeringen utgår från att kommunerna utnyttjar möjligheten enligt plan- och bygglagen att göra översiktsplanen till ett strategiskt instrument för en kommunal utveckling som är förenlig med kraven på en god miljö och en långsiktig hushållning med naturresurserna. Länsstyrelserna har en uppgift att bevaka att regionalt viktiga naturvärden beaktas i kommunala översiktsplaner.

Den snabba utvecklingen av genteknik ökar behovet av samhällelig insyn, prövning och kontroll. En ingående analys av de ekologiska riskerna krävs i samband med att genetiskt förändrade organismer släpps fria i omgivningen. Kunskaperna om dessa risker är i dag mycket begränsade. Det är en grannlaga uppgift att formulera en etiskt godtagbar balans mellan ekologin och olika gentekniska tillämpningar inom exempelvis jordbruket och industrin. Regeringen tillsatte våren 1990 en parlamenta- risk beredning för frågor rörande användning av gentekniken. Översynen omfattar bl.a. kunskapsläget beträffande de ekologiska risker som är för- bundna med ett frisläppande av genetiskt förändrade organismer., vilka etiska principer som skall gälla vid användning av genteknik och hur anmälningsplikt och prövning av sådan verksamhet skall organiseras.

Sedan den 1 april 1990 gäller att den som odlar gentekniskt förändrade växter i växthus eller utomhus skall ha tillstånd till verksamheten. Vid prövningen skall särskilt beaktas att odlingen inte får innebära risker för omgivningen eller för miljön eller risk för utarmning av den genetiska mångfalden.

2.4.3. Internationellt samarbete

Sverige skall genom ett kraftfullt internationellt agerande verka för att den internationella målsättningen för naturvård och hushållning med naturre- surser uppfylls.

Ett intensifierat samarbete med de nordiska länderna inleds med syfte att arbeta fram ett nordiskt aktionsprogram för naturvård och hushållning

med naturresurser. Överenskommelser skall om möjligt ingås om arbets- fördelning mellan de nordiska länderna för att effektivisera arbetet.

Vidare skall samarbetet med Öst- och Centraleuropa inriktas mot att förhindra att den förväntade moderniseringen inom de areella näringarna ställer alltför höga krav på naturresursanvändningen eller sker på bekost- nad av de stora naturvärden som är knutna till t. ex. våtmarker, sjöar och vattendrag.. skogar eller det äldre kulturlandskapet i dessa länder. Samar- betet skall också medverka till att miljöanpassad teknik överförs.

Den europeiska naturskyddskonventionen (Bemkonventionen) syftar till att skydda europeiska arter av vilda djur och växter och deras levnads- områden. Särskild vikt läggs vid skyddet av arter som är hotade och sårbara. Konventionen om flyttande vilda djur (Bonnkonventionen) har som övergripande syfte att skydda de arter som regelbundet korsar natio- nella gränser. Konventionen om skydd av våtmarker av internationell betydelse (Ramsarkonventionen) syftar till att skydda våtmarker globalt, särskilt som levnadsområden för vattenlevande fåglar. Washington- konventionen reglerar den internationella handeln med utrotningshotade växt- och djurarter. Konventionerna har medfört ett bättre och integrerat kunskapsutbyte mellan staterna. Uppbyggnaden av en svensk artdatabank är en viktig förutsättning för våra internationella åtaganden.

I förberedelserna inför FN-konfcrensen för miljö och utveckling, som kommer att hållas under år 1992. behandlas den övergripande frågan om bevarande av den biologiska mångfalden. Syftet med FN-arbetet i denna del är att nå legalt bindande globala överenskommelser om den biologiska mångfalden. Sverige deltar aktivt i detta arbete som ett led i att uppfylla målsättningen för det internationella naturvårdsarbetet.

2.5. Vatten och hav Prop. 1990/91:90

Regerrngens förslag Som. rrktlrr'ijer för. det fortsatta arbetet skall gälla 'att naturligt. förekommande arte'r i havs-. och avattenområden ; skall kunna bevarasrlrvskraftlga balanserade populationer Föror' ".-.1'iir'1'gar skall inte begränsa anvandnrngen av '.v'a'tten från*5joar och.-=" vattendrag 'samt. grundvatten som vattentäkt . " .: .» -- '

niska" ämnen skall begransas så att 'de till sekelskrftet nått. en. sådan ÄSnivå att 'miljön inte. tar 'skada, Åtgärder för. att minska ut'släp "ett avi-'- klorerade organrska ämnen från skogsrndustrrn pr1or1teras " " Utsläppen ay- kvrcksrlver kadmrum '.'och bly skall mrnskas ine'dfr —'.'—'70 % mellan åren 1985 och 19.95; Utsläppen av ovrrgawv1kt1ga metal- .. .i'ler skall halveras under samma tid'. ' - " . " ;

Anvandnmgen av miljoskadllga am'nensbegransas kraftige .. .

o. -. ...,-', av .. .».—

2.5.1. Bakgrund

Tidigt uppmärksammade miljöproblem i svenska sjöar och vattendrag var igenväxning, syrebrist och fiskdöd. orsakade av utsläpp av i första hand syreförbrukande ämnen och närsalter från industrier och samhällen. Ge- nom den stora satsningen på reningsverk för kommunala och industriella avloppsvatten och miljöanpassad processteknik har påtagliga förbättringar uppnåtts. Problem med övergödning av sjöar är i dag begränsade till vattensystem med stora tätbebyggda områden och en stor andel jordbruks- mark. Det är emellertid ofta i sådana områden som det finns vattentäkter och rekreationsområden som kan drabbas. Av störst betydelse för över- gödningen i sjöarna är fosfor. Kväve kan vara ett problem i vissa delar av Sydsverige, där nedfallet av kväveföreningar är omfattande samtidigt som avrinningen är stor från jord- och skogsbruksmark. Också transporter av humusämnen, slam och erosion utgör problem.

Grundvattnet påverkas också av föroreningar. Detta medför att möjlig- heten att utnyttja grundvattnet som dricksvatten försämras. Kväveläckage från jordbruket kan ge upphov till förhöjda nitrathalter i grundvattnet i vissa jordbruksbygder. särskilt de med lätta jordar. På grund av den stora tidsfördröjning som sker innan vissa bekämpningsmedel når ner till grundvattnet, väntas sådana medel i grundvatten bli ett problem som kan öka. Ytterligare hot mot god eller bibehållen grundvattenkvalitet är t.ex. föroreningar från avfallsdeponier, förorenad mark och grustäkter samt 41

läckage från avloppsledningar, oljecisterner under mark, flygplatser samt förorenat dagvatten från tätorter.

Övergödningen i marin miljö har lett till en rad effekter som mass- utveckling av alger, syrebrist, utslagning av bottenfaunan, förekomst av giftalger och förstörda fiskodlingar. Detta har varit vanligt förekommande i lokala områden, t.ex. Laholmsbukten, Skälderviken och Hanöbukten. Särskilt allvarlig var situationen är 1988, när omfattande algblomning förekom, framför allt i Västerhavet.

Förhållandena längs Östersjökusten i de baltiska länderna, Polen och östra Tyskland är särskilt allvarliga. Tecken på övergödning finns också i de öppna havsområdena i Östersjön och Kattegatt. Utsläppen av kväve och fosfor är den dominerande orsaken till övergödning. Bakgrundshalten är 5 —— 10 gånger högre än vid seklets böljan. För att återställa den ekologi- ska balansen i Östersjön måste den totala kvävebelastningen minska ytter- ligare, kanske med 60—70 %.

Svåmedbrytbara, naturfrämmande ämnen, t.ex. DDT och PCB före- kommer i större eller mindre grad i alla vattenmiljöcr. Förekomsten i levande organismer har minskat sedan användningen förbjöds. En förhöjd nivå kan dock fonfarande konstateras i svenska vatten. Kunskapen om den totala spridningen av organiska miljögifter och deras effekter är ännu begränsad. Utsläppen av stabila organiska miljögifter måste på sikt upphö- ra helt.

Värdefulla natur- och rekreationsområden kan skadas för lång tid vid tillfällen med akut förorening av olja. Förmågan att bekämpa stora mäng- der olja har successivt förbättrats, bl.a. genom ett nära samarbete med övriga länder omkring Östersjön och Nordsjön. En fortsatt utveckling av metoder för bekämpning av olja under svåra förhållanden och av system för en effektiv flygövervakning' pågår. Bl.a. flygövervakning har redan medfört att de avsiktliga oljeutsläppen till havs har minskat betydligt i hela Nordeuropa.

De diffusa, kontinuerliga utsläppen tillför dock haven avsevärt större mängder olja och andra kolväten. Effekterna av sådana utsläpp är av en mer kronisk karaktär och uppstår först efter en långvarig påverkan och kan därigenom vara svåra att upptäcka. Den absolut största tillförseln till haven av olja och andra kolväten sker via floder och luftföroreningar. Exempel på stora punktkällor är bensinstationer, dagvattenledningar, kommunala reningsverk, fartyg och oljeborrplattformar. Även raffinaderi- er och annan industri tillför havet olja.

Utsläppen av näringsämnen och metaller har ökat sedan början av seklet till för bara ett par årtionden sedan. Metallutsläppcn har därefter minskat kraftigt under senare år. Sedan mitten av 1900—talet har vi haft samma utveckling för stabila organiska ämnen.

Sverige med omgivande hav tillförs också föroreningar från andra län- der. Dessa föroreningar kan med hjälp av atmosfären eller havsströmmar- na transporteras långa sträckor. Tillförseln från andra länder är i allmän- het betydligt större än den från Sverige.

Regeringen har i 1988 års miljöpolitiska proposition angivit inriktning- en för åtgärder mot havsföroreningar. Riksdagen lämnade redovisningen

utan erinran. ] första hand skall åtgärder vidtas för att begränsa övergöd- ningen samt upplagringen av svårnedbrytbara organiska ämnen, framför- allt klorerade sådana från skogsindustrin. Som mål lades fast att dels skall utsläppen av närsalter halveras i de mest påverkade områdena mellan åren 1985 och 1995.. dels skall utsläppen av stabila organiska ämnen på sikt upphöra. För skogsindustrin, som är den dominerande källan för utsläpp av klorerade organiska ämnen.. angavs att åtgärder skall påbörjas före 1992 års utgång för att minska utsläppen av klorerade organiska ämnen med 60— 70 %. Dessutom angavs att utsläppen av metaller, i första hand kvick- silver och kadmium, skall halveras mellan åren 1985 och 1995.

Av den totala kvävebelastningen på haven från Sverige kommer ungefär . hälften från naturlig avrinning från marken och hälften från mänsklig verksamhet.

Jordbruket är en stor källa för närsaltsutsläpp. Åtgärder har vidtagits för att begränsa närsaltläckage från framför allt djurhållning och gödselsprid- ning.

Enligt regeringens proposition år 1988 om vissa miljöförbättrande åtgär— der i jordbruket, som riksdagen lämnade utan erinran, är målet att kväve- läckage till haven skall halveras före sekelskiftet i vissa områden. Närsalt- läckaget från mark är fortfarande betydande. De kommunala reningsver- ken ären annan källa till närsaltutsläpp. Kvävereduktion med upp till 50 % håller på att införas vid sådana reningsverk, som är lokaliserade vid särskilt påverkade kustavsnitt.

En stor del av det kväve som tillförs haven kommer via atmosfären. 1 södra Sverige har en övervägande del av kvävenedfallet sitt ursprung i jordbruket, genom att ammoniak avges vid hantering och lagring av stall- gödsel. Av den totala depositionen av kväve i Sverige kommer ca 60 % från kväveoxider och ca 40% från ammoniaken från jordbruket. Åtgärder för att begränsa utsläppen av kväveoxider har således också stor betydelse för att förbättra miljön i havet.

Stränga krav för utsläpp av klorerade organiska ämnen har lagts fast för samtliga fabriker som tillverkar klorblekt sulfatmassa i samband med prövning enligt miljöskyddslagen. Regeringen bedömer att utsläppen där- igenom begränsas till den nivå som beslutats av riksdagen. Med hänsyn till utsläppens miljöeffekter anser regeringen att de nu bör begränsas ytterliga- re genom de åtgärder som redovisas i det följande.

De åtgärder som vidtagits sedan miljöskyddslagens tillkomst för att minska utsläppen av metaller har varit effektiva. Regeringens bedömning är att de av riksdagen antagna riktlinjerna i stort sett kommer att uppnås genom hittills vidtagna åtgärder.

Ytterligare åtgärder måste emellertid vidtas om påverkan av metaller på miljön slutgiltigt skall kunna nedbringas till en acceptabel nivå. De metal- ler som i första hand bör begränsas är kvicksilver och kadmium, som har de allvarligaste hälso- och miljöeffekterna.

2.5.2. Miljömål för vatten och hav

Miljömålen för vatten och hav innebär att i havs- och vattenområden skall naturligt förekommande arter kunna bevaras i livskraftiga. balanserade populationer. För sjöar och vattendrag skall anges kvalitetsmål som grund för åtgärder och framtida planering inom tillrinningsområdet. De utsläpp som i första hand måste begränsas för att uppnå detta är närsalter, stabila organiska ämnen och tungmetaller, i första hand kvicksilver och kad- mium, samt försurande ämnen.

Regeringen föreslår att det mål om halvering av utsläppen av kväve som riksdagen tidigare beslutat om skall omfatta alla utsläpp till haven förorsa- kade av mänsklig verksamhet längs med hela väst- och sydkusten upp till och med Stockholms skärgård. Åtgärder som begränsar utsläppen till Ös- tersjön skall prioriteras.

För att begränsa kvävebelastningen redovisar regeringen i det följande dels åtgärder inom jordbruket, dels åtgärder för att begränsa kväveoxidut- släppen. Mål och strategier för att begränsa kväveoxidutsläppen har be- skrivits tidigare. För jordbruket kommer hittills beslutade åtgärder, till- sammans med den omställning av jordbruket som riksdagen beslutat om. att leda till att kväveläckaget minskar väsentligt. Ytterligare åtgärder kom- mer att redovisas i denna proposition. Våtmarker bidrar också till att dämpa kväveläckaget och skall därför i större utsträckning än tidigare återställas.

Även för de större kustbaserade reningsverken längs södra Sveriges kuster måste ambitionsnivån höjas.

Genom nu aktuella åtgärder bedömer regeringen att de vattenburna utsläppen av kväve till haven som beror på mänsklig verksamhet kan halveras till år 1995.

Genom de åtgärder, som hittills beslutats, beräknas utsläppen av giftiga stabila organiska ämnen att mer än halveras mellan åren 1985 och 1995. Utsläppen från skogsindustrin kommer att begränsas med 60—70% under motsvarande period. Regeringen föreslår att ytterligare åtgärder nu vidtas för att begränsa utsläppen. Målet är att utsläppen av stabila organiska ämnen på sikt skall upphöra.

Regeringen gör den bedömningen att utsläppen av tungmetaller måste begränsas ytterligare för att nå för miljön ofarliga nivåer. Regeringen föreslår att kvicksilver, kadmium och bly prioriteras och begränsas med 70% mellan åren 1985 och 1995. Utsläppen av övriga viktiga metaller halveras under samma tidsperiod.

Kvicksilver och kadmium är de från hälso- och miljösynpunkt farligaste tungmetallerna. Regeringen anser att all användning, som kan medföra att de sprids till naturen.. på sikt skall avvecklas. Särskilda avvecklingsprogram för användning av kvicksilver, kadmium och även bly läggs fast.

De åtgärder som här har redovisats ger, enligt regeringens bedömning, tillsammans med en omprövning av villkoren för miljöfarlig verksamhet, goda möjligheter att uppfylla målen vad gäller metaller.

Åtgärder har vidtagits för att minska riskerna med sjöfart och oljeutvin- ning till havs. Det är angeläget att arbetet fortsätter. Sverige skall i interna-

tionella förhandlingar verka för att samma miljökrav för transporter och oljeutvinning, som i dag gäller i Östersjön.. också tillämpas i Nordsjön. Med utgångspunkt i de övergripande miljömålen har naturvårdsverket formulerat kvalitetsmål för sjöar och vattendrag. Naturvårdverket har också utarbetat bedömningsgrunder för sötvatten för de viktigaste metal- lerna. För att kunna uppnå och bibehålla en god vattenkvalitet i Sverige bör kvalitetsmålen ingå som en del i länsstyrelsernas beslutsunderlag. Genom att bryta ner de nationella kvalitetsmålen till regionala och lokala mål för olika vattenavrinningsområden kan ett förebyggande och förbättrande åtgärdsarbete startas. Länsstyrelsernas regionala miljöanaly- . ser kommer därvid bl.a. att utgöra viktiga underlag för prioritering av åtgärder och för kommunernas planeringsarbete.

2.5.3. Internationellt samarbete

Det övergripande internationella arbetet för att skydda haven i Nordeuro- pa sker inom ramen för ett antal marina konventioner. Helsingforskon- ventionen reglerar skyddet i Östersjöområdet, Pariskonventionen reglerar utsläpp från landbaserade källor i Nordsjön och Nordostatlanten. medan Oslokonventionen reglerar dumpning och förbränning av avfall till havs i samma havsområde. Andra konventioner om bl.a. sjöfarten har också betydelse för miljön. Miljöministrama i länderna runt Nordsjön har dess- utom hållit tre särskilda s.k. Nordsjökonferenser och därvid enats om gemensamma åtgärdsprogram för att begränsa föroreningen av Nordsjön. Dessutom finns en lång rad överenskommelser om mera avgränsade vat- tenområden, med i många fall stor betydelse för Östersjön och Nordsjön. Som exempel kan nämnas överenskommelser om Rhen, Elbe och Öre- sund.

1 september 1990 hölls på initiativ av de svenska och polska regerings- chefema en särskild konferens i Ronneby på regeringschefsnivå. Rege- ringscheferna enades om målet att återställa Östersjöns ekologiska balans. En arbetsgrupp har bildats för att utarbeta ett gemensamt åtgärdsprogram baserat på nationella program. Världsbanken och andra internationella finansieringsinstitut deltar i detta arbete.

Genom internationella överenskommelser har Sverige även åtagit sig att minska utsläppen av närsalter, stabila organiska ämnen och vissa metaller med ca 50% mellan åren 1985 och 1995.

Vid den tredje Nordsjökonferensen höjdes ambitionsnivån jämfört med överenskommelsen från andra Nordsjökonferensen. De totala utsläppen till Nordsjön av kvicksilver, kadmium och bly skall minskas med 70% eller mer mellan åren 1985 och 1995. Tillförseln av ytterligare ca 30 ämnen skall halveras under samma period. Till dessa hör klorerade lösningsme- del.. metaller och deras föreningar samt tjugotalet olika bekämpningsme- del. Genom de åtgärder som hittills har vidtagits och nu föreslås kommer Sverige enligt regeringens bedömning att kunna leva upp till sina interna- tionella åtaganden.

Det fortsatta internationella arbetet bör inriktas på att genomföra nu beslutade program och att finna effektiva arbetsformer för att följa upp

arbetet. Ett utökat samarbete behövs också för att följa miljötillståndet i havet. Den viktigaste åtgärden blir att effektivt stödja arbetet i Östeuropa för att snarast få till stånd kraftiga utsläppsminskningar i Östersjön.

För närvarande pågår arbete med att revidera såväl Helsingforskonven- tionen som Paris— och Oslokonventionerna. Medlemsländerna överväger för närvarande möjligheten att slå samman Paris- och Oslokonventionerna till en gemensam konvention för Nordsjön och Nordostatlanten.

På inbjudan av FNs sjöfartsorganisation, lMO, hölls i november 1990 en internationell konferens i London beträffande åtgärder mot oljeförore- ningar ur ett globalt perspektiv. Vid konferensen enades länderna om en konventionstext om beredskap för samt insatser och samarbete vid förore- ning genom oljeutsläpp. Regeringen har beslutat att konventionen skall undertecknas. Regeringen kommer senare att föreslå att riksdagen godkän- ner att Sverige ratificerar konventionen.

Marina miljöfrågor blir en viktig fråga på FNs konferens år 1992 om miljö och utveckling. Det regionala konventionsarbetet för att skydda känsliga havsområden behöver förstärkas på många håll. Frågan om att komplettera de globala konventioner som gäller endast vissa typer av utsläpp med en mer komplett global mekanism kommer därvid att be- handlas.

3. Miljöpolitikens medel och instrument

Lagstiftning och olika typer av ekonomiska styrmedel utgör grunden för att genomföra intentionerna i miljöpolitikcn. Genom att miljöproblemen på senare tid har ändrat karaktär behöver de medel och instrument som används ses över och göras så effektiva som möjligt. Samtidigt skall svens- ka reglcr anpassas till internationella i så stor utsträckning som möjligt. Därigenom underlättas det internationella samarbetet.

Den enskilda människan och hennes livsföring kommer att spela allt större roll för att undvika framtida miljöproblem. Miljöutbildning på alla nivåer är en av förutsättningama för att underlätta en ansvarsfull hushåll- ning med naturresurserna.

De mål och strategier som regeringen föreslagit i kapitel 2 relateras till förhållandena i miljön. Detta ställer stora krav på en effektiv övervakning och uppföljning av miljötillståndet.

3.1. Internationellt samarbete

De för Sverige svåraste miljöproblemen orsakas direkt eller indirekt av verksamhet i andra länder. Föroreningar transporteras genom luft och vatten över stora områden. Varor och kemiska produkter förs mellan olika länder genom den ökande internationella handeln. Klimatförändringar har betydelse för hela jorden. Andra globala miljöproblem t. ex. ökensprid- ning, avskogning och skydd av världshaven och färskvattentillgångarna har stor betydelse för utvecklingen i många länder. Det internationella samarbetet får därför allt större betydelse.

Sverige bör i så stor utsträckning som möjligt utnyttja sådana medel och instrument i miljöpolitikcn som underlättar en internationell samordning.

] takt med att miljöfrågorna fått ökad betydelse har det mellanstatliga samarbetet stärkts. De flesta etablerade mellanstatliga organisationer har numera miljöfrågor på sina arbetsprogram. Ett omfattande nätverk av konventioner och andra överenskommelser har förhandlats fram.

Sverige har tagit initiativet till FNs konferens om miljö och utveckling i' Brasilien i juni 1992 och har från början arbetat för att konferensen skall behandla miljöfrågorna i ett brett utvecklingsperspektiv. Regeringen efter- strävar en handlingsinriktad konferens som fastställer konkreta åtgärds- program med precisa mål och tidtabeller samt finansieringsformer. Rege- ringen arbetar för att 1992 års konferens bl.a. skall anta legalt bindande konventioner om skogen. klimatförändringar och biologisk mångfald. Ett syfte med den senare konventionen är att samordna det arbete som sker i andra konventioner på naturvårdens område., t.ex. våtmarker., samt att förstärka det nationella naturvårdsarbetet bland världens länder.

Inom det övergripande målet för utvecklingsbiståndet, nämligen att höja de fattiga folkens levnadsnivå, kompletterar och förstärker miljömå- let dc övriga målen för det svenska utvecklingssamarbetet. U-ländernas miljöproblem är förbundna med grundläggande utvecklingsproblem. Fat- tigdomen är i sig ett av de största miljöhoten i u-länderna. För att tillfreds- ställa behov av livsmedel och bränsle tvingas fattiga människor till en övercxploatering av de naturresurser som den framtida utvecklingen är beroende av.

För att kunna hantera den egna miljön och de egna naturresurserna på ett långsiktigt hållbart sätt och dessutom vidta åtgärder som bidrar till globala miljöförbättringar är det nödvändigt att u-länderna får ett ökat tekniskt och finansiellt bistånd från i-länderna. Resursöverföringen måste göras på det sätt som bäst främjar u-ländernas utveckling.

Inom det multilaterala utvecklingssamarbetet på miljöområdet kommer FNs utvecklingsprogram. UNEP, och de internationella finansieringsor- ganen att få betydelsefulla roller. De finansiella institutionernas betydelse bottnar dels i deras omfattande finansiella överföringar, dels i den för- stärkta roll de fått som rådgivare inom miljöområdet.

De pågående förhandlingarna om ett europeiskt ekonomiskt samarbets- område, EES., omfattar också miljöfrågorna. Inom EES ram kommer Sve- rige att få nya möjligheter att agera i miljösamarbetet i Västeuropa och därigenom uppnå positiva miljöeffekter. Sverige bör således tillsammans med övriga EFTA-länder och EG så långt som möjligt försöka utarbeta gemensamma planer och lösningar, särskilt på sådana områden som har betydelse för den internationella handeln. Mot bakgrund av Sveriges tidi- gare arbete på miljöområdet är det naturligt att Sverige skall ha en på- drivande roll i detta arbete.

Sverige har ett starkt intresse av miljösamarbete med länder med likar- tad social och ekonomisk utveckling. Arbetet i t.ex. OECDs miljökommit- té är i hög grad inriktat på att stödja medlemsländernas miljöpolitik genom erfarenhetsutbytc, påverkan och samordning. Sverige arbetar ak- tivt för att påverka andra länder att öka ansträngningarna i miljöpolitiken.

En framgång i detta arbete kan leda till att belastningen på den svenska miljön minskar. Ett annat motiv för att påverka andra länder har varit att deras industri inte skall få konkurrensfördelar genom att regeringarna i de länderna ställer mindre kostsamma krav än den svenska regeringen. Sveri- ges ekonomi är mycket utlandsberoende, och konkurrensfrågoma har där- för stor betydelse.

Det nordiska samarbetet har spelat en stor roll i Sveriges internationella miljöarbete. De nordiska länderna driver oftast gemensamma krav i olika internationella organ, vilket medfört en betydande genomslagskraft. Det ökande internationella arbetet innebär att de nordiska länderna i allt större utsträckning bör fördela insatserna mellan sig med utgångspunkt i en gemensam linje. Mot bakgrund av de stora politiska förändringarna i Europa är det även naturligt att det nordiska samarbetet sätts in i ett vidare europeiskt perspektiv.

För att utforma den svenska miljöpolitikcn och delta i det internationel- la miljösamarbetet blir det allt viktigare att noga följa hur miljöfrågorna behandlas i andra länder och i mellanstatliga organisationer. Bl.a. kom- mer två tjänster som miljöattache'er/råd att inrättas.

Det är vidare angeläget att förbättra informationen till utlandet om svensk miljöpolitik. Regeringen kommer därför att utarbeta ett särskilt informationsprogram.

Regeringen föreslår dessutom att 2 milj. kr. avsätts som stöd för ideella organisationers internationella verksamhet.

Hänvisningar till S3-1

3.2. Övervakning av tillståndet i miljön

. Programmet byggs 1nledn1ngsvrs ut' "för at't' motsvara nat1onella .. '_»"oc.'11'.1nternationella behov av. 1nformat1on 'om miljot1llståndet 'En

V.;anslutas 'till det nya overvaknmgssystemet

3.2.1. Inledning

En väl fungerande övervakning av tillståndet i miljön., liksom tillgång till bl.a. geologisk och annan landskapsinformation, är en viktig förutsättning för arbetet med att förbättra miljön. Den bidrar till att ge ett gott besluts- underlag för att lägga fast miljömål och för att ange nödvändiga nivåer på försiktighetsmått och åtgärder, liksom för att följa upp effekterna av dessa. Detta gäller både i ett nationellt och ett internationellt perspektiv.

Redan i dag bedrivs en omfattande övervakning av miljökvalitet och kontroll av miljösituationen i olika påverkade områden. Ett stort antal myndigheter.. institutioner och företag är inblandade. Naturvårdsverket svarar för programmet för övervakning av miljökvalitet, PMK. Program- met har sin tyngdpunkt i övervakning av miljöer utan lokal miljöpåver- kan. Programmet består av delar som är nationellt beslutade och delar som ingår i internationellt samarbete.

Som exempel på övervakningsinsatser av mer specifik karaktär kan nämnas naturvårdsverkets program för uppföljning av kalkningsverksam- heten, Sveriges geologiska undersöknings grundvattennät, lantbruksuni- versitetets ståndortskartering för skog och Skogsstyrelsens uppföljning av skogsskador. Hit hör även obscrvationsnätet hos statens meteorologiska och hydrologiska institut för klimat, hydrologi och oceanografi.

Övervakning av tillståndet i miljön bedrivs på länsnivå huvudsakligen i form av s.k. samordnad recipientkontroll för vatten och regional luftkvali- tetsövervakning. Dessa program bedrivs ofta genom vatten- och luftvårds- förbund där bl. a. myndigheter och industrier är representerade. Framför allt för vattenkontrollen styrs verksamheten i stor utsträckning genom tillämpning av miljöskyddslagens bestämmelser om kontroll av miljöstö- rande verksamheters verkningar i omgivningen. Länsstyrelserna spelar en aktiv roll vid utformningen av programmen och har i flera fall medverkat till en ändamålsenlig miljöövervakning på länsnivå. Många kommuner har efter hand utvecklat egna övervakningsprogram. I första hand är dessa inriktade på luftkvalitet i tätorter.

Samordningen mellan de olika programmen på nationell, regional och lokal nivå kan förbättras. 1 dag finns svårigheter att göra de övergripande utvärderingar av utvecklingen i miljön som får en ökande betydelse för ett framgångsrikt miljöarbete. Vidare är de resurser som avsätts för utvärde- ring ofta otillräckliga., samtidigt som stora administrativa insatser krävs för att få till stånd särskilt regionala övervakningsprogram.

3.2.2. Internationellt samarbete

Miljöövervakningen är en av grundstenarna i det internationella miljöar- betet. Av betydelse i detta sammanhang är bl. a. följande:

Olnom ramen för ECEs konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar bedrivs miljöövervakning som avser direkta mätningar av föroreningar i nederbörd och i atmosfären. Verksamheten omfattar också övervakning av skador på skogen, mark- och vattenförändringar samt korrosion och effekter av luftföroreningar på grödor. Sverige deltar aktivt i det löpande programmet och har ett särskilt ansvar för de delar av programmet som syftar till att bedöma effekterna i miljön av de åtgärder som vidtas inom ramen för konventionen. Programmet utgör en del av underlaget vid den förestående revideringen av protokollen om begränsningar av svavel- och kväveutsläpp. eftersom detta arbete kommer att utgå från kritiska belastningsgränser. . Inom ramen för Helsingforskonventionen till skydd av Östersjöområ-

dets marina miljö och Oslo— och Pariskonventionerna till skydd av miljön i Nordostatlanten och Nordsjön inkl. Skagerrak och Kattegatt bedrivs ett omfattande samarbete avseende utformning och genomfö- rande av övervakningsprogram för berörda havsområden. Dessutom görs vissa mätningar av luftföroreningar för att göra det möjligt att beräkna den totala depositionen av luftburna föroreningar i haven. . Inom ramen för Nordsjökonferensen skall bl.a. den vetenskapliga för- ståelsen av miljön i Nordsjön ökas genom forskning och övervakning. Miljöövervak'ningsprogrammet bedrivs inom en särskild arbetsgrupp som stiftats inom ramen för Oslo- och Pariskonventionerna gemensamt med Internationella havsforskningsrådet. . EGs miljöbyrå EEA beräknas under året inleda sin verksamhet. Byrån har inledningsvis som ett av sina främsta syften att få till stånd ett europeiskt miljöinformations- och observationsnätverk. EEA är öppen för samarbete med EFTA-länder och Östeuropa. Sverige har förklarat sin avsikt att delta i EEA, liksom övriga EFTA-länder. . Inom ramen för Nordiska ministerrådets verksamhet pågår ett arbete att samordna övervakningen av miljön i Norden. Ministerrådet har initierat ett stort antal-olika projekt som tillsammans bildar en nordisk plan för övervakning av tillståndet i miljön. Till år 1992 skall en sam- ordnad redovisning ske av miljötillståndet i Norden. 0 En utveckling kan förväntas mot ökad användning av information från olika satelliter inom miljöövervakning och forskning. Sverige deltar aktivt i det internationella samarbetet för att tillgodose behoven inom miljöområdet.

3.2.3. Miljöövervakningens uppgift

Uppgiften för miljöövervakningen är att följa växlingama i miljöns till- stånd och visa på förändringar till följd av människans aktiviteter. Över- vakningen skall bilda underlag för att identifiera och visa på miljöproblem från den lokala till den globala skalan. Resultaten skall utnyttjas för att sätta mål för att miljöanpassa samhällsutvecklingen i Sverige och omvärl- den och för att prioritera och besluta om åtgärder samt för att följa upp effekterna av beslutade åtgärder. '

Det nuvarande programmet för miljöövervakning innehåller delpro- gram för luftkvalitet, landmiljö, sötvatten, havsvatten och miljögifter. Regeringens bedömning är att programmet behöver utvidgas till att även omfatta effekter av markanvändning och hälsoeffekter. Arbetet med fysisk planering och det fortsatta miljövårdsarbetet kommer att i ökande omfatt- ning baseras på mål för olika geografiska områden liksom för arter, bioto- per och olika ekosystem. Naturmiljön utsätts för kraftig påverkan, som måste kunna följas upp genom metodisk övervakning.

Behovet av samordning ökar i takt med den totala omfattningen av miljöövervakningsinsatserna. Regeringen arbetar för att få till stånd inter- nationell samordning på de områden där sådan saknas. En samordning kommer att innebära ett bättre resursutnyttjande och främja helhetssynen inom miljöområdet. En bättre integrering av miljöövervakningen ökar

förutsättningama att följa såväl effekter av föroreningsbelastningen som effekter av andra åtgärder som påverkar miljön, t. ex. förändrad markan- vändning. Därigenom ökar vår kunskap om samspelet mellan olika åtgär- der för att förhindra en utarmning av miljön.

Miljöövervakningen är till sin natur en långsiktig verksamhet. Den måste därför enligt regeringens mening ges tillräckliga resurser för att garantera kontinuitet och stadga och samtidigt vara så flexibel att den kan anpassas till förändringar med hänsyn till kunskapsläge och problembild.

Inom den samlade miljöövervakningen produceras redan i dag mycket stora datamängder, som emellertid inte kan utnyttjas i tillräcklig grad på grund av bristande samordning av de olika systemen. Behovet av samman- ställd och utvärderad information är samtidigt mycket stort hos beslutsfat- tare på alla nivåer i samhället. Regeringen anser att det är självklart att även allmänheten har rätt att kunna få bättre information om tillståndet i miljön.

Regeringen föreslår därför att de nuvarande programmen ersätts av ett system med mer ändamålsenlig struktur, samtidigt som samordningen förstärks. Den samordnade recipientkontrollen, PMK. och programmen för olika vatten- och luftvårdsförbund omformas därför och integreras i ett nytt samordnat övervakningsprogram. Den framtida miljöövervakningen får därvidlag en mer ändamålsenlig struktur och inriktning.

Som en gemensam bas kommer att finnas ett nationellt övervaknings- program som svarar mot behoven av nationell information och rapporte- ring till internationella organisationer. Programmet skall kunna ge under- lag för återkommande översikter över tillståndet i miljön. Skilda samhälls- sektorer har därvid ett ansvar för att följa utvecklingen i miljön. Regering- en föreslår vidarc att länsstyrelserna blir ansvariga för de regionala över- vakningsprogram som successivt byggs ut i varje län. Programmen skall ge de kunskaper som behövs om regionala miljöförhållanden och miljöför- ändringar och kan utgöra underlag för kommunal och regional planering samt för miljökonsekvensbedömningar. De regionala programmen sam- ordnas med det nationella programmet i så stor utsträckning som möjligt. Den nuvarande recipientkontrollen kring enskilda utsläppskällor bör, där så är möjligt, samordnas med den regionala övervakningen. För övervak- ning av luftkvalitet i tätorterna skall, där så är påkallat, finnas särskilda program, i huvudsak i enlighet med nuvarande struktur.

Särskilda centra för marin forskning har inrättats vid universiteten i Göteborg, Stockholm och Umeå. Regeringen anser att dessa centra skall utnyttjas även för övervakning av miljöförändringar i haven. Regeringen föreslår att länsstyrelserna i län med ett marint centrum får ett resurstill- skott för att effektivt kunna fullgöra informations- och andra insatser i samband med akuta hot mot havsmiljön såsom algblomning, kemikalieut- släpp rn. rn. Regeringen kommer vidare att inrätta en jourcentral hos SMHI för att underlätta miljöövervakningen.

Regeringen föreslår att det nya programmet för övervakning av tillstån- det i miljön finansieras med statliga medel. Resurserna för miljöövervak- ning föreslås därför förstärkas med 75 milj. kr. under en treårsperiod.

3.3. Ekonomiska styrmedel

3.3.1. Inledning

Ren luft och rent vatten är s.k. kollektiva nyttigheter. De är inte prissatta och det finns därför inga ekonomiska motiv för enskilda aktörer inom marknadsekonomin att ta hänsyn till de miljöskador som deras aktiviteter kan förorsaka.

En uppgift för miljöpolitikcn är att se till att kostnader i form av miljöeffekter beaktas när företagen och hushållen väljer mellan olika hand- lingsalternativ. Detta kan i princip göras genom ekonomiska styrmedel i form av miljöskatter, miljöavgifter eller miljösubventioner. Därmed undviks den felaktiga produktionsstruktur och resurshantering som upp- kommer om kostnaderna för miljöförstöring inte drabbar de företag eller de hushåll som ger upphov till olägenheterna.

Enligt den internationellt accepterade principen om att förorenaren skall betala bör miljöskatter eller miljöavgifter användas snarare än miljö- subventioner.

I vissa fall kan det dock vara motiverat med styrmedel som innehåller även komponenter av bidrag, t. ex. bidraget till installation av katalysato- rer i gamla bilar eller bidrag till investeringar i kollektivtrafik.

3.3.2. Kort historik

Miljöskyddslagen, som trädde i kraft i slutet av 1960-talet, var utformad för att reglera utsläppen från stora och relativt få punktkällor, vilka då var de dominerande utsläppskällorna. Individuell tillståndsprövning och till- syn enligt miljöskyddslagen har också varit hörnstenar i miljöstyrningen. Under 1970-talet kombinerades prövningen med subventioner till miljö- investeringar inom industrin och i kommunala reningsverk.

Miljöproblemen har emellertid ändrat karaktär. De diffusa utsläppen från ett stort antal små källor har ökat i betydelse. Det innebär ett ökat behov att kunna angripa problemen mer generellt.

Genom lagen om kemiska produkter finns möjligheter att ingripa mot kemiska ämnen och produkter, liksom mot varor som innehåller sådana produkter, om de bedöms vara hälso— eller miljöfarliga. PCB, kadmium, asbest, bly i bensin är exempel på ämnen som har reglerats med stöd av lagen om kemiska produkter.

Andra exempel på generell reglering för att minska miljöpåverkan är bilavgaslagen som innehåller krav på avgasrening för bilar samt svavel- lagen och förordningen om svavelhaltigt bränsle som anger högsta tillåtna svavelhalt i eldningsolja och dieselolja.

Dessa regleringar har i ökande utsträckning kombinerats med ekonomis- ka styrmedel, bl.a. inom energiområdet. Motivet för energiskatterna har bl. a. varit att ge incitament för att gå över till användning av mer miljövänliga energislag.

Ett annat exempel är den differentierade punktskatten på bensin. Skat- ten på blyfri bensin är lägre än på annan bensin och ger därmed kunden motiv dels till att gå över till blyfri bensin för bilar som kan drivas med båda kvaliteterna, dels till att tidigare byta till bilar som drivs med blyfri bensin. Skatteskillnaden innebär således att de miljökostnader som uppkommer genom användning av blyad i stället för blyfri bensin åtminstone delvis får betalas av de personer som använder blyad bensin.

För att stimulera till en tidigare övergång till avgasrenade bilar minska- des bilaccisen för 1987 och 1988 års modeller om dessa uppfyllde de skärpta avgasregler som infördes från och med 1989 års modeller. Detta är ett exempel på hur en reglering kan kompletteras med ett ekonomiskt styrmedel i form av en subvention för att tidigarelägga och därmed förstär- ka effekten.

Sedan år 1989 finns en miljöskatt på inrikes flygtrafik som utgår med 12kr. per kg kväveoxider och kolväten. Skatten har bl.a. bidragit till att Linjellyg AB bytt brännkammare i Fokker F28-motorerna, vilket minskat kolväteutsläppen med ca 90 %.

Avgifterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel är liksom förpack- ningsskatten andra exempel på miljöpolitiska ekonomiska styrmedel som leder till att användaren får betala åtminstone en del av de miljökostnader som medlen orsakar.

I takt med att miljöproblemen förändrar karaktär växer behovet att utforma och pröva nya styrmedel som kan komplettera eller ersätta de hittillsvarande.

3.3.3. Internationell utveckling

Många andra länder har också infört miljöavgifter. I allmänhet har de inte införts i styrande syfte utan för att finansiera någon viss typ av verksam- het. I vissa fall har avgifterna ändå fått en styrande effekt. Det gäller t. ex. miljöavgifterna på vattenföroreningar i Tyskland och i Nederländerna.

På senare tid har i vissa länder även introducerats avgifter och skatter med det uttalade syftet att ge en miljöstyrning. Nederländerna, Tyskland och Grekland har, med gott resultat, infört differentierade försäljnings- skatter för att styra mot köp av bilar med mindre utsläpp. Skattedifferen-

tiering mellan blyad och oblyad bensin tillämpas av ett stort antal länder och har bidragit till ökat utbud och försäljning av oblyad bensin. Andra exempel är en miljöavgift på CFC i Danmark och miljöavgift på icke biologiskt nedbrytbara plastpåsar i Italien.

System med överlåtbara utsläppskvoter har hittills tillämpats i USA. Överlåtbara utsläppskvoter innebär möjligheter att handla med områdesvis eller ämnesvis reglerade tillstånd. Möjligheten att införa sådana system måste studeras vidare innan de kan övervägas i Sverige. Ökad effektivitet i företagsledet måste vägas mot administrativa problem och rättvisekrav.

Möjligheten att använda ekonomiska styrmedel inom miljöpolitikcn har under senare år rönt stort internationellt intresse. Internationella organisa- tioner som FN och OECD har uttalat sig för en ökad användning av ekonomiska styrmedel i miljöpolitikcn.

Vid Bergenkonferensen ”Handling för vår gemensamma framtid” år 1990 uttalades i en resolution att skatter och avgifter bör användas i större utsträckning på miljöskadliga verksamheter och produkter liksom på ut- släpp. Samtidigt angavs att subventioner till resursintensiva och miljö- skadliga verksamheter bör minskas eller upphöra.

OECDs miljöministrar beslutade ijanuari 1991 att ekonomiska styrme- del bör användas i större utsträckning som ett komplement till eller ersätt- ning för andra styrmedel som regleringar. Miljöministrama antog också vissa riktlinjer för användningen av ekonomiska styrmedel.

EGs miljöministrar uttalade vid rådsmöte hösten 1990 att det, för att kunna uppnå en hållbar utveckling, är nödvändigt att överväga ekonomis- ka styrmedel i syfte att ge företag och konsumenter motiv att undvika slösaktiga, miljöförstörande processer och produkter genom att gynna teknologier och produktionsprocesser anpassade till ett resursbevarande. Kommissionen gavs i uppdrag att ta fram förslag till riktlinjer och konkre- ta tillämpningar av ekonomiska styrmedel inom miljöpolitikcn. Klimat- frågor, vattenföroreningar, avfall och jordbruksområdet utpekades som prioriterade områden.

EG-kommissionen har föreslagit att skatterna på tobak. alkohol och mi- neralolja skall harmoniseras. Förslaget innebär också att medlemsländerna för övriga varor har rätt att behålla eller införa nya skatter, särskilt om så sker av miljöskäl, under förutsättning att skatt inte debiteras vid import eller avlyfts vid export och inte ger upphov till gränskontroll.

Sverige förhandlar tillsammans med övriga EFTA-länder om en anknyt- ning till EG genom ett EES-avtal. Det är redan överenskommet att ett sådant avtal inte skall omfatta indirekta skatter. Efter riksdagens beslut i slutet av år 1990 är det sannolikt att Sverige kommer att ansöka om medlemskap i EG. Det är mot denna bakgrund angeläget att noga följa utvecklingen inom EG vad gäller skatter och ekonomiska styrmedel. Nya skatter och styrmedel måste utformas så att de inte försvårar en integra- tion med EG.

3.3.4. Nya ekonomiska styrmedel i Sverige

I samband med 1988 års miljöpolitiska proposition aviserade regeringen en utredning om ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Regeringen till- satte därefter miljöavgiftsutredningen. Utredningen har lämnat förslag till miljöavgifter som utgjort underlag för regeringens tidigare beslut och nu aktuella förslag.

Ett viktigt inslag i regeringens ekonomiska politik är att skattekvoten inte får öka utan att denna i stället skall minska på lång sikt. Höjda miljö- skatter och avgifter måste därför finansiera andra skattesänkningar och ger således inget utrymme för ökade offentliga utgifter.

Genom reformeringen av skattesystemet flyttas totalt ca 18 miljarder kr. från skatten på arbetsinkomster till olika typer av energi- och miljöskatter. Denna överflyttning av skatteuttaget är väsentlig ur energi- och miljöpoli- tisk synvinkel, eftersom den på ett varaktigt sätt bidrar till lägre energi- förbrukning och en bättre miljö. Betydelsefulla inslag är att koldioxidskatt och svavelskatt införs varvid en viss sänkning av punktskatterna genomförs.

Samtidigt beslutades om en differentiering av oljeskatten i syfte att framför allt stimulera användningen av från miljösynpunkt bättre diesel- kvaliteter. Miljöskattema infördes i huvudsak den 1 januari år 1991. Riksdagen har också år 1990 på regeringens förslag beslutat om en miljö- avgift på utsläpp av kväveoxider från större förbränningsanläggningar från den 1 januari 1992. Samtliga dessa miljöskatter/avgifter har styrande effekter genom att miljökostnader beaktas vid företagens och hushållens ekonomiska val.

Koldioxidskatten tas ut på olja, kol. naturgas, gasol och bensin och motsvarar 25 öre per kg utsläppt koldioxid. En motsvarande avgift på koldioxid har integererats i miljöskatten på inrikes flyg.

Svavelskatten motsvarar 30 kr. per kg utsläppt svavel och tas ut på kol, torv och olja.

Omläggningen och ökningen av den totala energibeskattningen förstär- ker motivet för olika typer av energisparande och stimulerar i ökad ut- sträckning till användning av förnybara bränslen som innebär mindre miljökostnader. Koldioxidskatten ger stimulans till att gå över till energi- slag mcd låga utsläpp av koldioxid. Svavelskatten innebär en 'övergång från högsvavliga till mer lågsvavliga kvaliteter av olja och andra energislag liksom till reningsåtgärder. Sedan förslaget om svavelskatt presenterats har utbudet av lågsvavliga oljor ökat så att det nu också finns tjockolja med mycket låga svavelhalter.

Den avgift på utsläpp av kväveoxider från energianläggningar som in- förs från år 1992 blir den första avgift i Sverige som baseras på mätning av de faktiska utsläppen. Eftersom installation av mätutrustning inte kan krävas för mindre energianläggningar är avgiften begränsad till de totalt ca 200 anläggningar som har en tillförd effekt på minst 10 megawatt och en energiproduktion som överstiger 50 gigawattimmar per år. Avgiften upp- går till 40 kr. per kg utsläpp räknat som kvävedioxid.

För att inte snedvrida konkurrensen i förhållande till företag som står utanför systemet och för att stimulera till en effektivare energiproduktion

återförs intäkterna från avgiften till kollektivet av betalningsskyldiga efter producerad energimängd. .

Därmed missgynnas inte de stora anläggningarna, vilka från miljösyn- punkt oftast är att föredra då de är mer energieffektiva och klarar högre reningskrav.

De beslutade miljöskattema/avgifterna beräknas leda till att de årliga svavelutsläppen minskar med 10000—25000 ton till slutet av 1990-talet, att koldioxidutsläppen blir 5— 10 milj. ton lägre per år vid 1990-talets slut än de annars skulle ha blivit samt att de årliga kväveoxidutsläppen mins- kar med 3 000 — 5 000 ton.

Regeringen avser att kraftigt höja miljöavgiften på slutna nickel/kad- miumbatterier fr.o.m. år 1992. För att stimulera till återlämning av förbru- kade nickel/kadiumbatterier skall återlämningspremier lämnas. Även fast monterade batterier omfattas av systemet.

Miljöklasser skall införas på nya fordon fr.o.m. 1993 års' modeller i kombination med ekonomiska styrmedel. Skattedifferensen mellan blyfri och annan bensin höjs.

Avgifterna på bekämpningsmedel och handelsgödsel bör konstrueras om i samband med att prisregleringsavgifterna avvecklas. En miljöskatt på kad- mium i handelsgödsel bör också övervägas i detta sammanhang. En miljö- skatt på krom och arsenik i träskyddsmedel kommer att övervägas som komplement till de föreskrifter som nyligen utfärdats av kemikalieinspek- tionen för det fall att föreskrifterna ensamma inte ger avsedd styreffekt. Vidare föreslås en ökad möjlighet för kommunerna att differentiera av- fallstaxor i syfte att stimulera källsortering och minska avfallsmängden.

Genom de miljöavgifter/skatter som beslutades av riksdagen i juni 1990 och som nu delvis införts och genom de miljöavgifter/skatter som regering- en föreslår i denna proposition tas väsentliga steg mot en förnyelse och effektivisering av styrmedlen inom miljöpolitikcn.

De ekonomiska styrmedlen måste anpassas till förändringarna i miljösi- tuationen. Nya styrmedel måste utvecklas för att miljöhänsyn skall tas även vid diffus spridning från många små utsläppskällor. Ekonomiska styrmedel är i detta sammanhang väl lämpade för att miljöeffekter skall beaktas på ett rationellt och kostnadseffektivt sätt.

Ekonomiska styrmedel inom miljöpolitikcn bör utformas med hänsyn till olika typer av krav för att ge tillfredsställande resultat ur miljöpolitisk, administrativ, allmänt ekonomisk- politisk och internationell synvinkel. När dessa krav kan uppfyllas utgör ekonomiska styrmedel ett ofta lämpligt alternativ eller komplement till andra miljöpolitiska åtgärder. Vidare bör beaktas att om miljöskadan i Sverige uppkommer som en följd av konsum- tion av miljöskadliga varor i Sverige och det av administrativa eller andra skäl endast är möjligt attbeskatta produktion i Sverige så kan miljöskatter /avgifter vara mindre lämpliga om de i huvudsak innebär att produktionen flyttas från Sverige till andra länder. Sådana pålagor på produktionen i Sverige är mera lämpliga om miljöskadan i Sverige bestäms av produktio- nen i Sverige även om sådana pålagor kan leda till viss utflyttning av pro- duktion. Andra länder har i sådana fall motsvarande möjligheter att'införa miljöskatter/miljöavgifter för miljöskadlig produktion i det egna landet.

Ekonomiska styrmedel har många fördelar genom att de ger motiv till utsläppsminskningar och därmed starka motiv för en fortgående teknisk utveckling. De ger också en flexibilitet för förorenaren att välja hur förore- ningen skall begränsas och en möjlighet att välja den metod där utsläppen begränsas till minsta möjliga kostnad. Vidare tenderar ekonomiska styr- medel att bli allt mera verkningsfulla över tiden efter hand som de påver- kar valet mellan olika produkter samt tcknikutvecklingen. Jämfört med bl.a. kvantitativa regleringar är ekonomiska styrmedel ofta att föredra ur handelspolitisk synvinkel.

Mot denna bakgrund anser regeringen att ekonomiska styrmedel bör komma till ökad användning inom miljöpolitiken samtidigt som de måste uppfylla högt ställda krav i olika avseenden för att kunna utgöra ett framgångsrikt och varaktigt inslag i den svenska miljöpolitikcn.

Svenska erfarenheter kan vara vägledande i det internationella samarbe- tet på detta område i framtiden.

3.4. En ny miljöbalk

'. Sammanfattning a'v' avsnittet-' En parlamentarrsk kommitte t1llsattes, -.

' -' '. 1 maj. 19.89: för .att' se över. miljölagsnftnmgen Kommrttens fortsatta. ' " arbete skall ta sikte på. att samla m1ljolagarna-b'1: a'.naturresurslage' m1ljoskyddslagen lagen om. kemrska produkter och naturvårdslagen, _ '..i'.e.n m1ljobalk " . ' ' ' ' I.- " ' Omsorgen o'rr'i' manniskors hälsa och. "miljön skall bilda 'utgå'n'gs-'

' ;"."lpunkten för miljölagstrftnmgen Lagstrftmngen 'skall- också omfatta-... ." .: '.'.':- bestammelser omen ansvarsfull hushållmng med gemensamma re-'.' ":.-"Stu's'c'rf . . . ... .. .. ' T1llåtl1ghetsreglema skall skarpa . '. .Reglerrngen 'av', trafikens

" mrljofrågor skall harmonrseras med a'nri'an' miljolagstrftnrng Förhål-' "landet mellan sveriges 1nternationella åtaganden och. .den. 'svenska ;mrljolagstrftnmgen skäll utredas sarskilt ' ' ' "

Hänvisningar till S3-4

3.4.1. Inledning

Miljöskyddslagen, som trädde i kraft 1969, utformades efter de då aktuella förutsättningarna. Den syftar till att reglera miljöstömingar som uppkom- mer från fasta anläggningar. Miljöskyddslagen har varit förutsättningen för arbetet att kraftigt begränsa utsläppen från industrier och andra punkt- källor. Flera olika lagar som har stor betydelse för miljöarbetet har tillkom- mit efter miljöskyddslagen, bl.a. lagen om kemiska produkter. Samtliga lagar har, var och en inom sitt område, anpassats till utvecklingen och till de specifika problem som de var avsedda till att lösa. Regeringen kan konstatera att arbetet i mycket har varit framgångsrikt, men att det nu är befogat att göra en samlad genomgång både av miljölagstiftningen och myndigheternas verksamheter inom miljöområdet.

Det var bl. a. mot denna bakgrund som regeringen i maj 1989 tillsatte en

kommitté med parlamentarisk sammansättning för att se över miljölag— stiftningen. Ändamålet med utredningen är att utforma förslag till en lagstiftning som bidrar till att miljöhänsynen genomsyrar alla samhällssek- torer. Detta skall bl. a. åstadkommas genom att samordna lagstiftningen.

Kommittén har nu lämnat sitt principbetänkande. Regeringen anser att det fortsatta arbetet bör löpa enligt de ursprungliga direktiven. Vidare bör följande utgångspunkter gälla för kommitténs fortsatta arbete.

3.4.2. Samordning av miljölagstiftningen

Det är lagstiftningens uppgift att säkerställa de miljöpolitiska målen.

En framtida miljölagstiftning måste utformas med utgångspunkt i de miljöproblem som är kända i dag. De måste också ha en nära anknytning till hur problemen konkret skall angripas. Alla lagar som avser att bevara, skydda och förbättra tillståndet i miljön, att garantera medborgarna rätten till en ren och hälsosam miljö och att säkerställa ett hänsynsfullt tillvarata- gande av naturresurserna skall därför samlas i en miljöbalk.

Föreskrifter som motsvarar naturresurslagen, som brukar betecknas som en paraplylag, bör i en samlad lagstiftning överordnas de olika i lagen behandlade verksamheterna. Härigenom får man också en naturlig kopp- ling mellan de olika intressen som kan stå mot varandra i fråga om miljöhänsyn och exploatering. Denna intressemotsättning har alltid fun- nits som en bakgrund i all lagstiftning som syftat till att värna miljön.

Miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen, lagen om kemiska produkter och renhållningslagcn är alla lagar av skyddskaraktär. Lagarna sammanfaller i fråga om skyddsområden och till stor del när det gäller tillämpande myn- digheter. Även lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten, lagen om svavelhaltigt bränsle och lagen om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark har samma skyddssfar. Om dessa lagar tillsammans med andra miljölagar av mer begränsad omfattning sammanförs i en miljöbalk kan betydande samordningsvinster uppnås. Kravnivåema skulle kunna höjas och eventuella motsägelser i lagarna skulle kunna undanröjas.

Naturvårdslagen innehåller särskilda regler som nära anknyter till miljövårdens intressen. Även här bör det alltså vara befogat att föra in lagen i en samlad miljöbalk. Detta blir ytterligare förtydligat genom de förstärkningar av miljövårdens intressen som föreslås i denna proposition genom ändringar i naturvårdslagen. De ändringar som nu föreslås i na- turvårdslagen skall inte ses som ett hinder för framtida samordning.

Regeringen gör den bedömningen att lagen om kemiska produkter bör ingå i en miljöbalk. Detta är av fundamental betydelse när det gäller att betona hur viktigt det är att produkterna redan vid tillverkningen anpassas till miljön. Regeringen anser att den s.k. substitutionsprincipen, dvs. principen att en kemisk produkt skall bytas ut mot en mindre hälso- och miljöfarlig när en sådan finns på marknaden, måste få ökad genomslags- kraft. I princip måste ett sådant system bygga på att produktens miljöfar- lighet klassificeras på samma sätt som i dag sker i fråga om hälsofarlighe- ten.

Tratiklagstiftningen skall anpassas till övrig miljölagstiftning. Förutsätt-

ningarna att öka det lokala inflytandet på trafikmiljön skall utredas av kommittén.

3.4.3. Skärpta miljökrav

Tillåtlighetsreglerna bör skärpas i den nya miljölagstiftningen, så att det klart och tydligt framgår att all verksamhet som riskerar att påverka omgivningen skall bedömas mot människors hälsa och förhållandena i miljön. Miljöhänsynen skall ha ökad tyngd. Frågan om hur kriterier för miljökvalitet skall vägas in i lagstiftningen skall ingå i översynsarbetet.

Omprövningsreglerna bör, som all tillståndsprövning, utformas med den utgångspunkten att utsläppen från industrier och andra större verk- samheter skall nedbringas till sådana nivåer att människor och miljö inte tar skada. Kommittén skall studera om omprövningsreglema behöver ändras.

Möjlighet att meddela föreskrifter med generell räckvidd finns i dag i mycket begränsad utsträckning enligt miljöskyddslagen. Däremot är den- na lagstiftningsteknik utmärkande för lagen om kemiska produkter och anslutande andra lagar och förordningar inom kemikalielagstiftningcn, liksom också för arbetsmiljölagstiftningen. Regeringen gör den bedöm- ningen att i en ny, samlad miljöbalk bör ett betydligt vidare utrymme ges åt generella föreskrifter. Generella föreskrifter kan vara ändamålsenliga, särskilt för sådana verksamheter som finns i stort antal och har likartad teknisk utformning.

Den individuella prövningen av större miljöfarliga verksamheter skall emellertid finnas kvar. Där är det motiverat att ta hänsyn till lokala förhållanden. Endast härigenom tillförsäkras också enskilda intressen möj- ligheter att påverka utgången i ett ärende.

Generella föreskrifter om skyddsåtgärder bör i huvudsak komma till användning för sådana verksamheter som inte omfattas av tillståndsplikt. De generella föreskrifterna utgör minimikrav som i det enskilda fallet skall kunna skärpas i samband med tillståndsprövning. ] vissa speciella fall skall det vara möjligt att meddela generella föreskrifter även för tillståndspröva- de verksamheter.

Hänvisningar till S3-4-3

3.4.4. Internationell samordning

Genom det ökande internationella samarbetet och olika internationella överenskommelser har behovet av samordning av lagstiftningsregler blivit alltmer uppenbart. Vid utformningen av förslag till en miljöbalk skall särskilt beaktas hur förslagen förhåller sig till miljölagstiftningen i andra länder och gällande produktkrav i de andra nordiska länderna och inom EG.

I vissa länder utgör ett internationellt avtal automatiskt en del av den interna rättsordningcn så snart det har trätt i kraft. För Sverige och de andra nordiska länderna tillämpas en annan ordning. som förutsätter en nationell rättsakt, varigenom avtalets regler införlivas med den interna rättsordningen för att reglerna skall bli tillämpliga på nationell nivå. Detta

gäller också på miljöpolitikcns område. I samband med översynen av lagstiftningen måste en kartläggning ske i vad mån den svenska lagstift- ningen täcker innehållet i de konventioner på miljörättens område som Sverige har anslutit sig till eller om det krävs komplettering.

Förhållandet mellan svensk miljölagstiftning och internationella åtagan- den aktualiseras också genom den lagharmonisering som blir en följd av ett närmande till EG. Även om nivån i miljökraven behålls intakt kan en viss teknisk anpassning av lagstiftningen bli nödvändig.

Från rättslig synpunkt kräver en EG-anpassning samma arbete som övrig anpassning till internationella åtaganden. Lagstiftningsarbetet görs därför i ett sammanhang och ligger inte naturligt inom miljöskyddskom- mitténs arbetsområde. Kommittén bör därför befrias från detta arbete.

3.5. Samhällsbyggande för en god miljö

. -ISammanfatlmng .a'v" avsnittet.. Regeringen föreslår att m1ljokon-"'-".- . .:". sekvensbesknvmngar 1nfors 1' planermgs— och] beslutssystemet ' '

- beslutssystemet M1ljohansyn skall ges ""öka'd tyngd 1 det kommunala " " .'"-_"planarbetet ... . ... .' —.." .'.." .. . Rattsfrågor om'. "'.utta'g; och .'för'delnin' av grundvatten 'f'ör' ensk1ld' '_'-;"- vattenforsorjning utredsÅ ' "' ' ' ' ' .. . . - . _. . '.. Omstallnmgen av energlforsorjmnge understods av en utvecklad-.. '.'k'ommuna'l och. regional energ1planer1ng, som särskilt. uppmarksam ".:.iha'i den ökande. betydelsen av: biobränslen ö'c'h v1ndkraft ' ..I.' Buller söm .ett växande. problem skall uppmarksammas av 'Iberor-g... " -. . 'da myndigheter Hänsyn tas till- .b'u'ller' och". andra. miljöstommgar vid...-.'- ' ';...fp1arie1ing. av bl.. a. trafikleder 1ndustr1områden och bostadsområ-rf .

3.5.1. Inledning

I den process då planer eller beslut växer fram om hur marken och vattnet och den fysiska miljön i övrigt får användas kan det uppstå konflikter mellan dem som vill värna om det pågående utnyttjandet av naturresurser— na och dem som har önskemål om förändringar. Statsmakterna har sedan lång tid ställt upp regler för hur olika intressen och önskemål skall vägas mot varandra i sådana situationer. Bestämmelser om detta finns i naturre- surslagen och i en rad andra lagar. Hushållningsbestämmelsema i naturre- surslagen ger en för olika lagar gemensam grund för att avgöra konkur- rensfrågor i samband med beslut om användning av mark— och vattenre- surserna. Hittills tyder dock erfarenheterna på att naturresurslagens hus- hållningsbestämmelser inte tillämpats i den omfattning som avsågs vid lagens tillkomst.

Ansvaret för många av de nödvändiga besluten för att genomföra miljö- politikcn har delegerats till länsstyrelser och kommuner. Länsstyrelserna

har lämnat en redogörelse för de viktigaste miljöproblemen i varje län i de regionala miljöanalyserna. Kommunerna håller på att färdigställa kom- muntäckande översiktsplaner enligt plan- och bygglagen. En fungerande planeringsprocess är betydelsefull för det decentraliserade miljöarbetet. Dessutom krävs en återföring av kunskap om hur tillståndet i miljön förändras. Detta kommer att bli möjligt genom den effektivisering av arbetet med miljöövervakning som tidigare nämnts.

3.5.2. Miljökonsekvensbeskrivningar

Som ett led i arbetet med att värna om miljön, hushålla med naturresurser- na och att komma till rätta med den pågående miljöförstöringen skall en miljöanpassad beslutsteknik utvecklas och tillämpas i ökad utsträckning. Det innebär att besluten skall grundas på en genomlysning av miljökon- sekvenserna av den aktuella åtgärden. Detta gäller beslut om åtgärder som var för sig eller sammantagna med andra åtgärder har en stor betydelse för miljön.. hälsan och hushållningen med naturresurser.

En mer systematisk användning av miljökonsekvensbeskrivningar kan medverka till att främja en användning av mark och vatten samt en hushållning med naturresurser som ligger i linje med de grundläggande välfärdspolitiska målen. Införandet av miljökonsekvensbeskrivningar ut- gör också en anpassning till situationen i EG.

Regeringen föreslår att miljökonsekvensbeskrivningar införs i det svens- ka planerings- och beslutssystemet, att metoderna utvecklas för de regiona- la miljöanalyserna och att naturresurs- och miljöaspekterna ges ökad tyngd i den fysiska planeringen.

Bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar förs in i naturresurs- lagen. Miljöskyddslagcns och vattenlagens bestämmelser om vad en till- ståndsansökan skall innehålla utvidgas med krav på miljökonsekvensbe- skrivning. Detsamma gäller lagen om kommunal energiplanering. Rege- ringen eller den myndighet regeringen bestämmer får föreskriva att det i ett ärende enligt någon av de lagar som är anknutna till naturresurslagen skall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning. En sådan beskrivning skall göra det möjligt att få en samlad bedömning av inverkan på miljön av en planerad anläggning, verksamhet eller åtgärd. Även konsekvenserna för hushållningen med naturresurser skall kunna bedömas.

3.5.3. Planering för en bättre miljö

Naturresurslagens regler för hushållning med mark och vatten har stor betydelse i det förebyggande miljöarbetet. Reglerna skall tillämpas vid prövning av exploateringsfrågor enligt plan- och bygglagen och en rad andra lagar, t.ex. väglagen och miljöskyddslagen. Den kommunala över- siktsplanen är ett viktigt medel för att konkretisera naturresurslagens syften. Myndigheter som skall fatta beslut om ändrad användning av mark och vatten skall hämta information från översiktsplanen.

Under första halvåret 1991 kommer de flesta av landets kommuner att ha antagit en kommunomfattande Översiktsplan. Planen skall redovisa de

allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden och om bebyggelseutvecklingen, samt hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt naturresurslagen.

Regeringen anser att den fysiska planeringen skall inrikta markanvänd- ningen och samhällsbyggandet så att statsmakternas mål avseende miljö- och resurshushållning samt ekonomisk tillväxt beaktas. Kommunerna har med plan- och bygglagen fått självständigt ansvar för den fortsatta utveck- lingen av den lokala miljön. De statliga myndigheternas ansvar begränsas i huvudsak till att bevaka riksintressen, mellankommunala intressen och olika hälso- och säkerhetsfrågor. Samverkan mellan stat och kommun är ofta viktig i planeringen av utbyggnad av infrastrukturer. [ regel behöver sådana frågor belysas i ett regionalt perspektiv. Länsstyrelsernas arbete inom den fysiska planeringen skall därför inriktas mot sådana frågor.

Regeringen anser att kopplingen mellan nationella miljömål och regio- nala och lokala beslut skall bli tydligare. De regionala miljöanalyserna utgör därvid ett värdefullt underlag för kommuner och länsstyrelser såväl i det förebyggande miljövårdsarbetet som för beslut om enskilda åtgärder. Utvecklingsarbetet bör ske i nära samverkan med centrala myndigheter. De åtgärdsförslag som redovisats av de särskilt tillsatta miljödelegationer- na bör följas upp av berörda länsstyrelser i det fortsatta miljöarbetet.

[ och med den nyligen införda naturresurslagen och plan- och bygglagen har länsstyrelserna delvis fått en ny roll där de långsiktiga planeringsfrå- gorna framhävs. En ökad decentralisering till kommunerna och ett vidgat ansvar för sektorsmyndigheterna att i sin egen verksamhet beakta miljö- och hushållningsintressen är viktiga inslag i detta förändrade system. En viktig uppgift för bl. a. boverket och naturvårdsverket är att stärka naturre- surs- och miljöfrågornas roll i den fysiska planeringen genom erfarenhets- återföring. metodutveckling och utbildningsinsatser. Även riksantikvarie- ämbetct och andra berörda myndigheter bör delta i detta arbete.

Hänvisningar till S3-5-3

3.5.4. Bebyggelse och trafik m.m.

Sambanden mellan bebyggelse och trafik har fått ökad betydelse för kom- munernas och de statliga myndigheternas arbete för en god miljö. Genom att utveckla kunskaperna om dessa samband skapas en grund för de åtgärder som behövs för en samhällsutveckling som minskar behovet av transporter. Det gäller således att vända den utveckling som inneburit ett kraftigt ökat transportarbete, bl.a. till följd av att stora småhusområden byggts i perifera lägen. Detaljhandelns utveckling mot externa, storskaliga köpcentra och koncentrationen av arbetsområden har också påtagligt ökat bilresandet.

De planer på investeringar i järnvägar., vägar och flygplatser som nu aktualiseras kommer att ställa stora krav på samordning mellan uppbygg- nad av infrastruktur och övrig planering. Regeringen föreslår i propositio- nen om näringspolitik för tillväxt att investeringar i järnvägar, vägar och storstäder skall fördubblas under 1990-talet. bl.a. med syfte att minska miljöproblemen. Boverket har regeringens uppdrag att senast i september

l99l redovisa vilka konsekvenser trafikinvesteringar får på hushållningen med naturresurser och på bebyggelseutvecklingen.

När det gäller lokalisering av bebyggelse i närheten av miljöstörande verksamheter bör särskild hänsyn tas till risken för lokala störningar föror- sakade av buller, luftföroreningar m.m. Härvid är avståndet till bostäder ofta av stor betydelse. Statens naturvårdsverk. f.d. statens planverk och socialstyrelsen har utarbetat rekommendationer för skyddsavstånd till oli- ka typer av industrianläggningar. Regeringen anser att dessa rekommenda- tioner bör tillmätas stor vikt i kommunernas planeringsarbete och normalt tillämpas vid prövning enligt bl.a. plan- och bygglagen och miljöskydds- lagen. Kommunerna m.fl. bör således tillämpa rekommenderade skydds- avstånd och undvika att bebyggelse tillåts komma närmare etablerade industriområden samt undvika att miljöstörande verksamheter tillåts komma närmare etablerade bostadsområden.

3.5.5. Vattenresursernas nyttjande och skydd

De regionala miljöanalyserna ger kommunerna stöd för hur vattenfrågor- na skall hanteras. De av naturvårdsverket utarbetade nationella miljömå- len för sötvatten bör utvecklas till regionala mål som kan vägleda det kommunala arbetet för vattenresursernas nyttjande och skydd. Kommu- nen bör vidare i översiktsplanen kunna redovisa sin inställning till hur en god vattenkvalitet skall kunna behållas både i yt- och grundvatten.

Det är en uppgift för länsstyrelserna att i ett regionalt perspektiv belysa hur en god vattenkvalitet skall kunna nås och bibehållas. Kommunerna bör vid planeringen av bebyggelse, infrastruktur m.m. ta hänsyn till vat- tenförsörjningen och möjligheterna till miljöanpassade lösningar av av- loppsfrågan.

Sverige är i förhållande till många andra länder rikt på vatten. På grund av vårt lands specifika klimat- och markförhållanden är emellertid en stor del av landets yt- och grundvatten känsligt för påverkan från miljöstörande verksamheter.

Myndigheternas arbete för långsiktigt skydd av grundvattnet bör sam- ordnas. Formerna för en sådan samordning bör gemensamt övervägas av berörda myndigheter.

Kvaliteten på grundvattnet försämras i bl. a. vissa kustområden till följd av att saltvatten tränger in. vilket i sin tur beror på för stora vattenuttag och felaktigt lokaliserade brunnar. Den enskilde fastighetsägaren har rätt att ta upp grundvatten för husbehov, dock med de begränsningar som följer av bl.a. vattenlagens allmänna aktsamhetsregler. För att säkra till- gången på grundvatten av god kvalitet kan det i vissa fall krävas en bättre reglering än vad som i dag är möjlig med gällande lagstiftning. Regeringen avser därför att tillkalla en särskild utredare för att utreda frågor om hur rätten till rent grundvatten skall kunna säkras bl. a. genom lagreglering av vattenuttag ur enskilda brunnar. Utredaren skall också se över myndig- hetsansvaret i detta sammanhang.

3.5.6. Energi

De förnybara energikällorna kommer i framtiden att spela en större roll inte minst för elproduktionen. Kännetecknande för t.ex. vindkraft och biobränsle är att de är arealkrävande och att förutsättningama för energi- utvinning varierar regionalt. Den fysiska planeringen bör utformas så att dessa energikällor skall utnyttjas optimalt och föranleda så begränsade konflikter som möjligt med andra markanspråk. Kommunernas över- siktsplaner får stor betydelse för att uppnå dessa mål.

På regional nivå är det en uppgift för länsstyrelserna att stödja kommu- nerna och kraftföretagen när det gäller att utnyttja de regionala energitill- gångarna på ett från miljö- och hushållningssynpunkt riktigt sätt.

3.5.7. Buller

Buller utgör en påtaglig miljöstöming som drabbar ett stort antal männi- skor i vårt land. Många utsätts för buller såväl på arbetsplatser som i bostäder och dess omgivningar. Ofta förekommer buller av olika slag även i våra rekreationsområden.

I de regionala miljöanalyserna uppger samtliga länsstyrelser att buller är ett betydande miljöproblem. Allt fler människor i vårt samhälle lider av bullerstörningar i en sådan omfattning att deras hälsa riskerar att påver- kas. Bullerstörningar orsakas framför allt av vägtrafik, flygtrafik och in- dustrianläggningar. Lokalt kan även skjutbanor och motorsportbanor upp- fattas som störande.

Trafikverken har i sina miljöanalyser redovisat sin syn på bullerproble- men och utifrån sina målsättningar föreslagit vissa åtgärder. Det är en uppgift för de berörda myndigheterna att ansvara för att bullerbegränsan- de åtgärder vidtas. De mest utsatta boendemiljöema och arbetsplatserna åtgärdas först.

Kommuner bör på motsvarande sätt behandla bullerfrågorna i den översiktliga planeringen och i program för hälso— och miljöskyddsarbetet.

Det fortsatta arbetet bör inriktas på att nå ned till de bullernivåer som kan betecknas som god miljökvalitet.

Ett problem som skall uppmärksammas särskilt är behovet av helt bullerfria miljöer, t.ex. i fjäll- och i skärgårdsområdena. Regeringen kom- mer därför att ge naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med boverket lämna förslag till åtgärder mot buller i sådana områden. Målet är att det även i framtiden skall vara möjligt att uppleva tystnaden i vissa natur- miljöer.

3.6. Miljövårdsorganisationen

;— & - s % x 7. vs ;. 'x % ä * & ; x- & "% av. ;. 5.

Sammanfattning av. avsnittet .1. det fortsatta miljöarbetet kommer:-.i. " ' sektorsmyndighetemas miljöansvar att vara 'av stör betydelse De'-"'” »I: I... centralisering av arbetet” inom miljomyndighetema här' inletts '.ocl'1 .. fortsatter» Kommunernas 'röll.1-- miljöarbetet ökar successwt .. .. 1,5". " De miljömål söm formulerats skall. överföras.till sektorsmål och "* åtgardsprögram av sektorsmyndigheterna för' olika. samhällssektorer 'De nationella målen bryts 11er. forvölika geografiska områden Häri-

' ”genom '.ökar möjligheterna att' prioritera: och genomföra de åtgärder

z"

. , ,Miljomyndighetemas ar'b'ete effektiwseras Naturvårdsverkets ör-."" " ganisation ses över,. liksom soc1alstyrelsens.röll vad: galler halso— . .

band med att lansstyrelsema omorganiseras

"vt .. _ » &...» 'N.

3.6.1 Inledning

[ arbetet med bl.a. planering, prövning och tillsyn enligt olika miljölagar har länsstyrelserna och kommunerna en framträdande roll. Redan i sam- band med 1988 års miljöpolitiska proposition genomfördes en decentrali- sering i miljöskyddsarbetet. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna i kommu- nerna fick ett obligatoriskt tillsynsansvar enligt miljöskyddslagen. Kom- munerna har också fått ökat ansvar på avfallsområdet. Länsstyrelserna fick ett större ansvar för prövning av miljöstörande verksamheter och ökade resurser. Samtidigt fastställdes att alla samhällssektorer har ett miljöansvar inom sitt verksamhetsområde. Såväl länsstyrelserna som mil- jö- och hälsoskyddsnämnderna har sedan år 1973 haft ett omfattande tillsynsansvar enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor resp. lagen om kemiska produkter.

Verksamheten inom så gott som alla samhällssektorer påverkar tillstån- det i miljön. Genom att tydligare miljömål nu formuleras ökar förutsätt- ningarna för olika sektorer att omforma generella miljömål till sektorsmål för sina resp. verksamhetsområden. Därigenom stärks sektorsansvaret ytterligare, samtidigt som förutsättningama för att genomföra miljöpoliti- ken förbättras.

På samma sätt måste miljömålen också brytas ned till konkreta mål och åtgärdsplaner för olika geografiska områden, vilket ger en grund för de regionala och lokala myndigheternas arbete.

3.6.2 Sektorsansvar och decentralisering

Inom vissa områden finns förvaltningsmyndigheter, som är inriktade på tillämpning av lagstiftning, utredningsverksamhet och främjande av forsk- ning och utveckling. lnom andra områden finns företrädesvis affärsdrivan-

de verk, som närmast kan ses som utövare av en viss verksamhet. Flera statliga myndigheter har i uppgift både att driva vissa verksamheter och att svara för myndighetsutövning.

Ett sektorsansvar för miljön och för vården av naturresurserna innebär ett ansvar för såväl näringsidkare som myndigheter som driver verksamhe- ter att anpassa sig till de fastlagda miljömålen.

Trafiken är ett exempel på ett område där ett tydligt uttalat sektorsan- svar har börjat införas. Samtliga trafikverk har på regeringens uppdrag redovisat miljöanalyser för verksamheten och för de utbyggnadsplaner som finns för de olika trafikslagen. Miljöanalyserna kommer att utgöra en viktig del av beslutsunderlaget för den framtida tralikplaneringen. Sektors- ansvaret blir också tydligt bl. a. genom de fortsatta åtgärder för sjöfarten, fiyget och vägtrafiken som nu genomförs. Ett annat exempel på sektorsans- var finns hos lantbruksstyrelsen, som sedan den 1 juli 1989 ansvarar för att utfärda föreskrifter om hur gödselhantering m. m. skall ske för att begränsa störningama i den yttre miljön. Regeringen avser nu att förstärka sektors- myndighetemas miljöansvar ytterligare genom att detta ansvar skrivs in i instruktionen för bl.a. trafikverken, de centrala fiskeri- och jordbruks- myndigheterna och skogsvårdsorganisationen. Till sektorsansvaret hör också att ta hänsyn till kulturvården i de miljöer som berörs av sektorsor- ganens verksamhet. [ sektorsansvaret bör ingå att utarbeta sektorsplaner och åtgärdsprogram med preciserade mål för miljövärden och naturskyd- det som omsätter nationellt fastlagda mål på det mest kostnadseffektiva sättet. Naturvårdsverket och kemikalieinspektionen har som centrala myndigheter på miljöområdet ett ansvar att tillhandahålla kunskap och vara pådrivande och bör därför delta i arbetet att utforma och följa upp sektorsplanerna.

För att förstärka miljöarbetet inleddes ett arbete med ökad decentralise- ring av ansvar och arbetsuppgifter för miljömyndighetema i samband med 1988 års miljöpolitiska proposition. Samtidigt tillfördes myndigheterna ökade resurser för tillsynsarbetet. '

Tillsynsverksamheten har därigenom ökat kraftigt. Länsstyrelserna ge- nomförde år 1986 ca 3 600 besök eller inspektioner. En undersökning har genomförts av naturvårdsverket, som visar att under andra halvåret 1989 genomfördes eller initierades ca 2700 besiktningar eller inspektioner av länsstyrelserna.. vilket på årsbasis motsvarar 5400 besiktningar eller in- spektioner. Antalet handläggare hos länsstyrelserna som arbetar med pröv- ning och tillsyn har ökat under den senaste treårsperioden. Ökningen av antalet handläggare är dock större i de kommunala miljö- och hälsoskydds- nämnderna, som sedan år 1989 byggt upp sin verksamhet med tillsyn enligt hälsoskyddslagen och miljöskyddslagen.

Det är ännu för tidigt att utvärdera resultatet av denna förändring. Prövnings— och tillsynsverksamheten är viktiga delar i det kommande arbetet med att begränsa utsläppen från industrin och andra punktkällor till sådana nivåer att miljön inte tar skada. Regeringen bedömer förutsätt- ningama för att genomföra den planerade omprövningen av prioriterade verksamheter som mycket goda.

Regeringen anser att arbetet med att förbättra den yttre miljön skall ske i

samverkan med strävandena att förbättra arbetsmiljön. Regeringen kom- mer därför att ge arbetarskyddsstyrelsen, naturvårdsverket och kemikalie- inspektionen i uppdrag att utreda förutsättningama för en ökad samver- kan i tillsynsverksamheten.

3.6.3 De centrala miljömyndigheterna

En förutsättning för att sektorsansvaret och decentraliseringen skall leda till ett gott miljöskyddsarbete är också att de centrala miljömyndigheterna samordnar verksamheten genom att ta fram kunskapssammanställningar som underlag för olika beslut och genom att utarbeta allmänna råd och föreskrifter för olika verksamheter.

Statens naturvårdsverk är den centrala myndigheten på miljöområdet. Naturvårdsverket, kemikalieinspektionen och koncessionsnämnden för miljöskydd utgör tillsammans med länsstyrelserna och kommunerna kär- nan i miljövårdsorganisationen. Det finns också en rad andra myndigheter som har viktiga uppgifter med anknytning till hälso- och miljövård. Bover- ket har ett särskilt ansvar när det gäller att främja en långsiktigt god hushållning med naturresurserna.

Regeringen hari 1988 års kompletteringsproposition redovisat riktlinjer för en övergång till en mera långsiktig styrning av den statliga verksamhe- ten. Avsikten med den nya budgetprocessen är att åstadkomma en mer resultatorienterad styrning och budgetdialog inom staten, bl. a. genom att myndigheter och verksamheter skall genomgå en fördjupad prövning vart tredje år.

Statens naturvårdsverk, kemikalieinspektionen och koncessionsnämn- den för miljöskydd har redovisat fördjupade anslagsframställningar den 1 september 1990.

Statens naturvårdsverks roll i miljöarbetet har förändrats under senare tid, Naturvårdsverkets roll som central miljömyndighet kräver en stor kontaktyta med de andra organ som har betydelse i miljöarbetet. Na- turvårdsverket skall samordna arbetet för ett miljöanpassat samhälle — nationellt och internationellt. Naturvårdsverket har ett centralt ansvar för att på olika sätt stödja länsstyrelser och kommuner i deras arbete med miljöfrågorna.

Regeringen underströk i propositionen om miljöpolitikcn inför 1990- talet naturvårdsverkets centrala roll i miljöarbetet. Som särskilt viktiga uppgifter framhölls att utforma strategier, handlingsprogram samt råd och riktlinjer inom miljöområdet.

Den förändrade ansvarsfördelningen och förändringen i inriktningen av miljöarbetet har lett till en rad organisatoriska översyner av naturvårds- verket. Den nuvarande organisationen är enligt regeringsbeslut tidsbegrän- sad till den 30juni 1991.

Regeringen beslöt den 1 november 1990 att tillkalla en särskild utredare för att utreda naturvårdsverkets framtida uppgifter och organisation. Ut- gångspunkter för arbetet är att naturvårdsverkets centrala roll i det samla- de miljövårdsarbctet skall stärkas och att verkets organisation anpassas till

en mål- och resultatorienterad styrning, en utökad decentralisering samt integrering av miljöarbetet i olika sektorer. .

Kemikalieinspektianen är central förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso— och miljörisker med kemiska ämnen och produkter. Kemikaliein- spektionen har ett övergripande ansvar för kontrollen av kemiska produk- ter.

Kemikalieinspektionens mål och inrikting bygger på tre grundläggande förutsättningar. Den första förutsättningen är att tillverkare och importö- rer har huvudansvaret för de kemiska produkter de levererar.. vilket inne- bär att de bl.a. har ansvaret att utreda kemikaliernas egenskaper och informera om skaderisker och förebyggande åtgärder av betydelse ur häl- so- och miljöskyddssynpunkt. Den andra förutsättningen är att internatio- nell samverkan är nödvändig och strategiskt viktig för kemikaliekontrollen och den tredje förutsättningen är att även användarna av kemiska produk- ter.. dvs. både företag.. offentliga organ och enskilda konsumenter, har ett ansvar och en uppgift i kemikaliekontrollen.

Kemikalieinspektionen skall se till att den som tillverkar, importerar eller levererar en kemisk produkt tar sitt ansvar och vet vilka effekter produkten har på hälsa och miljö. För att förbättra kunskapen om kemiska produkter kommer ett system för förhandsanmälan av nya kemiska ämnen att införas samt produktregistret att byggas ut. Kemikalieinspektionen har i samarbete med statens naturvårdsverk inlett ett arbete med en systema— tisk genomgång av kemikalier som kan påverka miljön negativt i syfte att få till stånd en avveckling av användningen av sådana ämnen.

Regeringen föreslår nu att kemikalieinspektionen förstärks med 8,6 milj. kr. för att kunna utvidga sitt arbete, framför allt med förhandsan- mälan av nya kemiska ämnen och fortsatt uppbyggnad av produktregistret samt systematisk genomgång av miljöfarliga kemikalier.. och för ökat inter— nationellt samarbete.

Koncessionsnämndens verksamhet bestäms i sin helhet av nämndens uppgifter enligt miljöskyddslagen. Den pågående översynen av miljölag- stiftningen kan leda till förändrade uppgifter på sikt. Verksamheten förut— sätts bli oförändrad under treårsperioden.

3.6.4 Det regionala och lokala miljöarbetet

Genom den nya länsstyrelseorganisatiön som träder i kraft den 1 juli 1991 samlas kompetens och resurser på regional nivå till länsstyrelserna. Detta skapar ytterligare förutsättningar för ett samlat miljöarbete. Länsstyrelsen får härmed ansvaret för att den regionala utvecklingen sker i former som är förenliga med en god miljö och en långsiktig hushållning med naturre- surserna.

Länsstyrelsen har dels genomförandeuppgifter, dels samordningsansva- ret för det samlade miljöarbetet i länet. Länsstyrelsernas verksamhet och organisation ses nu över för att skapa en samordnad länsförvaltning.

Översynen av naturvårdsverkets uppgifter och organisation har också beröringspunkter med verksamheten vid länsstyrelserna. En av utgångs- punkterna för utredningen är att miljöarbetet skall decentraliseras. Detta

ställer särskilda krav på de regionala myndigheternas arbete med miljövård och naturresurshushållning. Om en decentralisering skall vara möjlig måste således dessa myndigheter och kommuner ta ett ökat ansvar för dessa frågor.

I 1988 års miljöpolitiska proposition betonades bl. a. vikten av regionala bedömningar i miljöarbetet. Uppdraget om de regionala miljöanalyserna är ett'exempel på detta. Tillsättande av vissa regionala miljödelegationer är ett annat.

Delegationemas uppgift har varit att initiera åtgärder för att göra regio- nerna väsentligt renare på tio år. Delegationer har tillsatts för följande områden: Göteborg, Dalälven, västra Skåne och Sundsvall-Timrå. Samtli- ga delegationer utom den för Dalälven har avlämnat sina slutrapporter. Delegationemas förslag berör alla nivåer i samhället.

Regeringen konstaterar att erfarenheterna av delegationemas arbete är goda. De har visat att det genom en stor satsning under en begränsad tid är möjligt att få fram sektorsövergripande förslag, vinna en bred förankring hos allmänheten, företag, forskningsinstitutioner och lokala och regionala organ samt att initiera åtgärder. Resultatet av delegationemas arbete utgör ett underlag för vissa av förslagen i denna proposition. Merparten av delegationemas förslag utgör grund för regionala och lokala beslut.

Kommunerna har tilldelats en mer aktiv roll i miljöarbetet bl.a. genom att miljö- och hälsoskyddsnämnderna sedan den 1 juli 1989 har övertagit tillsynsansvaret för alla verksamheter som inte är tillståndspliktiga enligt miljöskyddslagen. Härigenom tillförs miljöskyddsarbetet en betydande resurs. Kommunernas kompetens och ansvar i hälso- och miljöskyddsar- betet har gett ökade förutsättningar för en kommunal miljövårdsplanering. Kommunernas tillsynsarbete befinner sig fortfarande i många kommuner i ett uppbyggnadsskede. I samband med 1990 års budgetproposition beslu- tade riksdagen om ökat kommunalt ansvar på avfallsområdet. I flertalet av landets kommuner har ambitionerna på miljöområdet ökat. Detta rör bl. a. trafikplanering och förebyggande åtgärder i den egna verksamheten. En förutsättning för att denna verksamhet snabbt skall kunna byggas ut är att det finns tillgång till kompetent personal.

3.7 Miljömedvetande och utbildning

. '-'Sammanfattmng av- avsnittet Utbildning är 'en av förutsattmngama'. '; .'fö'r. att miljöfrågorna- skall kunna genomsyra 'alla. verksamheter; "' . . Miljöfrågorna skall integreras i grundutbildningeri på alla nivåer ' -Miljoutbildningir'1fö'r's"i laroplanema för- grundskolan och gymnasr- let.. Regeringen. 't'i'llkallaf' .e'n laroplanskömmitte med uppgift att .se . "över hur miljoutbildningen "skall. utformas... . . . Miljöfrågoma g'es. också ökad viktj' 1 all. grundlaggande hogskoleut- "bildning.. Särskilda .m'e'del' avsatts 'för" lararfortbildning och 'ut'veck'; 'I ' ."'ling'sarbete.' UniverSitets- '.oeh' högskoleambetet får i uppdr'ag- '.'att'"-"..'.' .' tillkalla en särskild referensgrupp "för att initiera ”gen) följa. detta ar—..'—'-.'- .'.'..bete.." . . . ' " .Köp'pling'en mellan arbetsmiljooch yttre" mi . .börbehandla'sibl. "a'. ;. ; "" skyddsombudsutbildningen .. .. . .. . . . . " .'.Re'geringe'n '.fö'reslåf nu' .'att antalet antagningsplatser 'p'å miljo- och" hälsoskyddslinjen vid' univerSitetet 'i '.Um'eå. utökas. från '62.' till. 9.0'. . .fr-' o. m.. budgetåret 1991/92. Regeringen föreslår. också att den. 'ett-. ".- år'ig'a' kompletteringsutbildningen för. naturvetare och. tekniker ge-'-."".'. nomförs under ytterligare. tre. år. fr. 'o.. m". budgetåret 1991/9.2" .'med.'.'.-"".' ' " sammanlagt 90 antagningsplatser per år".. ' '

3.7.1 Inledning

Att genomdriva en i grunden miljöanpassad och långsiktigt hållbar utveck- ling är en stor utmaning. Trender måste brytas och vanor måste ändras. Detta kommer att ställa stora krav på oss alla personligen. Som kollektiv och som individer måste vi ta ansvar för de negativa miljöeffekter som utvecklingen också medför.

Utbildning är en grundläggande förutsättning för att varaktigt kunna förändra attityder och handlingssätt. Alla måste få de grundläggande kun- skaperna och förståelsen för kretslopp, orsakssamband och miljökon- sekvenser.

Miljöproblemen har i stor utsträckning flyttat närmare individen och har blivit svårare att lösa. En förändrad problembild kräver nya lösningar. För att rätt kunna bedöma olika valmöjligheter och påverka utvecklingen i rätt riktning är tillgången till korrekt information om miljöförhållanden och miljöpåverkan nödvändig. Positiv miljömärkning, som nu införs på nordisk bas, miljödeklarerade produkter och miljöfarlighetsmärkning är hörnstenar i kunskapsuppbyggnaden. Tillverkare och importörer har ansvar för att kunskap om olika varors miljöegenskaper finns tillgängliga. För kon- struktörer och produktutvecklare skall det vara naturligt att värdera olika komponenters miljöfarlighet redan på konstruktionsstadiet.

En särskild satsning i syfte att höja den allmänna kunskapsnivån på mil- jöområdet kommer att genomföras i Skåne under år 1991, i enlighet med miljödelegationen för västra Skånes förslag.

Kunskaperna om hur olika verksamheter påverkar miljön ökar genom

forskningen. I 1990 års proposition om forskning förstärktes såväl den grundläggande miljöforskningen som den sektorsinriktade miljöforskning- en. Båda syftar till att underlätta en omställning till ett mera miljöanpassat jord- och skogsbruk, ett avfallssnålt- samhälle och miljöanpassade trans- port- och energilösningar. ] propositionen slogs också fast att miljöfrågor- na bör inta en central roll i all forskning och att miljökonsekvenser skall analyseras och redovisas.

3.7.2 Utbildning

Alla medborgare skall erbjudas grundläggande kunskaper i miljöfrågor. Skolan måste förmedla den grundläggande förståelsen för sambanden mel- lan människan och hennes omgivning. Det innebär att förskolan och grundskolan skall ge en allmänbildning om miljön. Därutöver krävs sär- skilda utbildningsinsatser för olika yrkeskategorier som har viktiga roller i produktions- och produktutvecklingen. Denna utbildning skall ges av gymnasium och högskola. Olika yrkesgrupper, t.ex. ekonomer. jurister, ingenjörer. naturvetare och miljö- och hälsoskyddsinspektörer kommer att ha centrala roller i miljöarbetet, men miljöaspekterna måste föras in även i andra utbildningar än dessa.

Inom skolväsendet pågår ett omfattande reformarbete. Utöver ändrade regelsystem för användning av resurser kommer läroplanerna att föränd- ras. Utgångspunktema för de mål som skall uttryckas i läroplanerna finns i 1 kap. 25 skollagen: ”Verksamheten i skolan skall utformas i överens- stämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Var och en som verkar i Skolan skall främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö.”

För skolan innebär detta bl. a. att miljöfrågorna inte längre skall ses som skilda från annan verksamhet utan integreras i skolans hela arbete. Miljö- frågoma kommer att få en framträdande roll i den reformerade gymnasie- skolan och inom vuxenutbildningen. Denna förändring av skolans verk- samhet kommer att ställa stora krav på såväl grundutbildningen av lärare som fortbildningen.

Också inom den grundläggande högskoleutbildningen ges miljöfrågorna ökad vikt. Regeringen anser att särskilda fortbildnings- och utbildningsin- satser för lärare inom högskolan skall genomföras. En särskild referensgrupp med uppgift att aktivt följa det fortsatta arbetet med dessa frågor kommer att tillkallas.

Speciell utbildning är också nödvändig inom avfallsområdet. Avfalls- och återvinningsfrågoma utgör en del av de samlade miljöproblemen. Det är särskilt viktigt att avfalls- och återvinningsfrågor blir en del av den grundläggande tekniska högskoleutbildningen både i fråga om konstruk- tion och produktion.

Den ökan'de efterfrågan under de senaste åren på miljöutbildad specia- listpersonal — inte minst från industrins sida har lett till en brist på främst kommunala miljö— och hälsoskyddsinspektörer. Antalet utbild- ningsplatser på miljö— och hälsoskyddslinjen vid universitetet i Umeå utökas därför från 62 till 90 fr. o. m budgetåret 1991/92.

Regeringen föreslår att den ettåriga påbyggnadsutbildning av naturveta- re som har startat i Kalmar, Stockholm och Göteborg fortsätter och ut- vecklas till ett alternativ för naturvetare och tekniker. Den ettåriga kom- pletteringsutbildningen genomförs under ytterligare tre år fr.o.m. budget- året 1991/92 med sammanlagt 90 antagningsplatser per år.

I det fria och frivilliga folkbildningsarbetet finns speciellt goda möjlighe- ter att nå ut med kunskaper till mycket breda folkgrupper. Samtliga elva studieförbund och ett trettiotal av landets folkhögskolor anordnar korta och/eller längre kurser med miljöstudier utifrån olika perspektiv.

3.7.3 Miljöfrågorna i arbetslivet

Arbetet med att främja säkerhet och hälsa i arbetsmiljön är en viktig del i politiken för en god livsmiljö. De anställdas medverkan liksom de fackliga organisationemas engagemang har varit centrala inslag i detta arbete, som har varit mycket framgångrikt.

Enligt regeringens mening finns det skäl att öka samverkan i arbetet för att förbättra arbetsmiljön och den yttre miljön bl. a. mot bakgrund av det gemensamma målet att skydda människors hälsa och öka deras välbefin- nande. Internationella arbetsorganisationen, ILO, antog i juni 1990 en resolution som uppmanar medlemsländernas regeringar att i samarbete med arbetsmarknadens organisationer formulera och genomföra en inte- grerad politik för god hälsa och miljö.

Det är enligt regeringens uppfattning av stor vikt att arbetstagarna och deras fackliga organisationer får möjlighet att delta aktivt i arbetet med att bl.a. nedbringa industrins utsläpp och avveckla användningen av farliga kemikalier. Härigenom skapas också bättre förutsättningar för att samtidigt lösa både miljö- och arbetsmiljöproblcm.

På arbetsmiljöområdet bedrivs en omfattande utbildningsverksamhet riktad till skyddsombud, arbetsledare, tekniska planerare och andra som är med om att utforma arbetsmiljön. Arbetsmiljöfonden stöder sådan utbildning genom att ge bidrag till arbetsmarknadens organisationer, branschförbund och andra sammanslutningar av företag.

Utbildningens innehåll utformas närmare av de organisationer som bedriver utbildningen, vilket medger en anpassning till de specifika arbets- miljöproblem som finns i olika delar av näringslivet. De fackliga organisa- tionemas utbildning lägger stor vikt vid det förebyggande arbetsmiljöarbe- tet t.ex. sådana insatser som kan göras i samband med planering och beslutsfattande på arbetsplatserna. Under senare år har arbetsmiljöaspek- tema i samband med teknisk utveckling och datorisering blivit ett natur- ligt inslag i många fackliga organisationers skyddsombudsutbildning. Övergången till lösningsmedelsfria lacker och färger, som är motiverad både från miljö- och hälsosynpunkt, har också underlättats genom särskil- da utbildningsinsatser från de fackliga organisationemas och branschorga- nisationernas sida.

Enligt regeringens uppfattning är det värdefullt att kopplingen mellan arbetsmiljö och yttre miljö behandlas i skyddsombudsutbildningen och i andra arbetsmiljöutbildningar.

Arbetsmiljöinstitutet ansvarar för vidareutbildningen av företagshälso- vårdens personalgrupper, bl.a. företagsläkare, företagssköterskor och skyddsingenjörer. Företagshälsovården har en betydelsefull roll som stöd för arbetsgivare och anställda vid t. ex. planering och förändring av verk- samheter samt vid val av olika produkter. Hos företagshälsovården samlas också kunskap om hur olika produkter och ämnen påverkar människors hälsa.

Frågor om yttre miljö tas upp i samtliga av institutets vidareutbildning- ar i företagshälsovård. Därutöver ger institutet Särskilda kurser i bl.a. kemisk produktkontroll och bekämpningsmedelshantering.

Regeringen anser att den kompetens som företagshälsovården på detta sätt byggt upp i miljömedicinska och miljötekniska frågor bör tas till vara.

4. Åtgärder inom olika områden 4.1 Miljö och ekonomisk utveckling

Välfärd, trygghet och rättvis fördelning är viktiga hörnstenar i det svenska samhällsbyggandet. De sociala trygghetssystemen har kunnat byggas ut och den materiella välfärden har ökat i takt med tillväxten i ekonomin. Målet om en hög tillväxt är centralt för en ekonomisk politik med sikte på ökad välfärd, social trygghet och en god miljö.

Miljösituationen påkallar en förändring av grundläggande attityder i vår livsföring. I ett längre perspektiv hotas såväl den materiella tillväxten som vår allmänna välfärd av en pågående miljöförstöring. Konsumtion på bekostnad av investeringar leder till såväl långsiktiga ekonomiska problem som miljöproblem.

Ekonomisk tillväxt måste vägas mot andra mål i politiken. Tillväxt inne- bär ökad kapacitet att tillverka varor och tillhandahålla tjänster. En ökad varu- och tjänsteproduktion till priset av försämrad hälsa eller miljö är inte en önskvärd utveckling-i ett välfärdssamhälle.

En kortsiktig syn på tillväxt som inte beaktar miljöeffekter försämrar tillväxtmöjligheterna på längre sikt eftersom resurser förbrukas och kost- naderna för att återställa och bekämpa uppkomna miljöskador i ett senare skede kan öka.

För att säkerställa tillväxtmöjligheterna på sikt måste vi vårda samhäl- lets tillgångar, inklusive naturresurserna. En hållbar utveckling är med detta synsätt en utveckling där framtida generationer får ta över en natio- nalförmögenhet som är minst lika stor som i dag.

Möjligheterna att förena ambitionerna om ekonomisk tillväxt med må- let om en god livsmiljö har ibland ifrågasatts. Erfarenheter visar dock att avsevärda miljöförbättringar har kunnat åstadkommas genom de resurser den ekonomiska tillväxten skapat.

Ökade miljökrav har härigenom framgångsrikt kunnat mötas med ny produktions— eller reningsteknik och industriproduktionen har kunnat öka samtidigt som utsläppen har minskat. Ekonomisk tillväxt och miljökrav initierar investeringar i exempelvis miljöanpassad produktions-, energi-

eller transportteknik som behövs för att driva utvecklingen i riktning mot ett miljövänligare samhälle.

Miljökraven får dock inte ses för snävt. Miljöskydd är inte bara fråga om reningsteknik vid själva tillverkningen. God miljö- och resurshushållning måste tillgodoses i alla led från råvara till slutligt avfall. Detta blir allt mer tydligt ju bättre reningstekniken blivit. Framtidens miljöproblem kom- mer, som vi tidigare framhållit, mer och mer att relateras till varornas innehåll och utformning, samt till konsumtionen.

Den ekonomiska tillväxten har stor betydelse för våra möjligheter att lösa miljöproblemen. Det är därför viktigt att förutsättningama för ekono- misk tillväxt säkerställs genom att olika insatser görs för att främja främst en utveckling och förnyelse av näringslivet. Regeringen redovisar i propo- sitionen om näringspolitik för tillväxt förslag som främjar en sådan ut- veckling. Eftersom ökade ambitioner inom miljö- och näringspolitiken ömsesidigt påverkar varandra är långsiktighet., förutsägbarhet och omställ- ningstid väsentliga i detta sammanhang.

För att hålla omställningskostnaderna på en rimlig nivå behöver indu- strin och andra aktörer erforderlig tid för att genomföra nödvändiga inves- teringar och utveckla nya miljöanpassade tekniker. processer eller produk- ter. Längre omställningstider kan också möjliggöra längre gående miljö- krav. Det är vidare väsentligt, såsom nämns i avsnitt 3.1 , att ambitionerna för miljöpolitikcn undviker handelspolitiska svårigheter samt står i sam- klang med strävan mot en internationell harmonisering av miljökraven.

Ett långsiktigt mål är att all produktion skall vara ren från början. Det kommer dock under överskådlig tid, bl. a. vid energiproduktion, behövas satsningar på efterhandsrening. I det perspektivet blir det nödvändigt att lägga allt större vikt vid att reningskraven riktas mot de områden där reningskostnaderna är lägst.

En god ekonomisk tillväxt förutsätter en anpassning av ekonomin till nya villkor och förändrade förutsättningar. lneffektiv verksamhet måste bereda plats för ny, effektiv och efterfrågad produktion. En ekonomisk politik som utformas för att underlätta strukturomvandling och skapa gynnsamma tillväxtförhållanden i allmänhet har stor betydelse även för att förbättra miljön. Det kan dock inte uteslutas att kommande miljökrav kan ge upphov till betydande kostnader för vissa enskilda företag eller bran- scher för anpassning och strukturell omställning till miljöanpassade verk- samheter. Ambitionen måste därför vara att minimera dessa kostnader.

Vårt sätt att uttrycka välfärd genom att mäta ekonomisk tillväxt efter förändringar i bruttonationalprodukten. bör vidareutvecklas. Välfärdsbe- greppet bör representera mer av helhetssyn och uttrycka andra kvalitativa faktorer, vilka inte utan vidare kan uttryckas i traditionella ekonomiska termer.

För att kunna använda oss av det vidare begreppet nationalförmögenhet måste nya metoder utvecklas för att värdera naturtillgångarna. Vidare bör underlag för ekonomiska beslut utformas på ett sätt som även innefattar och tar hänsyn till förändringar i miljön samt exploateringen av naturre- surserna. Mot denna bakgrund har regeringen under år l990 tillsatt en särskild utredare, med uppgift att utreda frågan om hur nationalräkenska-

perna skall kunna kompletteras. Avsikten är att de skall utgöra ett bättre underlag när det gäller att ge miljön en större vikt vid ekonomiska bedöm- ningar. Miljöräkenskapsutredningen, MIR, kommer att redovisa resulta- ten av sitt arbete senast den I april 1991.

Miljöhänsyn skall genomsyra samhällets alla sektorer, samtidigt som förutsättningar skall skapas för en långsiktigt uthållig tillväxt. Regeringen har i årets finansplan understrukit att den ekonomiska politiken skall bidra till att ställa om produktion och konsumtion för att säkra balans mellan ekonomisk tillväxt och miljö.

Hänvisningar till S4

  • Prop. 1990/91:90: Avsnitt 15.2.5

4.2. Jordbruket och skogsbruket

..'.'-.—'Sammanfattmng ai": avsnittet Riksdagen beslutade 'vå'1'e11'. 1990-om1'3 ."- 1- en ny livsmedelspolitik Prisregleringen och exportstodet avskaffas.. - '-"-."Ett" av.. syftena med reformen. är. 'att '..få'. en'. bättre [miljö..' Mi'ljömålet i' .. .'.".".'..'den" nya- livsmedelspolitiken är. .'att. .slå' .'v'a'k't. om.- ett rikt och. yårierätg'... odlingslandskap och att.. bevara 'den biologiska mångfalden.; "Vä1de-'.' .'.. '.-."..-.fu'l.l.a.'i.ia't'u..r..- -o.e.l1kulturmiljovarden.'skall.'...beVaras'.'-Ett. '.nyt't 5595-111.

-. "."treårsperiod . . . . . . .

. '.' 'Lä'cka'g'et'. a'v narsalter 'f1å'11' jordbruket "s'k'a'll' halveras mellan åren. .' 1985 och 1995; Ammoniakavgången begränsas." i' 'ett' första: steg." med " ,-.'.'25 % till' år 1995.'-.E'.11".'ra'd åtgärder.. har. redan. genomförts Komplett ' .-'.'.'.'rande åtgärder'fö1es'låsnu 'så att '1n'ål'e11 kan uppfy1las'.'- ' _. Kadmiuminnehållet i handelsgodselmedel måste begransas .—'.-E.1i".'.-'.. ','...—'- särskild utredare.. tillkallas för. _att bl; .a utreda behovet av. ett .'a.v'.g.i..f.'t.s-' ..'-s'ys'ten'i'. ffö1 kadmium i. handelsgodsel ' ' . Anvandmngen av.. bekämpningsmedel 'l'.ia'1' halverats under,-.. .en' ....

'-.'..-"'s'enaste'.' femårsperrodenoeh .'skali. ytterligare halveras till.-' s'tr'a'x. efft'er'. ."'.-..'1'nit'te.n'av1990-talet.." _ . . '...'- .-." ' ' ' - .." .-' . ... ' ' . .. .'E'n' ..öv'er's'y'n av' skogspolitiken 'li.ar'- inletts.'1' översynen ingår .at'ft'i' precisera ett' miljömål for skogsb1uket. ". . . . . Regeringen. föreslår 'nu "att ett reservationsanslag på. '58,' 1 milj kr.- "..""a.nvisa's' för. miljöskyddande åtgärde1'i jotdbtfuke't' Regeringen föt" .. .' ;.slårvidare"att'e1'i..miljöavgift införs "på'- flytande ammoniak skärpta-. "'. ."".....1-e'gl.e1 om' markavvattning 1nfors .i. naturvårdslagen

4.2.1. Inledning

Livsmedelspolitikens inriktning ändrades genom beslut i riksdagen våren 1990, i huvudsak i överensstämmelse med regeringens proposition om livsmedelspolitiken. Riksdagsbeslutet hade föregåtts av ett intensivt utred- ningsarbete som bl.a. syftade till att få en livsmedelspolitik som förenar den moderna konsumentens krav på hälsosamma och billiga livsmedel med ett miljöanpassat och rationellt lantbruk. Riksdagens beslut innebär i korthet tre viktiga saker. Prisreglering och exportstöd avvecklas med bör-

jan från den 1 juli 1991. Gränsskyddet sänks i enlighet med ett framtida GATT-avtal. Genom åtgärder riktade direkt till enskilda lantbrukare kom- mer vissa allmänna mål att kunna uppfyllas och tillgodoses på en fri marknad. Detta gäller miljöhänsyn.. beredskapsfrågor och regional sprid- ning av livsmedelsproduktionen. Den nya livsmedelspolitiken har som mål att slå vakt om ett varierat och rikt odlingslandskap, bevara den genetiska variationen och biologiska mångfalden och att minimera växtnä- ringsläckage och användningen av bekämpningsmedel. Ett rikt och vari- erat odlingslandskap är av central betydelse för flora och fauna. Miljö- och landskapsvärden har därför fått stor tyngd i den nya livsmedelspolitiken. Det öppna landskapet skall där detta anses väsentligt från kultur- och naturvårdssynpunkt, hävdas med landskapsvårdande stöd.

Jordbruket i Sverige har genom seklerna bidragit till att utforma en levande landsbygd och ett öppet landskap. Jordbruket har bidragit till att artrikedomen i Sverige har förändrats och i vissa fall ökat. Under de senaste decennierna har emellertid det mekaniserade och kemikalieinten- siva jordbruket fört med sig en rad negativa miljöeffekter. Användningen av bekämpningsmedel utgör t.ex. ett hot mot djur och växter i odlings- landskapet. Genom de åtgärder som regeringen tidigare vidtagit minskar nu användningen av bekämpningsmedel. Användningen av handelsgödsel och stallgödsel har lett till ökande läckage av'närsalter till vattendragen och avgång av ammoniak till luften. En ökad stordrift och utdikning av våt- marker leder till en utarmning av biotoper.

Riksdagen beslutade år 1988 i enlighet med regeringens proposition om miljöförbättrande åtgärder inom jordbruket m.m. bl.a. om åtgärder för att minska närsaltläckage från jordbruket. Dessa åtgärder avsåg huvudsak- ligen krav på ökad lagringskapacitet på stallgödsel, skärpta regler för spridning av gödsel på åkrarna, regler för odling av fånggröda samt höjda miljöavgifter på handelsgödsel för att stimulera till minskad användning. De skärpta reglerna infördes i första hand i kustområden vid de mest påverkade havsområdena. Målet var att uppnå en halvering av närsaltläc- kaget i belastade områden till år 2000. Ytterligare åtgärder behövs emeller- tid för att nå detta mål och för att begränsa påverkan på haven. Målet har i internationella överenskommelser skärpts till att halvera närsaltläckaget från jordbruket till år 1995 för att det skall vara möjligt att uppnå den halvering av den totala tillförseln av närsalter till haven genom mänsklig påverkan.

Regeringen har tidigare angivit att målet är att hälso- och miljöriskerna vid användning av kemiska bekämpningsmedel i jordbruket skall minska. Som första steg har en halverad användning i princip uppnåtts mellan åren 1985 och 1990. Enligt riksdagens beslut i enlighet med den livsmedelpoliti- ska propositionen år 1990 skall användningen av bekämpningsmedel hal- veras ännu en gång till strax efter mitten av 1990-talet.

Regeringen bedömer att den livsmedelspolitiska reformen ytterligare kommer att begränsa jordbrukets negativa miljöpåverkan. Reformen ger utrymme för ett framtida miljöanpassat jordbruk.

] samband med reformen kommer det att ske en omläggning av jordbru- kets växtproduktion. Regeringen har beslutat om stödåtgärder för åker-

mark som ställs om till annan varaktig användning än livsmedelsproduk- tion, t.ex. plantering av energiskog eller lövskog eller anläggning av våt- marker.

Regeringen har givit naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med lant- bruksstyrelsen och riksantikvarieämbetet följa och utvärdera miljöeffek- terna av den nya livsmedelspolitiken. [ uppdraget skall även effektema, behovet, och omfattningen av samt formerna för landskapsvårdsersätt- ningen utvärderas, liksom tillämpningen av vissa delar av lagen om skötsel av jordbruksmark.

Odling av biobränslen i slättbygder och anläggning av våtmarker bidrar till att närsaltläckaget från jordbruksmark minskar. Det s.k. anläggnings- stödet kan erhållas för plantering av löv- och energiskog. Stödet till odling av biobränslen i slättbygder minskar jordbrukets närsaltläckage och natur- och kulturvärden i landskapet bibehålls.

4.2.2 Närsalter m. 111.

För den svenska belastningen av närsalter på havs-, yt- och grundvatten utgör jordbruket fortfarande en betydande källa. För vissa jordbruksinten- siva områden kan det t.o.m. vara den dominerande källan.

De regler för lagring och spridning av stallgödsel som tidigare införts, samt höjningen av miljöavgiften för handelsgödsel har redan börjat ge effekt. Det är emellertid inte tillräckligt för att uppnå en halvering av kväveutsläppen. Den omställning av jordbruket som den livsmedelspoliti- ska reformen leder till beräknas också kraftigt bidra till minskat närsaltläc- kage.

Regeringen anser att föreskrifter skall utfärdas avseende krav på utökad andel höst- och vinterbevuxen mark. Detta är en av de mest kostnadseffek- tiva åtgärderna för att minska närsaltläckaget. Regeringen föreslår att medel anvisas för information och försöksverksamhet rörande höst- och vinterbevuxen mark.

En annan viktig källa till kvävebelastningen är ammoniakavgången. Dessa utsläpp är i första hand ett nationellt problem eftersom ammoniak sprids över betydligt kortare avstånd än t.ex. kväveoxiderna. Ca 40 % av nedfallet av ammoniak kommer från svenska källor och då främst från jordbruket i samband med hantering av stallgödsel. Åtgärder kan vidtas för att begränsa ammoniakavgången till luften från gödselhanteringen. Genom teknisk utveckling av gödselspridare kan ammoniakavgången minskas ytterligare. Målet är att i första hand begränsa ammoniakavgång- en med 25% till år 1995, räknat från dagens nivå. Möjligheterna att begränsa utsläppen med 50 % till sekelskiftet utreds.

Ett kompletterande åtgärdsprogram för att minska kväveutsläppen till mark, vatten och luft från jordbruksföretag, utarbetas av lantbruksstyrel- sen i samråd med naturvårdsverket. Regeringen föreslår att sammanlagt 58,1 milj. kr. anvisas för miljöskyddande åtgärder i jordbruket. I detta ingår bl.a. försök och utveckling främst med avseende på hantering av stallgödsel och utsläpp av ammoniak. Utveckling av metodik för typgod- kännande och serieprovning av gödselspridare ingår också.

Ytterligare ett led i att minska kväveläckaget kan vara att utnyttja ekonomiska styrmedel så att användningen av handelsgödsel minskar. Den totala användningen av gödselmedel i jordbruket har minskat med 12% under den senaste femårsperioden. Regeringen föreslår nu att en miljöavgift tas ut på flytande ammoniak i likhet med vad som gäller övriga handelsgödselmedel. I samband med att prisregleringsavgiften på handels- gödsel avskaffas kommer regeringen att överväga om en miljöskatt är en kostnadseffektiv åtgärd för att få till stånd ytterligare begränsningar av närsaltläckage från för stor användning av handelsgödsel.

Kadmiuminnehållet i handelsgödsel måste begränsas kraftigt, främst av hälsoskäl. En särskild utredare tillkallas för att utreda behovet av ett avgiftssystem på kadmium i handelsgödsel. l uppdraget ingår också att redovisa ett förslag till högsta tillåtna kadmiumhalt i handelsgödsel.

4.2.3. Landskapsvård

För att skydda det svenska odlingslandskapet har en rad åtgärder genom- förts. Ett särskilt stöd för naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet, det s.k. NOLA-bidraget, infördes år 1986. Riksantikvarieämbetet tilldelades år 1987 vissa medel för kulturbevarande åtgärder. Genom det livsmedelspo- litiska beslutet år 1990 har ett nytt stöd för landskapsvårdande åtgärder införts som under en treårsperiod beräknas uppgå till 550 milj. kr.

I skötsellagen föreskrivs att jordbruksmark, innefattande betesmark, skall anmälas till länsstyrelsen innan den får tas ur produktion. I de fall sådan areal är av väsentligt intresse för kultur— eller naturmiljön kan samhället avtala med brukaren att han mot viss ersättning fortsätter med jordbruk- sproduktion. Det finns även möjlighet att träffa avtal i frågor om omkring- liggande mark när länsstyrelsen bedömer att marken är betydelsefull för att skapa den helhetsbild av landskapet som natur- eller kulturmiljövården kräver. Grunden för att landskapsvärden skall fungera är att det finns eko- nomiskt bärkraftiga jordbruksföretag. För sådana naturvårdsåtgärder dis- ponerar myndigheterna särskilda medel. Genom ersättningarna för land— skapsvård, i kombination med de möjligheter som naturvårdslagen ger och frivilliga åtgärder från bl. a. kommunerna, finns det goda möjligheter att för framtiden säkerställa värdefulla områden i odlingslandskapet.

4.2.4. Bekämpningsmedel

Regeringen föreslår att miljöavgiften för bekämpningsmedel konstrueras om i samband med att prisregleringsavgiften inom jordbruket omvandlas till miljöavgifter. Den bör anpassas till prisregleringsavgiftcns nuvarande utformning, dvs. en omläggning av avgiften från per kilo aktiv substans till en dosavgift som relateras till medlens risker.

Kemikalieinspektionen ges i uppdrag att undersöka möjligheten att infö- ra differentierade avgifter efter bekämpningsmedlens farlighet och risken med deras användning. Därmed skapas bättre förutsättningar för att kun- na styra mot miljömålen, dels genom övergång till bekämpningsmedel med mindre risker, dels genom minskad användning av bekämpningsme-

del. Syftet är att åstadkomma den beslutade halveringen av bekämpnings- medelsanvändningen från år 1990 till strax efter mitten av 1990-talet.

För närvarande råder förbud mot att använda stråförkortningsmcdel. Förbudet gäller inte rågodling. Användningen av stråförkortningsmedel ger möjlighet att öka kvävegivan utan att risker för liggsäd ökar. Detta medför risk för ökat växtnäringsläckage och förorening av vattensystem. För närvarande finns inte rågsortcr som ger acceptabel avkastning och kvalitet utan att stråförkortningsmcdel används. Undantaget för rågodling kommer därför att förlängas.

Biologisk bekämpning med utnyttjande av naturligt förekommande or- ganismer pågår i viss utsträckning i Sverige men är än så länge mycket begränsad. Bl. a. har konkurrensen från de väletablerade och relativt sett billiga kemiska medlen hämmat introduktionen av biologiska bekämp- ningsmedel. Under de senaste åren har bilden dock förändrats bl.a. som en följd av en kritisk inställning till kemiska medel och på grund av utvecklingen av genteknik. I den mån de biologiska bekämpningsmedlen erbjuder fördelar från hälso— och miljösynpunkt kan de bli ett viktigt alternativ till de kemiska medlen. Introduktion av biologiska bekämp- ningsmedel kan dock medföra risker för miljön. Ett system införs därför för förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel.

4.2.5. Jordbrukets bevattningsbehov

Vid en omläggning av växtproduktionen och odling av energigrödor är det särskilt angeläget att beakta tillgången på vatten, då energigrödorna kan vara mer vattenkrävande än den nu odlade grödan. Redan i dag är jord- bruket den tredje största vattenförbrukaren i landet. Under de senaste årens torra somrar har det förekommit konkurrens om vattnet inom ett flertal områden i Sverige. I många fall har konflikterna och problemen skärpts bl. a. till följd av mindre vattentillgång under sommarhalvåret och ökade behov under de senaste åren. I de jordbruksintensiva områdena ökar nu behovet av att anpassa grödorna med hänsyn till befintlig vatten- tillgång samt att tillförsäkra sig att det finns vatten genom att ordna för uppsamling och lagring.

Mot denna bakgrund avser regeringen att ge lantbruksstyrelsen i upp- drag att närmare utreda jordbrukets bevattningsbehov i framtiden samt redovisa lösningar för hur vattenbehovet kan täckas.

4.2.6. Skogsbruket

Nuvarande skogspolitik beslutades år 1979. I den betonas bl.a. behovet av hänsyn till naturvårdens intressen. Förutsättningarna för skogsnäringen har sedan dess förändrats i flera olika avseenden, t.ex. i fråga om dess betydelse för landets ekonomi och energiförsörjning samt i fråga om för- hållandena internationellt. Samtidigt hotas våra skogar på olika sätt av luftföroreningar, bl.a. svavel- och kväveoxider. Dessutom har insikten ökat om behovet av att bevara en biologisk mångfald i naturen och av ett skogsbruk som bygger på de naturgivna förutsättningarna. Regeringen har

mot denna bakgrund tillkallat en kommitté med parlamentarisk samman- sättning för att utvärdera skogspolitikens mål och medel och föreslå de förändringar som behövs. Kommittén skall bl. a. precisera ett miljömål för skogsbruket.

4.2.7. Dikning av våtmarker

Ett särskilt problem som uppmärksammas inom såväl jordbruket "som skogsbruket gäller skyddet av våtmarkerna. Våtmarker bidrar effektivt till att förhindra avrinningen av kväve och utgör samtidigt livsmiljö för ett stort antal djur- och växtarter, av vilka många är hotade. Totalt sett har ungefär en tredjedel av landets våtmarker dikats ut sedan början av l800- talet, varav ca 25 % för skogsbruksändamål. I vissa jordbruksområden har 90% av våtmarkerna försvunnit. Årligen markavvattnas i skogsbruket ca l5 000 hektar och skyddsdikas ytterligare ungefär 30000 hektar. '

Utvecklingen måste hejdas eftersom våtmarker tillhör de viktigaste bio- toperna i landskapet och är av stor betydelse för att minska näringsläcka- get till havet. Det är viktigt att återskapa våtmarker både för naturvården och för ett minskat växtnäringsläckage. Regeringen föreslår att naturvårds- lagen ändras och att en möjlighet införs att föreskriva om förbud mot markavvattning i områden där det från naturvårdssynpunkt är särskilt angeläget att bevara våtmarker. Skyddsdikning skall enligt förslaget anmä- las till skogsvårdsstyrelsen. Det av riksdagen beslutade anläggningsstödet kan utnyttjas för att återskapa våtmarker i jordbrukslandskapet.

4.3. Trafiken

. Sammanfattmngavavsnittet I-Iälsofarl'iga effekterbegränsas' kraftigt '

till början av 2000-talet. Trafikens miljöstörande effekter skall kraft- ' igt begränsas. Regeringen bedömer att miljöeffekter förorsakade av. ' . den svenska trafiken kommer att vara undanröjda till 'år. 2010. Trafi- -

' kens klimatpåverkande effekter skall 'begräns'as' 'i enlighet med .st'ra-I' "tegin för minskad klimatpåve'rkan. ' . ' - "

.. Trafikens kostn'ads'ansvar ses över. .Investeringar'i infra'StrUktu'ren'. . '. '. skall öka' för att minska miljöskadorna Och' för att öka tillgänglighe--':

. ten. Ett program för att minska trafikens miljöeffekter och förbättra

framkomligheten genomförs' 1 tre storstäder. , Regeringen är beredd att avsätta 5 500 milj ".kr s'o'rn .'b'idrag' till?." ' finansieringen av åtgärder 1 Storstadsområdena.'. . "-..' Det. internationella samarbetet. intensif'ieras. Regeringen avser att' - ." inom ramen för EES-processen verka för "att avgaskraven för per-' '

' sonbil'a'r, lätta lastbilar och bässar skärps snarast' men senast fr; .o. m'.

. år 1996. Regeringens ambition är att. genom ett .b'r'ett: nordiskt .sa'm- --"arbete införa skärpta regler för svavelhalt 1 bränslen som. används' 1.. färjor och andra fartyg. Internationella avgaskrav. bör införas.. för.-'."

"flyget . . . . ... . . ' Utsläppen från enskilda fordon skall minska-'s ytterligare,- ..bl'. a...

'.."'gcnom att miljöklasser införs för 'att ge. ekonomisk Stimulans till.. ' miljövanhga fordon. Miljöklasser' kommer att införas för .pe'rsoribié'” 'lar, bussar. och lastbilar fr. o. m. 1993 års modeller.. M'iljöklassindfel- .'

ningen skärps för dieselbränsle; ' '. ' . ."

. V'id" projektering av' nya spårsystem skall miljökonsekvensbeskrrv-' '.

ningar upprättas. Inom- vägplaneringen. introduceras miljökonsek-

- ' vensbeskrrvnrngar'redan'1'pla'neringen. ' ' .

. Regeringen föreslår i propositionen. 'oin energipolitiken. 'att '3'('). '. -' .milj' kr.' om året- avsätts under fyra.. år- för Intvecklin'gsl 'och. 'de-'.'

.' monstrationsprojekt rörande användning av motoral'koholer'. '

4.3.1. Inledning

Möjligheter till transporter och kommunikationer har i alla tider varit en grundpelare för samhällsutvecklingen. Det är genom kommunikation mel- lan människor och orter som samhällen bildas, fortlever och utvecklas. Utvecklingen av transporter har också genom hela historien gått hand i hand med samhällsutvecklingen i övrigt. De tekniska och ekonomiska förutsättningar som i olika utvecklingsskeden begränsat transportmöjlig— heterna har samtidigt satt bestämda gränser för vad som kunnat åstadkom- mas på andra samhällsområden och starkt påverkat möjligheterna att tillgodose olika materiella, sociala och kulturella behov. Transportpolitikens övergripande mål är att landets medborgare och näringslivet i landets alla delar skall erbjudas en tillfredsställande, säker

och hälso- och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällseko- nomiska kostnad. Ett av de viktiga delmålen för trafikpolitiken är således att bidra till en god miljö. Inriktningen skall vara att radikalt minska de skadliga utsläppen från transportsystemet.

Det kan finnas motsättningar mellan miljömålet och övriga trafikpoliti- ska mål. När kostnaderna för att resa ökar, minskar människors möjlighet att resa och därmed t. ex. tillgängligheten till arbetsplatser.

Det fortsatta arbetet med trafikens miljöanpassning baseras på en av- vägning mellan behovet av att utveckla transportsektorn för att möta 1990-talets transportbehov och behovet av att kraftigt minska sektorns miljöpåverkan.

Trafikens kostnadsansvar är i det här sammanhanget en viktig utgångs- punkt. Det innebär att samtliga trafikslag och samtliga fordon skall bära sina samhällsekonomiska kostnader. Som ett steg i denna riktning beslöt riksdagen med anledning av regeringens trafikpolitiska proposition år 1988 om vissa höjningar av bensinskatten liksom av kilometerskatten. Miljöskatter har bl. a. i samband med skattereformen införts för vägtrafik och luftfart. För närvarande genomförs en översyn av kostnadsansvaret.

Hittills har miljömotiverade åtgärder som beslutades på l970- och l980— talen i mycket hög grad koncentrerats till det enskilda fordonet. Men även andra åtgärder. såsom sänkt hastighetsgräns på vissa vägar samt ökade krav på miljöhänsyn i investeringsplaneringcn, har genomförts. Dessa åtgärder har nu börjat ge resultat. Blyutsläppen från vägtrafiken har mins- kat radikalt. De åtgärder som vidtagits för att begränsa främst personbilar- nas, men i någon mån även lastbils- och busstrafikens utsläpp av bl.a. kväveoxider, kolmonoxid och kolväten börjar också ge resultat. För att nå de långsiktiga målen föreslår regeringen ytterligare åtgärder.

Samtidigt har andra problem fått ökad uppmärksamhet. Det gäller främst transportsektorns koldioxidutsläpp, vars betydelse bara för några år sedan inte hade uppmärksammats, men som i dag ägnas stor uppmärk- samhet. Ett annat exempel är sjöfartens utsläpp av bl.a. svavel- och kväveoxider, som är väsentligt större än vad som tidigare beräknats. Storstadstrafikutredningen har samtidigt kastat nytt ljus över de problem som storstadstrafiken ger upphov till. De skador som uppstår på männi- skors hälsa på grund av trafikens utsläpp är särskilt viktiga i sammanhang- et.

Stora insatser krävs för att lösa problemen och för att uppnå redan fastlagda mål. Insatser krävs inom transportsektorn, liksom inom andra sektorer. Regeringen föreslår därför att följande eftersträvas vad gäller trafi ksektorns miljöarbete: . Hälsofarliga effekter begränsas kraftigt till början av 2000-talet. Härvid krävs åtgärder i de större städerna och för att begränsa i första hand partikelutsläppen från dieseldrivna fordon och skärpta avgaskrav för andra fordon. OTrafikens miljöstörande effekter skall kraftigt begränsas. Regeringen bedömer att effekter som försurning och övergödning förorsakade av den svenska trafiken kommer att vara undanröjda till år 2010. De svenska utsläppen av kväveoxider, svaveldioxid och kolväten från trafi-

ken kan minskas kraftigt genom skärpta avgaskrav. OTrafikens bidrag till klimatpåverkan skall begränsas i enlighet med

klimatstrategin.

Åtgärdsbehovet är således stort. Detta kräver en strikt prioritering av insatserna. Regeringen anser att arbetet bör inriktas på åtgärder beträffan- de storstadstrafiken, investeringar i järnvägen samt skärpta krav på fordon och bränsle. Det närmare västeuropeiska samarbetet ger möjlighet till en sådan samlad insats.

4.3.2. Internationellt samarbete

Sverige har lagt ner ett betydelsefullt arbete inom den s.k. Stockholms- gruppen som kom till på svenskt initiativ år 1985. I gruppen ingår alla EFTA-länder utom Island samt Danmark, Tyskland. Nederländerna och Kanada. Genom detta samarbete har överenskommelser utarbetats röran- de bilavgasföreskrifter, vilka fungerar som utgångspunkt för de nationella regler som Iändema inför.

Det internationella intresset för arbetet med att begränsa trafikens miljöpåverkan ökar nu kraftigt. I november 1989 antog t.ex. den perma- nenta europeiska transportministerkonferensen, CEMT, en särskild trafik- och miljöresolution. Resolutionen pekar på behoven av att vidta ytterliga- re åtgärder för att förbättra energianvändningen och miljöanpassningen i trafiken. En särskild internationell hearing med bil- och bränslcindustrin i världen anordnades hösten 1990. På svenskt initiativ behandlades trafik- och miljöfrågorna vid det miljöministermöte som hölls gemensamt för EG-EFTA i november 1990. Avgörande för framgången på detta område är att Europas regeringar samfällt medverkar till skärpta krav för alla utsläpp av skadliga ämnen. Inom EG finns förslag om att skärpta avgas- krav skall införas på personbilar år 1993.

Regeringen anser att Sverige i framtiden i ökad utsträckning skall agera för att uppnå internationella överenskommelser på detta område. Förut- sättningarna att nå framgångar i ett sådant arbete förbättras genom det närmare västeuropeiska samarbete som nu håller på att växa fram. Nya möjligheter erbjuds att driva på i miljöarbetet och ger därmed förbättrade möjligheter att motverka de storregionala och globala miljöproblem som transportsektorn bidrar till. De krav på gemensamt handlande tillsam- mans med övriga EFTA-länder och med EG, som detta innebär, kan och skall utvecklas för att förbättra miljön.

4.3.3. Storstads- och tätortsfrågor

Biltrafikens expansion har medfört allt större påfrestningar på miljön och hälsan och allt sämre framkomlighet på vägar och gator framför allt i storstadsregionerna. Trafiken är nu den avgjort största källan till miljöstör- ningar. Värst är luftföroreningarna och de lokalt höga bullernivåerna utmed trafikleder och hårt trafikerade gator.

Regeringen har tillsatt särskilda förhandlare för de tre storstadsområde-

na. Deras uppgift har varit att tillsammans med lokala och regionala aktörer förhandla fram åtgärdspaket för att komma tillrätta med miljö- och framkomlighetsproblemen i resp. region. Regeringen är beredd att avsätta 5500 milj. kr. som ett bidrag till finansieringen av åtgärder som storstadsförhandlarna kan träffa överenskommelse om. Förslaget redovi- sas i propositionen om näringspolitik för tillväxt.

De särskilda miljöprojekt för Göteborg, Sundsvall-Timrå och västra Skåne, som regeringen tidigare tillsatt, har samtliga redovisat behov av kraftfulla insatser för att begränsa hälso— och miljöproblemen från trafiken i dessa regioner. Det material som projekten utarbetat kommer att utgöra underlag för det fortsatta åtgärdsarbetet inom resp. region. En särskild sam- ordnare för Sundsvall-Timråregionen kommer att tillkallas för att arbeta vidare med förslagen om regionens kommunikationsnät.

Det står klart att ytterligare åtgärder behöver vidtas för att komma till rätta med trafik-, miljö- och hälsoproblemen i främst storstadsområdena. Regeringen anser att rekommendationen om låg-emitterande tunga tät- ortsfordon, LETT-rekommendationen, som utarbetats som vägledning för köpare av sådana fordon. bör följas i största möjliga utsträckning. Na- turvårdsverket och trafiksäkerhetsverket bör i samarbete med kommers- kollegium, och med hänsyn till utvecklingen inom EG, utarbeta förslag till speciella krav för dieseldrivna tätortsfordon, med mycket låga utsläpp av avgaser och buller. Bullerstörningar från trafik i tätorter skall uppmärk- sammas i ökad utsträckning.

Framkomligheten för kollektivtrafiken och distributionstrafiken skall förbättras genom de åtgärder som genomförs med anledning av storstads- förhandlarnas förslag. Regeringen bedömer att 40 miljarder kr. kommer att investeras i storstädernas trafiksystem under 1990-talet. Detta innebär bl. a. investeringari moderna kollektivtrafiksystem, rena fordon och förbi- farter. Förslagen behandlas i regeringens proposition om näringspolitik för tillväxt.

Den kommunala och regionala planeringen bör ta till vara möjligheterna att förbättra trafikunderlaget för kollektivtrafiken. Planhandlingar bör redovisa tydliga konsekvensbeskrivningar med avseende på trafiken och miljön. Kommunerna skall ges legala möjligheter att begränsa miljöstöran- de trafik i stadskärnorna.

4.3.4. Fordon och bränsle

Åtgärder i alla typer av fordon och bränslen inom alla trafikslag skall framöver vara den viktigaste komponenten i strategin för att uppnå ett miljöanpassat transportsystem.

Riktlinjerna för att minska utsläppen från motorfordon lades fast genom 1988 års miljöpolitiska beslut. Avgaskraven skärptes för personbilar fr.o.m. 1989 års modell. För lätta lastbilar och bussar gäller de skärpta kraven obligatoriskt fr.o.m. 1992 års modell. De nya kraven infördes på frivillig väg och med ekonomiskt stöd redan fr.o.m. 1990 års modell. Kraven för tunga lastbilar och bussar skärps fr.o.m. 1993 års modell.

Principiellt kan man påverka bränslets egenskaper, förbränningen. av-

gasreningen eller fordonets rull- och luftmotstånd på ett sådant sätt att utsläppen från fordonet minskar. Utvecklingen hittills visar attjämförelse- vis Iite gjorts vad gäller bränslets egenskaper. Successiva förbättringar har gjorts i fråga om förbränningsteknik, liksom rull- och luftmotstånd. De mest betydelsefulla förbättringarna har under senare är emellertid skett genom direkta reningsåtgärder, som t. ex. trevägskatalysatom.

Strävan skall även fortsättningsvis vara att de miljökrav som ställs på fordon är teknik- och konkurrensneutrala. Miljökraven skall således inte ange vilka tekniker som skall användas, eller hur utvecklingsinsatserna skall fördelas mellan åtgärder på bränsle, förbränning, rening eller annat. Kraven skall i stället ange acceptabla utsläppsnivåer. För bränsle finns dock skäl att införa vissa krav som anger en lägsta godtagbar kvalitetsnivå.

Utvecklingen mot ökad användning av blyfri bensin är ett exempel på en positiv utveckling inom området. Regeringen ser dock skäl att driva på utvecklingen ytterligare och föreslår därför att skatten på blyfri bensin sänks, medan en höjning sker för annan bensin.

Genom att använda mer miljövänliga dieselbränslen kan de hälsovådli- ga utsläppen begränsas väsentligt. Regeringen föreslår därför att miljöklas- serna för dieselbränsle förändras så att dieselkvaliteterna i klass I och 2 blir renare. Därutöver bör, samordnat med EG, högsta tillåtna svavelhalt i dieselbränsle sänkas.

Miljövinster kan också uppnås om traditionella bränslen, dvs. främst bensin och diesel, ersätts med alternativa drivmedel. Det kan gälla motor- alkoholer, gas och el. För att driva på utvecklingen av alternativa drivme- del kommer regeringen inom kort, i propositionen om energipolitiken, att föreslå att 30 milj. kr. per år anvisas under fyra år som stöd till utvecklings- och demonstrationsinsatser rörande användningen av motoralkoholer.

Flera färjerederier har, till följd av frivilliga överenskommelser, gått över till Iågsvavlig, mer miljöanpassad bunkerolja. Generellt sett innehål- ler dock sjöfartens bränsle stora mängder svavel och andra föroreningar. Detta orsakar förbränningstekniska problem och ger upphov till stora utsläpp av luftföroreningar. Sverige skall därför inom International Mari- time Organization, IMO, verka för förbud mot tillsatser av kemiska sub- stanser som är skadliga för miljön. Det är regeringens bestämda ambition att genom ett brett nordiskt samarbete införa gränsvärden för högsta tillåtna svavelhalt i bränslen i fartyg som frekvent anlöper svenska ham- nar, dvs. i huvudsak den nordiska färjetrafiken. Som ett första steg kan bilaterala överenskommelser träffas med inriktningen att senare all inom- nordisk färjetrafik skall omfattas av överenskommelser om högsta tillåtna svavelhalt. Även utsläppen av kväveoxider från sjöfarten bör minska. För- slag till åtgärder bör utarbetas av berörda myndigheter redan under år 1991.

Beträffande bilarnas utsläpp av bl.a. kväveoxider, kolväten och kol- monoxid, klarar befmtlig teknik mer än vad dagens utsläppskrav anger. Det framgår av tester av befintliga fordon, liksom det faktum att man på andra håll i världen, särskilt i Kalifornien, ställer högre krav på fordonen.

Regeringens ambition är att tillsammans med övriga länder i Västeuro- pa skärpa avgaskraven för personbilar och lätta lastbilar och bussar snarast men senast fr.o.m. år 1996 till den nivå som införs federalt i USA med

början från 1994 års modeller. Miljöeffekten blir störst om sådana krav införs tidigare och samordnat med övriga länder i Västeuropa. Regeringen avser därför att aktivt inom ramen för EES-processen verka för att kraven inom EFTA och EG skärps till denna nivå snarast men senast fr.o.m. år 1996.

Regeringens ambition är att tillsammans med övriga länder i Västeuro- pa skärpa avgas- och bullerkraven för tunga fordon fr.o.m. år 1996 så att de ungefär motsvarar de federala kraven i USA för 1994 års modeller. Regeringen bedömer att det finns goda möjligheter att genomföra detta samordnat med EFTA och EG.

För att påskynda introduktionen av mer miljöanpassade fordon kom- mer regeringen att föreslå att ett system med miljöklassning av nya fordon införs fr.o.m. 1993 års modeller. Genom ett sådant system kommer introduktion av fordon med goda miljöegenskaper att stödjas.

Inom luftfarten har vissa förbränningstekniska förbättringar skett till följd av de miljöskatter som infördes i samband med 1988 års trafikpoliti- ska beslut. Utvecklingen av flygmotorer har ännu inte kommit så långt att utsläppskrav kan ställas för ett ikraftträdande i början av 1990—talet. Men flygmotorindustrin är för närvarande inne i ett intressant utvecklingsarbe- te. Sannolikt kommer teknik att finnas tillgänglig i slutet av 1990-talet som ger avsevärda utsläppsminskningar av framför allt kväveoxider. Sverige agerar för att skärpta avgaskrav införs på flygplan senast mot slutet av 1990-talet.

Avgaskrav för dieseldrivna järnvägsfordon utformas i samband med ut- vecklingen av nya lätta motorvagnar. i första hand för persontrafik på järn- väg. Regeringens ambition är att införa dessa krav tillsammans med andra länder i Europa.

Tidigare har inga krav ställts på utsläppen från arbetsfordon. De har visat sig bidra med relativt stora utsläpp av bl. a. kväveoxider. Naturvårds- verket skall därför utarbeta förslag i samråd med andra berörda myndighe- ter till avgaskrav på arbetsfordon. Regeringen avser att verka för att samordnade krav för traktorer och arbetsmaskiner införs inom EFTA och EG fr.o.m. år 1995. Miljöklasser bör prövas även för denna typ av fordon.

Ambitionen att begränsa utsläppen av koldioxid kräver åtgärder även inom transportsektorn, som svarar för drygt en tredjedel av dessa utsläpp. Det ankommer på naturvårdsverket i samarbete med kommerskollegium, konsumentverket samt andra berörda myndigheter och med hänsyn till utvecklingen inom EG att utreda möjligheten att införa gränsvärden för koldioxidutsläpp från vägfordon.

4.3.5. Infrastruktur

Samtliga transportslag och trafiksystem är förknippade med utsläpp av luftföroreningar och andra miljöstömingar. Påverkan sker dels i form av miljöeffekter vid byggande, drift och underhåll av trafiksystemen, dels genom att dessa påverkar trafiken och transporternas fördelning mellan olika trafikslag.

Järnvägssystemet skall byggas ut för att kunna utgöra ett konkurrens-

kraftigt 'alternativ inom såväl person- som godstrafiken. Även vägsystemet måste successivt anpassas i miljövänlig riktning. Regeringen har redan föreslagit riksdagen att anslagen över statsbudgeten för investeringar i järnvägstrafik under den kommande tioårsperioden höjs från 10 miljarder kr. till 15 miljarder kr. En särskild infrastrukturfond inrättas som tillförs sammanlagt 20 miljarder kr. under 1990-talet. Medlen skall användas för samfinansiering av järnvägar, vägar och kollektivtrafikanläggningar. Reg- eringen bedömer att 30 miljarder kr. kommer att investeras i järnvägar under 1990-talet.

Vid projektering av nya spårsystem, liksom vid väsentliga ombyggna- der, skall miljökonsekvensbeskrivningar upprättas. Inom vägplaneringen kommer miljökonsekvensbeskrivningar att introduceras redan i planering- en. Luftfartsverket bör ta fram planer för miljöåtgärder för de större flyg- platser som verket ansvarar för.

4. 4 Energiförsörjning.

.. :.» ”. ,.....__ vn ,, ,, .. » .. %

Sammanfattning av avsnittet Mrljomålet är ett energrsystem utan? »» "fk'ärnkra'ft darr sektorns bidrag till. forsurmng .o"ch klimatpåverkan» ".— m1nskar kraftigt öch "där. de' 'örörda älvarna inte byggs ut. . -" 7? .. ”",,— " » Mrljopåverkan från el- och varmeproduktronen har rtiir'is'kät' kräf- » ftigt sedanrl970-talets mitt 'gerio'iti. bl. a:- Successivt skärpta utslapps- ' ...—'kräv. Genom .de ekonomiska styrmedel som redan 'har beslutats -

»

Rrktlmjema för svavel- och kvaveoxrdutslapp från. .r't'y'a "stora för- brannmgsanlaggnmgar skarps » ?” .. -

V ( ze oc

4.4.1 Inledning

Betydande steg har tagits i riktning mot ett miljöanpassat energisystem. Miljöpåverkan från el- och värrneproduktionen i Sverige har minskat kraftigt under 1970- och 1980-talen. Svavelutsläppen från denna sektor har minskat med ca 70% och kväveoxidutsläppen med ca 35% sedan år 1980. Koldioxidutsläppen har under samma period minskat med ca 35%. Sektorn har bidragit till en förbättring av luften i våra tätorter, minskad försurning och minskad påverkan på det globala klimatet. Ytterligare åtgärder behövs dock för att minska el- och värmeproduktio- nens miljöpåverkan. Ingen av de i dag globalt sett dominerande metoderna för energitillförsel fossila bränslen, kärnkraft eller tredje världens an- vändning av vedbränslen — är långsiktigt hållbar. En förändring av värl- dens energisystem kommer att kräva stora insatser och industriländerna måste vara föregångare. Den fortsatta omställningen och miljöanpassning- en av det svenska energisystemet skall ses mot denna bakgrund. Miljömå- len är ett energisystem utan kärnkraft där sektorns bidrag till försurning

och klimatpåverkan minskar kraftigt och där de orörda älvarna inte byggs ut. En sådan omställning tar tid och kräver internationellt samarbete.

Regeringen har tidigare (avsnitt 2.1.3) redovisat en samlad strategi för att minska klimatpåverkan. El- och värmeproduktionens utformning har stor betydelse för att denna strategi blir framgångsrik. Regeringen avser att inom kort lägga fram förslag till riktlinjer för energipolitiken. I det följande redovisar regeringen sin syn på skärpta utsläppskrav, åtgärder mot utsläpp från småpannor och lokalisering av vindkraft.

4.4.2 Miljöpåverkan från el- och värmeproduktion

Luftkvaliteten i tätorterna har förbättrats bl. a. genom utbyggnad av fjärr- värme och genom övergång till lågsvavligt bränsle och mer effektiva för- bränningsanläggningar. I Stockholm har halterna av svaveldioxid minskat med omkring 80 % sedan år 1970. Sothalterna i Göteborg och Stockhom har halverats under samma tidsperiod. Förbränning i villapannor, särskilt äldre vedpannor utan modern förbränningsteknik, kan dock lokalt bidra till ut- släpp av hälsoskadliga föroreningar. Eldning med olämpliga material, som impregnerat virke, kan ge utsläpp av starkt cancerframkallande ämnen.

Utsläppen av svavel kommer att minska ytterligare genom de skärpta utsläppskraven och svavelskatten. Enbart genom den svavelskatt som infördes den 1 januari i år beräknas utsläppen från denna sektor till år 2000 minska med ytterligare 10000—25 000 ton svavel per årjämfört med vad som annars skulle vara fallet.

Kväveoxidutsläppen från denna sektor har också minskat. Den kväveoxidavgift som införs den 1 januari 1992 beräknas minska utsläppen med ytterligare 3000— 5 000 ton per år.

Utsläppen av koldioxid från el- och värmeproduktionen har minskat med en dryg tredjedel sedan år 1980 och med nära 60% sedan år 1970. Huvudorsakerna är förbättrad energihushållning, ökad användning av förnybara bränslen och användning av el baserad på vatten- och kärnkraft för att ersätta fossila bränslen i värmeförsörjningen. Den koldioxidskatt som infördes vid årsskiftet bedöms få stor betydelse för att begränsa koldioxidutsläppen från värmeproduktionen.

4.4.3 Åtgärder för minskad miljöpåverkan

Regeringen har tidigare redovisat sin avsikt att ändra förordningen om svavelhaltigt bränsle så att utsläppskraven skärps med början i storstads- länen och sydligaste Sverige år 1993. Förändringen skall vara genomförd i hela Sverige senast år 1997. Det innebär en tidigareläggning med två år jämfört med tidigare planer. De nya kraven innebär att årsmedelvärden för utsläpp av svavel från större anläggningar blir 50 mg svavel per me- gajoule tillfört bränsle och för mindre anläggningar 100 mg svavel per megajoule tillfört bränsle. Utsläppsvärdena tillämpas som genomsnitt för samtliga förbränningsanläggningar i ett fjärrvärmenät eller en kraftstation eller för flera pannenhcter inom en industri.

I samband med prövning enligt naturresurslagen och miljöskyddslagen

har det på senare tid framkommit att utsläppen av svavel från nya stora förbränningsanläggningar kan minskas ytterligare. Som riktlinjer för pröv- ningen enligt miljöskyddslagen anges därför nu, att utsläppen från nya förbränningsanläggningar med en tillförd effekt över 500 megawatt får uppgå till högst 30 mg svavel per megajoule tillfört bränsle, räknat som årsmedelvärde.

Utsläppen av kväveoxider från nya förbränningsanläggningar med en tillförd effekt över 500 megawatt bör inte överstiga 30 mg per megajoule tillfört bränsle, räknat som årsmedelvärde.

Kraven för utsläpp av svavel och kväveoxider skall baseras på bästa tillgängliga teknik. Det kan, med hänsyn till den tekniska utvecklingen, innebära att kraven i vissa fall sätts lägre än de riktvärden som angivits.

Buller från energiproduktionsanläggningar skall inte överstiga de nivåer som anges för nyetablering av industri i naturvårdsverkets riktlinjer för externt industribuller.

För avfall från förbränning av olja och fasta bränslen gäller att mängden restprodukter som måste deponeras skall begränsas. Restprodukter som inte kan nyttiggöras skall deponeras på ett sådant sätt att utlakningen av föroreningar minimeras. Askan från förbränning av biobränslen bör han- teras på ett ekologiskt hållbart sätt.

Det fortsatta arbetet för att minska el- och värmeproduktionens miljö- påverkan, utöver dc åtgärder regeringen i dag redovisar, inriktas i första hand på att begränsa klimatpåverkan och på att minska utsläppen från småpannor. Regeringen fäster stor vikt vid naturvårdsverkets arbete med information och utbildning om småskalig vedeldning. Det är viktigt att undersöka förutsättningama för att minska utsläppen från villapannor. Det gäller bl.a. att analysera möjligheterna att införa positiv miljömärk- ning, överväga system för obligatoriskt typgodkännande, system med ut- släppsdeklarationer och åtgärder som leder till bättre drift och underhåll. Det ligger inom naturvårdsverkets ansvarsområde att efter samråd med berörda myndigheter bedriva ett sådant arbete.

Det är angeläget att utnyttja de goda förutsättningar för vindkraft som finnsi vårt land. De närmare förutsättningama för lokalisering av storskalig vindkraft för bedömas i kommunernas fysiska planering.

4.5 Industrin m.m.

sew—kli: .,. -szf'sé--1&'v*é;å,. åsa-w., :€?.&=ä4ese'wsssi'

; »Sammanfaztmng. ..a.v. -f'a'vsn.i'tt'et.. ;,iEtt fprögramåär; .ögrersyng av;.ut-Q .,. . . , . ,. s. . s v 3, . slappsvrllkgsen för miljöstorande verksamheter genomförs ge'no'in', % .. .. omprövning enligt miljöskyddslagen Målete ar att- till' år?/2000 be-

Aseas.» >*»t”s—f

gränsa. industrins utsläpp till en sådan n'ivå att, miljön inte tar "ska'd

tv..-5

'.' ff 'Åtgärder' inom. skogsmdustnn 'är. särskilt angelägna Utsläppen av_

a..— f**k'x—pk-g»

j'jklönera'd'e' organiska' ämnen begransas ytterl1gare" så att'de' t'ill' sekel- ..

grass... '"t'zr

. 'i'skiftet; nått en 'nivådar rti'iljö'nf, inte markbart påverkas. , ?.i ;: f."

'.s'ax

'i.

» » . Utsläppen: av, svavel och. kvaveoxider från industrm begransasi

»wwsa

kraftigt. . ' Kloralkalirndustrrer skall 1; samband med omprövning av Villkor/= » . ,. enl1gt miljöskyddslagen lägga fast en plan"for övergång till kvick _

ww'x»:

ws1lverfrrtekn1k lei-3.3.2. '; ;fjfii.,"'”f" ......,..',.. Saééä-Zi. 35%2.»- Ifö)», (ättartaa-

;;3_s'oz-.-.'- "=-5.*5'9)'3..'-;"Vo'€'3£9*o'x'

Elonmedm1nst50% ...SZWW'W

:.....,',_ "*ä—å-vå-QC.S»VVÄ'$WW.'A'

Regermgen föreslår att m1ljoskyddslageneandras .'så." att det klart"

ge.—sa,”, ”fys—aa»;-

framgår—gatt utövaren a'v eri miljöfarlig. verksamhet är skyldig att .'taå ;

'vtvszze "vagga, '"fica—z

”* f..ra'm det underlag söm behövs vid en omprovnmg a_v. vrtlkoren

-wa»»._

4.5.1 Inledning

Svensk industri är basen för det materiella välståndet i landet. På grund av exportberoendet måste svensk industri i hög grad ta hänsyn till den inter- nationella marknadens krav. Bättre miljöegenskaper hos en produkt kan numera i många fall vara en konkurrensfördel — men det har inte alltid varit så.

På sikt kommer ingen gren av det svenska näringslivet att förbli opåver- kad av de ökande miljökraven. Den strukturomvandling som skedde un- der 1970- och 1980-talen förenades med höga miljöskyddsambitioner. Även i framtiden förVäntas omfattande förändringar som kan påverka nuvarande produktion och sysselsättning. Samtidigt kommer många nya avsättningsmöjligheter att uppstå. En långsiktigt hållbar produktion kom- mer också att visa sig vara företagsekonomiskt fördelaktig.

Den industriella produktionen i Sverige leder fortfarande till betydande störningar i de ekologiska systemen. Ändå har ett omfattande och fram- gångsrikt miljöarbete lett till att utsläppen av föroreningar från de stora punktkälloma industri, förbränningsanläggningar och reningsverk — minskat mycket kraftigt. Orsakerna till detta ligger dels i miljöskyddsla- gens tillkomst år 1969 och de miljökrav som därefter har kunnat ställas med lagens hjälp, dels i en strukturomvandling som har inneburit att äldre anläggningar har lagts ned. Det företagsintema arbetet med processför- bättringar och övergång till energi- och resurssnålare processer har haft stor betydelse för förbättringar i miljön. I många industrier har produktio- nen kunnat öka, samtidigt som råvaruåtgången och utsläppen har minskat. Exempel på detta är att produktionen av blekt pappersmassa har ökat,

medan användningen av klor i blekningsprocesserna drastiskt har mins- kat.

Arbetet med att begränsa den svenska processindustrins utsläpp måste fortsätta så att utsläppen kommer ned till nivåer som inte ger upphov till en märkbar påverkan på miljö och hälsa. Det innebär att ett program för omprövning av gällande utsläppsvillkör skall upprättas. Dessutom skall miljöpåverkan från användningen av varor och uppkomsten av avfall begränsas till en nivå som är förenlig med en långsiktigt hållbar utveckling. Det innebär att miljökonsekvenserna skall beaktas redan på utvecklings- stadiet i produktionen och att miljöpåverkan från en varas hela livscykel skall vägas in från början.

4.5.2 Miljöskyddsarbetet

Kvaliteten och ambitionerna i miljöarbetet varierar mellan branscher och mellan enskilda anläggningar. Många företag arbetar aktivt med utbild- ning av personal och teknisk utveckling för att minska utsläppen och undvika villkorsöverträdelser. Andra har inte samma framförhållning och saknar kunskapen om produktionens miljöeffekter.

Miljöskyddslagens regler med individuell prövning kan i vissa fall leda till att likartade s.k. miljöstörande verksamheter har tillstånd med olika krav på skyddsåtgärder. Skillnaderna kan bero på vid vilken tidpunkt verksamheten har prövats. En kompetent och rättvis myndighetsprövning är en viktig del av arbetet med att nå de framtida miljömålen. Därutöver behövs ett kontrollprogram för verksamheten som är så utformat att det blir ett stöd såväl för företagen som för tillsynsmyndigheterna.

Den som ansöker om tillstånd till miljöfarlig verksamhet är skyldig att ge in den utredning som behövs för att ansökan skall kunna bedömas. l miljöskyddslagen saknas dock uttryckliga bestämmelser om utrednings- skyldighet vid omprövning av villkor. Regeringen anser att miljöskydds- lagen bör kompletteras så att det klart framgår att utredningsskyldighctcn också vid omprövning åligger utövaren av verksamheten.

Regeringen kommer att uppdra åt naturvårdsverket att upprätta ett tioårigt program för en översyn av utsläppsvillkoren för miljöstörande verksamheter genom omprövning. Syftet är att systematiskt införa sådana villkor som måste uppfyllas för att de nationella och internationella miljö- målen skall kunna uppfyllas och de regionala miljöproblemen kunna un— danröjas. Vid översynen av en viss bransch bör anläggningar som har stora utsläpp prioriteras, särskilt sådana där tydliga miljömål finns, och sådana som har utsläpp till känsliga recipienter. Länsstyrelsernas regionala miljö- analyser kan användas som underlag vid prioriteringarna av behov och åtgärder. I programmet bör förutom industrier även ingå andra viktiga punktkällor som t. ex. energianläggningar och kommunala reningsverk.

Den som utövar miljöfarlig verksamhet och som har tillstånd enligt miljöskyddslagen är skyldig att lämna en årlig miljörapport till tillsyns— myndigheten. Det är utövarens ansvar att miljörapporterna är korrekta och fullständiga. De bör vara möjliga att utnyttja som underlag för priori— tering av omprövningsinsatser.

I det löpande uppföljningsarbetet är det viktigt att både de som utövar miljöfarlig verksamhet och myndigheterna arbetar på ett effektivt sätt så att utsläppen fortsättningsvis kan hållas på en låg nivå. Detta kräver en väl utbyggd egenkontroll hos utövaren i kombination med en effektiv extern tillsyn från myndigheternas sida. Det arbete med intern miljörevision som har påbörjats inom industrin är ett steg i rätt riktning.

4.5.3 Begränsning av utsläpp

Den dominerande källan till stabila organiska föreningar är skogsindustri- ernas utsläpp av klorerad organisk substans. Riktlinjerna för att minska dessa utsläpp angavs i 1988 års miljöpolitiska proposition. Genom de åtgärder som nu genomförs kommer utsläppen att begränsas med 60— 70% från 1985 års nivå. Utsläppen kommer därefter att uppgå till 1,5—2 kg organiskt bunden klor, räknat per ton producerad blekt sulfatmassa. Med den process- och reningsteknik som finns tillgänglig i dag kan utsläp- pen minskas ytterligare, till 0,5 1 kg organiskt bunden klor per ton massa. Skogsindustrierna bör därför prioriteras i naturvårdsverkets omprövnings- plan. Vid omprövningen bör villkoren fastställas med hänsyn till bästa tillgängliga teknik. Vid den individuella prövningen måste hänsyn samti- digt tas till det enskilda företagets produktion och dess förutsättningar att minska utsläppen.

] samband med prövningen av pappersmassafabrikerna skall även andra utsläpp av miljöfarliga ämnen från tillverkning av såväl blekt som oblekt massa behandlas. Målet är att skogsindustrins utsläpp minskas till böijan av 2000-talet till en sådan nivå att miljön inte märkbart påverkas. Vad detta innebär i fråga om storleken på utsläppen måste klarläggas genom fortsatt forskning och miljöövervakning.

Utsläppen av stabila organiska ämnen bör begränsas också från andra branscher. Naturvårdsverket och kemikalieinspektionen bör fortsätta sitt arbete med att identifiera nya källor och initiera åtgärder mot utsläppen därifrån.

Industriella utsläpp av flyktiga organiska ämnen kommer framför allt från raffinaderier, organisk kemisk industri och ytbehandlingsanläggning- ar. Här har utsläppen minskat först under senare år. Utsläppen från processindustrier begränsas bl.a. genom byte till tätare utrustning och bättre övervakning avseende läcksökning och utsläpp till omgivningen. Utsläpp av lösningsmedel m. m. skall också begränsas, i första hand genom övergång till lösningsmedelsfria processer där så är möjligt.

Den stora källan för utsläpp till vatten av olika metaller är gamla gruvavfallsupplag. Även utsläpp från pågående gruvbrytning och från vis- sa industrier är betydande. Diffusa utsläpp från bl. a. avfallsdeponier är en annan källa vars betydelse kan öka.

Utsläppen av metaller har minskat kraftigt sedan l970-talets början. För att nå utsläppsmålen för metaller måste dock ytterligare åtgärder vidtas för att begränsa utsläppen till framför allt luft, som är helt dominerande. En rad åtgärder har redan vidtagits, och genom det fortlöpande arbetet med

prövning och tillsyn bör det vara möjligt att halvera utsläppen av de viktigaste metallerna under perioden 1985 — 1995.

För att minimera utsläppen av kvicksilver skall bl. a. åtgärder vidtas vid de kloralkalifabrikcr som använder sig av kvicksilverceller. Kvicksilverfri teknik finns tillgänglig och tillämpas redan av två fabriker. Redan i 1988 års miljöpolitiska proposition angavs att kvicksilverfri teknik bör införas på sikt. Regeringen anser nu att en plan skall läggas fast i samband med omprövning av kloralkalifabrikema för att införa kvicksilverfri teknik vid samtliga fabriker. Även kvicksilverutsläppen från andra branscher, t.ex. järn-, stål- och metallverk, minskas genom villkor vid prövning enligt miljöskyddslagen. En avvecklingsplan för användningen av kvicksilver redovisas i det följande. Regeringen bedömer att dessa åtgärder samman- taget minskar utsläppen av kvicksilver med 70% mellan åren 1985 och l995.

lndustriprocesser svarar för en betydande del av de svenska utsläppen av försurande ämnen även om utsläppen totalt sett har minskat kraftigt under senare år. Ungefär 40 % av svavelutsläppen kommer från industrin. Andelen kommer att öka när den beslutade svavelskatten minskar utsläp- pen inom andra sektorer.

lndustriprocessemas utsläpp av svavel och kväveoxider måste minska ytterligare för att uppfylla de miljömål som riksdagen formulerat. Som riktlinjer för prövning enligt miljöskyddslagen av dessa utsläpp skall gälla att åtgärder vidtas upp till en kostnad av 30 kr. per kg svavel och 40 kr. per kg kväveoxider. Därmed ställs samma krav på industriprocesserna som på övriga samhällssektorer.

Utsläppen av närsalter bör begränsas från vissa industrier och framför allt från kommunala reningsverk. Många av de kommunala verken har i dag både biologisk och kemisk rening. Fortfarande saknar de flesta dock en fullgod kvävereduktion. Regeringen anser att som riktlinje vi'd prövning enligt miljöskyddslagen skall gälla att en reduktion av kvävet med minst 50% införs för de större reningsverken. I första hand åtgärdas de renings- verk som är lokaliserade vid eller nära kusten vid de mest påverkade havsområdena. Hit räknas hela väst- och sydkusten samt Östersjökusten upp till och med Stockholms skärgård. ] vissa kraftigt påverkade områden, som Laholmsbukten, Skälderviken, Öresund och Hanöbukten, eftersträ— vas en högre reningsgrad.

Många kommuner har omoderna och ålderstigna avloppsledningssys— tem. Det får till följd att grundvatten i stora mängder läcker in i systemen och förorsakar problem, såsom bräddning och störning av reningsproces- ser. I många fall kan också avloppsvattnet läcka ut och förorena grundvatt- net. Allt dctta innebär att utbyte och renovering av ledningssystemen i många av landets kommuner måste påskyndas. Detta är ett kommunalt investeringsansvar.

Innehållet av metaller i det slam som uppstår vid kommunala renings- verk har minskat under senare år. Halterna av metaller och stabila organi- ska föreningar kan dock för vissa anläggningar fortfarande vara så höga att slammet inte kan användas som jordförbättringsmedcl utan särskilda vill-

kor. Genom olika åtgärder som för närvarande vidtas skall slammet senast år l995 åter kunna användas mer allmänt.

Utsläpp av kväve och fosfor från enskilda avloppsanläggningar och små reningsverk i glesbygd och fritidshusområden behöver också uppmärk- sammas. En infomationskampanj för övergång till fosfatfria tvättmedel kan bidra till att minska fosforutsläppen.

4.6 Varor och kemiska produkter

".a

formningen av ä'l'l'a'. 'de'. vaför... och produkter .vi'_. anvander 1 samhallet Inom kemikaliekontrollen ökas insatserna ,'fö'r. att minska tillfö '

&'

biologiska bekämpningsmedel» .

Avvecklrngsplanerna för'. ozonnedbrytande amnen utvrdgas ".R'e'j' .

"tokolletom ozonnedbrytande äm'n'er'i' ' . . .. .. _ """. avvecklingsplaner faststalls f.ö._ ari... andning av. klorerade lös—. ".

teriavgiften för' slutna»nickel/kadmiumbatterier ' .

'> ..o; »- Äg.-" ,....ff”(.,'»?".

4.6.1 Inledning

Produktionen av en vara innebär alltid att naturresurser utnyttjas. Miljö- påverkan kan uppstå vid utvinning av råvaror, transport av insatsvaror och varor, i produktionsledet, under konsumtionen och senare, när varan efter användningen blir avfall. En mycket stor mängd ämnen och kemika- lier används i olika varor. En rad av dessa ämnen kan orsaka skada om de sprids okontrollerat i naturen.

Som tidigare framhållits blir det därför allt viktigare att skärpa kraven på olika varor och kemiska produkter för att uppnå de miljöpolitiska mål som lagts fast. Genom att utforma varorna på ett miljöanpassat sätt kan miljöproblemen inom alla samhällssektorer minskas. Fordon med mindre och renare avgaser minskar föroreningarna från transportsektorn. Genom att ta bort t.ex. asbest ur bromsbelägg och kvicksilver ur strömbrytare undviks utsläpp under produktionen och när bilarna skrotas. Användning- en av allt mindre farliga bekämpningsmedel och handelsgödsel med lägre

kadmiumhalt begränsar jordbrukets negativa miljöpåverkan. Genom tvättmedel, färger och limmer där skadliga ämnen bytts ut slipper yrkes- mässiga användare och privata konsumenter att utsättas för hälsorisker (allergier. nervskador) under användningen och de diffusa utsläppen av skadliga ämnen till miljön via avloppssystem och soptippar minskar. Arbetsmiljön förbättras för dem som tillverkar dessa produkter och för dem som använder dem i industriell tillverkning av andra varor.

Regeringen anser att en strategi skall utvecklas för att utforma en miljö- anpassad varuproduktion. dvs. en varuproduktion där miljöhänsyn och miljöpåverkan vägs in i alla faser av varans livscykel från råvaru- till avfalls- och återvinningsled. En arbetsgrupp under miljödepartementets ledning arbetar med att utforma en sådan strategi.

Vad avser åtgärder mot problemen med användning av byggmaterial, som innehåller flyktiga kemiska ämnen, avser regeringen att senare i år förelägga riksdagen en proposition. Denna behandlar olika åtgärder för en bättre inomhusmiljö.

Det är särskilt angeläget att begränsa användningen av miljö- och hälso- farliga kemiska ämnen. Det årliga inflödet av miljöfarliga ämnen i varor och i fasta anläggningar överstiger flerfaldigt de nuvarande utsläppen till naturen. Därmed ackumuleras en växande mängd miljöfarliga ämnen som förr eller senare via avfallsdeponier eller på annat sätt riskerar att läcka ut i miljön. Det innebär ett stort potentiellt miljöhot i framtiden.

Insatser krävs från ett stort antal aktörer för att arbetet för en miljöan- passad varuproduktion skall bli framgångsrikt. Genom substitutionsprin- cipen i lagen om kemiska produkter har den som hanterar eller importerar en kemisk produkt ett grundläggande ansvar för att byta ut farliga ämnen och produkter mot mindre farliga.

Medvetna konsumenter och yrkesmässiga användare som får god infor- mation inför sina produktval och sin hantering av kemikalier är liksom en utvecklad kemikaliekontroll viktiga faktorer för att ansvaret att byta ut farliga ämnen och produkter i praktiken verkligen skall avkrävas produ- center och leverantörer.

Systemet med frivillig positiv miljömärkning är ett steg att förbättra konsumentens möjligheter att påverka. Den positiva miljömärkningen samordnas mellan de nordiska länderna och syftar till att genom samma märkning, en svan, stimulera försäljningen av produkter som är bättre från miljösynpunkt.

Bättre utbildning. särskilt av yrkesmässiga användare. och fortsatt arbe- te med obligatorisk klassificering och märkning av hälso- och miljöfarliga produkter är andra sätt att förbättra konsumentens och den yrkesmässige användarens möjligheter att påverka produktutvecklingen.

Ett viktigt steg är att införa obligatorisk miljöfarlighetsmärkning av kemiska produkter. Klassificering, märkning och registrering av kemikali- er har hittills huvudsakligen avsett hälsofarlighet. [ nordiskt samarbete har tagits fram kriterier även för miljöfarlighet. EG har utvecklat kriterier som i huvudsak överensstämmer med de nordiska. Inom Norden har även ett system för klassificering och märkning av miljöfarliga kemiska ämnen och

produkter utarbetats, baserat på de nya kriterierna för miljöfarlighet. Diskussioner med EG pågår för att uppnå en harmonisering av kraven.

4.6.2 Kemikaliekontrollen

Kemikaliekontrollen stärks genom viss utbyggnad av kemikalieinspek- tionen. Förhandsanmälan med krav på god dokumentation av nya kcmi- ska ämnen införs och produktregistret byggs ut. Bättre kontroll och uppgif- ter över kemiska ämnen och produkter är grunden för en förbättrad kemikaliekontroll vilket i sin tur är en förutsättning för att kunna förebyg- ga miljö- och hälsoproblem genom att begränsa eller avveckla skadliga ämnen och produkter.

Förhandsanmälan innebär en skyldighet för tillverkare och importörer att anmäla nya kemiska ämnen innan de börjar saluföras i Sverige. Anmä- lan skall åtföljas av en dokumentation om ämnets hälso- och miljöeffekter. Systemet är i princip det samma som redan finns inom EG. Regeringen bemyndigar kemikalieinspektionen att utarbeta de föreskrifter som krävs för att systemet skall kunna införas.

Kemikalieinspektionens produktregister utvidgas genom bl.a. krav på särskilda uppgifter om miljöfarliga ämnen, bättre information om cancer- och allergiframkallande ämnen och uppgifter om produktens samtliga huvudkomponenter.

Sverige har i olika internationella sammanhang drivit krav på mer tillförlitliga analyser av och bättre kunskaper och dokumentation om kemikalier. Sverige har också arbetat för begränsningar av farliga ämnen. Inom ramen för OECDs kemikaliearbete har stora framgångar uppnåtts. För sammanlagt 147 ämnen skall före utgången av år 1993 kunskap ha tagits fram om bl.a. ämnenas egenskaper och miljö-och hälsoeffekter. En långt driven arbetsfördelning mellan länderna gör det möjligt att på rela- tivt kort tid få fram omfattande dokumentation och samtidigt öka förut- sättningama för enighet om bedömning av ämnenas hälso- och miljöfarlig- het, vilket har stor betydelse om och när skyddsåtgärder skall vidtas.

De kemiska bekämpningsmedlen har sedan lång tid reglerats genom ett system för förhandsgranskning och godkännande. Regeringen föreslår nu att de biologiska bekämpningsmedlen förhandsgranskas och kontrolleras på samma sätt som de kemiska bekämpningsmedlen. En ny lag föreslås som skall vara tillämplig på biologiska bekämpningsmedel. För saluföring och användning av biologiskt bekämpningsmedel skall krävas godkännan- de från miljö- och hälsoskyddssynpunkt. Godkännandet sker efter för- handsgranskning av kemikalieinspektionen. Inspektionen bemyndigas meddela de föreskrifter och försiktighetsmått som behövs för framställ- ning och användning av biologiska bekämpningsmedel.

Även den övriga tillsynen i fråga om de biologiska bekämpningsmedlen föreslås handhas av samma myndigheter som för de kemiska medlen. Kostnader för förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel före- slås täckas genom avgiftcr enligt samma principer som för de kemiska bekämpningsmedlen.

4.6.3 Avvecklingsplaner

Arbetet med att avveckla användningen av hälso- och miljöfarliga ämnen går nu in i ett intensivare skede.

Användningen av ozonnedbrytande ämnen måste upphöra. Globala avvecklingsplaner för ozonnedbrytande ämnen har utarbetats inom det s.k. Montrealprotokollet. Drygt 60 stater har skrivit under protokollet, som fastställer minimikrav för avveckling men samtidigt uppmuntrar enskilda länder att gå fram snabbare.

Redan genom 1988 års miljöpolitiska beslut införde Sverige som första land en fullständig avvecklingsplan för CFC. Därmed stimulerades ut- vecklingen av alternativa tekniker vilket varit positivt i det internationella arbetet. Regeringen föreslår nu att avvecklingsplanen utvidgas så att an- vändningen av samtliga ämnen som bryter ned ozonskiktet avvecklas eller kraftigt begränsas.

Regeringen kommer att införa ett system för att ta hand om CFC ur kasserade kyl- och frysskåp. Kommunerna görs ansvariga för omhänder- tagandet av CFC-innehållet. Kommunernas ökade kostnader finansieras genom renhållningstaxan.

Regeringen avser att införa ett förbud mot halon i portabla brandsläcka- re och i fasta installationer från den 1 juli 1991. Sverige har notifierat GATT och EFTA om denna åtgärd. Den yrkesmässiga användningen av halon i befintliga installationer skall ha upphört senast år 1998. Krav på insamling och återvinning eller destruktion av halon införs också. Använd- ningen av HCFC-föreningar begränsas från år 1994.

Klorerade lösningsmedel har mycket god lösande förmåga och är inte brandfarliga. Dessa egenskaper tillsammans med hög flyktighet är grunden till att ämnena fått en omfattande användning de senaste decennierna. De viktigaste användningsområdena är för avfettning och färgborttagning inom verkstadsindustrin, för rengöring inom elektronikindustrin, inom läkemedelsindustri och kemisk industri samt för klotterborttagning och i kemtvättar.

Klorerade lösningsmedel är cancerframkallandc och påverkar det cen- trala nervsystemet. De misstänks vidare ge direkta skador på växtligheten. Vissa nedbrytningsprodukter är stabila och lagras upp i organismer. '

Regeringen anser därför att användningen av klorerade lösningsmedel skall avvecklas. Som ett första steg bör förbud införas mot försäljning av konsumentprodukter som innehåller hälso- och miljöskadliga klorerade lösningsmedel från den I januari 1993. Användningen av dessa lösnings- medel skall med något undantag upphöra helt till år 1995.

Användningen av vissa hälso- och miljöskadliga tillsatsmedel i plaster, bl.a. klorparaffiner, bromerade flamskyddsmedel, ftalater och organiska tennföreningar, bör också kraftigt begränsas. Målet är att användningen av sådana tillsatsämnen som har en negativ påverkan på hälsan och miljön skall avvecklas. Kemikalieinspektionen och naturvårdsverket har påbörjat ett arbete med att ta fram ett samlat förslag om begränsningar av vissa tillsatsämnen. Arbetet inriktas mot en snabb avveckling av de ämnen inom ämnesgrupperna som är mest skadliga för miljön. Även användningen av nonylfenoletoxylater bör avvecklas.

Det finns anledning att se särskilt allvarligt på tungmetallerna kvicksil- ver, kadmium och bly. Regeringen lägger nu fast den avvecklingsplan för kvicksilver som naturvårdsverket och kemikalieinspektionen har föresla- git. Till år 1995 skall 25 % av den nuvarande användningen vara avvecklad och till år 2010 skall 75% ha upphört. Slutmålet är att användningen upphör helt. En rad åtgärder genomförs. Sedan den I februari 1990 är det förbjudet att sälja batterier med högre kvicksilver- och kadmiumhalt än 0,025 viktprocent. Febertermometrar med kvicksilver bör förbjudas från år 1992. Övriga termometrar med kvicksilver liksom kvicksilverhaltiga strömbrytare, sjukvårdsinstrument och industriella mätinstrument bör förbjudas från år 1993. Kvicksilver i lysrör och lampor skall på sikt inte förekomma. Användningen-av kvicksilver i laboratorier begränsas genom information. Utsläppen av kvicksilver från punktkällor reduceras kraftigt genom nya villkor efter omprövningar enligt miljöskyddslagen. Socialsty- relsen får i uppdrag att utreda en avveckling av amalgam inom tandvår- den. .

Också användningen av bly bör på sikt avvecklas. Som tidigare redovi- sats införs en större skattedifferens mellan bensin med resp. utan blytill- sats. All läggning av blymantlad jordkabel skall ha upphört till år 1995. Övergång från blyhagel förjakt till hagel som är bättre från miljösynpunkt skall med stöd av informationskampanjer och frivilliga åtaganden kunna vara helt genomförd i början av 2000-talet. Myndigheterna genomför åtgärder för minskad användning av bly i olika konsumentprodukter m.m.

Riksdagen har nyligen godkänt regeringens förslag om ett åtgärdspro- gram mot blybatterier. Enligt programmet skall alternativa batterityper och startsystem utvecklas för att ersätta blybatterierna. Insamlingen av blybatterier permanentas och riksomfattande informationskampanjer ge— nomförs. Programmet finansieras med en avgift, som betalas av tillverkare och importörer av blybatterier.

Användningen av arsenik- och kromföreningar i träskyddsmedel måste minskas kraftigt. Om kcmikalieinspektionens föreskrifter beträffande trä- skyddsmedel inte ger en tillräcklig minskning kommer regeringen att över- väga en miljöskatt för att minska användningen av dessa ämnen. .

Även användningen av kadmium bör på sikt upphöra. Sverige har tidigt infört begränsningar för stora användningsområden. De största använd- ningsområdena är nu i batterier. I fosforgödselmedel förekommer kad- mium som förorening. Möjligheterna att begränsa kadmiuminnehållet i gödselmedel skall, som tidigare redovisats, utredas.

Kadmium i laddningsbara nickel/kadmiumbatterier svarar för över hälften av kadmiumanvändningen i Sverige och ökar dessutom mycket snabbt. Ett system för omhändertagande av sådana batterier införs för att förhindra att de sprids i naturen. En återlämningspremie införs för att stimulera till återlämning av förbrukade batterier. Regeringen avser att höja batteriavgiften för nickel/kadmiumbatterier fr. o. m. år 1992 till 0,30 kr. per g batterivikt. Fast monterade batterier beläggs också med avgift. Avgiften skall finansiera insamling, omhändertagande, informationskampanjer och återlämningspremier. Fr. o. m. år 1994 förbjuds fast monterade nickel/kad-

miumbatterier. Då införs motsvarande förbud inom EG.

Internationell samordning är en viktig del av begränsningsarbetet. Rege- ringen avser att driva frågan om avveckling av de aktuella ämnena interna- tionellt. Myndigheterna skall systematiskt fortsätta sitt arbete med att identifiera ämnen som bör begränsas. Myndigheterna skall också vidta de åtgärder som behövs för att begränsningarna skall genomföras i praktiken. Regeringen avser att utvidga kemikalieinspektionens och naturvårds- verkets bemyndigande enligt lagen om kemiska produkter till att meddela förbud enligt denna lag.

Inom OECD har på svenskt initativ ett projekt satts i gång för att identifiera ämnen vilkas användning starkt bör begränsas eller avvecklas helt. Fem ämnen är hittills utpekade för överväganden om riskreduceran- de åtgärder, nämligen kvicksilver, bly, kadmium, metylenklorid och bro- merade flamskyddsmedel.

Överenskommelser har också träffats vid bl. a. den tredje Nordsjökonfe- rensen för att begränsa användningen och utsläppen av de ämnen som redan nu har utpekats som så skadliga att de bör avvecklas.

4.7 Avfall

Hänvisningar till PS3

Sammanfattning av avsnittet. Ekonomiska styrmedel kan användas , för att: stimulera till källsprtering. Därför' ans'er regeringen bl. a. 'att - kommunerna skall få ökad rätt' att differentiera avfallstaxorna för att ' ' stimulera källs'ortering av avfall. ' - ' . Programmet att minska avfallets volym ooh farlighet, öka källsors' tering, återtagning 'o'ch återvinning enligt riksdagens beslut håller på? _ att genomföras Kommunerna har fått' ett vidgat ansvar för avfalls- '- hanteringen. . - ' . '. ' ' Regeringen föreslår också att riksdagen godkänner att Sverige" ratificerar Baselkon'ventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt Omhändertagande av farligt avfall;

4.7.1 Inledning

Riksdagen godkände i maj 1990 regeringens förslag till avfallsprogram. Övergripande mål i programmet är att avfallets volym och farlighet måste begränsas och att behandlingen av det avfall som ändå uppkommer måste förbättras. Uppkomsten av miljöskadligt avfall skall undvikas genom att innehållet av skadliga ämnen i produkter och varor minskas. Gen'om förebyggande åtgärder kan problemen lösas effektivt.

Tillverkare och importörer av varor och produkter har det yttersta ansvaret för den miljöpåverkan och misshushållning med resurserna som kan bli följden av såväl tillverkning och användning som slutbehandling i avfalls— och återvinningsledet. Under 1980-talet har det blivit alltmer uppenbart att reningsteknik eller återvinningsteknik som främsta medel

för att begränsa avfallets negativa effekter inte är tillräcklig. Det behövs åtgärder som tar sikte på att förebygga uppkomsten av avfall och förore- ningar. Den högsta prioriteten måste ges till sådana produkt- och process- ändringar som ger miljöanpassade varor i alla hanteringsled och som gör det möjligt att dels minimera uppkomsten av avfall, dels minska avfallets innehåll av skadliga ämnen. Den som ger upphov till avfall skall stå för kostnaderna i samband med avfallshanteringen.

Mängden avfall utgör ett ökande problem i det moderna samhället. Riksdagen har tidigare beslutat om ett treårigt program med en samman- lagd ram om 87 milj. kr. för stöd till forskning för ett avfallssnålt samhälle. Forskningen skall avse dels miljöanpassad produktutveckling, dels avfalls- hantering. Regeringen har inrättat en ny myndighet, programrådet för forskning för ett avfallssnålt samhälle, som skall fördela medel till en miljöanpassad produktutveckling.

Avfallsprogrammet innebär att kommunerna får ett vidgat ansvar för avfallshantering och planering av denna. Alla som yrkesmässigt bedriver verksamhet som ger upphov till avfall skall lämna kommunen de uppgifter som behövs för avfallsplaneringen. Detta skall ge en bättre överblick och kunskap samt möjlighet att styra avfallshanteringen till de mest lämpliga behandlingsmetoderna. ,

Källsortering utvecklas med sikte på att allt avfall fr.o.m. år 1994 skall gå till en sådan slutbehandling, som möjliggör ett från miljö- och resurs- hushållningssynpunkt lämpligt omhändertagande. Målet är att förbrän- ning och deponering av osorterat avfall skall ha upphört vid slutet av år 1993. Programmet innebär vidare att kommunerna redan från den 1 januari 1991 har rätt att med lagstöd föreskriva om källsortering. Samti- digt har statens naturvårdsverk fått rollen som central tillsynsmyndighet enligt rehållningslagcn. Därmed skall kommunerna kunna få stöd i sitt arbete och en samordning kan ske på nationell nivå.

Regeringen bedömer emellertid att avfallsprogrammet behöver kom- pletteras med ekonomiska styrmedel. Enligt regeringens mening bör det göras helt klart att kommunerna har rätt att differentiera avfallstaxan i syfte att styra mot källsortering av avfall. Ytterligare styrmedel övervägs.

4.7.2 Miljöfarligt avfall

Vid sidan av arbetet med att begränsa de farliga ämnena i produkter och varor måste arbetet fortsätta med att reducera och ta hand om det miljö- farliga avfallet. Regeringen har tillsatt en utredning i syfte att bl. a. visa hur flödet av miljöfarligt avfall kan komma att utvecklas under 1990-talet vid _

olika förutsättningar. Utredningen skall också klarlägga olika möjligheter och kostnader för att ta hand om sådant avfall. Arbetet skall vara avslutat före utgången av år 1991.

Genom insamling av miljöfarliga batterier har årligen ca fyra ton kvick- silver och drygt tre ton kadmium hindrats från att tillföras naturen.

Under hösten 1990 skärpte regeringen reglerna för export av miljöfarligt avfall. Ändringarna innebär att naturvårdsverket skall begära in uppgifter om hur miljöfarligt avfall som exporteras från Sverige slutligt tas om hand

i det mottagande landet och kontrollera att avfallet tas om hand på det sätt som överenskommits. Samtidigt slås fast att miljöfarligt avfall bara får föras ut ur landet om det kan visas att avfallet slutligt kommer att tas om hand på ett sätt som är godtagbart från miljö- och hälsosynpunkt i Sverige. Hädanefter måste alla, inkl. Svensk Avfallskonvertering AB (SAKAB) ansöka hos naturvårdsverket för att få föra miljöfarligt avfall ur landet.

Regeringen föreslår att riksdagen skall godkänna Baselkonventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av farligt avfall som därefter skall ratificeras av Sverige. Konventionen innehåller bl. a. bestämmelser som syftar till att skydda utvecklingsländer mot giftdumpning. Sverige kommer även att vara pådrivande så att fler länder följer efter med en ratifikation. Det är dessutom viktigt att konven- tionen efterlevs och stärks. Konventionen behöver särskilt stärkas avseen- de uppföljning av destruktionsåtgärder utomlands.

4.7.3 Förpackningar in. in.

För att komma till rätta med de miljöproblem som uppkommer inorn förpackningsområdet har regeringen tillsatt en kommitté med uppdrag att föreslå bl.a. åtgärder som kan främja retursystem. Utredningen skall läm- na sin slutrapport senast den 1 september 1991. Regeringen har för avsikt att uppdra till utredningen att utarbeta ett principförslag om ett fullstän- digt ansvar för tillverkare, handel och distributörer vad gäller returhante— ring och återvinning av förpackningar.

Ett förslag till lag om återanvändning av vissa dryckesförpackningar behandlas för närvarande i riksdagen. Förslaget innebär att flaskor som är tillverkade av PET-plast och som innehåller konsumtionsfärdig dryck fr.o.m. den 1 juni 1991 får säljas endast om de ingårictt retursystem.

Glas används inom många olika områden. Några viktiga produktkatego- rier är emballageglas, planglas, glasfiber och glasull. Försök med kommu- nal glasinsamling påbörjades år 1970. Antalet kommuner som bedriver insamling samt mängden insamlat glas har ökat under senare år. Kommu- nerna svarar för investeringar i insamlingsbehållare, tömning och mellan— lagring. Motiven för glasåtervinning är att medverka till en bättre hushåll- ning med samhällets energi- och råvaruresurser. Dessutom bidrar den till minskad nedskräpning och till minskade avfallsvolymer, minskade skade- risker för renhållningspersonal samt lägre slitage i maskinutrustning och mindre slag i avfallsförbränningsanläggningarna. Glaset i avfallshante- ringen medför betydande kostnader.

Regeringen anser att återtagningsverksamheten är viktig och bör utökas. Det bör åligga producenterna att ta ett ökat ansvar för återvinning av glas och att utforma system som kan bli ekonomiskt lönsamma.

Intresset för återvinning av returpapper har ökat markant i Västeuropa under de senaste 15—20 åren. Likaså har returpapper blivit en alltmer betydelsefull råvara för svenska pappersbruk. Av det papper som konsu- meras i Sverige återvinns ca 44%. Förbrukningen av returpapper har sedan början av 1970-talet ökat trefaldigt. För år 1990 beräknas 1 miljon ton returpapper komma att användas inom pappersmassaindustrin och

prognosen för de närmaste fem åren pekar på en fortsatt kraftig ökning, särskilt för tidningar och liknande. Ökningen i returpappersanvändningen har möjliggjorts genom att pappersmassaindustrin har investerat i retur- pappersanläggningar samtidigt som returpappersinsamlingen har utveck- lats positivt.

För både returglas och returpapper gäller att möjligheterna till avsätt- ning skiftar. Det är viktigt att de system som finns för källsortering och därpå följande insamling för återanvändning eller återvinning kan fortsät- ta att fungera.

4.8 Återställningsåtgärder

Sainmanfattning av avsnittet' Regeringen föreslår att ytterligare me- del avsätts för kalkning av sjöar och vattendrag. För nästa budgetår utökas programmet med '40 milj. kr. - '

' 4 milj. kr. tillförs ytterligare för att skydda och återställa värde-

fulla kulturminnen som skadas av luftföroreningar.

25 milj. kr. per år avsätts för att sanera och återställa miljöskada- ' de områden. Programmet är femårigt och skall utVärderas mot slutet av programperioden."

4.8.1 Åtgärder i miljön

Vid sidan av utsläppsbegränsningar behövs åtgärder i miljön, bl.a. kalk- ning, som ett uppehållande försvar mot försurningens skadeverkningar. Kalkningen kan dessutom bidra till att minska halten av kvicksilver och radioaktivt cesium. Kalkning av sjöar och vattendrag kan behövas under en lång tid.

De beslut som hittills fattats i Europa om att begränsa de försurande utsläppen är inte tillräckliga för att komma ner till de kritiska belastnings- gränserna för nedfall av försurande ämnen i de känsliga delarna av Skandi- navien. Även om Iändema i Europa lyckas begränsa utsläppen väsentligt mer än vad som nu planeras kommer det att ta decennier innan effekterna av utsläppsbegränsningama slår igenom i mark- och vattensystemen. Kalkning kommer därför att behöva fortsätta i flera år, framför allt i sjöar och vattendrag.

Erfarenheterna av kalkning av sjöar och vattendrag är omfattande och visar att insatserna är positiva och effektiva. Statsbidrag har hittills läm- nats för kalkning av ca 5 500 sjöar och ett hundratal vattendrag.

Regeringen föreslår nu att kalkningsinsatsema förstärks. Huvuddragen bör vara att klara alla omkalkningar och att öka kalkningsinsatsema i Norr- lands inland och fjälltrakter. Dessutom bör ombyggnaden av reningsverk till kalkfällning fortsätta. Genom utökade kalkningsinsatser kan också cesium- halten i fisk komma att minska.

Det är främst i Norrlands inland som kalkningsbehovet är eftersatt. Det

är vattendrag och fjällsjöar, flera klassade som riksintressanta för veten- skaplig naturvård, som är försurade.

Vid sidan av kalkningen av sjöar och vattendrag behövs insatser mot luftföroreningamas effekter på kulturminnen och kulturföremål. Den ned- brytning som i dag sker av särskilt äldre byggnadsdetaljer i sandsten och kalksten i de äldre stadskärnorna måste hejdas. Även andra materialgrup- per såsom hällristningar, runstenar, medeltidskyrkornas stenskulpturer m.fl. utsätts i dag för en snabb förstörelse. För att långsiktigt komma till rätta med den nedbrytning som sker krävs att utsläppen av svavel- och kväveföreningar minskar.

Det krävs också direkta skydds- och konserveringsarbeten på de vikti- gaste grupperna av värdefulla kulturminnen för att effekterna av nedbryt- ningen inte skall bli alltför omfattande. Regeringen föreslår att ytterligare medel avsätts för skydd och restaurering av kulturminnen.

Försöksvcrksamheten med kalkning och vitaliseringsgödsling av för- surad skogsmark fullföljs. Den skogspolitiska kommittén har till uppgift att närmare granska denna fråga.

4.8.2 Sanering och återställning av miljöskadade områden

På ett stort antal platser i Sverige finns gamla avfallsupplag, förorenade markområden och förorenade bottensediment. Dessa områden utgör ett hot mot människors hälsa och mot miljön, eftersom risken för att farliga ämnen skall lakas ut och spridas i miljön på många platser är mycket stor.

Särskilda medel avsattes i statsbudgeten för tre år sedan för åtgärder mot miljöskador. Medlen skulle användas för sådana återställningsåtgärder där det inte fanns någon i övrigt som var ansvarig för att genomföra sådana åtgärder. Huvudregeln är annars att den som skadar miljön också skall svara för återställning. Konkreta återställningsåtgärder har påbörjats bl. a. beträffande gruvavfall, fiberbankar och gamla impregneringsanläggningar. Särskilda medel har också avsatts för liknande insatser i Dalälvens tillrin- ningsområde. De viktigaste åtgärderna i detta område är att begränsa metallutlakning från gamla gruvavfallsupplag. Belastningen av metaller på Östersjön från svenska källor kan till stor del härledas till gammalt gruvav- fall i Dalälvens tillrinningsområde.

I den kommunala planeringen är det viktigt att uppmärksamma behovet av återställningsåtgärder inom och i nära anslutning till tätortsområden med tanke på möjligheter att utnyttja marken för nya lämpliga ändamål i samhällsbyggandet.

Regeringen anser att det arbete med att åtgärda gamla miljöskador som nu påbörjas bör fortsätta. Regeringen föreslår därför att ytterligare medel anvisas för återställningsarbetet. Det ingår i naturvårdsverkets uppgifter att ansvara för prioritering och genomförande av återställningsprojekten i samverkan med berörda kommuner och industrier.

5. Mål och riktlinjer för det internationella miljösamarbetet

Regeringens ställningslaganden i korthet:

Sverige bör engagera sig starkt i det internationella miljösamarbe- tet och fortsätta att vara pådrivande.

Sverige måste, tillsammans med andra länder, göra betydande insatser för att en varaktigt hållbar utveckling skall uppnås över hela världen.

De övergripande målen för den svenska miljöpolitiken är också giltiga för Sveriges agerande i det internationella miljösamarbetet. Omsorgen om miljön, skyddet av människors hälsa, bevarandet av den biologiska mångfalden, hushållningen med naturresurserna samt bevarandet av natur- och kulturlandskapen är också riktlinjer i vårt internationella arbete. '

5.1. Inledning

Sverige har traditionellt spelat en pådrivande roll i det internationella miljösamarbetet. För att intensifiera det internationella arbetet och föra in utvecklingen i en varaktigt hållbar riktning har Sverige tagit initiativ till en FN-konferens om miljö och utveckling, vilken kommer att äga rum år 1992 i Brasilien. En första FN-konferens om miljön ägde rum i Stockholm år 1972. Konferensen ledde till ett genombrott för det internationella miljösamarbetet.

Genom riksdagens beslut med anledning av regeringens proposition om miljöpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:85, JoU 1987/88:23, rskr. 373) inrättades Stockholms internationella miljöinstitut (Stockholm Envi- ronment Institute, SEI) för att främja ny teknik för en miljöanpassad och varaktigt hållbar ekonomisk utveckling. SEI har etablerat sig som en internationellt erkänd kraft på miljöområdet. På klimatområdet har SEI gjort uppmärksammade insatser. På bioteknikområdet har institutet bl. a. upprättat en panel som bistår u-länderna i arbetet att använda ny teknik på ett miljöanpassat sätt. SEI har också etablerat ett fast samarbete med FN- sekretariatet för förberedelserna inför 1992 års konferens om miljö och utveckling. Institutet kommer bl. a. att utarbeta underlags- och bakgrunds- . dokument för konferensen.

Det finns två huvudskäl till att Sverige skall engagera sig i det internatio- nella miljösamarbetet.

Vi har ett med andra länder gemensamt ansvar för den globala miljön. Ett aktivt deltagande i det internationella samarbetet är ett sätt att värna också om vår egen miljö.

Exempel på det första är att Sverige aktivt medverkar i en internationell strategi för en varaktigt hållbar utveckling. De rika Iändema utnyttjar merparten av naturresurserna och orsakar direkt eller indirekt de största miljöproblemen. Huvuddelen av ansvaret för de nödvändiga omställnings-

Prop. 1990/91: 90

processerna skall därför bäras av dessa länder. Andra exempel på globala miljöfrågor är arbetet för att uppnå ett klimatavtal och överenskommelser för att bevara den biologiska mångfalden och att skydda världens skogar.

Vad gäller skyddet av den svenska miljön är de viktigaste problemen från andra länder försurningen resp. övergödningen av mark och vatten. I takt med att de svenska utsläppen fortsätter att minska kommer en allt större andel av den totala belastningen på svensk miljö från utsläpp i andra länder. Dessa problem delar vi med övriga länder i norra Europa, dvs Europa norr om Alperna och Karpaterna.

En varaktig återhämtning av svensk miljö kan endast ske i takt med en motsvarande återhämtning i norra Europa i sin helhet. Detta gäller såväl länder i Väst- som i Öst- och Centraleuropa.

Dessutom spelar kemikalier och varor i internationell handel som an- vänds i Sverige en viktig roll för belastningen på svensk miljö.

Det internationella miljösamarbetet har utvecklats starkt sedan 1972 års FN-konferens. Särskilt under senare år har en lång rad viktiga internatio- nella överenskommelser slutits. Sverige deltar för närvarande i ett stort antal mellanstatliga miljöinstitutioner eller grupperingar. De flesta etable- rade internationella organisationerna har nu miljöfrågor på sitt program. Den positiva utvecklingen kan ses som en spegel av miljöfrågornas ökade betydelse inom de olika deltagande Iändema.

I bilaga A Hur mår Sverige beskrivs det internationella miljösamarbetets organisation.

För det fortsatta internationella miljöarbetet kommer följande faktorer att ha särskild stor betydelse för svensk del.

De omvälvande politiska förändringarna i Öst- och Centraleuropa har också blottat vidden av de omfattande miljöproblem som också till en del belastar Sverige. Det förändrade politiska klimatet ökar emellertid också förutsättningama för ett konkret miljösamarbete.

Allt fler länder i Västeuropa driver nu en aktiv miljöpolitik. Det närma- re EG-EFTA samarbetet som växer fram ger Sverige nya möjligheter att agera och uppnå positiva miljöeffekter. Möjligheten att skapa en bred europeisk front mot miljöproblemen har därför ökat markant.

Regeringen avser även framdeles driva en ambitiös miljöpolitik och tillsammans med andra i miljösammanhang framträdande nationer vara pådrivande internationellt. Sverige har genom sina erfarenheter goda möj- ligheter att påverka andra länder att föra en radikal miljöpolitik. Åtgärder mot luftföroreningar liksom avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen samt förbud mot vissa typer av batterier är exempel där svenska initiativ har påskyndat internationella överenskommelser.

Den ökade intemationaliseringen kommer att avsätta spår också i vårt inhemska arbete. Det blir nödvändigt att på ett tidigt stadium få interna- tionell förståelse för de nya åtgärder till skydd för miljö och hälsa som vi vill föreslå.

Utsläppsmål, t. ex. 30 % svavelreduktion, har varit det naturliga arbets- sättet i ett tidigt skede av det internationella miljösamarbetet. Det är dock uppenbart att t. ex. procentuella nedskärningar lika för ett stort antal länder är ett alltför oprecist och ineffektivt instrument. Länder har hunnit

olika långt i sina nationella åtgärdsprogram och den ekologiska situationen och tåligheten mot miljöbelastning skiljer sig mellan de olika Iändema. Det är inte längre troligt att ett medelhavsland, ett öst- eller centraleurope- iskt land och Sverige bör minska sina svavelutsläpp med samma procent- sats utifrån dagens utsläppsnivåer. En successiv övergång bör därför ske till belastningsmål och miljömål.

Arbetet med s.k. kritiska belastningsgränser har vunnit internationellt gehör. Sverige bör som ett första steg driva att sådana tillämpas i ett nytt protokoll om svavel och kväve.

Regeringen tillkallade den 15 februari 1990 en särskild utredare. Utre- daren fick i uppdrag att värdera det svenska deltagandet i det internatio- nella miljösamarbetet och ta fram underlag för beslut om inriktningen av och formerna för Sveriges deltagande i det fortsatta miljösamarbetet. I oktober 1990 överlämnade utredaren sin rapport (SOU 1990:88) om Sve- riges internationella miljösamarbete: Nya mål och nya möjligheter. Till rapporten fogades två underlagsrapporter, Vem förorenar Sverige? samt Globalt samarbete om miljö och naturresurser.

En hearing om utredningens förslag ägde rum den 19 november 1990. Regeringen anger i det följande mål och riktlinjer för det internationella miljösamarbetet. Vidare beskriver vi vissa organisations- och informa- tionsfrågor. Först behandlas miljösamarbetet med olika ländergrupper och därefter miljöfrågornas anknytning till säkerhet, folkrätt, bistånd och han- del. Förslag till konkreta åtgärder tar vi upp längre fram i propositionen vid behandlingen av resp. sakfråga.

De internationella miljöfrågorna faller under såväl miljödepartementets som utrikesdepaitementets verksamhetsområde.

Hänvisningar till S5-1

  • Prop. 1990/91:90: Avsnitt 21.3

5.2. Miljösamarbete inom FN

Regeringens ställningstaganden: Sverige skall verka för att FNs konferens om miljö och utveckling i Brasilien år 1992 behandlar miljöfrågorna i ett brett utvecklingsperspektiv. Samtidigt efter- strävar vi en handlingsinriktad konferens som på olika områden fastställer konkreta åtgärdsprogram med precisa mål, kostnader och tidtabeller för att uppnå målen. 1992 års konferens bör bl.a. anta bindande konventioner om klimatförändringar, biologisk mångfald och skogsfrågor. Övriga åtgärdsprogram bör gälla andra stora miljöproblem och politiken inom olika ekonomiska sektorer, fram- för allt energi och transporter. Konferensen bör också medverka till att bryta den onda cirkeln kring fattigdom och miljöförstöring i u- ländema. U-ländernas behov av finansiella resurser och miljövänlig teknik blir därmed mycket centrala frågor för konferensen och för dess slutliga resultat.

FNs framtida arbete i fråga om miljö och utveckling bör vägledas av följande principer: ' . Miljöfrågomas globala karaktär och deras betydelse för utveck- ling och säkerhet motiverar en förstärkning av FN-systemets ar- bete med dessa frågor. Arbetet bör syfta till att främja en varak- tigt hållbar utveckling. 0 Miljöproblem måste förebyggas genom att miljöhänsyn byggs in i politiken på skilda områden. Därför måste alla FN-organ ta an- svar för miljöfrågorna inom sina resp. ansvarsområden. . Miljöfrågor inom olika sektorer och FN-organ har nära inbördes samband. Det behövs därför en förstärkt samordning mellan FN- organen för att nå bästa resultat. ' OFNs verksamhet för att mäta miljöförändringar, värdera miljö- risker och fatta vägledande beslut för nationellt och mellanstatligt miljöarbete bör stärkas ytterligare. OFN bör i lämpliga former fortsätta att understödja alla länders och särskilt u-ländemas miljöarbete.

Utredningens om Sveriges internationella miljösamarbete förslag: Utred- ningen påpekar att Sveriges position i det globala miljösamarbetet kan komma att förändras till följd av att andra länder prioriterar miljöfrågor allt högre både nationellt och internationellt samt att samarbetet ställer krav på allt större resurser inte minst i form av vetenskapligt underlag och kompe- tent personal.

Utredningen framhåller vidare att FN-konferensen 1992 kring miljö och utveckling torde innebära att intresset för miljöfrågor ökar såväl i de olika staterna som i de mellanstatliga organisationerna. Förberedelserna inför konferensen får dock inte innebära att det långsiktiga regionala eller bilate- rala samarbetet ställs åt sidan.

Regeringens överväganden: FNs miljökonferens år 1972 var epokgöran- de och ökade påtagligt medvetenheten om miljöfrågornas betydelse. Den

antog en deklaration som har varit vägledande för förhållandet mellan stater i miljöfrågor och beträffande utnyttjande av naturresurser. Den blev startsignalen för ett omfattande mellanstatligt miljösamarbete.

Den kanske viktigaste principen i deklarationen är den som slår fast dels staternas suveräna rätt att utnyttja sina naturresurser, dels staternas an- svar för att se till att verksamheter inom det egna territoriet inte förorsakar skador på miljö- och naturresurser i andra länder eller inom områden som ligger utanför nationell jurisdiktion, t. ex. de öppna haven.

Ett av de viktigare besluten från konferensen gällde inrättandet av ett nytt FN-organ, United Nations Environment Programme, UNEP. UNEP skapades för att fungera som katalysator, samordnare och initiativtagare inom FN-systemet, för att upprätta och samordna internationella pro- gram, för att mäta miljöförändringar och för att bistå u-länderna att upprätta miljöadministrationer m.m. Inom UNEPs ram har också på senare år ett antal viktiga miljökonventioner förhandlats fram och anta- gits.

1972 års konferens underströk starkt sambandet mellan miljö och ut- veckling. Detta samband fick emellertid sitt mellanstatliga genombrott först efter rapporten från Världskommissionen för miljö och utveckling (Brundtlandrapporten). Rapporten förespråkade en varaktigt hållbar ut- veckling dvs. en utveckling som tillfredsställer dagens ekonomiska och sociala behov samtidigt som framtida generationer ges möjlighet att till- fredsställa sina behov. I december 1989 beslöt FNs generalförsamling att år 1992 sammankalla en konferens om miljö och utveckling (Rio de Janeiro, Brasilien, den 1—12juni 1992).

I generalförsamlingens beslut år 1989 framhålls att den pågående miljö- förstöringen hotar jordens livsuppehållande system och om denna tillåts fortsätta kan den leda till en ekologisk katastrof.

I beslutet identifieras följande stora problemkomplex: atmosfären, (kli- matförändringar, uttunning av ozonskiktet och gränsöverskridande luft- föroreningar), färskvattenresurser, den marina miljön och kustområdena, markresurser (ökenspridning, torka och avskogning), den biologiska mångfalden och miljöriktigt utnyttjande av bioteknik, avfallsproblem och giftiga kemikalier samt fattiga människors livs- och arbetsmiljö.

Konferensens övergripande mål är att utforma strategier och åtgärder för att hejda miljöförstöringen och främja en varaktigt hållbar utveckling. Konferensen skall särskilt uppmärksamma möjligheterna att integrera miljöhänsyn i utvecklingsprocessen och i sektorspolitiken. Konferensen skall även behandla överföring av finansiella resurser och miljövänlig teknik samt institutionella arrangemang för att hantera miljöfrågorna na- tionellt, regionalt och globalt.

En mellanstatlig förberedande kommitté har inrättats. Sverige har ord- förandeskapet i den arbetsgrupp under kommittén. i vilken bl.a. klimat- frågorna behandlas.

Vid sidan av den förberedande kommittén kommer flertalet FN-organ, och då särskilt UNEP, liksom en mängd icke statliga organisationer, att aktivt bidra till förberedelseproeessen. För att uppnå ett gott konferensre- sultat och för att säkerställa en effektiv uppföljning kommer berörda FN-

organ i stor utsträckning att engageras i det mellanstatliga förhandlingsar- bete som skall leda fram till konferensbesluten. Samtidigt har den förbere- dande kommitte'n för konferensen stor betydelse för att leda konferensförberedelsema och fatta beslut om vilka förslag som skall under- ställas konferensen.

En särskild kommitté, nationalkommittén för förberedelser inför 1992 års FN-konferens, har tillkallats för att medverka i det svenska förberedel- searbetet (Dir. 1990: 3). I nationalkommittén ingår bl. a. representanter för riksdagspartierna. En huvuduppgift för nationalkommittén är att medver- ka i utarbetande av en svensk nationalrapport till konferensen.

Konferensen utgör en unik möjlighet att kraftfullt stärka FN och FN- systemets roll och ansvar för en varaktigt hållbar utveckling i alla länder. Konferensen är ett uttryck för världssamfundets erkännande av miljöns och resurshushållningens betydelse för utvecklingen. Resultaten av konfe- rensen blir beroende av regeringamas vilja och beredskap till ibland krävande åtaganden om förändringar i nuvarande samhällssystem och strukturer. Resultaten kommer framför allt att betingas av de industriali- serade ländernas förmåga att uttrycka solidaritet med u-ländernas utvecklingsansträngningar i form av ökade resursflöden, finansiellt och teknologiskt, för en varaktigt hållbar utveckling.

Som ett led i förberedelserna inför konferensen kommer det i juni i år att hållas en internationell konferens i Sundsvall med temat hälsofrämjande miljöer.

Det svenska förberedelsearbetet bedrivs med sikte på att kraftfullt med- verka till att konferensen blir en framgång för det multilaterala miljösama- rbetet inom FNs ram i linje med övergripande mål för den svenska miljö- och utrikespolitiken.

5.3. Polarområdena

Regeringens ställningstagande: Regeringen verkar för förstärkta miljöregler inom Antarktisfördraget och för ett utvidgat samarbete till skydd för miljön i Arktis.

Regeringens överväganden: Polarområdenas betydelse har vuxit avse- värt under senare år. Arktis och Antarktis ligger i skärningspunkten för globala miljöintressen, industriella exploateringsönskemål samt säkerhets- politiska intressen. Polamriljön, som ännu till stora delar är opåverkad av mänsklig verksamhet, är särskilt känslig för störningar, samtidigt som den utgör ett referenssystem för övervakning av människans globala miljö- påverkan.

Sverige har anslutit sig till de länder som verkar för ett förstärkt skydd för den antarktiska miljön. All verksamhet i Antarktis skall bedrivas med största försiktighet och all miljöpåverkan skall minimeras. Inom ramen för Antarktisfördraget, som utgör grunden för det fredliga samarbetet inom Antarktisområdet, har förhandlingar inletts om ett särskilt legalt instru- ment med allomfattande miljöskyddsregler.

Sedan hösten 1989 pågår överläggningar mellan de åtta arktiska staterna (Canada, USA, Sovjetunionen och de fem nordiska Iändema) i syfte att åstadkomma en överenskommelse om mer organiserat och kontinuerligt miljöskyddssamarbete för det arktiska området. Genom gemensamt age- rande skall effektiva åtgärder sättas in för att förebygga och motverka olika miljöhot mot den arktiska befolkningen och naturen.

5.4. Miljösamarbete inom ramen för den västeuropeiska integrationen

Regeringens ställningstaganden: Integrationen i Västeuropa skapar nya möjligheter för ett intensifierat miljösamarbete. Avsikten är att ett avtal om det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) skall ge oss ökade möjligheter att aktivt delta i utformningen av miljöpolitikcn i Västeuropa. Avtalet kommer även att få konsekven- ser för den svenska miljöpolitikcn och kommer att innebära krav på ökad samordning av särskilt de handelsrelaterade miljöreglema.

På det miljöpolitiska området avser regeringen inom ramen för ett EES-avtal att: . verka för skärpta miljöregler som kan ge en bättre miljö i Västeu-

ropa, . verka för att stärka det miljöpolitiska samarbetet i Västeuropa, . aktivt delta i gemensamma forskningsprogram och andra miljö- aktiviteter, såsom den europeiska miljöbyrån (EEA), . bidra till att stärka och samordna samarbetet med Öst- och Cen- traleuropa, samt

. bidra till att stärka det internationella miljösamarbetet.

Utredningens om Sveriges internationella miljösamarbete förslag: Över- ensstämmer i stort med regeringens ställningstaganden.

Regeringens överväganden: Miljösamarbete mellan västeuropeiska län- der sker i flera olika former, bilateralt, inom en grupp av länder såsom t.ex. Rhenkommissionen, inom EFTA eller EG eller mellan EFTA och EG. I detta avsnitt berörs EGs miljöpolitik och det miljösamarbete som kommer att bli en del av det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).

EGs miljöpolitik

Liksom i Sverige har miljöpolitiska hänsyn blivit allt viktigare bland EGs medlemsländer. Successivt har en gemensam miljöpolitik vuxit sig allt starkare. Ett alltmer omfattande och ambitiöst regelverk med för med- lemsländerna bindande föreskrifter har upprättats. De gemensamma reg- lerna rör frågor som naturskydd, kemikaliehantering, utsläpp till luft och vatten, strålskydd samt avfallshantering. EG har vidare fått en roll vad gäller genomförande av åtaganden som medlemsländerna gjort gemensamt

inom ramen för andra internationella organisationer såsom Montrealpro- tokollet och Nordsjökonferensen.

Miljöpolitiken i EG är en förhållandevis ny företeelse. Även om särskil- da handlingsplaner för miljöområdet lagts fast sedan år 1975 var det först genom enhetsakten från år 1987 som miljöhänsyn uttryckligt blev en del av EGs verksamhet. Sedan dess har en lång rad gemensamma åtgärder beslutats på miljöområdet.

Flertalet av de gemensamma miljöbesluten inom EG fattas med enhäl- lighet och är av minimikaraktär. Detta innebär att medlemsländerna är oförhindrade att införa mer långtgående regler än de gemensamt överen- skomna. Exemplen på detta är också många, bl.a. de tyska vattenkvali- tetskraven och luftutsläppsreglema.

När EGs inre marknad genomförs år 1993, skall återstående tekniska handelshinder vara avvecklade mellan medlemsländerna. Detta medför ett omfattande arbete med bl.a. harmonisering av olika krav på varor. Exempel på detta är bilavgaser och vissa kemikalier. Inte minst viktigt i detta sammanhang är att tillgodose berättigade miljöskyddskrav. Kom- missionen skall i sina förslag till harrnoniseringsåtgärder utgå från en hög skyddsnivå såvitt gäller miljöskydd. Beslut fattas i de flesta fall med kvalificerad majoritet enligt en vägd röstskala. I princip innebär sådana harmoniserade regler att enskilda medlemsländer inte kan tillämpa mer långtgående regler. Under vissa mycket begränsade förutsättningar ges dock medlemsstater möjlighet att tillämpa strängare miljökrav än de ge- mensamma även när det gäller handelsrelaterade regler. Den möjligheten har dock aldrig prövats i EG-domstolen. .

Där gemensamma normer saknas, är huvudregeln inom EG att en vara som lagligen saluförs i ett medlemsland får saluföras i alla medlemsländer. Medlemsstaterna har dock viss rätt att göra undantag för att skydda människors hälsa, djur eller växter. EG-domstolens praxis har klargjort att den rätten under vissa förutsättningar innefattar miljöpolitiska åtgärder. En förutsättning är att åtgärden i fråga verkligen syftar till att uppfylla legitima miljöskyddsbehov och att miljöintresset står i proportion till den handelshindrande effekten. I ett uppmärksammat fall från år 1987 gav EG- domstolen Danmark rätt att av miljöskäl under vissa villkor förbjuda försäljningen av dryckeri engångsglas.

Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet

Vid ett gemensamt miljöministermöte mellan EFTA- och EG-länderna i Nederländerna hösten 1987 lades grunden till ett förstärkt samarbete på miljöområdet.

Ett andra möte mellan EGs och EFTAs miljöministrar ägde rum den 5 november 1990 i Schweiz. Vid mötet enades ministrarna på svenskt förslag om att utarbeta en gemensam västeuropeisk miljöstrategi vad gäller stabilisering och minskning av utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser. Vidare enades ministermötet om att öka samarbetet på sådana områden som ekonomiska styrmedel, miljömärkning samt miljö och transporter.

Sverige befinner sig tillsammans med övriga EFTA-länder i förhandling- ar med EG om ett långtgående västeuropeiskt ekonomiskt samarbete, de s.k. EES-förhandlingama. Avsikten är att ett EES-avtal skall kunna träffas under första halvåret 1991 och träda i kraft den 1 januari 1993.

För Sverige öppnar EES nya möjligheter att uppnå positiva miljöeffek- ter. Sverige kommer i detta arbete att slå vakt om att framtida gemensam- ma miljöregler sätts på högsta möjliga skyddsnivå.

EGs regler om utsläpp till luft och vatten från stationära anläggningar, avfallshantering samt stärkandet av den biologiska mångfalden m.m. är av s.k. minimikaraktär, dvs. medlemsländerna är oförhindrade att införa mer långtgående regler. Till övervägande del har Sverige, liksom flertalet EFTA-länder, redan likvärdiga eller mer långtgående regler än dessa EG- regler. Några problem att acceptera EGs regler på dessa områden föreligger alltså inte. Regeringen avser att verka för att dessa minimiregler skärps i syfte att förbättra miljön i EES—området. .

En annan viktig miljöpolitisk aspekt i ett EES utgör harmoniseringsarbe- tet på varuOmrådet. Den avveckling av tekniska handelshinder som pågår inom EG kömmer i sin helhet genom EES att omfatta också Sverige och de övriga EFTA-länderna. Sverige kommer i detta arbete att i de olika samar- betsorganen inom EES aktivt verka för att miljöskyddskraven sätts på högsta möjliga nivå.

Generellt sett bör harmoniserade regler på hög skyddsnivå eftersträvas. På områden som inte är harmoniserade finns möjligheter att införa natio- nella regler till skydd för miljön. Det kan t.ex. visa sig nödvändigt att länder inför enskilda förbud inom vissa användningsområden i olika takt. EES-avtalet förutsätts ge utrymme för sådana åtgärder under förutsättning att miljöintresset står i proportion till den handelsrelaterade effekten.

Vidarc förutsätts att Sverige liksom övriga EFTA-länder skall ha samma möjligheter som EGs medlemsländer att tillämpa strängare miljökrav än de som gemensamt har överenskommits.

Vissa harmoniserade EG-regler på miljöområdet motsvaras av längre gående regler i Sverige och andra EFTA-länder. Regeringen kommer i EES-avtalet att slå vakt om dessa miljöskyddsåtgärder.

EES kommer att leda till ett omfattande samordningsarbete. En förut- sättning är emellertid att Sverige liksom övriga EFTA-länder uppnår ett tillfredsställande deltagande och medinflytande i den framtida beslutspro- cessen. Särskilt viktigt är att vi kan delta i de av EG-kommissionen tillsatta expertgrupperna där grunden för kommande EES-regler i hög grad kom- mer att behandlas.

Mot bakgrund av våra åtaganden inom EES-avtalet kommer den svens— ka miljölagstiftningen att ses över. Regeringen återkommer till denna fråga i kapitel 6.

Intemationaliseringen av miljöarbetet kommer att få återverkningar på det svenska miljöarbetet. Kunskapsbehovet om andra EES-länders miljö- politik, liksom om de planer för ny lagstiftning som föreligger kommer att öka. Svenska initiativ och förslag till skärpta regler måste förankras hos andra EES-länder på ett annat sätt än tidigare.

Regeringen strävar även fortsättningsvis efter att stora och viktiga frågor

tas fram i ett nära internationellt samarbete även utanför EES i olika organ där EG och EFTA-länderna deltar, t.ex. Nordsjökonferensema. Inom OECD har t. ex. på svenskt initiativ ett projekt satts igång för att identifi- era ämnen som bör begränsas eller avvecklas samt ta fram förslag till riskbegränsande åtgärder. EG deltar i detta projekt och har lett arbetet för ett av fem utvalda ämnen.

För åtgärder med handelspolitiska effekter har vi sedan tidigare åtagit oss att i förväg via GATT och EFTA underrätta våra avtalsparter om planerade nya handelsrelaterade miljöregler. Detta notifikationssystem syftar till att i möjligaste mån hindra uppkomsten av tekniska handelshin- der genom att ge våra handelspartners möjlighet att lämna synpunkter på förslagen till åtgärder.

Sedan den 1 november 1990 har EFTAs notifikationsprocedur knutits samman med EGs. Detta innebär att våra notifikationer direkt tillställs EG och att våra kommentarer till motsvarande förslag från EG-länderna kommer att överlämnas som gemensamma EFTA-kommentarer. Försla- gen kan inte genomföras förrän notifikationsperioden på tre till sex måna- der gått till ända.

Notifikationstidens längd kan komma att ändras genom ett EES avtal. Internt inom EG gäller att medlemsstater eller kommissionen kan utlösa en förlängd period på tre månader utöver de ursprungliga tre månaderna. Om kommissionen har för avsikt att föreslå en harmonisering på området kan den i stället påkalla en stilleståndsperiod på nio månader. I EG har processen att införa begränsningar inom kemikalieområdet i regel kommit i gång genom att ett enskilt EG-land notifierat ett förslag.

EEA den europeiska miljöbyrån

EGs miljöministrar beslöt under år 1990 att tillskapa en europeisk miljö- byrå (EEA) öppen för deltagande även för europeiska länder utanför EG. Miljöbyrån skall förse EG och medlemsländerna med objektiva, tillförlitli- ga och jämförbara uppgifter om europeiska miljöförhållanden för att ge dem underlag för nödvändiga åtgärder för att skydda miljön. liksom att utvärdera effekter av åtgärder samt att se till att allmänheten är informe- rad om miljöförhållandena.

Den svenska regeringen har, tillsammans med de övriga EFTA-länder- na, begärt förhandlingar om deltagande i EEA.

För svensk del har vi anmält att vi är intresserade av ett samspel mellan EEA och det svenska nationella övervakningssystemet.

Hänvisningar till S5-4

5.5. Miljösamarbete med Öst- och Centraleuropa

Regeringens ställningstaganden: Miljösamarbetet med Öst- och Centraleuropa baseras på två roller, den stödjande och den kravstäl- lande. Dessa roller skiljs så långt möjligt åt.

Stödjarrollen utgår från det mottagande landets prioriteringar och samordnas med landets egna insatser. Stödinsatsema organiseras företrädesvis på multilateral bas. Bilaterala stödinsatser samordnas så långt det över huvud taget är möjligt med andra länders och multilaterala organisationers stöd.

Kravställarrollen måste utgå från våra egna prioriteringar.

Utredningens om Sveriges internationella miljösamarbete förslag: Över- ensstämmer i huvudsak med regeringens ställningstaganden.

Regeringens överväganden: Miljösituationen i Öst- och Centraleuropa är mycket allvarlig med i vissa områden stora skador på naturmiljön och allvarliga effekter på människornas hälsa.

Utsläpp från Öst- och Centraleuropa påverkar kraftigt den svenska miljön trots att den andel av Öst- och Centraleuropas utsläpp som faller ned i Sverige är förhållandevis liten. De Öst- och Centraleuropeiska län- dernas bidrag till försurningen i framför allt södra och sydöstra Sverige är mycket stort. Detta gäller i synnerhet utsläpp från Sovjetunionen, Polen och de östra delarna av Tyskland. Den nya öppenheten i Öst- och Central- europa har avslöjat mångåriga försummelser. Behovet av insatser för att skydda miljön är oerhört stort.

En förbättrad miljö i Öst- och Centraleuropa förutsätter en genomgri- pande ekonomisk omstrukturering. För att underlätta denna ges ett omfat- tande stöd från OECD-länderna. Stödet samordnas inom den s.k. G-24 gruppen av EG-kommissionen och lämnas också till en rad miljöinsatser. Miljöstödet består av både multilaterala och bilaterala insatser. De multi- laterala insatserna sker framför allt genom Världsbanken och genom den nyligen tillskapade Europeiska utvecklingsbanken. De bilaterala insatser- na består av en lång rad projekt. som på olika sätt uttrycker de stödjande ländernas olika prioriteringar.

Parallellt med dessa stödinsatser för öst- och centraleuropeisk miljö fortgår samarbetet inom de olika konventionerna för miljöskydd, främst Helsingforskonventionen och konventionen om gränsöverskridande luft— föroreningar. Här ställer Sverige — och andra västeuropeiska länder _ krav på att alla deltagande länder skall skära ned sina utsläpp för att inte skada andra länders miljö.

Myndighetsanknutet bilateralt miljösamarbete mellan Sverige och Öst- och Centraleuropa inleddes under 1970-talet. Samarbetet har i regel be- stått av erfarenhetsutbyte och forskningssamarbete i form av tvååriga samarbetsprogram.

Regeringen vill, inför de nya samarbetsmöjligheter som nu har öppnat sig, klargöra sin principiella syn på det framtida miljösamarbetet med Öst- och Centraleuropa. Detta samarbete måste utgå från två olika roller: Dels

Sveriges rätt att skydda sin egen miljö och därvid ställa krav på att andra länder minskar de utsläpp som påverkar Sverige, dels Sveriges skyldighet att i solidaritet lämna stöd till länder som av olika skäl har svårigheter att skydda sin egen miljö. I båda fallen är syftet att utsläppen i de stödda landet skall minska. I det förra fallet prioriteras de utsläpp som är viktigast utifrån svensk miljö och i det senare fallet skall de utsläpp prioriteras som är viktigast för' det stödda landets miljö. Många gånger, men långt ifrån alla, kan prioriteringarna sammanfalla. Det är viktigt att de olika rollerna hålls klart åtskilda. Det är vidare en fördel om stödet kan kanaliseras multilateralt. Under alla omständigheter skall en samordning av olika givares stöd eftersträvas. För att underlätta detta skall bilateralt stöd vara tydligt inordnat i en i det mottagande landet nationellt utarbetad och förankrad plan. De multilaterala insatserna spelar en central roll för att skapa sådana planer.

Våren 1990 beslutade riksdagen att en miljard kronor skall användas för samarbete med Öst- och Centraleuropa under treårsperioden 1990/91- 1992/93 varav 900 milj. kr. finansieras över biståndsanslaget. Omkring 400 milj. kr. beräknas gå till miljösamarbete av olika slag.

För samarbetet med Polen har för treårsperioden totalt 300 milj. kr. avsatts. Större delen beräknas gå till miljöinsatser och därmed relaterad kunskapsutveckling. En rad projekt har påbörjats och intensiva förberedel- ser pågår för andra. Beredningen för ekonomiskt-tekniskt samarbete (BITS), i samarbete med statens naturvårdsverk, handlägger huvuddelen av stödet till Polen.

Miljöfrågoma prioriteras även i det biståndsfinansierade samarbetet med övriga Öst- och Centraleuropa. Lägst 45 milj. kr. av totalt 150 milj. kr. har avsatts för sådana insatser under en treårsperiod.

Stödet genom folkrörelserna, som spelar en viktig roll i samarbetet med Öst- och Centraleuropa, handläggs via SIDA. Flera miljöorganisationer har ansökt och fått stöd.

De nordiska miljöministrarna föreslog under år 1989 att ett samnordiskt miljöfinansieringsbolag skulle bildas för Öst- och Centraleuropa. Rege- ringen har till riksdagen i oktober 1990 föreslagit etablerandet av ett sådant bolag. Riksdagen har senare godkänt förslaget. Bolaget, Nordic Environment Finance Corporation (NEFCO), skall med aktiekapital eller lån delta i finansering av samriskföretag, som tillverkar miljöutrustning och tillhandahåller miljötjänster i Östeuropa. NEFCO startade sin verk- . samhet den 1 november år 1990.

Ytterligare ett exempel på det omfattande internationella samarbete. som vuxit fram som en följd av omvälvningarna i Öst- och Centraleuropa är konferensen om Östersjöns miljö, som ägde rum i Ronneby i september 1990. Vid mötet deltog även finansieringsorgan som Världsbanken, Euro- peiska utvecklingsbanken, Europeiska investeringsbanken och den Nor- diska investeringsbanken. Mötet följs upp av en arbetsgrupp, i vilken bankerna medverkar, med uppgift att ta fram ett samlat program för åtgärder inklusive sådana större investeringar som förutsätts bli nödvändi-

ga. Som ett led i den nationella svenska miljöpolitikens strävan att ned-

bringa belastningen på den svenska miljön bör ett riktat myndighetssamar- bete ske med Öst- och Centraleuropa. Av olika geografiska och meteorolo- giska skäl kommer detta samarbete koncentreras till vatten- och luftförore- ningar i Polen, vattenföroreningar i de baltiska republikerna och Lenin— gradområdet samt luftföroreningar i Tjeckoslovakien.

Detta samarbete bör administreras gemensamt av Sverige och resp. land och vara konkret och myndighetsanknutet samt bygga på det under 1970- - talet inledda miljösamarbetet. Vidare bör samarbetet i möjligaste mån knytas till arbetet inom Helsingforskonventionen och konventionen om gränsöverskridande luftföroreningar samt till de aktionsplaner som beslu- tades vid regeringschefskonferensen i Ronneby. Regeringen avser förstär- ka det myndighetsanknutna miljösamarbetet med Öst- och Centraleuropa. (Se kapitel 21, anslag B 8. posten 7).

5.6. Övrigt miljösamarbete

Regeringens ställningstagande: Sverige skall verka för att konferen- sen för säkerhet och samarbete i Europa (ESK) fortsatt aktivt be- handlar miljöfrågorna och ger impulser till det internationella miljö- samarbetet.

Sverige avser spela en fortsatt pådrivande roll i OECDs miljöar- bete.

Inom det europeiska regionala miljösamarbetet läggs särskilt stor vikt vid samarbetet kring Östersjön och gränsöverskridande luftför- oreningar.

Utredningens om Sveriges internationella miljösamarbete förslag: Utred- ningen har översiktligt behandlat miljösamarbetet inom ECE och OECD.

Beträffande det europeiska luftvårdssamarbetet och det regionala arbe- tet med att skydda den marina miljön anser utredningen att arbetet med Östersjön bör ges högsta prioritet, liksom arbetet med att reducera utsläp- pen av kväveoxider och svavel.

Regeringens överväganden: En stor och växande del av den svenska miljöbelastningen härrör från källor utanför Sveriges gränser. Det är där- för nödvändigt att intensifiera ansträngningarna att påverka aktuella län- der att nedbringa de gränsöverskridande föroreningarna. Detta gäller även miljöfarliga ämnen i varor som tillverkas utanför Sverige, men som an- vänds och omhändertas här.

I ett europeiskt perspektiv har det hittillsvarande miljösamarbetet bl.a. haft som sidoeffekt att förbättra relationerna mellan öst och väst. Inom ramen för Konferensen för säkerhet och samarbete i Europa (ESK) och FNs ekonomiska kommission för Europa (ECE) etablerades tidigt ett miljösamarbete som kunde fortsätta att förstärkas även under perioder av stark spänning mellan öst och väst och därmed bidra till framväxten av förnyad politisk avspänning i Europa.

Denna politiska avspänning skapar bättre förutsättningar för ett intensi-

fierat samarbete inom ESK-kretsen. ESKs toppmöte i Paris i november 1990 gav uttryck för en stark vilja till sådant samarbete. Miljöfrågoma utgör ett viktigt område för fortsatt och fördjupat samarbete. Regeringen kommer att sätta miljön högt på ESKs dagordning.

ESK bör ge impulser och rekommendationer till nya aktiviteter i form av uppdrag i första hand till existerande internationella organisationer.

Inom ramen för ECE undertecknades år 1979 en konvention mot gräns- överskridande luftföroreningar. Till konventionen hör två åtgärdsproto- koll, ett om begränsning av svavelutsläpp (30 %-klubben) och ett protokoll om kontroll av kväveoxider. Arbete pågår med ett protokoll för begräns- ning av flyktiga organiska ämnen (som tillsammans med bl. a. kväveoxider bildar ozon). I avsnitt 2.2.3 redovisas dels det pågående arbetet inom luft- vårdskonventionen, dels de svenska initiativ som tagits.

OECD inledde sitt arbete på miljöområdet redan år 1970 med tonvikten på de ekonomisk-politiska aspekterna av miljöpolitikcn. Redan år 1973 antogs den s.k. Polluter-Pays-Principle (PPP) vilken spelat en betydelse- full roll i nationell och internationell miljöpolitik. Principen lägger fast att det är förorenaren som har ansvar för miljökostnadema. OECD har däref- ter fortsatt att utreda för medlemsländerna gemensamma problem och på flera viktiga områden anta rekommendationer och beslut som direkt på- verkar miljöpolitikcn i medlemsländerna. Regeringen avser att delta aktivt även i fortsättningen i OECDs miljöarbete. Ytterligare ett skäl härtill är att OECD är ett samarbetsorgan för de rika industriländerna, vilka har ett stort ansvar för världens miljöproblem. Dessa länder har också de tekniska och ekonomiska möjligheterna att gå före i miljöarbetet, nationellt och internationellt.

Inom ramen för det nordiska samarbetet har ett intensivt samarbete byggts upp som bl.a. resulterat i gemensamma nordiska handlingsplaner och program för luftföroreningar, havsföroreningar och renare teknologi, kemikalieavfall och återanvändning. Liknande arbete pågår för närvaran- de med ett nordiskt rniljökvalitctsövervakningsprogram.

Det omfattande nordiska samarbetet är ett viktigt inslag i det internatio- nella miljösamarbetet. Samarbetet utgör bl.a. en viktig plattform för att förbereda gemensamma ställningstaganden.

] januari 1991 lämnade Nordiska ministerrådet ett förslag till Nordiska rådet om ett nordiskt miljöforskningsprogram. Programmet inriktas bl. a. på samarbete med de östeuropeiska Iändema kring Östersjön.

Vid sidan av det miljösamarbete inom Norden samt inom ESK, ECE och OECD, som berör hela eller en stor del av Europa, bedrivs viktigt miljösamarbete inom andra miljöfora.

Detta samarbete behandlas mer i detalj i andra avsnitt. Här skall endast erinras om en del av det marina miljöskyddsarbetet.

Vid Ronnebykonferensen om Östersjöns miljö fastställde de deltagande länderna målet att återställa Östersjöns ekologi. Konferensens uppföljning innebär en kraftig stimulans till arbetet att skydda Östersjöområdets mari- na miljö inom Helsingforskonventionen. Under de närmaste åren avser regeringen att lägga mycket stor vikt vid arbetet att återställa Östersjöns miljö.

Den fjärde Nordsjökonferensen, liksom revideringen och den samman- slagning av Oslo— och Pariskonventionerna som sannolikt kommer att ske vid kommissionsmötet 1992, effektiviserar på ett motsvarande sätt det marina miljöskyddsarbetet kring Nordsjön. Riksdagen har våren 1988 förordat (JoU 1987/88:23, rskr. 373) att regeringen arbetar för tillskapan- det av en Nordsjökommission.

Genom Nordsjökonferensema har Nordsjöns miljöproblem fått en ökad uppmärksamhet. Detta gäller också arbetet inom Oslo— och Pariskommis- sionerna, vilkas geografiska utbredning är sådan att även Nordsjön täcks. Vid Oslo- och Pariskommissionernas gemensamma sekretariat finns idag särskilt avdelad personal som arbetar enbart med Nordsjöfrågor och som bekostas från sekretariatets särskilda Nordsjöbudget.

Fortsatta Nordsjökonferenser i kombination med en sammanslagning och effektivisering av Oslo- och Pariskonventionerna gör att Nordsjöfrå- gorna i det fortsatta arbetet kommer att vara väl tillgodosedda. Regeringen anser därför att det för närvarande inte föreligger ett behov av att tillskapa en separat Nordsjökommission.

Hänvisningar till S5-6

5.7. Miljö och säkerhet

Regeringens ställningstaganden: Regeringen verkar för ett kraftfullt mellanstatligt samarbete främst inom FNs ram för att motverka de miljöproblem som hotar säkerheten, globalt eller regionalt. FN bör vidare stärka sina möjligheter att motverka och lösa miljökonflikter samt studera möjligheterna att använda militära resurser för civilt miljöskydd. Miljöfrågoma utgör ett viktigt område för det intensifi- erade samarbetet inom ESK-kretsen.

Regeringens överväganden: Sedan länge har kämvapenkriget upplevts som ett allvarligt hot inte bara mot säkerheten utan också mot miljön. Hotet fick ökad åskådlighet genom vetenskapliga bedömningar av miljöef- fekterna av kärnvapen bl.a. omfattande och långvariga temperatursänk- ningar (atomvintem). Också den moderna konventionella krigföringens miljöeffekter analyserades. Kuwaitkrisen har åter aktualiserat miljöeffek- terna av krig.

Ökad kunskap om globala och regionala miljöhot med rötter i männi- skans vardagliga fredliga aktiviteter har emellertid i förening med den ' politiska avspänningen mellan öst och väst, lett till en förändring i synen på samband mellan miljö och säkerhet.

Riskerna för allvarliga försämringar av den globala miljön upplevs i sig själva som ett allvarligt hot mot nationell och internationell säkerhet.

I vissa fall kan vidare den pågående miljöförstöringen leda till politisk oro eller förstärkta konflikter mellan stater. Även dessa samband har studerats vetenskapligt.

Användningen av naturresurser, som delas av två eller flera stater har under historiens lopp inte sällan negativt påverkat relationerna mellan

berörda stater. Detta har i synnerhet gällt delade floder där problem kan förväntas växa om den nuvarande utvecklingen mot en allt större knapphet på sötvattenstillgångar i stora delar av världen fortsätter.

Ett annat konflikthot skapas av en växande migration från områden som inte förmår föda sin befolkning. Jorderosion, avskogning och i extrema fall föroreningar kan så utarma naturens produktionsförmåga att människor där inte längre kan erhålla sin bärgning. Denna migration kan leda till social oro och nationella konflikter. I en del fall rör den sig över gränserna till andra stater med risker för mellanstatliga konflikter som följd.

Ett exempel på mellanstatligt samarbete för att motverka miljöproblem som hotar säkerheten gäller klimatfrågan där Sverige varit en av initiativ- tagarna till de konventionsförhandlingar som nu inleds. Ett annat exempel gäller en rad förhandlade eller planerade vattenkonventioner mellan stater som delar ett flodområde. Sverige var vidare initiativtagare till ett beslut i FNs generalförsamling om en FN-studie för att kartlägga hur militära resurser skulle kunna användas för civila miljöändamål.

Miljösamarbetet har hela tiden varit en viktig del av ESK-processen. Detta har bidragit till att stärka det europeiska miljösamarbetet samtidigt som det gett ett konstruktivt bidrag till avspänningen genom att en dialog fortgått på ett viktigt område. Den politiska avspänningen i Europa under det senaste åren har i sin tur möjliggjort en ytterligare intensifiering av miljösamarbetet inom ESK.

5.8. Miljö och folkrätt

Regeringens ställningstaganden: En fortsatt utveckling av folkrätten på miljöns område är angelägen. Bindande konventioner är den mest långtgående formen av internationella åtaganden och kan vara nödvändiga för att komma tillrätta med vissa miljöproblem. Valet mellan globala och regionala konventioner avgörs av problemets karaktär.

Utredningen om Sveriges internationella miljösamarbete: Utredningen anför att globala konventioner bör användas med urskiljning och utifrån tydligt formulerade kriterier och att överenskommelser i en region eller arbete inom olika mellanstatliga organisationer i många fall är att föredra.

Regeringens överväganden: I det internationella miljösamarbetet spelar de rättsliga frågorna en viktig roll. Inom folkrätten är miljörätten den del som utvecklats snabbast under de senaste åren. Sedan FN-konferensen år 1972 har ett åttiotal konventioner, protokoll eller liknande inom miljöom- rådet förhandlats fram.

De internationella miljökonventionerna kan vara globala, regionala eller bilaterala. De kan avse skyddet av vissa områden t. ex. havet och atmosfä- ren eller regler för vissa särskilt farliga aktiviteter, t. ex. transport av farliga ämnen.

Miljöproblem som berör flertalet länder regleras bäst i en global över-

enskommelse medan en regional eller bilateral lösning framstår som lämp- ligast för att reglera samarbetet mellan stater med likartade miljöproblem och jämförbara ekonomiska och politiska förhållanden. Det är ofta lättare att nå enighet mellan ett begränsat antal länder och mål och åtaganden kan sättas högre. Utvecklingen tycks därför gå i riktning mot regionala över- enskommelser.

Processen vid en global konventions tillkomst är ofta långdragen. Det kan ta många år efter undertecknandet innan erforderligt antal ratifika- tioner erhålls för att konventionen skall kunna träda i kraft. Likaså ratifi- ceras de globala överenskommelserna tyvärr ofta av alltför få stater för att vara i verklig mening globala. Betydelsen av globala överenskommelser ska dock inte underskattas. Vissa miljöproblem måste angripas globalt. Även i andra fall kan ett globalt perspektiv vara av värde, bl.a. för utvecklingen av enhetliga internationella miljöregler.

5.9. Miljö och bistånd

Regeringens ställningstaganden: Det överordnade målet för svenskt utvecklingssamarbete är att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Inom ramen för detta mål skall biståndet bidra till resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, ekonomisk och politisk självstän- dighet, en demokratisk samhällsutveckling samt en framsynt hus- hållning med naturresurser och omsorg om miljön. Miljömålet spe- lar sålunda en kompletterande och förstärkande roll i förhållande till de övriga målen för det svenska utvecklingssamarbetet.

Utredningens om Sveriges internationella miljösamarbete förslag: Utred- ningens slutsatser överensstämmer i stort med regeringens ställningstagan- den.

Regeringens överväganden: I det internationella miljöarbetet har i-län- der och u-länder ett gemensamt intresse av att värna om den globala miljön. Genom att huvuddelen av källorna till sådana globala miljöprob- lem som uttunning av ozonlagret och tillskott till växthuseffekten finns i i- länderna har emellertid dessa länder ett särskilt ansvar för att lösa pro- blemen.

! u-länderna är de stora hoten mot miljön och naturresursbasen oftast fattigdomsrelaterade. Människor tvingas till ett kortsiktigt utnyttjande av naturresurser för att tillfredsställa akuta behov av livsmedel, brännved etc. Dessutom pågår i många u-länder en kommersiell överexploatering. Den- na rovdrift riskerar att slå undan grunden för den framtida utvecklingen.

På samma sätt som i-ländemas utsläpp av ozonnedbrytande substanser och växthusgaser leder till negativa effekter på den globala miljön hotar sammanbrott i naturresurshanteringen och miljön i u-ländema att leda till dramatiska konsekvenser inte bara regionalt utan även globalt.

Det är därför ett globalt intresse att u-ländema ges ökade möjligheter att hantera sin miljö och sina naturresurser på ett långsiktigt hållbart sätt. -

Prop. 1990/91: 90

Regeringen anser att en ökad resurs- och tekniköverföring måste ske från i-länderna till u-länderna för att dessa skall kunna vidta verkningsful- la åtgärder för en hållbar utveckling. Sverige verkar därför aktivt i interna- tionella fora för att även övriga OECD-länder skall uppnå det av FN uppsatta biståndsmålet om 0,7 % av BNP.

Miljöbiståndet bör lämnas utifrån ett helhetsperspektiv, så att resurser- na kan sättas in på det sätt som bäst främjar u-ländernas utveckling. Miljöinsatsema måste vara en integrerad del av utvecklingspolitiken. Sär- skilda fonder eller biståndsinsatser för miljö utan detta helhetsperspektiv riskerar att leda till ineffektivt resursutnyttjande från såväl miljö- som biståndssynpunkt.

Miljöaspektema integreras därför alltmer i utvecklingssamarbetet. Det- ta gäller inte minst det landprogrammerade biståndet. Ett komplement härtill utgör anslagspostema för särskilda miljöinsatser, som för budget- året 1991/92 föreslagits till sammanlagt 360 milj. kr.

För att u-länderna själva effektivt skall kunna planera och genomföra miljöinsatser måste deras egen miljö- och naturresursförvaltning stärkas. Satsningar krävs dessutom inom forskning och utbildning.

Miljöinsatsema inom det bilaterala samarbetet med u-länderna kon- centreras i första hand till områden med svenskt kunnande. Hittills har det bilaterala samarbetet genom SIDA haft särskild inriktning mot markvård, byskogsbruk, ökenspridning och vattenvård. Samarbetet håller dock nu på att breddas till nya sektorer som hör hemma i ett modernt samhälle t. ex. industriell avloppsrening, spilloljehantering och freonutfasning. Insatser inom den marina miljövården och skyddet av biologisk mångfald är andra angelägna områden.

I det bilaterala forskningssamarbetet med u-länderna har Styrelsen för u-landsforskning (SAREC) en central roll. Här utgör kopplingen till miljön ett grundtema. En av huvudkomponenterna i SARECs insatser på miljö- området har varit det särskilda programmet för forskning om skog och miljö till vilket regeringen sedan år 1986 anvisat totalt 100 milj. kr. I stödet till u-landsforskning i Sverige ges miljöfrågor hög prioritet. Tre högre forskartjänster inom detta område tillsattes under budgetåret 1989/90.

Inom FN-systemets operativa verksamhet på biståndsområdet har UNDP en naturligt central roll. Vissa av fackorganen, t.ex. FAO, har också viktiga uppgifter. Totalt kanaliseras cirka 4,2 miljarder dollar per år i biståndsutbetalningar via FN-organen.

F N-systemet har emellertid under lång tid åderlåtits på både kompetens och ekonomiska resurser. Detta beror bl.a. på att flera av de potentiellt stora givarna till FN skurit ned sina bidrag. Samtidigt har FN-systemets tjänster i allt högre grad kommit att efterfrågas. FN-organisationerna måste därför förstärkas betydligt.

Regeringen avser att aktivt verka för att få till stånd ökade resursöverfö- ringar genom FN-systemet och för att effektivisera FNs arbete på miljö- och utvecklingsområdet.

De internationella finansinstitutionema — Världsbanken och de regio- nala utvecklingsbankema har under de senaste tio åren kommit att spela en allt viktigare roll. När det gäller resursöverföringamas storlek

Prop. 1990/91: 90

överskuggar de FN-organisationen. Det är dock viktigt att erinra om att överföringarna huvudsakligen sker i form av lån, om än på mycket gynn- samma villkor. För närvarande har institutionerna en utlåningsvolym på drygt 28 miljarder dollar per år.

Världsbankens miljöarbete sker längs tre linjer. För det första har miljö- insatser i allt högre grad kommit att integreras i bankens reguljära projekt- långivning. Nära 50% av bankens alla projektlån och krediter innehöll budgetåret 1989/90 speciella miljökomponenter.

Den andra kanalen för bankens miljöinriktade aktiviteter består i ut- vecklandet av övergripande miljöstrategier för enskilda länder. Miljöpla- nema utarbetas i nära samarbete mellan respektive land, bilaterala bi- ståndsorgan, enskilda organisationer och Världsbankens miljöexpertis. Planerna, som ges hög priortet inom banken, har stor betydelse när det gäller att lägga en grund för en bärkraftig ekonomisk och ekologisk politik i mottagarländema.

Det tredje ledet i bankens miljöarbete utgörs av forskning och internt policyskapande. Mycket arbete läggs ned på att utarbeta metoder för integrering av miljöhänsyn i ekonomisk politik och ekonomiska kalkyler. Banken publicerade år 1990 för första gången en årsrapport om miljön.

Även de regionala bankerna bygger för närvarande upp en betydande kapacitet för att systematiskt integrera miljöhänsyn i sin verksamhet.

Värlsbanken har tillsammans med UNEP och UNDP utarbetat ett för- slag om en särskild miljöfond, den s.k. Global Environment Facility för att finansiera åtgärder i u-länderna mot globala miljöproblem. Fonden kommer under en första treårsperiod troligen att omfatta ca 850 milj. dollar. Det svenska bidraget kommer sannolikt att uppgå till ungefär 50 milj. kr. per år.

Regeringen ser positivt på Världsbankens förslag och verkar för att beslut om den slutgiltiga utformningen av miljöfonden kan fattas snarast.

Efter internationella förhandlingar inom ramen för Montrealprotokollet (se avsnitt 13.8.1) har en särskild fond upprättats i samarbete mellan Världsbanken, UNEP och UNDP för att finansiera avveckling av ozon- nedbrytande substanser i u-ländema. Fonden kommer att uppgå till mel- lan 160 och 240 milj. dollar under en treårsperiod. Det svenska bidraget, som kommer att utgå via biståndsanslaget. blir för budgetåret 1991/92 motsvarande drygt 4 milj. kr.

Mot bakgrund av de finansiella institutionernas betydelsefulla operativa roll i u—ländema bör Sverige agera för att dessa organisationers verksamhet präglas av en sund miljö- och utvecklingspolitik.

Hänvisningar till S5-9

5.10. Miljö och handel

Regeringens ställningstaganden: Varor i internationell handel spelar en allt större roll för belastningen på svensk miljö. För ett litet . internationellt beroende land med höga miljöambitioner som Sveri- ge utgör fasta och väl fungerande regler en grund på vilken vi kan bygga en aktiv miljöpolitik. Genom att vara pådrivande och tillsam- mans med andra länder verka för att de internationella reglerna ut- vecklas kan vi på ett gynnsamt sätt förbättra miljön samtidigt som vi undviker handelstvister. Vårt syfte bör vara att så långt möjligt nå fram till gemensamma uppfattningar om risker, behov av åtgärder och slag av åtgärder till fördel för miljön.

En samsyn på en så hög miljöskyddsnivå som möjligt bör därför eftersträvas.

För Sverige kommer inte minst EES-samarbetet att vara av stor betydelse i detta avseende.

Utredningens om Sveriges internationella miljösamarbete förslag: Över- ensstämmer i stort med regeringens ställningstaganden.

Regeringens överväganden: Miljöpolitiken syftar till att uppnå en god livsmiljö för alla. Handelspolitiken utgår från behovet av stabila och förutsägbara regler för det internationella ekonomiska utbytet, och från principen om frihandel som flätar samman nationella ekonomier och ökar välfärden.

En ökande del av miljöproblemen kommer från produktionshantering och avfallshantering av varor. Åtgärder riktade mot varor, t. ex. kemiska produkter, kan påverka handeln. En handelspolitisk dimension kan också skönjas vid rent nationella åtgärder som t.ex. syftar till att minska miljö- skadliga utsläpp från en industrianläggning. Krav på produktionsproces- serna kan leda till ökade kostnader och därmed till en försämrad konkur- renssituation. Vidare kan ökad handel medföra ökad miljöbelastning ge- nom transportsystemet.

Miljö- och handelsintressen kan komma i konflikt till följd av olika länders skilda geografiska, socioekonomiska och politiska förutsättningar. Det är därför angeläget att söka överbrygga dessa skillnader och uppnå internationell samsyn i fråga om t. ex. värdering av risker i samband med en viss vara eller substans. Detta är ett sätt att uppnå våra miljömål och samtidigt minska risken för tvister. Sverige bör i detta sammanhang verka för att åtgärder skall kunna vidtas vid hot om miljöskada även om det inte föreligger total vetenskaplig visshet.

Åtgärder som negativt påverkar handeln kan ibland vara nödvändiga för att uppnå en bättre miljö. De internationella reglerna ger därför enskilda länder viss möjlighet att införa eller bibehålla sådana. GATT-avtalet och EGs regler ger möjlighet att under vissa förutsättningar vidta åtgärder med handelsbegränsande effekter, när berättigade miljöskyddshänsyn förelig- ger.

Även direkt miljörelaterade överenskommelser kan innehålla skyldighet

att reglera handel på bestämt sätt under bestämda förutsättningar. Exem- pel på detta är Montrealprotokollet till skydd för ozonlagret samt Basel- konventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av miljöfarligt avfall.

GATT-reglerna

GATT-avtalet är en bindande överenskommelse mellan regeringar, till vilken Sverige anslutit sig. Varje regering har rätt att vidta åtgärder som påverkar handeln som ett led i den egna politiken, med de inskränkningar som GATT-avtalet anger. Centrala regler i GATT är t. ex. att importvaror skall behandlas lika oavsett ursprungsland, samt att de ej skall diskrimine- ras i förhållande till inhemska varor. Vidare får andra handelsrestriktioner än tullar bara förekomma undantagsvis. Inom ramen för GATT har tullar och kvantitativa handelsrestriktioner successivt trappats ned och världs- handeln därmed liberaliserats i motsvarande mån. Förutom GATT gäller också folkrättsliga principer om att ensidiga handelsåtgärder som syftar till att påverka förhållanden eller politik i ett annat land skall undvikas.

De undantag som GATT-avtalet medger för miljöpolitiska syften anges i artiklarna XX:b och g. Under förutsättning att sådana åtgärder är icke- diskriminerande får de avtalsslutande staterna enligt dessa artiklar vidta åtgärder för att skydda människors. djurs eller växters liv eller hälsa, respektive för att bevara icke-fömyelsebara naturresurser.

En bred acceptans torde föreligga för synsättet att dessa bestämmelser omfattar även miljöpolitiska åtgärder. Som ett exempel kan nämnas den s.k. TBT-koden, överenskommelsen om tekniska handelshinder som in- gicks år 1979 inom ramen för GATT. Tekniska handelshinder är en sammanfattande benämning för direkta krav på varors egenskaper. I TBT- koden har de största handelsnationema förbundit sig att söka minska skillnaderna mellan sina varukrav. Miljöhänsyn infördes uttryckligen i koden, som ett förtydligande av de normala undantagen i artikel XX.

GATT är med avsikt flexibelt och utgör ytterst ett grovmaskigt regelverk som åberopas främst när ett annat lands handelsintressen har skadats. Beslut i GATT om reglernas tillämpning eller utveckling fordrar enhällig- het.

Mycket få fall med miljöpolitisk anknytning har hittills prövats i GATT, så det finns knappast någon praxis för en uttolkning av bestämmelserna. Frånvaron av exempel kan tolkas som att undantagsmöjlighetema för det mesta ansetts täcka hittillsvarande miljöregler.

Sverige och övriga EFTA-länder har föreslagit att GATT skall diskutera huruvida de nuvarande reglerna på ett tillfredsställande sätt kan hantera den snabba utvecklingen på det miljöpolitiska området. För att förbereda sådana överläggningar har Sverige tagit initiativet till en analys av frågan i OECD. Analysarbetet, och den värdefulla dialog mellan de industrialisera- de ländema som ingår, avses bli slutförda förhoppningsvis under år 1991.

Inom ramen för EG har ett fördjupat samarbete utvecklats, som även omfattar de handelspolitiska aspekterna av miljöpolitiken (se avsnitt 5.4).

5.1 1 Organisations- och informationsfrågor

Regeringens ställningstaganden: Regeringen förstärker samordning- en av det internationella miljösamarbetet i miljödepartementet. UDs miljöambassadör kommer att på försöksbasis placeras på miljödepartementet. Två miljöattachétjänster inrättas, varav en snarast vid den svens- ka EG-delegationen i Bryssel. En översyn av informationen om svensk miljöpolitik till utlandet görs. Regeringens förslag: 2 milj. kr. föreslås som stöd till svenska miljöorganisationers internationella arbete.

Utredningens om Sveriges internationella miljösamarbete förslag: Över- ensstämmer i stort med regeringens ställningstaganden och förslag.

Regeringens överväganden: Regeringen avser förstärka det intemationel- la arbetet i miljödepartementet i syfte att förbättra samordningen av det svenska arbetet med de internationella miljöfrågorna samt stärka insatser- na vad gäller miljöfrågomas hantering inom EES, Östeuropas miljö samt de globala miljöfrågorna.

Det övergripande ansvaret för arbetet med internationellt miljösamar- bete vilar på miljödepartementet i nära samarbete med utrikesdeparte- mentet. 1 olika sakfrågor ansvarar resp. fackdepartement för frågornas miljöaspekter i nära samarbete med miljö- och utrikesdepartementen.

Miljöambassadören, som nu finns inom utrikesdepartementet, placeras på miljödepartementet med speciellt ansvar för de globala miljöfrågorna.

Arbetsfördelningen vad gäller internationella frågor mellan regeringen å ena sidan och naturvårdsverket och kemikalieinspektionen å den andra kommer att göras tydligare. De övergripande frågorna är ett ansvar för regeringskansliet medan expertarbetet i hög grad måste ligga på myndighe- terna. Frågan tas upp i översynen av naturvårdsverkets organisation (Dir. 1990: 67) som för närvarande pågår.

Regeringen avser att förstärka bevakningen av miljöfrågorna i Europa genom att inrätta två tjänster som miljöattachéer, varav en vid den svens- ka EG-delegationen i Bryssel. Miljöattachén i Bryssel, som kommer att tillsättas redan under våren 1991, kommer att vara ansvarig för den miljöpolitiska bevakningen vid den svenska EG-delegationen.

Den andra miljöattachétjänsten kommer att inrättas senare och bör enligt utredningen om Sveriges internationella miljösamarbete tillsättas i första hand i Tyskland. Miljöattachéerna kommer att ha nära samarbete med de tekniska attachéerna som har ett ansvar för den miljötekniska bevakningen.

Regeringen avser göra en översyn av hur utlandsmyndigheterna på ett effektivare sätt kan användas i miljöarbetet.

Regeringen föreslår i det följande (kapitel 21) en förstärkning av miljö— departementets resurser för utbildningsinsatser i språk, förhandlingskun-

nande, EG-kunskap och FN-kunskap inför det ökande internationella samarbetet.

Behovet av information på miljöområdet har blivit allt större de senaste åren. Inte minst märks detta på ett ökande antal förfrågningar från utlan- det till svenska myndigheter.

Till detta kommer att det blir alltmer angeläget att översätta viktigare svenska miljödokument som ett led i erfarenhetsutbyte med andra länder främst i Västeuropa. Erfarenheten visar att sådan information är ett verk- ningsfullt sätt att påverka andra länder i att att skärpa sina miljöbestäm- melser. Erfarenheterna visar nämligen att det finns stort intresse bland inte minst i EES-länderna av att ta del av våra erfarenheter av det konkreta miljöarbetet.

[ syfte att förbättra informationen på miljöområdet avser regeringen att snarast göra en översyn av informationen till utlandet om svensk miljöpo- litik.

En arbetsgrupp bestående av representanter från regeringskansliet, na- turvårdsverket, boverket, kemikalieinspektionen och Svenska institutet skall i första hand inventera det material som finns om miljön på utländs- ka språk, utarbeta en lista över det informationsbehov som föreligger samt utforma en informationsstrategi för området.

Regeringen anser att den kunskapsuppbyggnad och informationssprid- ning som sker genom de ideella miljöorganisationerna är värdefull. För att ytterligare stärka detta arbete föreslår regeringen att stöd skall kunna ges till de svenska ideella miljöorganisationernas internationella arbete främst i Öst- och Västeuropa. 1 det följande (kapitel 21, anslaget B 8. posten 12) beräknar vi 2 milj. kr. för detta stöd.

Hänvisningar till S5-10

  • Prop. 1990/91:90: Avsnitt 13.1

6. Miljölagstiftningen i framtiden

Regeringens ställningstaganden [ korthet: . Miljöskyddskommitténs fortsatta arbete skall ta sikte på att sam- la miljölagarna i en miljöbalk . Tillåtlighetsreglerna skall skärpas . Kommittén skall studera om de nuvarande omprövningsreglema behöver ändras . Regleringen av trafikens miljöfrågor skall harmonieras med an-

nan miljölagstiftning OFrågan om en förstärkning av allmänhetens inflytande i miljö- skyddsprövningen skall övervägas av kommittén . Utrymmet för ekonomiska sanktioner i miljölagstiftningen skall utvidgas . Förhållandet mellan Sveriges internationella åtaganden och den svenska miljölagstiftningen skall utredas särskilt

6.1. Inledning

När miljöskyddslagen (1969: 387) utformades under senare delen av 1960- talet var det främsta syftet med den nya lagen att komma till rätta med de då massiva utsläppen av vatten- och luftföroreningar från stora punkt- källor. Miljöskyddslagcns tillåtlighetsregler utformades därför med ut- gångspunkt i behovet av att komma till rätta med dessa förhållanden. Lagen har också visat sig vara ändamålsenlig på många sätt. Sålunda har de stora utsläppen av miljöstörande ämnen som tungmetaller och svavel från olika punktkällor successivt kunnat nedbringas med mellan 60 % och 90% jämfört med 1960-talets utsläppsnivåer. Därmed har uppmärksam- heten förskjutits mot andra problem, som ofta orsakas av mer komplexa förhållanden än under 1960-talet. Särskilt kan nämnas de föroreningar som når oss från andra länder. Även inhemska verksamheter som exem- pelvis energiproduktionsanläggningar och den ökade biltrafiken bidrar i hög grad till att föroreningarna inte har kunnat nedbringas till acceptabla nivåer.

Den angivna utvecklingen med en ökad import av föroreningar och många små och mer diffusa utsläpp har lett till att problemen i dag framstår som annorlunda än vid tiden för miljöskyddslagens tillkomst. Behovet av skyddsåtgärder får därför ses med delvis andra utgångspunkter än de som var aktuella år 1969.

Härtill kommer att de senaste tjugo årens successiva lagstiftningsarbete om människors hälsa och miljön ofta har skett i syfte att motverka akuta problem. Regeringen kan konstatera att arbetet i mycket har varit fram- gångsrikt, men att det nu framstår som befogat att göra en samlad, genom- gripande genomgång både av miljölagstiftningen och myndigheternas verksamheter inom miljöområdet.

Det var bl.a. möt den nu redovisade bakgrunden som regeringen i maj

Prop. 1990/91 : 90

1989 beslöt att tillsätta en kommitté med parlamentarisk sammansättning för att se över miljöskyddslagstiftningen. Kommittén har antagit namnet miljöskyddskommittén.

Miljöskyddskommittén skall utforma förslag till en lagstiftning som bidrar till att miljöhänsynen genomsyrar alla samhällssektorer. Som fram- går av kommitténs direktiv (Dir. 1989232) skall detta åstadkommas bl.a. genom samordning av lagar och andra föreskrifter så att nya miljöproblem kan förebyggas och gamla avhjälpas effektivare. l direktiven ingår också ett uppdrag för kommittén att redovisa hur skärpta miljökrav skall återspeg- las i lagstiftningen.

Det är lagstiftningens uppgift att säkerställa de miljöpolitiska målen. Miljöskyddslagen utformades på sin tid efter de då aktuella miljöproble- men. Eftersom miljöproblemen delvis har ändrat karaktär måste också lagstiftningen ändras. En framtida miljölagstiftning måste utformas med utgångspunkt i de miljöproblem som i dag är kända och ha en nära anknytning till hur problemen konkret skall angripas. Även om många miljölagar var och en inom sitt område har anpassats till utvecklingen, är det, för att vinna en ökad effektivitet, utomordentligt viktigt att lagarna, trots de skilda, komplicerade sammanhang för vilka de är avsedda att verka, kan föras över till en mer sammanhållen lagstiftning. Det är därvid angeläget att samordna lagstiftningen i fråga om både kravnivåema och de lagtekniska lösningarna så att lagstiftningen kan bidra till att miljöhän- synen genomsyrar alla samhällssektorer. _

Miljöskyddskommittén har den 29 januari 1991 i enlighet med direkti- ven avlämnat ett principbetänkande, Miljölagstiftningen i framtiden (SOU 1991:4).

Som också uttryckts i direktiven kommer regeringen nu att överväga hur det fortsatta utredningsarbetet bör bedrivas.

Regeringen konstaterar att principbetänkandet är väl ägnat att ligga till grund för det fortsatta arbetet med att reformera miljölagstiftningen. I det följande tas några särskilda frågor upp, där det finns anledning att förtydli- ga eller ändra i vad som skall tjäna som utgångspunkt för kommitténs fortsatta överväganden. I övrigt gäller de ursprungliga kommittédirek- tiven.

Med hänsyn till det intresse som riksdagen tidigare visat för miljölag- stiftningen (se bl.a. JoU 1989/90: 5) anmäls regeringens överväganden med anledning av miljöskyddskommitténs principbetänkande härigenom för riksdagens kännedom. Regeringen har därvid valt att redovisa huvud- dragen av kommitténs överväganden i detta avsnitt och inte i en särskild bilaga.

6.2. Samordning

Regeringens ställningstagande: Kommitténs fortsatta arbete skall ta sikte på att miljölagarna skall samlas i en miljöbalk för att underlät- ta överblicken och tillämpningen både för myndigheter, verksam- hetsutövare och allmänheten. Naturresurslagen och naturvårds- lagen bör ingå i miljöbalken.

Miljöskyddskommitténs överväganden: Om den önskade överskådlighe- ten skall vinnas, kan enligt kommittén inte alltför omfattande lagar sammanföras till en enhetlig miljölag. En samordning bör främst avse vad som kan betecknas som skyddslagstiftning nämligen miljöskyddslagen (1969:387), hälsoskyddslagen (1982: 1080), lagen (1985:426) om kemiska produkter, renhållningslagcn (l979z596), lagen (1971: 1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten, lagen (1976: 1054) om svavelhaltigt bränsle och lagen (l983:428) om spridning av bekämpningsmedel över skogsmark. Även sådana regler i lagen (1979: 425) om skötsel av jordbruks- mark som rör miljöhänsynen bör infogas i en miljölag.

I fråga om lagen om kemiska produkter har kommittén särskilt beaktat att denna övergripande reglerar kemikaliekontrollen inte bara till skydd för den yttre miljön utan också till skydd för arbetsmiljön och för konsu- menterna. Beträffande alla tre sektorerna reglerar lagen inte endast an- vändningen av kemiska produkter utan också tillverkningen och mark- nadsföringen.

Såvitt gäller de risker för den yttre miljön som är förenade med använd- ningen av kemiska produkter föreligger ett behov att skärpa den nuvaran- de miljöskyddslagen. Under alla förhållanden bör i en ny, samlad miljölag föras in bestämmelser av det slag som finns i lagen om kemiska produkter. Det gäller t. ex. den allmänna aktsamhetsprincipen med ett ansvar för alla som använder kemikalier att ordna användningen så att skada på miljön kan undvikas. Det gäller även möjligheter att utfärda föreskrifter med generell räckvidd rörande kemiska produkter och rätt för miljömyndighe- terna att utöva tillsyn med alla de befogenheter man nu har enligt lagen om kemiska produkter. Genom sådana ändringar som nu förordats kommer en ny, samlad miljölag att i inte oväsentlig utsträckning hämta sitt innehåll från den nuvarande lagen om kemiska produkter. Kommitténs slutsats är alltså att en samordning mellan lagen om kemiska produkter och annan hälso— och miljölagstiftning bör komma till stånd. Samtidigt måste självfal- let beaktas att kcmikalieregleringen är av grundläggande betydelse även för arbetsmiljöskyddet och konsumentskyddet och att den nya lagen måste utformas så att den i likhet med lagen om kemiska produkter tillvaratar även dessa skyddsintressen. Endast om detta låter sig göra på ett fullt tillfredsställande sätt, bör en total samordning av kemikalielagstiftningen och övrig hälso- och miljölagstiftning komma till stånd.

I fråga om plan- och bygglagen och vattenlagen konstaterar kommittén att det är fråga om omfattande lagverk som nyligen tillkommit efter mycket tidsödande lagstiftningsarbete. Att på nytt ta upp frågan om den

tekniska utformningen av dessa regleringar skulle enligt kommittén med- föra ytterligare arbete som inte är motiverat. Det anförda talar för att de nyss nämnda lagarna inte skall föras över till en ny samlad miljölag. Detsamma gäller i fråga om minerallagen. [ samband med införandet av en ny, samlad miljölag måste emellertid sakliga ändringar göras om be- stämmelser om miljöskydd i andra lagar. Särskilt kan vattenlagen behöva ändras för att få en bättre överensstämmelse med aktsamhetsreglema i den nya miljölagen anser kommittén.

När det gäller lagen (1987: 12) om hushållning med naturresurser m.m., naturresurslagen, redovisar kommittén att lagen innehåller ett par grund- läggande hushållningsbestämmelser i 2 kap. 2 och 355 som avser skydd mot ingrepp i miljön i områden som har särskilt skyddsvärde. Också 4 kap. som behandlar regeringens prövning av stora industrianläggningar hör nära samman med miljöskyddets intressen. Det bör dock beaktas att hushållningsbestämmelsema i lagen inte i första hand tar sikte på att tillgodose miljöskyddsintressena. Bestämmelserna tillgodoser i minst lika hög grad exploateringsintressen och andra intressen som med fog kan sägas vara motstående till miljöskyddsintressena. En utbrytning av viktiga delar ur lagen skulle rycka sönder helheten och försvåra bl.a. kommunernas planering. Bestämmelserna i naturresurslagen bör därför inte till någon del föras över till en ny, samlad miljölag. Kommittén har dock framhållit att man inte ser några stora tekniska svårigheter att arbeta in de delar av naturresurslagen som anknyter till miljöskyddet i en samlad miljölag.

Vissa bestämmelser i naturvårdslagen (1964: 822) om tillståndsplikt vid täktverksamhet och markavvattning samt samrådsplikt beträffande vissa andra arbetsföretag hör till skyddet för naturmiljön. Gemensamt är att det är fråga om verksamheter som påverkar naturmiljön och att skyddsbe- stämmelserna har stora likheter med miljöskyddslagens regler om tillstånd och anmälan. Detta talar för att bestämmelserna bör föras över till en ny, samlad miljölag. Övriga bestämmelser i lagen om områdesskydd m.m. hör mera samman med den fysiska planeringen och bör därför inte ingå i den nya lagen.

Kommittén framhåller vidare att om en ny, samlad miljölag får ett brett innehåll talar goda skäl för att till den föra över även miljöskadelagen (1986z225), lämpligen som en särskild avdelning av den nya lagen. Visser- ligen bröts ersättningsreglerna år 1986 ut ur miljöskyddslagen och sammanfördes med jordabalkens regler om skadestånd i grannelagsförhål- landen till miljöskadelagen under hänvisning bl.a. till svårigheten att anpassa de nya skadeståndsreglema till begreppet ”miljöfarlig verksam- het” och andra bestämmelser i miljöskyddslagen. Vid en allmän översyn av miljölagstiftningen finns det emellertid anledning att utforma såväl miljölagen som skadeståndsreglema så att de passar samman; att skade- ståndsreglema omfattar även vissa grannelagsrättsliga förhållanden synes ej utgöra något avgörande hinder. Eftersom anknytningen till fast egen- dom inte längre bör vara vägledande för miljölagen, faller därmed också skälen för att begränsa skadeståndsreglema till att avse verksamheter på fast egendom. Detta är i och för sig en fördel.

I det fortsatta utredningsarbetet får enligt kommittén övervägas om

ytterligare lagar, exempelvis strålskyddslagen, skall samordnas med miljö- skyddslagstiftningen i övrigt.

Det torde inte föreligga några problem att samordna tillsyns—, besvärs- och sanktionsbestämmelserna i de lagar som har föreslagits ingå i en miljölag enligt kommitténs bedömning. En samordning får emellertid inte leda till att miljöskyddsarbetet i något hänseende försvagas.

I en ny lag skulle enligt kommitténs förslag vissa övergripande aktsam- hetsregler föras in, i betydande omfattning efter mönster från lagen om kemiska produkter. Därefter bör följa särskilda kapitel för vissa ämnesom- råden som behöver särregleras. Gemensamma bestämmelser om tillsyn, sanktioner m. m. bör följa härefter.

Om den önskade översiktligheten skall vinnas, torde det enligt kommit- téns mening krävas, att den nya lagen i viss utsträckning får karaktär av ramlag. Genom bemyndiganden i lagen får regeringen och myndigheterna - i enlighet med riksdagens riktlinjer meddela de närmare föreskrifter som behövs. Fördelen med ett sådant system är att riksdagen kan dra upp de övergripande riktlinjerna medan detaljerna överlämnas till myndigheter- na. Lagstiftningen bör dock utformas så att den ger klar ledning för rättstillämpningen på de olika områden som kommer i fråga.

Regeringens överväganden: Ambitionen för kommitténs arbete bör vara att inordna den centrala miljölagstiftningen i en samlad lag, en miljöbalk. Regeringen konstaterar att den nuvarande miljöskyddslagen har som främsta syfte att skydda mot farliga utsläpp från vissa punktkällor. Miljö- problemen är dock betydligt mer komplexa än så. Detta visar sig också i att miljöproblem behandlas i ett betydande antal lagar. Med tiden har detta medfört en brist i samordningen mellan de olika lagarna och konsekvensen härav har blivit en reducering av styrkan i vissa lagar. De olika lagarna kan i vissa fall komma att motverka varandras syften helt i strid med vad som . var avsikten när de kom till. Regeringen anser att det nu är dags att överväga förutsättningama för att samordna lagstiftningen för att göra den till ett effektivare redskap i miljöpolitikens tjänst. För att åstadkomma detta behövs dock en god planering och ett mer samlat grepp än vad kommittén har föreslagit. Alla lagar som i första rummet avser att bevara, skydda och förbättra tillståndet i miljön, att garantera medborgarna rätten till en ren och hälsosam miljö och att säkerställa en långsiktigt god hushåll- ning med naturresurserna bör därför samlas i en miljöbalk. Ett sådant syn- sätt är också naturligt i ett internationellt sammanhang. Som annan lagstift- ning av övergripande slag bör en ny miljöbalk innehålla avdelningar av dels gemensamt slag. dels specialregler för olika miljörättsliga frågor.

En miljöbalk bör sålunda delas upp i kapitel och eventuellt i skilda avdelningar. Balken bör inledningsvis behandla övergripande frågor, sär- skilt med inriktning på hushållning och hänsyn till natur- och kulturmiljön i planeringsprocessen. Därefter kan i olika kapitel följa de särskilda verk- samheterna var för sig. Miljöbalken kan i de avslutande delarna innehålla samordnade kapitel i fråga om tillsyn, ansvar m.m. Det bör dock stå kom- mittén fritt att själv utforma en miljöbalk indelad i den ordning med kapitel och om det gagnar ändamålet — avdelningar som behövs för att vinna

tydlighet, begriplighet och enhetlighet.

Föreskrifter motsvarande naturresurslagen, som brukar betecknas som en paraplylag, bör i en samlad lagstiftning överordnas de olika i miljöbal- ken särskilt behandlade verksamheterna. Härigenom åstadkoms också en naturlig koppling mellan de olika intressen i fråga om miljöhänsyn och exploatering som kan stå mot varandra. Denna intressemotsättning har alltid funnits som en bakgrund i all lagstiftning med sikte på att värna miljövårdens intressen. .

Regeringen gör den bedömningen att det övergripande ansvaret på myn- dighetsnivå för de frågor som regleras i plan- och bygglagen och naturresurs- lagen bör ligga på samma myndighet.

Regeringen redovisar i kapitlet om miljökonsekvensbeskrivningar (kap. 8) skälen för att infoga föreskrifter om sådana beskrivningar i naturresurs- lagen. Regeringen har också i samma avsnitt redovisat hur samordningen med viss annan lagstiftning därigenom kommer att underlättas. Genom samråd och annan planering kan många konflikter förebyggas. Naturre- surslagens karaktär av miljölagstiftning har genom den föreslagna lagtekni- ska lösningen förstärkts. Genom naturresurslagen får alltså en framtida miljölagstiftning en räckvidd som täcker alla de lagar som är anknutna till naturresurslagen. Naturresurslagen bör därför i sin helhet ingå i en framti- da miljöbalk. Genom att inordna föreskrifter motsvarande naturresursla- gens i miljöbalken skärps kraven på att samhällsplaneringen sker på ett miljömedvetet sätt. Detta innebär bl. a. att skapa en god miljö både i fråga om bostäder och arbetsplatser och i den omgivande miljön. Tillståndsfrå- gor för olika exploateringsföretag skall prövas mot dessa betingelser och i ett långsiktigt perspektiv. Endast härigenom kan miljöfrågorna få en ga- ranterad, central plats i den fysiska planeringen och vid utnyttjandet av gemensamma resurser.

Samordning med annan miljölagstiftning behövs också för att underlät- ta överblicken och tillämpningen av det system med lagar och andra författningar som byggts upp vid olika tillfällen för att avhjälpa problem av olika karaktär. En sådan samordning måste omfatta, förutom skydds- lagstiftning i dess snävare bemärkelse, även vissa frågor om utnyttjande av mark och vatten när miljöns intressen hotas.

Miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen, lagen om kemiska produkter och renhållningslagcn är alla lagar av skyddskaraktär. Lagarna sammanfaller i fråga om skyddsområden och till stor del också när det gäller tillämpande myndigheter. Även lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten, lagen om svavelhaltigt bränsle och lagen om spridning av bekämpningsme- del över skogsmark har samma skyddssfär. Om de nu uppräknade lagarna anpassas och inordnas i en miljöbalk skulle avsevärda vinster i fråga om effektivitet kunna uppnås. Kravnivåema skulle kunna samordnas och eventuella motsägelser lagarna emellan undanröjas. Det bör stå kommit- tén fritt att i sitt fortsatta arbete överväga om ytterligare lagar eller delar därav skall infogas i en ny miljölag. Särskilt bör därvid uppmärksammas hur miljöfrågorna behandlas i vattenlagen i de delar lagen direkt berör

132 o

miljövårdens intressen och skyddet för vattenförsörjningen och hur miljö- skyddsfrågorna regleras för jordbrukets vidkommande.

Naturvårdslagen innehåller särskilda regler som nära anknyter till miljövårdens intressen. Lagen inleds sålunda med ett konstaterande att naturen utgör en nationell tillgång som skall skyddas och vårdas. Redan härav följer att det framstår som befogat att föra naturvårdslagen samman med övriga nyss angivna lagar som skall ingå i en miljöbalk. För en sådan ordning talar också de förstärkningar av miljövårdens intressen som de på annat ställe i propositionen (avsnitt 16.5) föreslagna ändringarna i na- turvårdslagen innebär. Regeringen vill i detta sammanhang betona att de i denna proposition föreslagna ändringarna i naturvårdslagen inte skall uppfattas av kommittén som ett hinder i arbetet med att samordna miljö- lagstiftningen. Det står alltså kommittén fritt att i förslaget till miljöbalk lägga fram förslag till ändringar i naturvårdslagstiftningen som berör de nu föreslagna ändringarna. Kommittén bör även överväga om ytterligare ändringar i naturvårdslagen är befogade i syfte att skärpa miljökraven i lagstiftningen. Det nu sagda gäller även i fråga om de andra lagförslag som redovisas i denna proposition.

Naturvårdslagen har, som utredningen påpekat, också regler om mark- användning och områdesskydd. Härvid finns en koppling till plan- och bygglagen. I rättstillämpningen har praktiska svårigheter framkommit när lagarna griper in i varandra utan att de rättsliga frågorna har varit föremål för särskild ananlys, t. ex. när en kommun skall fastställa en plan, utan att frågan om upphävande av eller ändring i strandskyddsreglema dessförin- nan har prövats. Sådana och andra kopplingar mellan naturvårdslagen och plan- och bygglagen skall uppmärksammas särskilt i det fortsatta utred- ningsarbetet. Frågor om markanvändning och hävdandet av miljövårdens intressen bör i större utsträckning kunna lösas utan onödiga administrati- va konflikter.

Vad särskilt gäller lagen om kemiska produkter skulle det inte vara till gagn för miljöpolitikcn i allmänhet och kemikaliekontrollen i synnerhet att dela upp kemikaliefrågoma i olika lagar. Att knyta en produktlagstiftning som lagen om kemiska produkter direkt till en miljöbalk är tvärtom av fundamental betydelse när det gäller att betona hur viktigt det är att produkterna redan vid tillverkningen anpassas till miljön. Det finns inget motsatsförhållande mellan miljöhänsyn och ett beaktande av konsumen- ternas intressen. Av direktiven framgår att kommittén skall utreda förhål- landet mellan kemikalielagstiftningen och arbetsmiljölagstifmingen. Detta gäller även när kemikalielagstiftningen inordnas i en samlad miljölagstift- ning. _

Det är regeringens uppfattning att den s.k. substitutionsprincipen, dvs. principen att en kemisk produkt skall bytas ut mot en mindre farlig när en sådan finns på marknaden, måste få en ökad genomslagskraft. Tillämp- ningen av substitutionsprincipen måste bygga på att produktens miljöfar- lighet klassificeras på motsvarande sätt som sker i fråga om hälsofarlighe- ten. Genom en särskild klassificering eller gradering i fråga om miljöfarlig- het bör tillsynsmyndigheterna kunna hämta direkt ledning för att ålägga den som hanterar produkten att byta ut den mot en mindre farlig. Det bör

vara möjligt för kommittén att efter samråd med kemikalieinspektionen och naturvårdsverket utforma förslag till hur substitutionsprincipen lag- tekniSkt skall preciseras med ett system enligt de principer som nu har skisserats.

Vad som krävs är inte bara en samordning av det rättsliga systemet från lagteknisk synpunkt. Givetvis måste även materiella samordningsvinster eftersträvas. Detta syfte underlättas om man kan undvika att flera lagar reglerar samma fråga. I dag fungerar det ofta så att för komplexa miljöstö- rande anläggningar kan olika lagar med skilda kravnivåer tillämpas på verksamheten. En sådan ordning är otillfredsställande både för företaget och för tillsynsmyndighetema. Tillståndsprövningen bör exempelvis kun- na omfatta inte bara utsläppen från verksamheten utan också de produkter som används i framställningsprocessen. Substitutionsprincipen skall där- vid kunna tillämpas av tillståndsmyndigheterna vid deras prövning.

Om en ny, samlad miljölag får ett brett innehåll, uppkommer frågan om den också bör innehålla civilrättsliga regler om ersättning för miljöskador. Sådana regler finns nu i miljöskadelagen och i speciallagar på skilda områden Vid bedömningen av den frågan kan konstateras att civilrättsli- ga regler om ersättning för skador ofta är åtskilda från de regler som i övrigt behandlar sakfrågan, t.ex. regler om förebyggande åtgärder, till- stånd och kontroll. Att ha skadeståndsregler i särskilda lagar markerar också dessa reglers särskilda karaktär. Mot denna bakgrund framstår det som tveksamt om miljöskadelagens regler bör inordnas i en miljöbalk. För att föra in dem i balken talar dock att denna därigenom skulle komma att ge en mera fullständig bild av miljörätten. Frågan bör övervägas av kom- mitte'n.

Vid en allmän översyn av miljölagstiftningen finns anledning att beakta behovet av samordning mellan miljörättens olika delar. Eftersom anknyt- ningen till fast egendom inte längre bör vara vägledande för den framtida miljölagstiftningen, uppkommer frågan om även skadeståndsreglema i miljöskadelagen bör kopplas loss från den begränsningen. I och för sig skulle det vara en fördel att ha samma lösning i olika föreskrifter. Om skadeståndsreglema frikopplas från begränsningen, kan det emellertid inte uteslutas att det leder till komplikationer i förhållande till andra ersätt- ningssystem, bl. a. för skador till följd av trafik med s.k. rörliga störnings- källor (bilar, båtar och flygplan). Det måste också undersökas vilka effekter en sådan frikoppling skulle få för de skadelidande. Det bör ankomma på kommittén att överväga dessa frågor. '

Hänvisningar till S6-2

  • Prop. 1990/91:90: Avsnitt 10.2

6.3. Utsläppsgränser och tillåtlighet

Regeringens ställningstagande: Utsläppen av föroreningar bör ned- bringas till ofarliga nivåer. Tillåtlighetsreglerna skall skärpas. Miljö- skyddskommittén bör studera om de nuvarande omprövningsreg- lerna behöver ändras.

Miljöskyddskommitténs överväganden: Kommittén har uttalat sig för att

införa miljökvalitetsnormer. Kommittén har därvid bl.a. gjort följande överväganden.

Kvalitetsnormer måste bygga på ingående kunskaper om dels vad natu- ren tål, dels vilka effekter för människors hälsa och naturen som en viss verksamhet får. För att skapa kunskaper om vad som kan accepteras krävs såväl grundläggande forskning som utredningar med direkt praktisk till- lämpbarhet, utförda exempelvis av de statliga sektorsmyndigheterna.

En tilltalande modell för miljöskyddsarbetet skulle i och för sig vara att kvalitetsnormer intogs i lagar eller andra författningar så att de fick rätts- ligt bindande verkan och sedan direkt kunde läggas till grund för de tillämpande myndigheternas beslut. Ett konsekvent användande av lagfäs- ta kvalitetsnorrner är emellertid av vissa anledningar svårt att genomföra, bl. a. beror detta till viss del på kunskapsbrist i fråga om många ämnens hälso- och miljöfarlighet.

Även om det enligt kommittén kan vara förenat med praktiska svårighe- ter att införa ett system med kvalitetsnormer, beroende på bl.a. den kunskapsbrist som alltjämt finns i fråga om hur ett system med miljökvali- tetsnormer skulle kunna anpassas till en individuell prövning och till- ståndsgivning, skulle ett system med miljökvalitetsnormer kunna tjäna som komplement till andra styrsystem. I första hand synes systemet kunna vara användbart för särskilda områden av landet. Det skulle också kunna ge i vart fall vägledning vid prövning av enskilda ärenden. Miljökvalitets- normer skulle i vissa fall kunna göras rättsligt bindande, t.ex. i fråga om trafik i storstädernas kärnor när ett i författning angivet gränsvärde för luftkvaliten överskrids.

Det finns enligt kommittén ett behov av att i ökad omfattning använda miljökvalitetsnormer. Ett ytterligare incitament att göra så ligger i den pågående anpassningen till EG. Denna organisation arbetar i stor utsträck- ning med direktiv om gränsvärden för olika ämnen och även andra former av kvalitetsnormer. Ett införande av mer rättsligt bindande kvalitetsnor- mer beträffande vissa typer av föroreningar eller för vissa geografiska om råden måste emellertid bli föremål för ytterligare överväganden.

Miljökvalitetsnorrnerna kan främst bli tillämpbara i ett begränsat områ- de till skillnad från föreskrifter med generell räckvidd.

Möjlighet att meddela jöreskrrjier med generell räckvidd finns nu bara i mycket begränsad utsträckning enligt miljöskyddslagen. Däremot är den- na lagstiftningsteknik typisk för lagen om kemiska produkter och anslutan- de andra lagar och förordningar inom ramen för kemikalielagstiftningen. I en ny, samlad miljölag måste enligt kommittén ett betydligt vidare utrym- me ges åt generella föreskrifter. En sådan lag måste därför i vissa grundläg- gande hänseenden bygga på mönster hämtade från lagen om kemiska produkter. I vissa fall bör de normer som skall gälla beslutas direkt av riksdagen och sålunda iklädas lagform medan de i andra fall bör ges i form av föreskrifter beslutade av regeringen eller annan myndighet på grund av riksdagens bemyndigande. Avgränsningen mellan materiella lagregler och bemyndiganderegler bör övervägas noga under det fortsatta lagstiftnings- arbetet. .

Den individuella prövningen av större miljöfarliga anläggningar bör

emellertid finnas kvar enligt kommittén. Endast härigenom tillförsäkras enskilda intressen möjligheter att påverka utgången i ett ärende. Den individuella prövningen skapar också förutsättningar för en så kostnadsef- fektiv utformning av miljöskyddsåtgärdema som möjligt. De prövade anläggningarna är regelmässigt så stora att riskerna för miljöstömingar måste analyseras för var och en av dem.

Föreskrifter skulle emellertid enligt kommitténs uppfattning kunna ut- göra ett lämpligt komplement till den individuella tillståndsprövningen. Detta skulle också innebära att miljöskyddslagens regelsystem mer anpas- sades till lagen om kemiska produkter. Föreskrifter bör kunna meddelas av regeringen eller av myndighet som regeringen utser.

Enligt kommitténs uppfattning bör möjligheten att meddela föreskrifter omfatta såväl förbud mot att utöva viss miljöfarlig verksamhet som skyl- dighet att vidta vissa skyddsåtgärder.

Förbud bör givetvis endast utnyttjas i mycket speciella fall. Enligt kom- mitténs uppfattning bör förbud endast kunna meddelas för verksamheter som inte varit föremål för tillståndsprövning. TillståndSprövningen omfat- tar ju i sig en prövning av om verksamheten i fråga skall få utövas eller ej. Förbud bör vidare förbehållas sådana verksamheter som för sig eller tillsammans kan ge upphov till så stora miljöstömingar att de med hänsyn till nyttan framstår som oacceptabla. Ett exempel på sådan verk- samhet kan vara kabelbränning. En okontrollerad bränning av kabel har visat sig kunna ge upphov till en betydande avgång av tungmetaller och andra miljöfarliga ämnen.

Föreskrifter om skyddsåtgärder bör enligt kommitténs uppfattning ock- så i huvudsak komma till användning för verksamheter som inte omfattas av tillståndsplikt. Inom många mindre verksamheter torde behovet av skyddsåtgärder inte skilja sig särskilt mycket från anläggning till anlägg- ning. En individuell prövning skulle i dessa sammanhang te sig såväl ineffektiv som resurskrävande. Som exempel kan nämnas att krav på att förse alla landets bensinstationer med muffar, för att fånga in bensinångor- na. skulle med nuvarande regler medföra att ett föreläggande måste riktas mot varje bensinstationsägare. De generella föreskrifterna bör i dessa fall ses som minimikrav som i det enskilda fallet skall kunna skärpas i sam- band med att en tillståndsprövning kommer till stånd. En sådan ordning gäller redan i dag för sådana miljöföreskrifter som meddelats med stöd av lagen om skötsel av jordbruksmark. Sådana föreskrifter hindrar inte att längre gående skyddskrav i det enskilda fallet kan ställas med stöd av miljöskyddslagens bestämmelser.

Enligt kommitténs uppfattning bör föreskrifter i speciella fall också kunna omfatta verksamheter som tillståndsprövats enligt miljöskydds- lagen. Förutsättningen bör då vara att det är nödvändigt att skärpa villkori visst eller vissa avseenden på grund av att nya kunskaper framkommit om ett ämnes miljöfarlighet eller att förhållandena avsevärt förändrats samt att en villkorsändring skulle vara svår att snabbt genomföra vid en indivi- duell omprövning. De nya kunskaper som framkommit om havets eutrofi- ering och kvävets roll i sammanhanget skulle exempelvis kunna utgöra skäl för skärpta krav på skyddsåtgärder vid kommunala reningsverk. Detta

skulle i dag kräva en omprövning av varje enskilt beslut. Enligt kommit- téns uppfattning borde det i ett fall som detta vara möjligt att skärpa kraven genom generella föreskrifter.

Vissa typer av föreskrifter kan beröra ämnesområden där det kan finnas behov att medge undantag med hänsyn till omständigheterna i det enskil- da fallet. Om den myndighet som meddelar föreskrifterna, i första hand regeringen, finner att ett sådant behov kan föreligga, får föreskrifterna utformas så att det finns möjlighet att ge dispens helt eller delvis eller för viss tid. Ibland kan det i så fall vara motiverat att låta föreskrifterna innehålla att dispens får meddelas inom ramen för en tillståndsprövning.

De möjligheter som redan i dag finns att meddela särskilda föreskrifter inom s.k. miljöskyddsområden bör enligt kommitténs uppfattning finnas kvar i en ny lag. Bestämmelserna i ämnet behöver dock sannolikt bli föremål för en viss omarbetning. Bl.a. bör möjligheterna att i dessa sam- manhang tillämpa miljökvalitetsnormer och genomförandeplaner bli före- mål för närmare överväganden.

I det fortsatta utredningsarbetet bör också behandlas frågan om vidgade möjligheter för kommunerna att meddela föreskrifter till skydd för hälsa och miljö. Som exempel på vad lokala miljöskyddsföreskrifter borde kun- na avse kan nämnas förbud mot halmbränning, gödselhantering och av- fallshantering som inte regleras på annat sätt. . Kommunernas möjligheter att meddela föreskrifter till skydd för hälsa och miljön, t. ex i fråga om gödselhantering, halmbränning m.m., bör övervä- gas i det fortsatta utredningsarbetet.

Tillåtlighet

Tillståndsmyndighetema bör enligt kommittén vid prövningen även beak- ta storskaliga miljöproblem t.ex dioxiner och freoner, ämnen som många gånger inte ger upphov till några nämnvärda lokala föroreningsproblem. Avfallsfrågoma bör uppmärksammas vid tillståndsgivningen i en vidare bemärkelse än vad som sker för närvarande. I dag beaktas dessa frågor bara i den mån utsläpp från produktionen kan påverka omgivningen.

En skyldighet att ställa säkerhet för återställning eller annan efterbe- handling motsvarande den som finns i naturvårdslagen bör tas in i en ny, samlad miljölag.

Gränsen för tillåtligheten i 65 andra stycket miljöskyddslagen bör flyttas så att den där beskrivna dispensmöjligheten försvinner i de fall ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller betydande förlust från naturvårdssynpunkt uppkommer. I fråga om såda- na överväganden som följer på de verksamheter som avses i 65 första stycket, dvs. verksamheter som kan befaras föranleda olägenheter av vä- sentlig betydelse, bör prövningen av tillåtligheten ankomma på regeringen. För att tillstånd skall lämnas i ett sådant fall bör det föreligga synnerliga skäl.

Omprövning

Omprövning av villkor enligt miljöskyddslagen har skett i förhållandevis begränsad utsträckning. Rätten att begära omprövning enligt miljöskydds- lagen bör därför enligt kommittén tillkomma även länsstyrelserna och miljö- och hälsoskyddsnämnderna i den mån de efter delegation har tagit över tillsynsansvaret. Tillsynsmyndigheterna bör med rimliga mellanrum gå igenom de verksamheter för vilka de har tillsyn för att bedöma behovet av omprövning. Utredningsskyldigheten skall åvila tillståndshavaren.

Regeringens överväganden: Regeringen, som i allt väsentligt instämmer i kommitténs överväganden, anser i detta sammanhang att några frågor bör framhållas särskilt.

Kommittén bör i sitt fortsatta arbete ytterligare överväga frågorna om kvalitetsnormer och presentera närmare förslag till hur s.k. miljökvalitets- normer skulle kunna utformas och lämna förslag till sådana normer eller riktlinjer.

Regeringen finner att kommittén utförligt har redovisat hur föreskrifter med generell räckvidd skulle kunna fungera i framtiden. Kommitténs förslag om sådana föreskrifter bör innebära möjligheter både för skärpta regler där det behövs och samtidigt kunna bidra till ett effektivare miljö- skyddsarbete. Kommittén bör i sitt fortsatta arbete närmare redovisa exempel på i vilka fall och hur generella föreskrifter kan utformas.

Tillåtlighet

När tillåtlighetsreglema utformades i miljöskyddslagen var fråga om att väga skilda intressen mot varandra. Tillåtlighetsreglerna får sägas ha fun- gerat bra med beaktande av att de utformades med utgångspunkt i att utsläppen från väl kända punktkällor skulle regleras. Storskaliga miljö- problem ställer emellertid andra krav också i fråga om tillåtligheten. Av tillåtlighetsreglema måste därför klart framgå att all miljöfarlig verksam- het skall bedömas mot människors hälsa och miljön och vid en sådan prövning skall omsorgen om hälsa och miljö stå i centrum. Den närmare lagtekniska utformningen av skärpta tillåtlighetskrav får ankomma på kommittén. Ett sätt att markera en skärpning av tillåtlighetsreglema kan vara att vid utformningen av föreskrifter motsvarande 55 i den nuvarande miljöskyddslagen, särskilt i fråga om tredje stycket, tydligt ange att miljö- hänsynen skall ha ökad tyngd och anpassa lagtexten till detta.

Kommittén bör presentera förslag till hur föreskifter om ställande av säkerhet för efterbehandling bör utformas.

Omprövning

I dag gäller som huvudregel att villkor kan omprövas efter tio år. Även dessförinnan kan villkor omprövas, nämligen om det föreligger i miljö- skyddslagen särskilt angivna förutsättningar för omprövning. Omprövningsreglerna måste som all tillståndsprövning utformas med

den utgångspunkten att industriutsläppen skall nedbringas till ofarliga nivåer. Kommittén bör närmare studera om de nuvarande omprövnings- reglema behöver ändras för att uppnå detta mål. Därvid är det viktigt att belysa de rättsliga konsekvenserna, t.ex. av ändrade intervaller för om- prövning ,och i detta sammanhang beakta rättssäkerhetsaspektema.

När det gäller Utredningsskyldigheten vid omprövningsärenden finns i denna proposition förslag till ändringar i miljöskyddslagen, se avsnitt 12.2.

Hänvisningar till S6-3

6.4. Transportområdet

Regeringens ställningstagande: Regleringen av trafikens miljöfrågor harmoniseras med annan miljölagstiftning.

Miljöskyddskommitténs överväganden: Trafiklagstiftningen kräver sär- skilda överväganden. Föreskrifter om fordon och lokala trafikföreskrifter meddelas i första hand av hänsyn till framkomlighet och trafiksäkerhetsin- tressen. Det finns därför ingen anledning att överföra bestämmelserna om sådana föreskrifter från trafiklagstiftningen till miljölagstiftningen. I den mån det skulle visa sig föreligga ett permanent behov för kommunerna att kunna förbjuda motortrafik vid tillfälliga luftföroreningstoppar bör där- emot bestämmelser motsvarande den nya lagen om tillfälliga bilförbud föras in i en ny, samlad miljölag.

Regeringens överväganden: Enligt direktiven skall kommittén utreda om den nuvarande miljöskyddslagstiftningen är en lämplig lagteknisk lösning för att komma till rätta med trafikens miljöproblem eller om andra lagtek- niska lösningar bör komma till användning.

Det är angeläget att harmonisera miljölagstiftningen inom skilda sam- hällssektorer så att likartade utgångspunkter i synen på miljöfrågorna finns för de olika sektorerna. Det är en viktig uppgift för kommittén att lägga fram förslag till hur trafikens miljöproblem skall få sin lagtekniska lösning och vilka befogenheter på lokal nivå som skall finnas att meddela föreskrif- ter som syftar till att förbättra miljöförhållandena.

6.5. Miljövårdens organisation m.m.

.Regeringens ställningstagande: Miljöskyddskommittén bör ytterlig-

are överväga frågan om en förstärkning av allmänhetens inflytande över prövningen av miljöskyddsfrågoma.

Miljöskyddskommitténs överväganden: Kommittén har inte funnit att några omständigheter som påverkar bedömningen av frågan om miljöor- ganisationernas talerätt har tillkommit efter riksdagens beslut vid 1987/88

års riksmöte. Kommittén lägger därför inte fram något förslag om utvid- gad talerätt.

Vad angår frågan Om miljöombudsman anser kommittén att betydande komplikationer skulle inträda om en sådan gavs talerätt i miljöfrågor vid sidan av naturvårdsverket. Någon talerätt bör därför i vart fall inte tiller- kännas en miljöombudsman. De återstående uppgifterna för en miljöom- budsman kan skötas av naturvårdsverket och riksdagens ombudsmän, JO, som redan i dag behandlar klagomål över handläggningen av miljöskydds- ärenden. Det skulle därför innebära ett betydande mått av överorganisa- tion att inrätta ett särskilt miljöombudsmannaämbete.

Regeringens överväganden: Kommittén bör med tanke på miljöfrågor- nas stora betydelse även fortsättningsvis överväga frågan om allmänhetens inflytande över prövningen av miljöskyddsärenden kan vidgas och forrner- na för detta.

Den särskilde utredaren om naturvårdsverkets uppgifter och organisa- tion (Dir. 1990:67) Skall överväga om den centrala tillsynsverksamheten enligt miljöskyddslagen bör samlas hos ett särskilt organ med möjlighet att koncentrera sig på denna uppgift och andra uppgifter som skulle framstå som naturliga för en eventuell miljöombudsman.

Huruvida det skall tillskapas ett organ med särskilda tillsynsuppgifter eller andra särskilda myndighetsuppgifter utreds således redan. Mot den bakgrunden finns det inte anledning för kommittén att ytterligare övervä- ga frågan om en särskild miljöombudsman. Däremot bör kommittén lägga fram de förslag till organisationsförändringar som föranleds av kommit- téns förslag i övrigt. En fråga som här särskilt bör beaktas är hur en samlad miljölagstiftning påverkar miljövårdens organisation.

Genom att miljölagStiftningen skall bli enhctligare och lättare att tilläm- pa bör samtidigt vissa vinster i organisationen kunna uppnås. Det bör ankomma på kommittén att rcd0visa hur effektiviteten påverkas av en samlad miljölagstiftning och särskilt ange de besparingar som kan åstad- kommas med en sådan lagstiftning.

6.6. Sanktionssystemet

Regeringens ställningstagande: Möjligheten att använda ekonomis- ka sanktioner mot enskilda och andra som inte följer föreskrifter och villkor för verksamheten skall utvidgas.

Miljöskyddskommitténs överväganden: Ifråga om sanktioner mot över- trädelser av miljölagstiftningen framhåller kommittén att straffsanktioner bör användas vid allvarligare och framför allt vid uppsåtliga och klart oaktsamma överträdelser av enskilda. Ekonomiska sanktioner kan vara motiverade vid överträdelser av företag och vid sådana överträdelser av enskilda som inte motiverar straffsanktion. Straffbestämmelserna bör för- delas mellan brottsbalken, där de allvarligaste miljöbrotten bör behandlas,

och en ny, samlad miljölag. Sanktionsavgifter kan vara ett bra alternativ eller komplement till straffsanktioner. l åtskilliga fall kan man tänka sig att en sådan avgift fastställs i taxa.

Regeringens överväganden: De straffrättsliga reglerna i miljöskyddslagen har ändrats och utvidgats vid flera tillfällen sedan miljöskyddslagen till- kommit senast i samband med 1988 års miljöpolitiska proposition. Det bör dock stå kommittén fritt att utforma förslag till miljöbalkens straff- rättsliga regler på det sätt som kommittén finner lämpligt.

Även om den nuvarande miljöskyddsavgiftens effektivitet visserligen kan ifrågasättas vill regeringen dock understryka att ekonomiska sank- tioner har en given plats vid sidan av gängse straffrättsliga sanktioner i en miljöbalk. Det bör ankomma på kommittén att lämna förslag till hur föreskrifter om ekonomiska sanktionsformer skall utformas så att ett sy- stem med avgifter i framtiden kan fungera som en verksam del av sank- tionssystemet.

6.7. Miljölagstiftningen och Sveriges internationella åtaganden

Regeringens ställningstagande: Förhållandet mellan Sveriges inter- nationella åtaganden, EGs rättssystem inbegripet, och den svenska miljölagstiftningen övervägs särskilt.

Regeringens överväganden: Enligt utredningsdirektiven bör kommittén kartlägga de internationella avtal och åtaganden som finns på miljöområ- det och hur den svenska lagstiftningen förhåller sig till dessa. Även andra internationella förpliktelser, t.ex. på handelns område, bör enligt direkti-

ven beaktas i arbetet. Kommittén skall också i den utsträckning det behövs med hänsyn till utredningsuppdraget i övrigt inhämta kunskaper om och redogöra för innehållet i andra länders lagstiftning. Vid utformningen av förslag till ny lagstiftning bör kommittén enligt direktiven också beakta hur förslagen förhåller sig till miljölagstiftningen och gällande produktkrav i de andra nordiska länderna och inom EG.

Jordbruksutskottet fann hösten 1989 (.loU 1989/90:5) att något särskilt uttalande inte syntes påkallat om att fördragsslutande länder självfallet bör respektera förpliktelser enligt ingångna avtal. När det gäller ingripanden mot överträdelser av enskilda konventioner förordar utskottet förhand- lingar inom ramen för de olika konventionerna.

Kommittén har i en bilaga till principbetänkandet lämnat en redogörelse för det internationella miljösamarbetet. Denna kartläggning är ett värde- fullt bidrag till det fortsatta arbetet. Kommittén har ännu inte gjort några egna bedömningar i sammanhanget.

I kapitel 5 i denna proposition finns en redogörelse för det intemationel- la miljösamarbetet och för de viktigaste miljökonventionerna. När det

gäller frågan om förhållandet mellan den svenska miljölagstiftningen och landets internationella åtaganden gör regeringen följande bedömning.

På senare tid har vid några tillfällen ifrågasatts om den svenska miljö- lagstiftningen innehåller bestämmelser av den arten att det säkert kan hävdas att landet uppfyller sina internationella åtaganden.

Regeringen är av den uppfattningen att den svenska miljölagstiftningen är tillfredsställande utformad med hänsyn till landets internationella åta- ganden. Den svenska lagstiftningen har vid behov anpassats så att konven- tionsåtaganden har omsatts i lagstiftningen. --

Som exempel på svensk anpassning till det internationella miljösamar- betet kan nämnas förslagen i denna proposition att riksdagen skall godkän- na Baselkonventionen och tillägget till Montrealprotokollet (avsnitt 13.8.] och 2). Förslaget om miljökonsekvensbeskrivningar (kapitel 8) innebär bl.a. en harmonisering i förhållande till EG. De i denna proposition (avsnitt 16.5.4) föreslagna reglerna om biotopskydd i naturvårdslagen innebär en förstärkning av vår lagstiftning i förhållande till den s.k. Bemkonventionen. Vidare beslutar regeringen i dag en proposition om en lagstiftning om exportregler, bl. a. om farliga kemiska produkter.

Det är en annan sak att det av lagstiftningen inte med tydlighet framgår . hur Sverige fullgör sina internationella åtaganden. Detta hänger samman med den teknik för att införa de internationella åtagandena i lagstiftningen som Sverige tillämpar.

[ vissa länder utgör ett internationellt avtal automatiskt en del av den interna rättsordningcn så snart det har trätt i kraft. Folkrättsligt tillämpar sådana länder det s.k. monistiska systemet.

För Sverige och bl.a. de andra nordiska länderna, vilka har en dualistisk rättsordning, krävs däremot en nationell—rättsakt varigenom avtalets regler införlivas med den interna rättsordningcn för att reglerna skall bli tillämp- liga på nationell nivå. När en överenskommelse skall införlivas med den nationella rätten kan två olika metoder komma i fråga. Överenskommel- sens bestämmelser kan införlivas med den nationella rätten antingen ge- nom s.k. transformation eller genom s.k. inkorporering. Vid transforma- tion omarbetas i Sverige de delar av den internationella överenskommel- sen som behöver införlivas med svensk rätt till svensk författningstext. Inkorporering innebär att det i en lag eller annan författning föreskrivs att överenskommelsens bestämmelser gäller i Sverige och följaktligen skall tillämpas av enskilda och/eller myndigheter. I Sverige har transforma- tionsmetoden hittills varit det huvudsakliga sättet att införliva internatio- nella avtal med svensk rätt. Detta gäller också på miljöpolitikens område. Som ett exempel på tillämpningen av inkorporeringsmetoden i svensk miljölagstiftning kan nämnas lagen (19741268) med anledning av miljö— skyddskonventionen den 19 februari 1974 mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige och delvis -— förordningen (1975: 542) om till- ämpning av konventionen den 3 mars 1973 om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter.

Ett fall som har uppmärksammats särskilt av bl. a. konstitutionsutskot- tet gäller våtmarkskonventionen (SÖ 1975z76) i samband med fråga om småbåtshamn och anläggning av väg i Vellinge kommun.

Enligt våtmarkskonventionens artikel 2 skall fördragsslutande part utse lämpliga våtmarker inom sitt territorium, vilka skall tas upp på en lista över våtmarker av internationell betydelse. På den svenska listan finns för närvarande upptagna 30 våtmarksområden.

Enligt konventionens artikel 2 punkt 4 skall varje fördragsslutande stat utse minst ett våtmarksområde för införande på den internationella våt- markslistan. Som krav på nationella åtgärder föreskrivs i våtmarkskon- ventionen att de fördragsslutande parterna skall utarbeta och genomföra sin planering så att de främjar bevarandet av de våtmarker som har införts på listan och så långt det är möjligt ett rationellt nyttjande av våtmarkerna inom sitt territorium.

Enligt artikel 4 i våtmarkskonventionen skall varje fördragsslutande part främja bevarandet av våtmarker och våtmarksfåglar genom att tillska- pa naturreservat inom våtmarksområden — vare sig dessa är uppförda på listan eller ej samt genom att ordna med lämplig tillsyn.

Totalt sett är 52 länder anslutna till konventionen. 421 våtmarksområ- den har utpekats som internationellt värdefulla. När det gäller de svenska våtmarksområdena är samtliga utpekade som riksobjekt enligt naturre- surslagens bestämmelser. Med stöd av naturvårdslagen har hittills drygt 60% av den berörda arealen på närmare 4000 km skyddats i form av nationalpark, naturreservat eller naturvårdsområde. Flera områden är dock inte föremål för några särskilda förordnanden enligt naturvårdslagen.

Vid sin bedömning av det nyss nämnda ärendet i Vellinge kommun uttalade konstitutionsutskottet (KU 1989/90:30) att det är en grundläg- gande princip att regeringen och myndigheterna skall känna till förekoms- ten av och innehållet i de regler de har att tillämpa. Detta gäller enligt utskottet även de konventioner och andra internationella åtaganden som har betydelse för handläggningen. Därför borde enligt utskottet i det aktuella planärendet frågan om intrång i det med konventionen avsedda våtmarksområdet ha uppmärksammats under ärendets behandling. Vid utskottsbehandlingen är det alltså snarare handläggningen av ärendet än innehållet i den relevanta svenska lagstiftningen som har kritiserats.

Det är också regeringens uppfattning att den svenska lagstiftning som finns är tillfyllest när det gäller förpliktelserna enligt våtmarkskonven- tionen. Det glapp som kan finnas mellan behov att bilda ytterligare natur- reservat inom våtmarksområdena och gällande förordnanden om sådana förklaras främst av en resursbrist.

Våtmarkskonvcntionen är det exempel där den svenska lagstiftningen främst har ifrågasatts. Någon kritik mot lagstiftningen som sådan finns det alltså inte skäl att framföra. Däremot är det anförda ett exempel på den otydlighet som kan bli en följd av att Sverige folkrättsligt tillämpar trans- formationsprincipen. Det är inte möjligt att omedelbart i svensk lagstift- ning identifiera de bestämmelser som innebär att våtmarkskonventionens åtaganden uppfylls. Motsvarande kan sägas om Bernkonventionen den 19 september 1979 om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö (SÖ l983:30) och Bonnkonvcntionen den 23juni 1979 om skydd av flyttande vilda djur (SÖ l983:37). Regeringen anser inte att det finns skäl att överväga något annat system för implementering av de

internationella åtagandena på det miljöpolitiska området. Transforma- tionsprincipen kan dock ibland leda till svårigheter att känna igen de internationella åtagandena i den svenska lagstiftningen.

Förhållandet mellan den svenska miljölagstiftningen och internationella åtaganden aktualiseras också genom den lagharmonisering som blir en följd av ett närmande till EG.

En kartläggning måste ske av vilka konventioner och EG-regler som innehåller artiklar som kräver lagstiftning och i vad mån den svenska lagstiftningen täcker innehållet i dessa artiklar eller om det krävs komplet— terande svensk lagstiftning.

En viss anpassning av det svenska lagstiftningsarbetet på miljöområdet kommer att bli nödvändig. En sådan lagstiftning skall i stor omfattning träda i kraft den 1 januari 1993.

Från rättslig synpunkt kräver en EG-anpassning samma lagstiftningstek- niska arbete som övrig anpassning till internationella åtaganden. Arbetet bör därför utföras i ett sammanhang.

Det här ifrågavarande arbetet avser primärt inte en nyordning av den svenska lagstiftningen utan i första hand en genomgång av rådande förhål- landen. Därav kommande lagförslag kan förväntas bli av en tämligen ringa omfattning.

Den genomgång som skall göras bör remissbehandlas. Med hänSyn till den arbetsbelastning i övrigt som ligger på kommittén kan det vara lämpligt att befria den från uppdraget att kartlägga Sveriges internationella åtaganden i förhållande till vår miljölagstiftning. Detta arbete bör i stället utföras inom regeringskansliet och samordnas med de lagstiftningsfrågor som blir en konsekvens av harmoniseringen med EGs regler. Däremot bör kommittén naturligtvis, i enlighet med direktiven, beakta de internationella aspekterna på de förslag den själv lägger fram till ändringar i den svenska lagstiftningen.

Hänvisningar till S6-7

6.8. Tidsplan m.m.

Regeringens ställningstagande: Det fortsatta utredningsarbetet skall redovisas i ett slutbetänkande senast den 1 april 1993. Kommittén bör dock redan dessförinnan lämna förslag i särskilda frågor i den mån det påkallas av omständigheterna.

7. Samhällsbyggande för en god miljö Prop. 1990/91: 90

Regeringens ställningstaganden i korthet: En ansvarsfull hushållning med naturresurserna är ett villkor för en god ekonomisk utveckling. Natur- och kulturmiljön skall värnas ge- nom förebyggande åtgärder och genom att skadade miljöer återställs.

De nationella miljömålen skall tillgodoses och konkretiseras i de statliga myndigheternas beslut liksom i den kommunala planeringen. Den fysiska planeringen skall användas som ett viktigt instrument i det förebyggande miljöarbetet.

Det är en uppgift för länsstyrelserna att konkretisera de nationella miljömålen som underlag för planerings- och miljövårdsarbete i län och kommuner. Det ankommer på främst naturvårdsverket och bo- verket att ge råd och vägledning för kommunernas och länsstyrelser- nas arbete för att förverkliga miljömålen.

För att stödja tillämpningen av naturresurslagen ankommer det på boverket att samordna utarbetandet av ett utbildningsprogram riktat till länsstyrelser och kommuner. I programmet bör erfarenheter från myndigheternas och företagens arbete med miljökonsekvensbeskriv- ningar tillvaratas.

Vattenresursernas nyttjande och skydd skall övervägas i samarbete mellan kommuner och länsstyrelser. De miljömål som föreslås i na- turvårdsverkets rapport Hav 90 och de riktlinjer för god vattenkva- litet som föreslås i rapporten Sötvatten 90 skall beaktas.

Myndigheternas arbete för långsiktigt skydd av grundvattnet bör samordnas. Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning bör gemensamt överväga formerna för en sådan samordning. En sär- skild utredare tillkallas för att utreda hur rätten till rent grundvatten kan säkras bl. a. genom reglering i vissa fall av vattenuttaget ur en- skilda brunnar.

Det ankommer på myndigheterna inom respektive sektor att be- vaka att åtgärder sätts in mot bullerproblemen samt att arbeta vidare för att förebygga och begränsa bullerstörningar. Naturvårdsverket får i uppdrag att lämna förslag till åtgärder mot buller i fjällområden och skärgårdar.

De riktlinjer om skyddsavstånd vid miljöstörande verksamhet som anges i rapporten Plats för arbete bör normalt följas vid planläggning enligt plan- och bygglagen och vid prövning enligt miljöskyddslagen.

Berörda myndigheter bör ge hög prioritet åt arbetet med beredskap mot kemikal ieolyckor och för säkerhet vid transporter av farligt gods.

De särskilda miljödelegationerna för Göteborg, Dalälven, västra Skåne och Sundsvall —Timrå har lagt grunden för handlingsprogram på miljöområdet i berörda regioner. Det ankommer på länsstyrel- serna att följa upp åtgärdsförslagen bl. a. inom ramen för de regionala miljöanalyserna.

Ett effektivt ADB-stöd är ett värdefullt hjälpmedel i arbetet med miljövård, naturresurshushållning och fysisk planering. En nära sam- verkan mellan myndigheterna är angelägen såväl i utvecklingen av geografiska informationssystem som i hanteringen av lägesbestämda data för planering och miljövård.

7.1. Naturresurslagens tillämpning m.m.

7.1.1. Kommunernas och länsstyrelsernas arbete

Regeringens ställningstagande: En ansvarsfull hushållning med na- turresurserna är ett villkor för en god ekonomisk utveckling. Natur- och kulturmiljön skall värnas genom förebyggande åtgärder och genom att skadade miljöer återställs.

De nationella miljömålen skall tillgodoses och konkretiseras i de statliga myndigheternas beslut liksom i den kommunala planering- en. Den fysiska planeringen skall användas som ett viktigt instru- ment i det förebyggande miljöarbetet.

För att stödja tillämpningen av naturresurslagen ankommer det på boverket att samordna utarbetandet av ett utbildningsprogram riktat till länsstyrelser och kommuner. I programmet bör erfarenhe- ter från myndigheternas och företagens arbete med miljökon- sekvensbeskrivningar tillvaratas.

Regeringens överväganden: Naturresurslagen är ett viktigt instrument i miljöpolitikcn. Bestämmelserna i lagen uttrycker samhällets synsätt när det gäller vad som är en god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Lagens grundläggande syfte är att främja en an- vändning av naturresurserna som är förnuftig vid en allsidig, samlad bedömning, både i ett långsiktigt och ett kortsiktigt perspektiv. Hushåll- ningsbestämmelsema ger en gemensam grund för statliga och kommunala myndigheters prövning av konkurrensfrågor om mark- och vattenanvänd- ningen.

Under våren 1991 kommer nästan alla kommuneri landet att ha antagit sin första översiktsplan enligt plan- och bygglagen (1987:10). I översikts- planerna anges ramarna för kommunernas arbete med markanvändnings- och samhällsbyggnadsfrågor de närmaste åren. Planerna skall vara vägle- dande för statliga och kommunala myndigheters prövning av ärenden enligt de olika lagar som är knutna till naturresurslagen.

Kommunerna redovisar i sina översiktsplaner bl.a. hur de avser att förverkliga naturresurslagens intentioner. Regeringen vill understryka att översiktsplanen utgör en plattform för politiska överväganden om sam- hällsbyggandet som kan ta tillvara människornas ökade medvetenhet om framtidsfrågor vad gäller bl. a. markanvändning och miljö.

Tillämpningen av naturresurslagen har belysts i ett treårigt erfarenhets-

projekt som genomförts av boverket, statens lantmäterivcrk och Svenska kommunförbundet. De övergripande syftena med lagstiftningen — enkel- het, lokalt självbestämmande, tydlighet etc. — anges vara allmänt accepte- rade. Den fysiska riksplaneringen har lagreglerats. Kravet på hushållning har fått en ny och bredare innebörd genom naturresurslagen och dess koppling till andra lagar.

I rapporteringen av erfarenhetsprojektet konstateras dock att naturre- surslagens hushållningsbestämmelser inte kommit att tillämpas på det sätt som avsågs i förarbetena till lagen. Bestämmelserna har således inte fått avsett genomslag vid bedömning av frågor om ändrad markanvändning enligt de lagar som är anknutna till naturresurslagen. Kommunerna har inte heller ännu i alla avseenden uppfattat sitt ansvar för tillämpningen. Uppfattningen att naturresurslagen främst handlar om riksintressen i fråga om markanvändningen är vanlig. Kunskaper och metoder för att enkelt kunna ta hänsyn till hushållningskrav i fråga om t. ex. ekologiskt känsliga områden och om vattenhushållning saknas i stor utsträckning. Ett genom- slag för naturresurslagens allmänt hållna bestämmelser förutsätter att dessa konkretiseras i kommunernas översiktsplaner.

Boverket har tagit initiativ till utvärdering av översiktsplanerna. Arbetet sker dels i samverkan med statliga myndigheter med sektorsansvar dels i samverkan med länsstyrelserna. Boverket avser att lämna en samlad redo- visning av erfarenheter och ev. förslag med anledning av utvärderingen under våren 1992.

Det är en uppgift för boverket att löpande samordna arbetet med ut- veckling av praktiska metoder för tillämpning av lagens bestämmelser i den löpande planeringen och vid tillståndsbeslut. l boverkets anslags- framställning för 1991/92 redovisar verket överväganden och förslag om hur ett sådant arbete bör läggas upp med sikte på hur ändrade anspråk på markanvändning och miljö skall kunna hanteras i den fysiska planeringen. Omställningen av energisystemet och av det svenska jordbruket, investe- ringsplanerna för järnvägs— och vägnäten och de ökade kraven på avfalls- hanteringen leder till förändringar i mark- och vattenanvändningen med inverkan på bl. a. natur- och kulturlandskapet samt bebyggelseutveckling- en.

Den kommunala planeringens betydelse för miljöns utformning fram- hålls i många remissyttranden över rapporten MARK och VATTEN år 2010 -— Framtidsbedömningar om kulturlandskapets utveckling (Ds 1988:55). Rapporten består av ett tiotal uppsatser om kulturlandskapets framtida utveckling samt en analys av de krafter som format kulturland- skapet sedan l800-talets början.

Kommunernas möjligheter att påverka utvecklingen av markanvänd- ning och miljö uppfattas av remissinstanserna emellertid som begränsade. Nationella beslut inom olika politikområden har inte sällan avgörande betydelse för utvecklingen också av den lokala miljön. Bl.a. flera kommu- ner framhåller att ansvaret för beslut i miljö- och planeringsfrågor av vidare räckvidd även i fortsättningen måste vila på statliga myndigheter på regional eller nationell nivå.

Regeringen anser att det är en viktig uppgift för länsstyrelserna att verka

för att den regionala utvecklingen sker i former som är förenliga med kraven på en god miljö och en långsiktigt god hushållning med naturresur- serna. Länsstyrelserna har mot denna bakgrund givits viktiga uppgifter i fråga om kunskapsförsörjning och samordning av de statliga myndigheter- nas arbete i förhållande till den fysiska planeringen i kommunerna. Läns- styrelserna får också ett betydande ansvar för tillämpningen av de bestäm- melser om miljökonsekvensbeskrivningar som regeringen i kapitel 8 före- slår bli införda i naturresurslagen och i viss annan lagstiftning.

Länsstyrelserna bör utveckla en aktiv och pådrivande roll i det förebyg- gande miljövårdsarbetet. Arbetet med fysisk planering, resurshushållning, miljövård och övriga frågor av betydelse för den regionala utvecklingen bör därvid samordnas så långt möjligt. Formerna för samverkan med kommunerna i 90—talets decentraliserade förvaltning innebär nya möjlig- heter att utveckla länsstyrelsernas arbete. Regeringen anser att detta arbete i ökad utsträckning bör inriktas mot att finna konstruktiva lösningar i frågor av nationell och regional räckvidd, medan ansvaret för avvägningar i lokala miljöfrågor bör vila på kommunerna. Regeringen kommer mot den här bakgrunden att särskilt följa upp hur länsstyrelserna i sitt arbete för regional utveckling och i sin myndighetsutövning tillvaratar riksintres- sen och slår vakt om kraven på en god miljö och en långsiktigt god hushållning med naturresurserna.

Regeringen anser att det är ett viktigt led i boverkets uppgifter när det gäller naturresurslagens tillämpning att samordna utarbetandet av ett ut- bildningsprogram. Syftet bör vara att stödja erfarenhetsåterföring, metod- utveckling och utbildning av tjänstemän och politiker som är engagerade i arbetet inom kommuner och länssstyrelser och andra statliga myndigheter för att därmed stärka miljöfrågornas ställning i den fysiska planeringen. I programmet bör även beaktas behovet av kompetensutveckling för använd- ning av miljökonsekvensbeskrivningar i planerings- och beslutssamman- hang. I arbetet med programmet bör boverket samverka med främst natur- vårdsverket. riksantikvarieämbetet, företrädare för länsstyrelserna och med Svenska kommunförbundet.

7.1.2. Vattenresursernas nyttjande och skydd

Regeringens ställningstagande: Vattenresursernas nyttjande och skydd skall Övervägas i samarbete mellan kommuner och länsstyrel-

scr. De miljömål som föreslås i naturvårdsverkets rapport Hav 90 och de riktlinjer för god vattenkvalitet som föreslås i rapporten Sötvatten 90 skall beaktas.

Naturvårdsverkets och havsresursdelegationens rapporter: Överensstäm- mer i tillämpliga delar med regeringens ställningstaganden.

Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser som yttrat sig över Sötvatten 90 är positiva till de föreslagna riktlinjerna för god vattenkvali- tet. Motsvarande synpunktcr framförs beträffande de föreslagna miljömå-

len i l-lav 90. Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att en nedbrytning till regionala miljömål är angelägen. Remissinstansema har genomgående positiva omdömen om havsresursdelegationens rapport Fysisk planering av kustvatten och hav.

Regeringens överväganden: De miljömål som föreslås i rapporten Hav 90 och de riktlinjer för god vattenkvalitet som föreslås i Sötvatten 90 skall beaktas i arbetet med fysisk planering för vattenresursemas nyttjande och skydd.

Inom ramen för länsstyrelsernas arbete med regionala miljöanalyser bör de övergripande miljömålen konkretiseras till kvalitetsmål som kan vägle- da det kommunala planeringsarbetet för vattenresursemas nyttjande och skydd. Länsstyrelserna bör i samarbete med kommunerna utarbeta regio- nalt anpassade belastningsmål och åtgärdsplaner samt särskilda genomfö- randeprogram. Regeringen anser det angeläget att kommunerna tar upp vattenfrågor i sina översiktsplaner. Dessa bör därmed kunna tjäna som vägledning dels i det kommunala miljövårdsarbetet och i den kommunala planering som rör vattenfrågor, dels som vägledning vid prövning av tillstånd för utnyttjande och skydd av vattenresurserna. '

Konkurrensen mellan olika anspråk har ökat i takt-med att intresset vuxit för att nyttja kust- och havsområdenas resurser för olika ändamål. Havsresursdelegationen har redovisat slutsatser av en försöksverksamhet som bedrivits i syfte att belysa hur frågor om havets utnyttjande och skydd kan behandlas i kommunernas fysiska planering.

I delegationens förslag till Övergripande program för svensk havsre- sursverksamhet på 90-talet föreslås att boverket och naturvårdsverket tar ansvar för att fortsatt utveckling av fysisk översiktsplanering i kust- och havsområdena kommer-till stånd. Havsresursdelegationen har vidare år 1989 till regeringen överlämnat rapporten Översiktlig kustvattenplanering - —- erfarenheter från Örnsköldsviks, Gävle och Lysekils kommuner.

Sedan havsresursdelegationen upphört som myndighet ligger det inom boverkets ansvarsområde att fullfölja delegationens utvecklingsarbete i de delar de berör fysisk planering i landets kust- och havsområden. Det ankommersåledes i fortsättningen på boverket att i samråd med naturvårds- verket och andra berörda organ utveckla mctoder för hur skilda anspråk på kust- och havsområdenas resurser skall vägas mot varandra.

Med anledning av en av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län fram- förd begäran om särskilda medel för bl. a. rensning av Bohusläns stränder , m.m. konstaterar regeringen att vissa medel från pantsystemet för dryc- kesförpackningar av aluminium, kan disponeras för insatser i akuta ned- skräpningssituationer.

7.1.3. Behovet av mark för friluftsliv och naturvård

Regeringens ställningstagande: 'Kommunema bör i sin fysiska pla- nering slå vakt om mark- och vattenområden av betydelse för fri- luftsliv och naturvård.

Regeringens överväganden: Som naturvårdsverket påpekar i rapporten Natur 90 har skogar, skärgårdar, ängs- och hagmarker rn. fl. områden som skyddas utifrån vetenskapliga och andra motiv oftast också stor betydelse för friluftslivet. Nationalparker, naturreservat och naturvårdsområden är i många fall av stor vikt för friluftslivet. Även kommunerna kan sedan år 1987 inrätta naturreservat och naturvårdsområden. Av stor betydelse är vidare naturvårdslagens regler om strandskydd.

Sveriges turistråd, Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet har behandlat frågor av betydelse för friluftslivet i det gemensamma di- skussionsunderlaget För en rikare fritid. Att ordna för rekreation i när- miljön är enligt de tre organisationerna kommunens ansvar. Den kanske viktigaste insatsen är att bevara grönområden, friluftsområden och Strövområden i närheten av bostadsområdena. Naturmiljön kring tätorter- na behöver tas tillvara och vårdas för att uppfylla de närboendes förvänt- ningar och krav.

l 2 kap. 65 naturresurslagen stadgas att mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas natur- eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Vidare sägs att behovet av områden för friluftsliv i närheten av tätorter skall särskilt beaktas.

Vid expansion av större tätorter är konflikter om markanvändningen ofrånkomliga. Det gäller inte minst när mark för grönområden sätts i fråga för bebyggelse eller annan exploatering. Regeringen anser att kommunerna bör skärpa tillämpningen av naturresurslagens bestämmelser till skydd för friluftslivets intressen i närheten av tätorter. Det gäller både i fråga om större sammanhängande områden i nära anslutning till tätorterna och sådana mindre, gröna områden i tätorternas ytterområden som fyller motsvarande funktion som parkerna i städerna.

Regeringen anser det angeläget att kommunerna i sin fysiska planering slå vakt om mark- och vattenområden av betydelse för friluftsliv och naturvård.

Hänvisningar till S7-1-3

  • Prop. 1990/91:90: Avsnitt 16.1

7.2. Vården av kulturmiljön

Regeringens förslag: Bestämmelser till skydd för kulturhistoriskt värdefulla miljöer införs i naturvårdslagen (se även avsnitt 16.5).

Regeringen föreslår att ökade resurser anslås för att motverka luftföroreningarnas skadeverkningar på kulturminnen och kulturfö- remål (se även avsnitt 10.2).

Regeringens överväganden: Ett flertal åtgärder på miljöpolitikcns områ- den har ett nära samband med vården av kulturarvet. Frågor som berör vården av kulturmiljön behandlas därför i skilda delar av denna proposi- tion. I detta avsnitt ger regeringen en översikt över de åtgärder som föreslås i syfte att främja kulturmiljön.

Grundläggande bestämmelser om skyddet för kulturminnen finns i

lagen (1988:950) om kulturminnen. I plan- och bygglagen samt i naturre- surslagen understryks bl.a. de hänsyn som skall tas till kulturmiljön vid fysisk planering och vid utformning av exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön.

Regler om hänsyn till kulturmiljön finns också i olika speciallagar. Viktiga i detta sammanhang är bestämmelserna i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark och i skogsvårdslagen (1979: 429).

Den statliga kulturmiljövården har i flera omgångar tillförts ökade resur- ser. Bidragen till vård av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse ökade se- nast i enlighet med 1990 års budgetproposition.

Kulturrniljövårdens regionala organisation bygger på en samverkan mel- lan länsstyrelserna och länsmuseerna. Stödet till länsmuseema utökades år 1990 främst mot bakgrund av deras uppgifter inom kulturmiljövården och behovet av att bygga upp kompetens inom natur- och miljövård. Också länsstyrelsernas kulturrniljöenheter har fått förstärkningar. Sedan år 1985 har resurser för totalt tolv tjänster tillförts länsstyrelserna. I årets budget- proposition föreslår chefen för civildepartementet att medel för ytterligare tjänster anvisas till länsstyrelserna i Västmanlands resp. Gävleborgs län (prop. 1990/91: 100 bil. 15).

Riksantikvarieämbetets resurser för verksamhetsforskning har ökat med sammanlagt 10 milj. kr. under den innevarande treårsperioden genom förslag i 1990 års forskningspolitiska proposition.

Det bör även framhållas att tillsammans med annan kulturverksamhet har kulturmiljövården pekats ut såsom ett område för länsstyrelsernas insatser i 'syfte att främja en regional utveckling (prop. 1989/90:76 s. 144148, AU 13, rskr. 346).

Vården av odlingslandskapet

Odlingslandskapets kulturvärden har påverkats starkt av det intensiva utnyttjande av jordbruksmarken som efterkrigstidens jordbrukspolitik sti- mulerat. Till följd av rationaliseringar har odlings- och bebyggelsehistori- ska lämningar i landskapet tagits bort. Äldre tiders mångsidiga sätt att utnyttja marken har ofta kommit att gå förlorad genom den ökade speciali- seringen inom jordbruket.

Efter mönster från naturvårdsarbetet kan riksantikvarieämbetet sedan år 1987 träffa avtal med lantbrukare om hävden av kulturhistoriskt värde- fulla lokaler i landskapet som annars hotas av att växa igen. Det s.k. NOLA-stödet kan utnyttjas till att ta till vara också landskapets kulturvär- den (prop. 1987/88:100 bil. 15 s. 36).

Riksdagens beslut med anledning av propositionen om livsmedelspoliti- ken (prop. 1989/90: 146, J oU 25, rskr. 327) innebär bl. a. att för de närmaste tre budgetåren har 100, 200 resp. 250 milj.kr. avsatts för landskapsvårdande åtgärder.

Den nya livsmedelspolitiken syftar bl.a. till att minska incitamenten till överutnyttjande av åkermarken. Ett mer extensivt nyttjande lämnar ett större utrymme för bevarande av kulturhistoriskt värdefulla inslag i land- skapet. Å andra sidan accelererar de problem som följer av att viss jord-

bruksmark tas ur produktion. Det är för att möta följderna för landskapet av den processen som riksdagen har beslutat om programmet för land- skapsvård. Resultatet av regionalpolitiken har också stor betydelse för kulturmiljövården eftersom denna är grundad på en vidmakthållen bebyg- gelsestruktur på landsbygden med kontinuerlig användning av mark, bygg- nader och anläggningar.

Kulturmiljövåra'en i den fysiska planeringen

Regeringen kommer senare (avsnitt 16.5) att föreslå att skyddet i lag för kulturhistoriskt värdefulla miljöer kompletteras med en bestämmelse i naturvårdslagen som anger tillämpligheten av den lagens skyddsinstitut på kulturpräglade miljöer. Det innebär ett förtydligande av möjligheterna att bilda t. ex. naturreservat till skydd för kulturhistoriska värden i odlingsland- skapet. _

Det finns många exempel på hur kulturmiljöintressen har fått stå tillba- ka därför att de uppmärksammats alltför sent i planeringsprocessen eller därför att det alltför sent blivit uppenbart att de hotats av en tänkt åtgärd. I en miljökonsekvensbeskrivning, enligt det förslag som regeringen åter- kommer till i kapitel 8. blir det möjligt att behandla kulturrniljöns intres- sen i ett tidigt skede i planeringen och projekteringen av exploateringsföre- tag och andra ingrepp i miljön.

Insatser mot skador av luftföroreningar

Regeringen kommer senare, i anslutning till den samlade redovisningen av insatser mot luftföroreningarna (avsnitt 10.2) att föreslå ökade insatser mot luftföroreningarnas skador på kulturminnen och kulturföremål.

Regeringen föreslår i det följande (kapitel "21 anslaget B 2), för budget- året 1991/92 en utveckling av riksantikvarieämbetets handlingsprogram för insatser mot luftföroreningarnas skadeverkningar. Ytterligare 4milj. kr. föreslås för verksamheten, som därmed skulle få en budget av totalt drygt 14,5 milj. kr.

Sambanden mellan förstörelsen av kulturminnen och föroreningar i tätortsmiljöema har blivit allt tydligare. Kulturmiljö'vårdens behov av reducerade utsläpp är ytterligare ett skäl för att minska bl.a. utsläppen från biltrafiken.

Det är nu möjligt att ange de typer av material och föremål där kon- serveringsinsatser är mest angelägna. I det fortsatta arbetet där de direkta skydds- och restaureringsarbetena står i förgrunden — skall åtgär- der avseende hällristningar, runstenar, medeltida portaler samt vissa me- tallskulpturer prioriteras inom ramen för de medel som anslås till riksanti- kvarieämbetet. Det är emellertid också nödvändigt att vidta åtgärder rörande utsmyckningama på den bebyggelse som uppförts från storrnakts- tiden och framåt. Tätorternas stenbyggnader i den känsliga gotlandssand- stenen utgör här ett särskilt problem.

När det gäller frågor om skydd och restaurering av bebyggelse har riksantikvarieämbetet och samverkande institutioner inom bl.a. forsk-

Prop. 1990/91 : 90

ningsområdet ett särskilt ansvar för metodutveckling och kunskapsupp- byggnad. Den statliga kulturmiljövården kan också ge statsbidrag till vård av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. För restaureringsarbeten i övrigt måste byggnadsvårdens generella förutsättningar gälla, dvs. varje fastig- hetsägare har ett eget ansvar för de kulturvärden han förvaltar. Regeringen vill särskilt erinra om kommunernas ansvar för bevarandet av bebyggel- sens kulturvärden.

Hänvisningar till S7-2

7.3. Grundvatten

7.3.l Långsiktigt skydd av grundvatten som naturresurs

Regeringens ställningstagande: Myndigheternas arbete för långsik- tigt skydd av grundvattnet bör samordnas. Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning bör i samråd med övriga berörda myndigheter överväga formerna för en sådan samordning.

Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverket har i aktionsprogrammet för god vattenkvalitet, Sötvatten 90. föreslagit att skyddet av allmänna och enskilda vattentäkter förbättras samt att skyddet av grundvattnet i den fysiska planeringen förstärks.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl. a boverket, Sveriges geologiska undersökning, överstyrelsen för civil beredskap, Svenska kom- munförbundet och Svenska vatten och avloppsverksf'öreningen stöder försla- get.

Regeringens överväganden: Sverige är i förhållande till många andra länder rikt på sötvatten. På grund av vårt lands specifika klimat- och markförhållanden är en stor del av såväl ytvatten som grundvatten käns- ligt för påverkan från miljöstörande verksamheter. Andra sötvattenan- knutna miljöproblem har samband med försurning, övergödning samt påverkan av miljögifter och metaller. Kvaliteten på grundvattnet är i allmänhet god men det förekommer allvarliga lokala problem till följd av försurning, påverkan av föroreningar och saltvatteninträngning.

Grundvattnets kvalitet har stor betydelse för dricksvattenförsörjningen. Ett långsiktigt skydd av grundvattnet är ett betydelsefullt led i den samlade naturresurspolitiken. Flera myndigheters verksamhetsområden berörs av arbetet med kunskapsförsörjning, planering och åtgärder för långsiktigt skydd av grundvattnet som naturresurs. När det gäller kunskaper om grundvattentillgångamas omfattning och riskerna för påverkan från skilda verksamheter gör främst naturvårdsverket och Sveriges geologiska under- sökning viktiga insatser.

Kunskaperna är i dag bristfälliga om hur föroreningar transporteras i mark och grundvatten samt om hur grundvatten påverkas av miljöfarliga verksamheter på landsbygden och i tätorter. Brister finns också när det gäller kännedom om vattentäkters läge och jordlagrens skydd mot förore- ningar. Regeringen anser det vara väsentligt att kunskaperna förbättras om

grundvattnet och om förutsättningar och restriktioner för dess utnyttjan- de.

För att effektivare bevaka grundvattenfrågorna och ge ett bättre stöd för länsstyrelsernas och kommunernas arbete med planering och åtgärder som rör nyttjande och skydd av grundvattnet, bör naturvårdsverket och Sveri- ges geologiska undersökning gemensamt överväga lämplig ansvarsfördel- ning mellan myndigheterna. Övervägandena bör ske i samråd med övriga berörda myndigheter.

7.3.2. Reglering och fördelning av grundvatten för enskild vattenförsörjning

Regeringens ställningstagande: En särskild utredare tillkallas för att utreda hur rätten till rent grundvatten kan säkras bl. a. genom regle- ringi vissa fall av vattenuttaget ur enskilda brunnar.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer med regeringens ställnings- tagande.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt naturvårds- verkets förslag.

Regeringens överväganden: Ett problem som alltmer uppmärksammas är saltvatteninträngning i enskilda brunnar. Det förekommer i områden som tidigare har varit täckta av havsvatten. I kustnära områden är det inte ovanligt att havsvatten tränger in i grundvattnet då uttagen grundvatten— mängd överstiger nybildningen av grundvatten. Enligt gällande bestäm— melser i bl.a. vattenlagen har den enskilde fastighetsägaren rätt att för husbehov ta upp grundvatten från den egna fastigheten utan andra be- gränsningar än vattenlagens allmänna aktsamhetsregler. Ett annat pro- blem som är förenat med fastighetsägarens rätt att ta upp grundvatten är att infiltrationsanläggningar för avlopp kan förorena brunnsvattnet för grannfastigheter.

Inom regeringskansliet bereds för närvarande ett förslag till förändring i 3 kap. plan- och bygglagen, som innebär att även fritidshus med högst två bostäder skall underkastas de bestämmelser om hushållning med bl.a. vatten som gäller för andra byggnader. Vidare bereds ett förslag till änd- ring i plan- och bygglagen som ger kommunerna möjlighet att, genom detaljplan eller områdesbestämmelser, införa bygglovsplikt för den som vill anordna eller väsentligt ändra anläggningar för vattenförsörjning ge- nom grundvattentäkt, som inte kräver tillstånd enligt vattenlagen. Dessa förslag till åtgärder är emellertid alltför begränsade för att lösa alla de grundvattenproblem som kan uppstå i vissa områden.

Frågan om att styra fastighetsägarens uttag av vatten behöver därför ges en bredare belysning. När det gäller att skapa regler för att styra den enskildes vattenuttag berörs ett stort antal lagar. Lagar som kan bli aktu- ella för överväganden är vattenlagen. hälsoskyddslagen, miljöskyddslagen, plan- och bygglagen, anläggningslagen (1973: 149), jordabalken, livsmedels- lagen, (197l:511) och fastighetsbildningslagen (1970:988). I detta sam- manhang är det även angeläget att myndighetsansvaret klarläggs.

Mot den redovisade bakgrunden avser regeringen att uppdra åt en särskild utredare att belysa frågor om hur rätten till rent grundvatten kan säkras genom lagreglering, eventuellt kombinerat med andra åtgärder, i vissa fall av vattenuttag ur enskilda brunnar.

7.4. Buller

Regeringens ställningstagande: Bullerstörningarna i samhället skall begränsas. Det ankommer på myndigheterna inom respektive sek- tor att bevaka att åtgärder sätts in mot bullerproblemen samt att arbeta vidare för att förebygga och begränsa bullerstörningar. Naturvårdsverket får i uppdrag att lämna förslag till åtgärder mot buller i fjällområden och skärgårdar.

Regeringens överväganden: Riksdagen beslutade i november 1990 att ge regeringen till känna att ett handlingsprogram mot buller bör utarbetas (l990/9lzJoU 17, rskr. 27).

Regeringen anser att det bör åvila resp. sektor i samhället att inom sina verksamhetsområden ansvara för att bullerbegränsande åtgärder vidtas. Regeringen lämnar i det följande en samlad översikt över arbetsläget när det gäller åtgärder till skydd mot buller.

Vad som bör anses som en god miljökvalitet med avseende på buller har kommit till uttryck i olika sammanhang såväl internationellt som natio- nellt. OECDs miljökommitté anser att 30—36 dBA ekvivalent ljudnivå (ett medelvärde på buller under viss tid) kan betecknas som god miljökva- litet i bostäder medan 45 dBA anges som maximal ljudnivå för sovrum.

Riksdagen har vid behandlingen av budgetpropositionen 1980/81:100 pekat på behovet att minska bullret från vägtrafiken. För planering av områden med bostäder nära trafikleder anges ekvivalentnivåerna 55 dBA utomhus och 30 dBA inomhus som riktvärden. Dessutom anges vissa ramar och nivåer som skall eftersträvas vid ny och väsentlig ombyggnad av enstaka bostadsfastigheter intill befintliga trafikleder och vid väsentlig ombyggnad av trafikleder i områden med befintlig bebyggelse.

Riksdagen har vid behandlingen av trafikutskottets betänkande TU 1981/82128 på motsvarande sätt tagit ställning till att ekvivalentnivån 55 dBA utomhus är ett lämpligt riktvärde för flygbuller vid lokalisering av nya flygplatser eller planering av bostäder i flygplatsers omgivning.

Riksdagen har inte tagit ställning till riktvärden för maximala ljudnivå- er. Naturvårdsverket har beträffande vägtrafikbuller föreslagit att maxi- malnivån 45 dBA inte bör överskridas i sovrum nattetid. För flygbuller anger verket 70 dBA maximal ljudnivå utomhus som riktvärde. Detta motsvarar vid normal ljudisolering en inomhusnivå på 45 dBA.

För buller från industrier samt motorsport- och skjutbanor finns sedan länge av naturvårdsverket angivna riktvärden.

Trafiken svarar för de helt dominerande bullerstörningama i samhället. Utomhusbuller från vägar och järnvägar kan skärmas av på olika sätt, till

skillnad från t. ex. flygbuller där avståndet till flygplatsen är helt avgöran- de. Även när det gäller vissa industrier samt motorsport- och skjutbanor är tillräckliga avstånd det skydd som främst kan utnyttjas. Genom en förutse- ende fysisk planering kan nya områden för bostäder utan oskäliga kostna- der utformas så att de av riksdagen antagna riktvärdena för buller från väg- och flygtrafik inte överskrids. Denna målsättning uppnås också normalt vid planering av ny bebyggelse.

De största problemen återfinns i befintliga miljöer med bostäder nära bullerkällor. Kombinationer av skyddsåtgärder är där nödvändiga för att uppnå acceptabla förhållanden. Emissionsbegränsande åtgärder på for- don, tåg och flygplan är ofta kostnadseffektiva, men har nackdelarna att de får full effekt först efter lång tid. Kostnaden för en sänkning av gränsvärde- na för motorbuller med ytterligare 5 dBA från 1991 års kravnivå 77 dBA för personbilar och 84 dBA för lastbilar till 75 resp. 80 dBA beräknas kosta i Storleksordningen 2—3% av tillverkningskostnaden för personbilar och tunga fordon.

Det är med dagens teknik inte möjligt att reducera bullret från fordonen tillräckligt mycket för att uppnå god miljökvalitet. Ytterligare åtgärder för att undvika bullerstörningar i bostäder och känsliga områden kommer därför att vara nödvändiga under överskådlig tid. Vallar, skärmar och fasadisolering är de möjligheter som vid sidan av trafikregleringar står till buds. Vägverket beräknarkostnaderna för bullerskydd vid gator och vägar i hela landet till 5,5 miljarder kr. vid en ambitionsnivå som innebär att bostäder med ekvivalentnivåer över 40 dBA inomhus åtgärdas så att bullernivån sänks till högst 30 dBA. Denna ambitionsnivå innebär att åtgärder vidtas i 100000 lägenheter.

Banverkets målsättning att åtgärda bebyggelse där maximalnivån över- skrider 60 dBA i sovrum nattetid eller den dygnsekvivalenta utomhus- nivån 75 dBA beräknas kosta ca 200 milj. kr.

Kostnaderna för att isolera mot flygbuller kan variera mellan 50000 och 250000 kr. per lägenhet i småhus och 10000— 100000 kr. per lägenhet i flerfamiljshus.

Regeringen anser att åtgärder mot buller skall utgå från varje samhälls- sektors eget ansvar för sin miljöpåverkan. Det gäller inte minst inom transportområdet. Genom naturvårdsverkets arbete med riktvärden för acceptabla bullernivåer har kunskaper och erfarenheter erhållits som enligt regeringens uppfattning bör vara värdefullt stöd för myndigheternas arbe- te med att begränsa bullerstörningama. Målet för åtgärderna bör vara att på alla områden nå ned till bullernivåer som kan betecknas som god miljökvalitet, dvs. som motsvarar de riktlinjer som tillämpas vid planering av nya områden för bostäder, kommunikationsanläggningar och andra verksamheter.

Trafikverken har i miljöanalyser red0visat sin syn bl.a. på bullerproble- men och utifrån sina målsättningar föreslagit vissa åtgärder. Regeringen anser att genomförandet av åtgärderna bör konkretiseras och delas in i operativa delmål, som medger ett stegvis genomförande där de mest utsatta boendemiljöema åtgärdas först. Genomförandet kan därigenom

successivt anpassas till det ekonomiska läget under- genomförandetidens olika perioder.

Regeringen anser det angeläget att bullerproblemen belyses i kommu- nernas översiktliga planering och konkretiseras i åtgärdsprogram på miljö- området. '

Enligt regeringens uppfattning ankommer det på vägverket och banver- ket att föreslå allmänna råd för åtgärder till skydd mot buller från resp. trafikslag. Verkens arbete bör ske i samråd med naturvårdsverket, bover- ket och socialstyrelsen.

Regeringen anser vidare att det ankommer på luftfartsverket att i sam- råd med naturvårdsverket, boverket och socialstyrelsen planera åtgärder för att uppnå de miljömål som luftfartsverket har redovisat i sin miljöana- lys.

Möjligheterna att införa skärpta krav på tävlingsfordon bör undersökas och erforderliga förslag utarbetas. Frågan om normer för snöskotrar, ut- ombordsmotorer, gräsklippare och andra bullerkällor som ofta orsakar störningar i och rekreationsmiljöer bör övervägas och relateras till motsva- rande normer inom EG och EFTA.

En alltmer omfattande användning av flygplan, helikoptrar och terräng- fordon i fjällområdena och ett ökat antal motorbåtar i skärgårdsområdena har medfört bullerproblem i områden där tystnaden borde vara en viktig kvalitet. Regeringen avser att uppdra åt naturvårdsverket att i samråd med boverket belysa möjligheterna till och konsekvenserna av restriktioner mot bullrande aktiviteter i sådana områden och lämna förslag till åtgärder.

7.5. Skyddsavstånd för miljöstörande verksamhet

Regeringens ställningstagande: De riktlinjer om skyddsavstånd vid miljöstörande verksamhet som anges i rapporten Plats för arbete bör normalt följas vid planläggning enligt plan- och bygglagen och vid prövning enligt miljöskyddslagen.

Det ankommer på boverket, naturvårdsverket och socialstyrelsen att följa hur riktlinjerna tillämpas och vid behov se över skyddsav- stånden.

Regeringens överväganden: När det gäller industrins miljöproblem är åtgärder för att minska utsläpp och buller vid källan av grundläggande betydelse. Det program för översyn av industrins utsläppsvillkor som redovisas i avsnitt 12.2 skall ses i detta perspektiv.

Vid sidan av utsläppsbegränsningar behövs planeringsåtgärder för att skydda närmiljön. För att ge trygghet och säkerhet för såväl industrin som de boende är det angeläget att tillräckliga skyddsavstånd mellan bostäder och miljö- och hälsostörande verksamhet upprätthålls.

Efter ett omfattande arbete föreslog socialstyrelsen, naturvårdsverket och dåvarande planverket år 1982 riktlinjer för sådana skyddsavstånd. Riktlinjerna publicerades i rapporten Plats för arbete — omgivningspåver- kan.

Enligt regeringens uppfattning tillämpas inte dessa riktlinjer i den ut- sträckning som är motiverad för att skydda människors hälsa och ge industrin stabila planeringsförutsättningar. Detta gäller såväl i fråga om bostadsbyggande i närheten av befintlig miljöstörande industri som vid lokalisering av ny industri.

Regeringen har i ett antal överklagade ärenden enligt miljöskyddslagen sagt nej till olämpliga lokaliseringar med hänvisning till riktlinjerna i Plats för arbete. Regeringen har i en särskild programförklaring bl. a. uttalat att rekommenderade skyddsavstånd kommer att tillämpas strikt vid prövning av nya anläggningar där det finns risk för utsläpp av lösningsmedel och att ny bebyggelse ej bör lokaliseras närmare utsläppskällor än rekommendera- de skyddsavstånd. Regeringen uttalade vidare att utsläppen från befintlig verksamhet som är olämpligt lokaliserad, måste reduceras till acceptabla nivåer. Om detta inte visar sig möjligt måste berörda verksamheter omlo- kaliseras. Regeringen har även i ärenden enligt plan- och bygglagen (PBL) upphävt planbeslut därför att bebyggelsen skulle bli olämplig med hänsyn till hälsa och säkerhet.

Enligt PBL skall hänsyn till hälsa och säkerhet prägla planeringsövervä- ganden. Det ankommer på kommunerna att beakta hälsa och säkerhet i planer och beslut enligt PBL. Länsstyrelsen har rätt att ingripa mot planer som inte uppfyller kraven i tillräcklig omfattning. Regeringen har erfarit att boverket påbörjat ett brett arbete i samverkan med bl.a. räddningsver- ket och andra centrala myndigheter med ansvar inom området för att ge kommunerna vägledning i dessa frågor.

Det är regeringens uppfattning att skyddsavstånd generellt bör tillmätas stor betydelse i den fysiska planeringen och i miljöskyddsarbetet. De riktlinjer för lokalisering som anges i rapporten Plats för arbete bör nor- malt följas i ärenden enligt plan- och bygglagen och miljöskyddslagen inom ramen för den individuella prövningen. Riktlinjerna bör även följas då det gäller skyddsavstånd mellan industri och sjukhus, skolor. daghem och liknande.

Riktlinjerna i Plats för arbete utgår från de riskvärderingar och de tekniska möjligheter som förelåg i början av 1980-talet. Sedan dess har kunskaperna om olika ämnens hälsorisker liksom metoder för risk- och säkerhetsanalyser utvecklats betydligt, synen på vilka hälsorisker som är acceptabla har skärpts väsentligt och tekniken för att begränsa utsläpp har gått framåt. Regeringen bedömer att huvuddragen i Plats för arbete fortfa- rande är giltiga. Det kan dock finnas behov av att se över vissa av rekommendationerna.

Det ankommer på boverket, naturvårdsverket och socialstyrelsen att följa hur riktlinjerna tillämpas och vid behov se över skyddsavstånden.

Hänvisningar till S7-5

7.6. Miljöskador till följd av olyckshändelser

Regeringens ställningstagande: Det ankommer på berörda myndig- heter att ge hög prioritet åt arbetet med förebyggande av och bered- skap mot kemikalieolyckor och för säkerhet vid transporter av far- ligt gods.

Regeringens överväganden: Allvarliga miljöskador kan uppkomma till följd av olyckshändelser vid tillverkning, förrådshållning och transport av kemikalier eller farligt gods. Exemplen på sådana olyckshändelser är talri- ka. Ett omfattande arbete pågår både i Sverige och internationellt för att förebygga sådana olyckshändelser men också för att bygga upp en ända- målsenlig beredskap och få en effektiv räddningstjänstinsats om en olycka inträffar. Det internationella samarbetet genomförs inom Nordiska minis— terrådet, OECD och Förenta Nationernas ekonomiska kommission för Europa (ECE). De myndigheter i Sverige som i första hand arbetar med dessa frågor är arbetarskyddsstyrelsen och statens räddningsverk.

Sverige tar aktiv del i det internationella samarbetet för att förebygga och minimera de s.k. miljöolyckoma. Genom utbyte av erfarenheter och resultat av forsknings- och utvecklingsinsatser kan vi få kunskap för att så långt möjligt förhindra olyckor och begränsa konsekvenserna. Samarbetet bör också kunna leda till ökade möjligheter att få nödvändigt bistånd från andra länder i en olyckssituation.

Genom plan- och bygglagens bestämmelser har kraven på hänsynstagan- de till hälso- och säkerhetsaspekter skärpts och ansvarsfördelningen mel- lan stat och kommun preciserats. På så sätt skärps kraven på att samhälls- planeringen förebygger att olyckor får svårartade konsevenser. Boverket har tagit initiativ till att samordna de statliga myndigheternas arbete inom området.

Arbetarskyddsstyrelsen och räddningsverket har i samarbete utfärdat föreskrifter och allmänna råd för förebyggande av och beredskap mot olyckor vid anläggningar. Inom räddningsverket pågår ett omfattande arbete med den långsiktiga inriktningen av beredskapen mot kemikalieo- lyckor. Räddningsverket och boverket samverkar om studier som skall ge underlag för en grundsyn om hur transporter av farligt gods skall behandlas i det förebyggande miljövårdsarbetet. Räddningsverket arbetar särskilt med att öka säkerheten i samband med transporter av farligt gods när det gäller t. ex. vägvalsstyrning, tillsyn och kontroll av transporterna, uppbyggnad av beredskap för olyckshändelser samt information och utbildning.

Regeringen anser att berörda myndigheter bör ge hög prioritet åt arbetet med förebyggande av och beredskap mot kemikalieolyckor och för säker- het vid transporter av farligt gods.

Prop. 1990/91: 90

7.7. Regionala miljöanalyser

Regeringens ställningstagande: Det är en uppgift för länsstyrelserna att konkretisera de nationella miljömålen som underlag för plane- rings- och miljövårdsarbete i län och kommuner. Det ankommer på främst naturvårdsverket och boverket att ge råd och vägledning för kommunernas och länsstyrelsernas arbete för att förverkliga miljö- målen. De regionala miljöanalyserna är ett viktigt led i detta arbete.

Länsstyrelserna och naturvårdsverket: Länsstyrelserna fick år 1988 i uppdrag av regeringen att beskriva miljösituationen i resp. län. I en skri- velse den 12 september 1989 till regeringen, som innehåller en samman- ställning och bedömning av länsstyrelsernas arbete, föreslår naturvårdsver- ket att regionala miljöanalyser genomförs som en rullande process med tre till sex års mellanrum. I ett samrådsyttrande framhåller boverket vikten av att miljöanalyserna anpassas till arbetsmetodema för fysisk planering och att de inordnas i länsstyrelsernas regionala underlagsmaterial för kommu- nernas översiktsplanering.

Regeringens överväganden: Regeringen anser att länsstyrelserna har lagt ned ett omfattande och engagerat arbete på att beskriva miljöförhållande- na och hoten mot miljön i länen. Några länsstyrelser har också redovisat program med förslag till konkreta åtgärder för att komma till rätta med aktuella miljöproblem.

Regeringen anser att det är viktigt att de nationella miljömålen konkreti- seras i kommunernas och länsstyrelsernas fortsatta planerings- och miljövårdsarbete. Det är härvid en uppgift för i första hand naturvårdsver- ket och boverkct att ge kommunerna och länsstyrelserna råd och vägled- ning för arbetet med att förverkliga miljömålen. Det är regeringens upp- fattning att de regionala miljöanalyserna ger bra utgångspunkter för såväl kommunernas och länsstyrelsernas som de centrala myndigheternas hand- läggning av frågor som rör miljön i de olika länen. Regeringen vill under- stryka att arbetet med miljöanalyserna bör bedrivas i nära samverkan mellan kommuner och länsstyrelser.

Kunskaper om miljöns tillstånd och känslighet blir en allt viktigare förutsättning för det åtgärdsinriktade miljöarbetet. Regeringen föreslår, som redovisas närmare i kapitel 9, att miljöövervakningen tillförs ytterli- gare 75 milj. kr. för den närmaste treårsperioden. Miljöövervakningen ger underlag för analyser inom länen av miljöförhållanden och bedömning av åtgärdsbehov samtidigt som arbetet med de regionala miljöanalyserna kan ge vägledning om hur miljöövervakningen i stort bör inriktas. Det arbete som bedrivs inom främst statistiska centralbyrån, naturvårdsverket, boverket och länsstyrelserna med att utveckla metoder för samordnande redovisningar av miljötillstånd och hushållningen med naturresurser bör utnyttjas i arbetet med såväl miljöövervakning som regionala miljöanaly- ser.

7.8. Regionala miljöprojekt

Regeringens ställningstagande: De särskilda miljödelegationerna för Göteborg, Dalälven, västra Skåne och Sundsvall—Timrå har lagt grunden för handlingsprogram för åtgärder på miljöområdet i berör- da regioner. Det ankommer på länsstyrelserna att följa upp åtgärds- förslagen bl.a. inom ramen för de regionala miljöanalyserna.

Regeringen har utsett en fristående förhandlare för Dalälvsre- gionen. Förhandlarens uppdrag avser en uppgörelse mellan myndig- heter, berörda företag och markägare om genomförande av den av delegationen föreslagna åtgärdsplanen.

Delegationen för Miljöprojekt västra Skåne får i uppgift att för- ankra de förslag som avser regional och lokal verksamhet hos berör- da länsorgan, kommuner, kommunalförbund och företag samt att följa ett särskilt utbildningsprojekt.

En särskild samordnare för Sundsvall—Timråregionen kommer att tillkallas för att ytterligare bearbeta miljöprojektets förslag när det gäller regionens kommunikationsnät och de interregionala sam- banden.

Regeringens överväganden: I 1988 års miljöpolitiska proposition anges att det både lokalt och regionalt sker ett omfattande arbete med att kartlägga miljöproblem och att föreslå lämpliga åtgärder. Vidare sägs att det är mycket angeläget att ta till vara detta engagemang. De speciella miljödelegationerna har haft regeringens uppdrag att finna lösningar på problem i vissa särskilt miljöbelastade regioner. Sådana delegationer har tillkallats för Göteborg, Dalälven, västra Skåne och Sundsvall—Timråre- gionen.

Delegationerna har haft i uppgift att föreslå åtgärder som inom en tioårsperiod väsentligt kan förbättra miljön i regionen. Delegationerna har såväl självständigt som i samarbete med olika myndigheter, organisatio- ner, företag m.fl., undersökt och analyserat sin regions miljöproblem.

Genom att avdela en särskild grupp för att arbeta fram samlade och framåtsyftande förslag till lösningar har berörda organ — länsstyrelser, kommuner, organisationer och företag — tillsammans kunnat koncentrera sig på övergripande och ofta gemensamma frågeställningar av strategisk karaktär. Samtidigt har den formella ansvarsfördelningen legat kvar orub- bad. Arbetssättet innebär i princip inte någon skillnad mot den ordning som tillämpas på central nivå när en särskild kommitté bildas för att utreda frågeställningar som berör flera sektorsmyndigheter eller myndig- hetsnivåer.

Regeringen konstaterar att erfarenheterna från delegationemas arbete är positiva. Delegationerna har dels redovisat väl genomarbetade rapporter med konkreta åtgärdsförslag, dels lagt grunden för ett mer samlat synsätt på de övergripande regionala miljöfrågor som kommer att aktualiseras i det fortsatta miljöarbetet.

Miljöprojekt Göteborg

Regeringen har i en skrivelse (skr l990/91:6, JoU 16, rskr 78) till riksdagen redovisat sin syn på hur förslagen från delegationen för miljöprojekt Göteborg bör följas upp. Flera förslag har på olika sätt redan tagits om hand av regeringen och berörda myndigheter. Vissa av de problem som delega- tionen pekar på behandlas i denna proposition. Berörda myndigheter och företag fortsätter det utrednings- och åtgärdsarbete som delegationen ini- tierat. _

I enlighet med miljöprojektets förslag pågår en omprövning av ut- släppsvillkoren från stora punktkällor. En plan för avveckling av särskilt miljöstörande ämnen redovisas i avsnitt 12.2.

Regeringen har tillkallat tre förhandlare en för Stockholmsregionen. en för Göteborgsregionen och en för Malmöregionen — med uppdrag att medverka till att långsiktiga överenskommelser om åtgärder och finansi- ering av transportsystem kommer till stånd. De förslag som delegationen för Miljöprojekt Göteborg lagt fram har enligt regeringens uppfattning varit av stort värde som grund för det förslag för Göteborgsregionen som parterna har enats om.

M iljöprojekz Dalälven

Dalälvsdelegationens huvuduppgift är att ta fram ett program för att rena Dalälven inom tio år. Delegationen har hittills initierat en rad ompröv- ningar och skärpningar av gamla tillstånd och naturvårdsverket har ge- nomfört en tillsynskampanj i kommunerna längs Dalälven. Delegationen har vidare deltagit i bildandet av ett samordnat recipientkontrollprogram och ett vattenvårdsförbund. Dessutom deltar delegationen i flera projekt beträffande jordbrukets läckage av närsalter samt kväveläckage från skogs- marker till Dalälven.

Delegationen har också genomfört ett stort projekt beträffande återställ- ningen av gamla gruvavfallsupplag. Detta projekt ligger till grund för de åtgärder som planeras för att minska läckaget av metaller från gruvavfalls- upplagen. I första hand föreslås åtgärder i Falun och Garpenberg där insatser bedöms som mest kostnadseffektiva. I förhållande till de utsläpp som skedde i mitten på 1980—talet beräknas utsläppen inom tio år ha minskat med ca 90 %.

Miljöprojekt Västra Skåne

Bland delegationens förslag kan här nämnas: Utsläppsgränser för luft och vatten, åtgärder mot kväveläckage, skydd mot hotade biotoper, minskad våtmarksdikning, avsättande av naturreservat omfattande miljöutbild- ning, en biobränslesatsning, en stor översyn av hela trafiksystemet med en satsning på spårbunden trafik, åtgärder mot kvicksilverutsläpp, styrande avfallstaxor, åtgärdsprogram mot gamla tippar och utvidgad prövnings- möjlighet enligt miljöskyddslagen samt bildande av två skånska regionalor- gan och ett kommunalförbund.

Delegationens förslag berör många olika sektorer och nivåer. När det gäller de förslag som främst avser åtgärder i regionen och dess kommuner får delegationen i uppgift att föra sitt arbete vidare i syfte att förankra förslagen i berörda lokala och regionala organ samt att följa upp miljöut- bildningsprogrammet.

Miljöprojekt Sundsvall — Timrå

Förslagen berör utsläpp från tidigare industriella verksamheter, utsläpp från dagens stora industrier i regionen, transportsystemets avgas- och miljöpåverkan, alternativa energisystem samt naturvårdshänsyn i skogs- bruket. .

När det gäller frågan om regionens kommunikationsnät och interregio- nala samband tillkallas en. särskild samordnare för att ytterligare bearbeta miljöprojektets förslag.

För att komma tillrätta med de problem som nuvarande sträckning av väg E 4 vid passagen av Sundsvall har förslag väckts om en 17 km lång förbifart som motorväg av väg E 4. Objektet inkluderar även en bro över Sundsvallsfjärden.

Regeringen anser att vägverket bör fortsätta planeringsarbetet för en ny genomfart i Sundsvall. En av utgångspunkterna bör vara att delar av inve- steringskostnaden bör finansieras genom avgifter från trafikanterna. Därtill bör projektets finansiering diskuteras med lokala intressenter samt prövas av infrastrukturfonden.

Betr. järnvägstrafiken bör möjligheterna till en snabbtågsanpassning för sträckan mellan Stockholm och Sundsvall prövas av delegationen för infra- strukturinvesteringar.

Hänvisningar till S7-8

7.9. Geografiska informationssystem för planering och miljövård

Regeringens ställningstagande: Ett effektivt ADB-stöd är ett värde- fullt hjälpmedel i arbetet med miljövård, naturresurshushållning och fysisk planering. En nära samverkan mellan myndigheterna är angelägen såväl i utvecklingen av geografiska informationssystem som i hanteringen av lägesbestämda data för planering och miljövård.

Handlingsprogrammet från statskontoret m.fl. samt naturvårdsverkets program: Som resultat av ett uppdrag år 1988 från regeringen har statens lantmäteriverk, boverket, statskontoret och naturvårdsverket samt Ut- vecklingsrådet för landskapsinformation och Svenska kommunförbundet, gemensamt föreslagit ett nationellt handlingsprogram för hur lägesbestäm- da data i ADB-form skall kunna hanteras på ett mer effektivt sätt. Vidare har naturvårdsverket som en del av sin fördjupade anslagsframställning

utarbetat ett program för ett geografiskt informationssystem för natur- vårdsarbetet.

Regeringens överväganden: Allt fler statliga myndigheter, kommuner och företag börjar nu använda ADB-baserade geografiska informationssystem (GIS). Med GIS kan uppgifter knutna till en plats eller ett område hanteras både i grafisk form och i textform. Den största nyttan vid GIS-användning uppnås genom att lägesbestämda data registreras och ajourhålls på ett ställe och kan göras tillgängliga för flera användare.

Regeringen anser att handlingsprogrammen från såväl naturvårdsverket som de nämnda myndigheterna och organisationerna är värdefulla ut- gångspunkter för att effektivisera arbetet med naturresurshushållning, fysisk planering och hantering av miljöfrågor i övrigt. En ökad samverkan mellan olika intressenter vid hanteringen av lägesbestämda data minskar dubbelarbete och ökar tillgängligheten av information, vilket främjar ett effektivt arbete inom berörda myndigheter och företag på olika nivåer i samhället. Samhällets kostnader för datainsamling, ajourhållning och be- arbetning av lägesbestämda data kan härmed sänkas. Kostnaderna mins- kar ju fler intressenter som medverkar, samtidigt som ny information får en effektiv spridning. De största ekonomiska vinsterna uppnås genom samverkan kring de kostsammaste momenten datainsamling och ajour- hållning.

För att underlätta ett ökat datautbyte mellan olika intressenter bör såväl den tekniska utrustningen som databasemas innehåll i möjligaste mån standardiseras. Det är angeläget att statliga myndigheter och kommuner bygger upp geografiska informationssystem efter gemensamma standar- der. Vidare bör berörda myndigheter fortsätta arbetet med standardisering av datainnehållet och av metoder för klassificering och överföring av data. En anslutning till en internationellt accepterad överföringsstandard bör eftersträvas.

De nya möjligheter som ADB-tekniken ger i hanteringen av lägesbe- stämda data innebär vissa problem vad gäller säkerhet och sårbarhet. Sammanställningar av data från olika databaser är särskilt känsliga. Stats- kontoret bör utarbeta rekommendationer för hanteringen av sådana säker- hetsfrågor i samråd med Svenska kommunförbundet och andra berörda myndigheter och organisationer. Innehållet i databaserna kan vara käns- ligt från sekretessynpunkt. Utredningen om tillträdesskydd (Fö l982:03) har nyligen i betänkandet Sekretess för landskapsinformation (SOU 1990: 71) lämnat förslag bl.a. om hur sekretessfrågor i samband med geo- grafiska databaser skall hanteras.

För hanteringen av geografiska data med utgångspunkt i fysisk plane- ring, naturresurshushållning och miljöfrågor i övrigt är det angeläget att det utvecklas en katalog över databaser med lägesbestämda data och ett söksystem för sådana data. Det är en uppgift för lantmäteriverket att i nära samarbete med andra berörda myndigheter utveckla en sådan katalog över databaser. Boverket och naturvårdsverket bör aktivt delta i försöken med söksystem för lägesbestämda data.

Ett stadigvarande utbyte av lägesbestämd information måste bygga på samverkan mellan statliga myndigheter. kommuner och företag. En fastare

regional samverkan när det gäller geografiska informationssystem ligger väl i linje med de verksamheter som nyligen har startats eller föreslagits i olika län. Finansieringen av verksamheten ankommer på intressenterna.

En samverkan mellan berörda centrala organ behövs för erfarenhetsut- byte, förmedling av gemensamma standarder, utbildning m.m. En organi- serad samverkan på nationell nivå är också nödvändig för att fånga upp de centrala myndigheternas behov och förmedla deras standarder, normer och riktlinjer. Regeringen anser det vara angeläget att, så som föreslås i det nationella handlingsprogrammet, samverkan på central nivå fullföljs i fråga om utvecklingen av geografiska informationssystem. Statskontoret bör medverka aktivt i det fortsatta arbetet. Företrädare för länsstyrelserna bör beredas tillfälle att delta i utvecklingsarbetet. De intressenter som utvecklar geografiska informationssystem bör vidta åtgärder för att tillva- rata samordningsvinster vid uppbyggandet av miljöövervakningen på een- tral och regional nivå.

Naturvårdsverkets utvecklingsarbete i fråga om geografiska informa- tionssystem och hantering av lägesbestämda data bör också i övrigt bygga vidare på intentionerna i det föreslagna nationella handlingsprogrammet.

8. Miljökonsekvensbeskrivningar

Regeringens förslag i korthet: . En ansökan om tillstånd enligt naturresurslagen skall alltid inne- hålla en miljökonsekvensbeskrivning. . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att det i ärenden enligt någon av de NRL-anknutna lagarna skall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning. 0Miljökonsekvensbeskrivningen skall möjliggöra en samlad be-

dömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresur- ser.

. Miljökonsekvensbeskrivningen skall bekostas av den som ansva- rar för verksamheten eller som skall vidta åtgärden i fråga. . Miljöskyddslagen, vattenlagen och lagen om kommunal energipla- nering kompletteras med krav på miljökonsekvensbeskrivningar.

8.1. Bakgrund

Som ett led i arbetet att värna om miljön och hushållningen med naturre- surserna och att komma till rätta med den pågående miljöförstöringen är det viktigt att i större utsträckning utveckla och använda en miljöanpassad beslutsteknik. En sådan beslutsteknik innebär att beslut om åtgärder som var för sig eller som sammantagna med andra åtgärder har en stor betydel- se för miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser skall grundas på en genomlysning av aktuella besluts miljökonsekvenser.

' 165

Internationellt har miljökonsekvensbeskrivningar börjat tillämpas allt- mer. Flera länder har infört bestämmelser om detta, bl. a. USA, Canada, Holland och Norge. EG har år 1985 antagit ett direktiv (85/337) om miljökonsekvensbeskrivningar. Medlemsländerna skulle ha anpassat sin lagstiftning till direktivet senast till mitten av år 1988. Inom FNs ekono— miska kommission för Europa (ECE) pågår sedan år 1987 ett arbete med att utforma en konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i fråga om gränsöverskridande miljöstömingar. Konventionen färdigställdes i sep- tember 1990 och avses bli undertecknad i februari 1991. Även inom Nordiska ministerrådet utarbetas för närvarande ett program för samarbe— te om miljökonsekvensbeskrivningar.

Gemensamma åtgärder på internationell basis är en förutsättning för ett framgångsrikt arbete för att uppnå målet om god miljö och en långsiktigt hållbar utveckling på såväl global som nationell och lokal nivå. Även som ett led i dessa ansträngningar är det viktigt att myndigheter och företag i Sverige i större utsträckning än vad som för närvarande är fallet analyserar miljökonsekvenserna av olika beslut innan dessa fattas.

En tillståndsprövande myndighet har givetvis möjligheter att ställa de krav på beslutsunderlag som erfordras för prövning av en tillståndsan- sökan. I den nuvarande lagstiftningen finns därutöver flera exempel på uttryckliga krav på en belysning av konsekvenserna för miljön. 1 miljö- skyddslagen (1969:387) infördes år 1981 föreskrifter om att en ansökan om tillstånd skall innehålla en beskrivning av miljöeffekterna av de stör- ningar som verksamheten kan medföra. I väglagen (1971:948) infördes år 1987 föreskrifter om att en arbetsplan för byggande av väg skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Någon uttrycklig bestämmelse om vad en ansökan om tillstånd enligt 4 kap. lagen (1987212) om hushållning med naturresurser m.m. (NRL) skall innehålla finns inte i den lagen. Enligt den praxis som tillämpas med stöd av lagens förarbeten krävs emellertid att konsekvenserna för miljön framgår av ansökan när den prövas. De myn- digheter som skall tillämpa NRL vid prövning av mål och ärenden enligt de lagar som är anknutna till NRL skall se till att planer enligt plan- och bygglagen (1987: 10, PBL) och sådant planeringsunderlag som belyser hus- hållningsfrågan finns tillgängliga. I PBL stadgas bl. a. att av kommunernas detaljplaner och områdesbestämmelser skall framgå hur de reglerar mark- användning och miljö. Eftersom planläggningen skall främja en från all- män synpunkt lämplig utveckling och ge förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö ligger det i sakens natur att även konsekvenserna för miljön bör vägas in i de lämplighetsbe- dömningar som görS. Exakt vilket underlag som skall finnas för detta är dock inte föreskrivet.

Att beskriva och väga in konsekvenser för miljön av olika åtgärder eller - verksamheter i samband med offentliga beslut avseende fysisk planering, tillstånds- och villkorsprövning av olika exploateringsföretag och av annan miljöpåverkande verksamhet är alltså i denna allmänna betydelse inte något nytt i Sverige. Bl.a. de möjligheter att inhämta underlag för pröv- ning som här har nämnts samt den svenska offentlighetsprincipen som den kommer till uttryck i de förfaranderegler för insyn och samråd som är

knutna till de flesta tillståndsbeslut, har hittills ansetts tillräckliga som grund för att i olika beslutssituationer ställa krav på belysning av konse- kvenserna för miljön och hushållningen med naturresurser av prövade åtgärder.

Nuvarande regelsystem präglas av en viss oklarhet när det gäller i vilken utsträckning och i vilka situationer som en mer utvecklad beskrivning av miljökonsekvenserna skall ingå i beslutsunderlaget samt hur beskrivning- en i sådana frågor skall utföras. Ett flertal lagar saknar dessutom helt regler om miljökonsekvensbeskrivningar. Detta innebär att det finns risk för att en tillräcklig genomlysning av miljökonsekvenserna inte alltid görs i sam- band med planering och i andra beslutsärenden där en sådan genomgång är befogad.

Det finns därför skäl att införa tydligare regler om miljökonsekvens- beskrivningar för de planerings- och beslutsprocesser som regleras i lag- stiftningen. I prop. 1989/90: 126 om ändring i NRL har tidigare sagts att en miljökonsekvensbeskrivning skall fogas till ansökan i varje ärende där verksamheten har sådan betydelse att prövning enligt 4 kap. NRL skall ske. Med tanke på de möjligheter som regeringen självklart har att föran- stalta om en tillfredsställande utredning och då frågor om miljökon- sekvensbeskrivningar redan var föremål för berörda myndigheters övervä- gande, fann miljö- och energiministem att miljökonsekvensbeskrivningar skulle regleras i lag men först när myndigheternas tidigare nämnda upp- drag hade redovisats. Bostadsutskottet (BoU 1989/90:20) hänvisade till vad som anförts i propositionen och uttalade att det fick anses välbetänkt att avvakta resultatet av den pågående översynen.

De förslag om miljökonsekvensbeskrivningar som regeringen nu lägger fram innebär en skärpning när det gäller kraven på redovisning av miljö- konsekvenserna av olika verksamheter. Dessa nya åligganden är av sådan karaktär att de enligt 8 kap. 38 regeringsformen kräver lagform. Enligt 8 kap. 75 regeringsformen kan riksdagen genom bemyndigande i lag över- lämna åt regeringen att meddela föreskrifter om miljökonsekvensbeskriv— ningar. Som lagrådet anfört är det också angeläget att riksdagen genom lag ställer sig bakom ett krav på en standardhöjning i fråga om beslutsunderla- get i de ärenden det gäller.

8.2. Allmänna överväganden

8.2.1. Behovet av miljökonsekvensbeskrivningar

"För att uppnå ett ökat hänsynstagande till miljön, hälsan och hushållning- en med naturresurser behövs bättre metoder för att utreda de miljökon- sekvenser som olika beslut kan väntas leda till. Det gäller såväl i fråga om övergripande politiska beslut och olika beslut om planer och program som beslut om tillstånd till olika typer av anläggningar eller andra åtgärder. Syftet bör vara att skapa tillgång till beslutsunderlag som möjliggör en ökad miljöhänsyn och som leder fram till bättre beslut från miljösynpunkt. Det är viktigt att en bedömning av miljökonsekvenserna kommer in i ett tidigt planeringsskede, parallellt med tekniska och ekonomiska frågor,

innan beslut fattas om en viss plan, åtgärd eller ett projekt. Miljökon- sekvensbeskrivningar bör integreras i samhällets beslutsprocesser. En ökad systematik vid framtagande av underlag för beslut, som kan antas få betydande verkningar på miljön, hälsan och hushållningen med naturre- surser har många fördelar. Det innebär ett ökat tryck på myndigheter och företag att beakta miljö- och hushållningsintressen i samband med olika beslut. Det bör också öka möjligheterna för enskilda medborgare att påver- ka myndigheter och företag i samband med olika beslut som har stor betydelse för miljön, hälsan, hushållningen med naturresurser och kultur- miljön. Införandet av krav på miljökonsekvensbeskrivningar kan därför bidra till att främja ett mer miljöinriktat beslutsfattande i samhället.

8.2.2. MKB-rapporten och allmänt om remissutfallet

Boverket och naturvårdsverket föreslår i rapporten Miljökonsekvensbe- skrivningar (MKB) i det svenska planerings— och beslutssystemet att en särskild MKB-lag skall införas där det föreskrivs att i samband med verksamhet eller åtgärd, som kan få väsentlig inverkan på miljön och/eller hushållningen med naturresurser, skall verksamhetens eller åtgärdens kon- sekvenser övervägas och redovisas. Regeringen föreslås få bemyndigande att föreskriva att det vid tillämpningen av viss av regeringen särskilt angiven lag eller annan författning skall föreligga en miljökonsekvensbe- skrivning som underlag för beslut om verksamhet eller åtgärd som kan antas ha en väsentlig inverkan på miljön och/eller hushållningen med naturresurser.

I det följande tar regeringen upp specifika lagstiftningsfrågor i samband med miljökonsekvenSbeSkrivningar. I MKB-rapporten tas också upp för- slag som närmast gäller hänsyn till miljöaspekteri samband med allmänna beslutsprocesser i samhället. De är inte av sådan beskaffenhet att de faller inom ramen för denna proposition.

De flesta remissinstanserna tillstyrker att krav på miljökonsekvensbe- skrivningar införs i större utsträckning i Sverige. En majoritet av remissin- stanserna är emellertid kritisk till de lagförslag som finns i rapporten. Vissa remissinstanser ifrågasätter behovet av lagstiftning innan man har sett om befintlig lagstiftning, särskilt NRL och PBL är tillräcklig.

Många remissinstanser förordar att regler om miljökonsekvensbeskriv- ningar införs i den befintliga lagstiftningen, varvid vissa bedömer det lämpligt att sådana regler införs i NRL. medan andra förordar att MKB- regler införs i de olika lagar där behov föreligger.

Lagrådet, som i princip tillstyrkt lagrådsremissen, påpekar bl.a. att förslagen syftar till att konsekvenserna för miljön och naturresurserna av olika slags företag och verksamheter skall bli bättre klarlagda än för närva- rande i ärenden enligt naturresurslagen och anknutna lagar. Lagrådet anför vidare att beslutsmyndigheterna enligt förvaltningsförfarandets all- männa principer redan har ett ansvar för att ärendena blir tillfredsställan- de utredda. Den föreslagna ordningen får emellertid enligt lagrådet den effekten att miljökonsekvenserna bli utredda och därmed också beaktade

av intressenten redan innan myndighetsprövningen tar vid och förhopp— Prop. 1990/91: 90 ningsvis redan innan hans handlingsfrihet begränsats genom nedlagda projekteringskostnader och allehanda låsningar.

8.3 Föreskrifter om miljökonsekvensbeskrivningar 8.3.1 Lagteknisk lösning Regeringens förslag: I naturresurslagen införs krav på att en ansö-

kan om tillstånd enligt 4 kap. NRL skall innehålla en miljökon- sekvensbeskrivning. Regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer bemyndigas att föreskriva att det i ärenden enligt någon av de lagar som anges i 1 kap. 25 NRL skall upprättas en miljökon- sekvensbeskrivning. Dessa bestämmelser införs i NRL i ett nytt 5 kap. om miljökonsekvensbeskrivningar.

Förslaget i MKB-rapporten: En särskild MKB-lag skall införas med bemyndigande för regeringen att föreskriva att det vid tillämpningen av en viss av regeringen särskilt angiven lag skall föreligga en miljökonsekvens- beskrivning som underlag för beslut om verksamhet eller åtgärd som kan antas ha en väsentlig inverkan på miljön och/eller hushållningen med naturresurser.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till förslaget att lagstiftning om miljökonsekvensbeskrivningar bör införas men en ma- joritet avstyrker förslaget att införa en särskild MKB-lag. Kammarrätten i Göteborg tillstyrker att en särskild MKB-lag införs. LO delar uppfattning- en att bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar bör föras in i en övergripande särskild lag, för att undvika de problem som följer av separa- ta MKB-regler i varje miljöanknuten lag. Vägverket har inget att invända mot syfte och innehåll i den föreslagna MKB-lagen men anser att generella regler om miljökonsekvensbeskrivningar skulle naturligt kunna kopplas till andra lagar såsom NRL. Om nya lagregler skall övervägas, förordar hovrätten för Övre Norrland regler om MKB i N RL. Länsstyrelsen i Stock- holms län anser att intentionerna med miljökonsekvensbeskrivningar kan förverkligas genom ändringar och tillägg i befintlig lagstiftning. huvudsak- ligen i 1 kap. och 5 kap. NRL. Flera remissinstanser anser att lagförslaget är för vagt utformat.

Regeringens överväganden: I MKB-rapporten har diskuterats olika lag- stiftningsaltemativ. Som skäl för förslaget om en särskild MKB-lag framför föreskrifter i NRL eller i de olika berörda lagarna anges bl. a. att den före- slagna MKB-lagen är en ramlag vars regler successivt kan preciseras när- mare genom att särskilda föreskrifter utfärdas med stöd av lagen.

Regeringen finner att övervägande skäl talar för en annan lösning. NRL, som trädde i kraft den ljuli 1987 (prop. 1985/86:3, BoU 1986/87:3, rskr. 34), syftar till att vid fysisk planering och vid prövning av mål och ärenden enligt de olika lagar som är knutna till lagen främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning med 169

marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt (1 kap. 1 5). Lagen innehål- ler grundläggande hushållningsbestämmelser avseende mark och vatten (2 kap). Vidare definieras vissa riksintressen och föreskrivs att områden som innehåller sådana intressen skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada dem. Särskilda hushållningsbestämmelser föreskrivs för sådana geo- grafiskt angivna områden i landet som med hänsyn till sina natur- och kulturvärden i sin helhet är av riksintresse (3 kap.). Lagen ger alltså anvisningar om hur och var riksintressen skall prioriteras i förhållande till andra intressen och i vissa fall inbördes. Till NRL har dessutom förts regler om tillståndsprövning av industrianläggningar m.m. (4 kap.) från tidigare 136 a5 byggnadslagen (l947:385). Planer enligt PBL och sådant planeringsunderlag som belyser hushållningsfrågan skall finnas tillgängliga vid tillämpningen av NRL (5 kap. 1 5). NRL är anknuten till nio olika lagar genom att det i 1 kap. 25 föreskrivs att bestämmelserna i 2 och 3 kap. skall tillämpas enligt vad som är föreskrivet i PBL, vattenlagen (19831291), miljöskyddslagen (1969:387), naturvårdslagen (1964: 822), lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter (torvlagen), väglagen (1971:948), lagen (1902: 71 s. 1 ), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anlägg- ningar (ellagen), lagen (1978:160) om vissa rörledningar (rörlednings- lagen) och luftfartslagen (1957z297). Dessutom har riksdagen den 5 de- cember 1990 beslutat anta en minerallag (199lz45) som träder i kraft den 1 juli 1992 och som ersätter gruvlagen (1974: 342), lagen (1974:890) om vissa mineralfyndigheter och lagen (1949:658) om inlösen i vissa fall av rätt till gruva m.m.(prop. 1988/89:92, 1990/91:NU7, rskr. 67). Den nya lagen är enligt riksdagsbeslutet anknuten till NRL. Riksdagen beslutade även att lagen (1966:314) om kontinentalsockeln skall anknytas till NRL från nämnda datum.

Detta innebär att de allra flesta lagar vid vars tillämpning det kan finnas behov av miljökonsekvensbeskrivningar är eller kommer att bli anknutna till NRL. Grundläggande regler i NRL om miljökonsekvensbeskrivningar skulle på ett lämpligt sätt kunna föra in krav på sådana beskrivningar i det gällande regelsystemet.

Ett skäl som talar för att MKB-lagstiftningen bör införas i NRL är de föreskrifter om tillståndsprövning av industrianläggningar m.m. som re- dan finns i lagens 4 kap. Som framhölls i propositionen om den kommuna- la vetorätten (prop. 1989/90:126, BoU 20, rskr. 306) ligger det i sakens natur att en miljökonsekvensbeskrivning skall fogas till ansökan i varje ärende där verksamheten har sådan betydelse att NRL-prövning skall ske. Kraven på miljökonsekvensbeskrivningar när det gäller ärenden enligt 4 kap. NRL bör regleras i den lagen. Därför föreslår regeringen en bestäm- melse om att en ansökan om tillstånd enligt 4 kap. NRL alltid skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör dessut- om få bemyndigande att föreskriva att det i ärenden enligt någon av de lagar som är anknutna till NRL och som anges i 1 kap. 25 skall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning. Därigenom ges regeringen och ansvariga myndigheter möjlighet att successivt införa krav på miljökonsekvensbe- skrivning om behov föreligger. De ärenden som behandlas enligt dessa

lagar och för vilka miljökonsekvensbeskrivningar kan behövas är exploate- ringsföretag och liknande verksamhet som kan antas få en påtaglig inver- kan på miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser. Frågan om hur de enligt 1 kap. 25 NRL-anknutna lagarna bör omfattas av krav på miljökonsekvensbeskrivning återkommer regeringen till i avsnitt 8.3.2.

Med den lagtekniska lösning som regeringen nu har förordat kommer några från miljösynpunkt betydelsefulla lagar som reglerar verksamhet där det kan föreligga behov av miljökonsekvensbeskrivningar och som inte är anknutna till NRL inte att innefattas av kravet på sådana beskrivningar. Dessa är i första hand skogsvårdslagen (1979z429), lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark (skötsellagen), lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn (farledslagen) och lagen (1977:439) om kommunal energiplanering. I rapporten nämns även lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Regeringen återkommer i .nästa avsnitt till hur dessa lagar bör behandlas när det gäller miljökon- sekvensbeskrivningar.

Internationell jämförelse

Den typ av anläggningar vars tillåtlighet obligatoriskt skall prövas av regeringen enligt 4 kap. 15 NRL eller som regeringen med stöd av 4 kap. 25 kan besluta att pröva tillhör vid en internationell jämförelse den typ av anläggningar som i de länder som har lagstiftning om miljökonsekvens- beskrivningar brukar omfattas av krav på MKB. Även det EG-direktiv om miljökonsekvensbeskrivningar som beslutades 1985 (85/337) upptar bl. a. denna typ av anläggningar i en förteckning (bilaga 1) över projekt för vilka skall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning enligt artikel 4 punkt 1 i direktivet.

Bland uppräknade projekt i EG-direktivet finns även sådana anlägg- ningar som inte obligatoriskt skall prövas i Sverige enligt 4 kap. 1 5 NRL. Det är till att börja med motorvägar, motortrafikleder, järnvägslinjer för fjärrtrafik samt flygplatser med en banlängd över 2 100 m. Vidare upptar bilaga 1 hamnar samt inre vattenvägar och insjöhamnar som tillåter trafik med fartyg på mer än 1350 ton. Även för anläggningar för förbränning, kemisk behandling eller deponering av giftigt och farligt avfall skall miljö- konsekvensbeskrivning upprättas. Enligt artikel 2 punkt 3 får medlems- staterna endast i undantagsfall undanta ett projekt helt eller delvis från direktivets tillämplighet. I dessa fall måste medlemsstaterna överväga om annan typ av bedömning är lämplig och informera allmänheten varför ett undantag har gjorts samt innan tillstånd meddelas för projektet informera kommissionen om skälen för undantaget.

Enligt artikel 4 punkt 2 skall miljökonsekvensbeskrivningar upprättas även för verksamheter som anges i bilaga 2 till direktivet när medlemssta- terna anser att verksamhetens karaktär kräver detta. Denna bilaga omfat— tar ett stort antal verksamheter inom jordbruk, utvinningsindustri (där- ibland utvinning av torv, malm och råolja), anläggningar för energipro- duktion, bearbetning av metaller, glastillverkning, kemisk industri (som ej omfattas av bilaga 1), livsmedelsindustri (bl.a. bryggerier, mejerier och

slakterier), textil-, läder-, trä- och pappersindustri, gummiindustri, infra- strukturprojekt (bl. a. vägar, hamnar och flygfält som ej omfattas av bilaga 1 och rörledningar för gas och olja) samt andra verksamheter (bl. a. avlopps- reningsverk).

Den lagstiftning som regeringen nu föreslår innebär att Sveriges lagregle- ring kommer att överensstämma med de krav på miljökonsekvensbeskriv- ningar som EGs direktiv uppställer.

Hänvisningar till S8-2-2

8.3.2. MKB-lagarna

Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regering- en bestämmer får föreskriva att det i ärenden enligt någon av de lagar som anges i 1 kap. 25 NRL skall upprättas en miljökon- sekvensbeskrivning. 1 miljöskyddslagen och vattenlagen utvidgas de bestämmelser som anger vad en ansökan om tillstånd skall innehålla till att även omfatta en miljökonsekvensbeskrivning. l samman- hanget föreslås att farledslagen skall anknytas till NRL. I lagen om kommunal energiplanering införs krav på att en miljökonsekvens- beskrivning skall upprättas till den kommunala energiplanen.

Förslaget i MKB-rapporten: Enligt den särskilda MKB-lagen får rege- ringen föreskriva att det vid tillämpningen av en viss av regeringen särskilt angiven lag eller annan författning skall föreligga en miljökonsekvensbe- skrivning som underlag för beslut om verksamhet eller åtgärd som kan antas ha en väsentlig inverkan på miljön och/eller hushållningen med naturresurser. Vilka lagar som skall omfattas har inte angivits utan skall bestämmas successivt.

Remissinstanserna: De har i allmänhet inte gjort några erinringar. Regeringens överväganden: De flesta av de lagar, som på grund av NRL- anknytningen kommer att omfattas av bestämmelser om miljökonsekvens- beskrivningar, gäller verksamheter som är tillståndspliktiga. Beslut enligt dessa lagar påverkar miljön och naturresurshushållningen och bör omfat- tas av krav på miljökonsekvensbeskrivningar. Att, som föreslås i rappor- ten, begränsa användningsområdet för miljökonsekvensbeskrivningar till beslut som kan antas ha väsentlig inverkan på miljön eller naturresurshus- hållningen finner regeringen inte vara lämpligt. Frågan om en inverkan är väsentlig kan i många fall besvaras först efter det att en miljökonsekvens- beskrivning har upprättats. För vissa typer av verksamheter finns det därför skäl att införa mer allmänt hållna föreskrifter om detta.

Regeringen kommer nu att redovisa vilken roll miljökonsekvensbeskriv- ningar bör'få för var och en av de ifrågavarande lagarna.

8. 3. 2. I Plan- och bygglagen

Kommunerna har genom PBL fått en stark ställning i frågor som rör användningen av mark och vatten. De skall upprätta en översiktsplan för

hela kommunen samt i vissa fall detaljplaner och för begränsade områden som inte omfattas av detaljplan kan områdesbestämmelser antas. Vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked skall NRL tillämpas (2 kap. 25 PBL).

Miljökonsekvensbeskrivningar som en del av beslutsunderlaget vid ar- betet med den fysiska planeringen bör kunna ge ett bra stöd för bedömning av lämpliga alternativ för lokalisering av stora projekt och anläggningar som har väsentlig omgivningspåverkan eller som berör särskilt värdefulla områden. Sådana beskrivningar bör upprättas i ett tidigt skede av plane- ringsprocessen och innefatta de konsekvenser för miljön som behandlade lokaliseringsaltemativ kan bedömas föra med sig med hänsyn till miljö- förutsättningama i berörda mark- och vattenområden.

Av flera remissvar, bl. a. från Svenska kommunförbundet, framgår ock- så att många kommuner redan tillämpar detta arbetssätt. Kommunförbun- det anser att miljökonsekvensbeskrivningar måste betraktas som ett myc- ket värdefullt komplement till övrigt beslutsunderlag och nyttjas i en rad olika beslutsfunktioner som ett led i ett mera miljöinriktat beslutsfattande. Förbundet anser det dock direkt olämpligt att i detta dynamiska utveck- lingsskede införa en lag som gör miljökonsekvensbeskrivningar till ett obligatorium. Det står enligt förbundet klart att kommunerna ännu inte har getts tillräcklig tid för att utveckla sina översiktsplaner så att planerna blir de instrument för en god naturresurshushållning och för förebyggande miljövård som de har förutsättningar att bli. Förbundet stöder däremot tanken på en successiv utveckling av ett svenskt MKB-system, på grundval av erfarenheter från ett intensifierat planerings-, utvecklings— och informa- tionsarbete. Som formellt stöd för denna utveckling anser kommunförbun- det att det t.ex. kan räcka med förtydliganden genom allmänna råd för tillämpningen av reglerna i NRL.

Regeringen kan till stora delar instämma i vad kommunförbundet an- fört. Det bör därför inte nu vara nödvändigt med någon ändring i PBL eller därtill hörande författning eftersom kommunerna redan i många fall arbetar med miljökonsekvensbeskrivningar som underlag till sin planlägg- ning.

Vikten av att miljökonsekvensbeskrivningar används som underlag i den kommunala planeringen har även betonats av de delegationer för regionala miljöprojekt som nyligen presenterat sina arbeten i betänkande- na (SOU 1990:93) Miljön i Västra Skåne och (SOU 1990:102) Miljö- projekt Sundsvall-Timrå, Rent till 2000.

Om tillstånd söks till ett exploateringsföretag eller annat ingrepp i mil- jön för vilket detaljplanläggning enligt PBL inte erfordras men ärendet skall prövas enligt någon annan NRL-anknuten lag kan förutsättas att yttrande alltid inhämtas från den berörda kommunen. Då bör kommunen kunna framföra önskemål om att en miljökonsekvensbeskrivning upprät- tas som belyser inverkan på allmänna intressen som anges i översiktspla- nen. Tillståndsmyndigheten i det aktuella ärendet har att ta hänsyn till detta och kan kräva av sökanden att en miljökonsekvensbeskrivning upp- rättas som belyser de av kommunen angivna frågorna. Den i samband med prövningen upprättade miljökonsekvensbeskrivningen kan då även ut-

nyttjas som planeringsunderlag vid eventuell detaljplanläggning enligt PBL.

Regeringen betonar i detta sammanhang länsstyrelsens viktiga roll i den fysiska planeringen. Kommunen skall samråda med länsstyrelsen när för- slag till översiktsplan och detaljplan upprättas och länsstyrelsen skall ge råd och bl. a. ta till vara statens intresse. Länsstyrelserna har sakkunskap på såväl planområdet som miljöområdet samtidigt som de har kunskap om regionala och även vissa lokala förhållanden.

En kommuns beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser kan över- klagas genom förvaltningsbesvär till länsstyrelsen och länsstyrelsen skall överpröva ett beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser i vissa fall enligt 12 kap 1 5 PBL. Överprövning skall ske bl. a. när beslutet kan befaras innebära att ett riksintresse enligt NRL inte tillgodoses eller att en bebyg- gelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.

Ett beslut om antagande av översiktsplan kan endast överklagas genom kommunalbesvär till kammarrätten och en översiktsplan kan länsstyrelsen inte överpröva.

Regeringen finner med hänsyn till det anförda att det är självklart att länsstyrelsen, om den anser att det kan befaras att ett beslut kommer att behöva överprövas enligt 12 kap. 15 PBL, ser till att erforderligt plane- ringsunderlag finns tillgängligt. Det är väsentligt att länsstyrelsen anför skälen för detta redan i ett tidigt skede i planprocessen vid det samråd som skall ske enligt PBL. Att länsstyrelsen framför sådana synpunkter kan bli aktuellt beträffande exempelvis områden där miljöstörande industri skall etableras eller stora projekt som en flygplats eller en hamn skall byggas och överprövning enligt 12 kap. 1 5 PBL kan komma i fråga.

Med hänsyn till det goda samarbetet mellan kommunerna och länssty- relserna utgår regeringen från att kommunerna" kommer att få stor nytta av länsstyrelsernas synpunkter i dessa frågor.

8. 3. 2. 2 M i ljöskyddslagen

Enligt 4 a 5 miljöskyddslagen skall vid prövning av miljöfarlig verksamhet NRL tillämpas. Enligt 135 skall en ansökan om tillstånd innehålla en beskrivning av miljöeffekterna såsom arten, styrkan och räckvidden av de störningar som verksamheten kan medföra. Denna bestämmelse infördes år 1981 (prop. 1980/81:92, JoU 21, rskr. 273). l specialmotiveringen uttalades att sökanden är skyldig att beskriva miljöeffekterna av verksam- heten samt lämna förslag till hur störningama bör motverkas. Självfallet skall även samverkande och sammanlagda effekter beaktas och beskrivas. Hur omfattande beskrivningar som behöver göras beror naturligtvis på stömingamas art och omfattning samt karaktären på den omgivning som kan påverkas. En miljöeffektbeskrivning skall inte bara ge koncessions- nämnden en fullständig och rättvisande bild av de störningar verksamhe- ten kan medföra och hur dessa skall förebyggas eller mildras utan skall

även kunna ligga till grund för ställningstaganden till och synpunkter på verksamheten från andra berörda myndigheter och från sakägare och allmänheten.

Koncessionsnämnden anser i sitt remissvar att det är viktigt att miljö- konsekvensbeskrivningar i större utsträckning ingår i underlaget för beslut enligt olika lagar. Nämnden anser i likhet med flera andra remissinstanser att resultatet av den pågåenden översynen av miljöskyddslagstiftningen bör avvaktas innan ställning tas till frågan om eventuella ändringar i miljöskyddslagen.

En beskrivning av miljöeffekterna i en tillståndsansökan skall avse de störningar på omgivningen som verksamheten i sig kan medföra. Rege- ringen finner det därutöver viktigt att samtliga betydelsefulla konsekven- ser för miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser som verksam- heten kan antas medföra utöver de direkta omgivningsstörningama fram- går av ansökan.

Det kan gälla den påverkan på miljön som uppkommer genom att verksamheten för med sig t.ex. ytterligare biltrafik i det område där verksamheten skall etableras. Eftersom den nuvarande lagstiftningen inte klart omfattar krav på redovisning av effekter av detta slag, föreslår rege- ringen att krav införs på att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas som en del i en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. I miljö- skyddslagen föreskrivs redan i detalj vad en ansökan skall innehålla. Därför bör även de nya föreskrifterna om miljökonsekvensbeskrivningar i miljöskyddsärenden lagregleras och tas in i 135 miljöskyddslagen för att därigenom hållas samman i lagen.

Regeringens förslag innebär att en ansökan om tillstånd i fortsättningen även skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning som kan'möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åt- gärds inverkan på miljön, hälsan samt hushållningen med naturresurser.

8. 3.2.3 Vattenlagen

Enligt vattenlagen krävs tillstånd för vattenföretag om det inte är uppen- bart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom företagets inverkan på vattenförhållandena. Vattenmål prövas av vattendomstolen. Regeringen prövar dock tillåtligheten av större vattenföretag. Ett vattenfö- retag får inte komma till stånd, om det med hänsyn till val av plats eller på något annat sätt möter hinder från allmänna planeringssynpunkter.

Vid tillståndsprövningcn skall NRL tillämpas (3 kap. 1 5 vattenlagen). Stockholms tingsrätt anför i sitt remissyttrande att i vattenmål tillämpas redan nu det förfarande som åsyftas med förslagen i rapporten. Därför finns det enligt tingsrätten inte något behov av att införa regler om miljö- konsekvensbeskrivningar i vattenlagen.

1 13 kap. 195 vattenlagen föreskrivs att en ansökan i ett ansökningsmål skall innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att bedöma företagets beskaffenhet, omfattning och verkningar samt även innehålla uppgifter om möjlig alternativ lokalisering m.m. Om vattendomstolen anser att handlingarna är ofullständiga skall sökanden

föreläggas att avhjälpa bristen. Dessutom innehåller vattenlagen bestäm- melser om offentlighet och möjlighet för myndigheter och berörda att framföra synpunkter på ett planerat projekt.

Den reglering som finns i vattenlagen kan möjligen redan nu tolkas så att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas. Detta stadgande är dock inte tillräckligt tydligt i fråga om krav på miljökonsekvensbeskrivning i ansökningar i vattenmål. Därför föreslår regeringen att 13 kap. 195 vatten- lagen kompletteras med en bestämmelse om att en ansökan skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Denna skall möjliggöra en samlad be- dömning av företagets påverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Motiveringen till att ändringen görs i vattenlagen är den- samma som beträffande ändringen i miljöskyddslagen.

8. 3.2.4 Naturvårdslagen

Enligt naturvårdslagen skall vid prövning av frågor som rör naturvård tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall NRL tillämpas (3 5).

I 255 naturvårdsförordningen (1976z484) är föreskrivet att en ansökan till länsstyrelsen om tillstånd enligt naturvårdslagen till bl.a. täktverksam- het och markavvattningsföretag skall alltefter omständigheterna i det sär- skilda fallet vara åtföljd av karta, skiss eller ritning samt den ytterligare utredning som behövs för att företagets eller åtgärdens inverkan på det skyddade intresset skall kunna bedömas. Naturvårdslagsutredningen anser i sitt betänkande (SOU l990:38) Översyn av naturvårdslagen m.m. att dessa krav på underlag utgör en form av miljökonsekvensbeskrivningar, i vart fall om man med detta menar en beskrivning av effekterna på natur- miljön av ett arbetsföretag inom ett visst begränsat område. Utredningen anser att med den utgångspunkten utgör ett införande av miljökonsekvens- beskrivningar i naturvårdslagen närrnast en komplettering av existerande regler. Utredningen anser det därför inte nödvändigt att införa ytterligare och mer detaljerade krav på miljökonsekvensbeskrivningar men att be- stämmelsen i 255 förordningen bör flyttas till naturvårdslagen och tas in i en ny paragraf, 41 a 5, för att ge mer eftertryck åt det utredningskrav som ställs på sökanden i naturvårdsärenden.

Som naturvårdslagsutredningen angett kan bestämmelsen i 255 na- turvårdsförordningen tolkas så att den innebär ett krav på en typ av miljökonsekvensbeskrivning. Det finns emellertid inte något skäl att föra över bestämmelsen från förordningen till lagen. Eftersom naturvårdslagen är anknuten till NRL finns det genom den ändring som nu föreslås i NRL möjlighet att föreskriva om miljökonsekvensbcskrivning när behov före- ligger vid tillämpningen av naturvårdslagen.

De ingrepp i naturen som naturvårdslagen reglerar är mycket varieran- dc. Vissa åtgärder har en liten inverkan medan andra kan ha mycket långtgående konsekvenser. Det finns därför skäl att i den förordning till NRL, som regeringen kommer att besluta om, ge länsstyrelsen bemyndi- gande att i det enskilda fallet föreskriva att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas och vad den skall innehålla.

8. 3. 2.5 Väglagen m. m

M iljökonsekvensbeskri vni ngar

Vid prövning av ärenden enligt väglagen skall NRL tillämpas (3 a 5). I 155 väglagen infördes år 1987 föreskrifter om att en arbetsplan för byggande av väg skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. En sådan beskrivning skall innehålla en redovisning av de väntade miljöeffektema samt förslag till erforderliga skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga störningar eller andra olägenheter från trafiken. Enligt vägkungörelsen (1971:954) får vägverket meddela närmare föreskrifter om arbetsplanens miljökonsekvensbeskrivning efter samråd med na- turvårdsverket. Enligt väglagen skall en arbetsplan fastställas av vägverket efter samråd med länsstyrelsen. Om dessa myndigheter har olika uppfatt- ning hänskjuts frågan om fastställelse av planen till regeringens prövning.

Enligt MKB-rapporten bör, särskilt i kontroversiella situationer, en separat myndighet eller annat oberoende organ bistå vid fokusering av innehåll och vid bedömning av om miljökonsekvensbeskrivningen kan anses tillräcklig. Annars kan en miljökonsekvensbeskrivning inte bli ett fristående beslutsunderlag.

Vägverket anför i sitt remissyttrande att boverket och naturvårdsverket i rapporten förbiser länsstyrelsernas roll i beslutsprocessen inom vägsek- tom. Vägverket fastställer arbetsplaner efter begäran av länsstyrelsen och kan inte besluta i strid mot länsstyrelsen. Många vägprojekt behandlas även i den kommunala översiktsplaneringen. Länsstyrelsen beslutar om flerårsplan för byggande av länstrafikanläggningar. Vägverket har bedömt att länsstyrelsernas miljövårdsenheter och kommunala miljö- och hälso- skyddsnämnder (tillsynsmyndighet enligt miljöskyddslagen för vägtrafik) är lämpliga samråds- och kontrollorgan vad gäller miljökonsekvensbesk- rivningar i fråga om kvalitet, uppläggning och innehåll.

Av den utvärdering från maj 1990 som vägverket gjort i samråd med kommunförbundet och naturvårdsverket framgår att vägverket anser att kravet på miljökonsekvensbeskrivningar i väglagen inneburit att miljöfrå- gorna blivit mer ingående penctrerade och att större miljöhänsyn tagits vid val av vägsträckningar och vid beslut om åtgärder för att minimera stör- ningar. Beskrivningarna har därvid bidragit till att miljöhänsynen fått ökad betydelse i både planering och projektering. Miljökonsekvensbe- skrivningama har också bidragit till en sakligare miljödiskussion med markägare och berörda intressenter. Intresset från allmänheten har dock inte ökat i och med införandet av miljökonsekvensbeskrivningar.

Regeringen delar den åsikt som framförts i MKB-rapporten om det lämpliga i att en annan myndighet än vägverket bedömer om en miljökon- sekvensbeskrivning är tillräcklig. Länsstyrelsen är lämplig som samråds- och kontrollorgan. Därför finns det skäl att uttryckligen ge länsstyrelsen bemyndigande att, i likhet med vad regeringen anför även beträffande vissa andra lagar, pröva om en miljökonsekvensbeskrivning enligt väg- lagen är tillräcklig eller om den behöver kompletteras.

Koncessionsprövning

Miljöskyddslagen är tillämplig på bl.a. användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra störning för omgivningen genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant om stömingen är ej helt tillfällig. Sådan användning är exempel på miljöfarlig verksamhet enligt lagen. Detta innebär att fasta trafikanläggningar i princip faller in under kategorin miljöfarlig verksamhet.

Den som utövar miljöfarlig verksamhet skall enligt 5 5 miljöskyddslagen vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet.

Vissa miljöfarliga verksamheter får inte bedrivas innan förprövning har skett. Regeringen bestämmer för vilka verksamheter obligatorisk förpröv- ning skall ske. Någon skyldighet att låta pröva trafikanläggningar föreligger inte.

Enligt 65 första stycket miljöskyddslagen får miljöfarlig verksamhet som befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse, även om försiktighets- mått företagits, utövas endast om särskilda skäl föreligger. Innebär den befarade olägenheten att ett stort antal människor får sina levnadsförhål- landen väsentligt försämrade eller att betydande förlust från naturvårds- synpunkt uppkommer eller att liknande allmänt intresse skadas avsevärt får verksamheten inte utövas. Regeringen kan dock lämna tillstånd om verksamheten är av synnerlig betydelse för näringslivet eller för orten eller annars från allmän synpunkt. Enligt 65 tredje stycket andra meningen skall dock detta inte hindra att sådan flygplats, väg eller järnväg, vars anläggande prövas i särskild ordning, används för avsett ändamål. Dessa kan alltså inte förbjudas även om förhållanden som anges i första och andra styckena föreligger. Bl. a. vägar är därigenom undantagna från vad som gäller annan miljöfarlig verksamhet. För att en väganläggning skall prövas enligt miljöskyddslagen krävs för närvarande en frivillig ansökan enligt 95 samma lag. Miljöskyddslagens tillsynsregler är i princip tillämpli- ga på väganläggningar. Naturvårdsverket kan med stöd av 415 miljö- skyddslagen yrka att koncessionsnämnden meddelar föreskrifter om skyddsåtgärder.

Miljöskyddsutredningen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU l983z20) Bättre miljöskydd 11 att möjligheter till obligatorisk prövning av en allmän väg eller gata skulle införas genom ett bemyndigande för regeringen att föreskriva att dels nyanläggning som kan befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse, dels ombyggnad eller trafikreglerande åtgärder som kan medföra att olägenhet i väsentlig grad ökar i omfattning inte får utföras utan att koncessionsnäm nden för miljöskydd lämnat tillstånd enligt miljöskydds- lagen. Regeringen skulle göra denna prövning efter en särskild framställning från statens naturvårdsverk. Utredningen föreslog även att 6 5 tredje stycket andra meningen miljöskyddslagen skulle upphävas eftersom bestämmelsen i praktiken har inneburit att en prövning enligt lagen av ett väg-, flygplats- eller järnvägsföretag måste inskränkas till frågor om skyddsanordningar och andra försiktighetsmått. Ett annat förslag av utredningen var att

väghållaren skulle vara skyldig enligt väglagen att upprätta en miljökonsek- vensbeskrivning vid byggande av allmän väg.

I anledning av utredningens förslag infördes krav på miljökonsekvens- beskrivningar i väglagen. Något system för obligatorisk förprövning av vägar enligt miljöskyddslagen infördes emellertid inte och 65 tredje styc- ket andra meningen ändrades inte heller (prop. 1986/87: 135, JoU 25, rskr. 319). Vid riksdagens behandling av den miljöpolitiska propositionen 1988 ansåg jordbruksutskottet (JoU 1987/88:23) i anledning av en motion angående prövning av vägar enligt miljöskyddslagen att de överväganden som gjordes av miljöskyddsutredningen om önskvärdheten av konces- sionsprövning av vägprojekt har mycken fog för sig. Utskottet ansåg dock att det fanns anledning att avvakta erfarenheterna som vinns av reglerna om obligatoriska miljökonsekvensbeskrivningar som infördes i väglagen ett år tidigare. Utskottet framhöll att möjligheten till frivillig prövning liksom naturvårdsverkets rätt att begära prövning enligt 41 5 miljöskydds- lagen kvarstår men att den nya ordningen för miljöfrågornas behandling vid vägbyggen borde utvärderas och ställning därefter tas till frågan om koncessionsprövning. .

I den nyss nämnda utvärderingen görs också en jämförelse med pröv- ning enligt miljöskyddslagen. Slutsatsen i utvärderingen är att vägar inte bör göras förprövningspliktiga enligt miljöskyddslagen eftersom detta inte skulle ge en ytterligare förbättrad miljöhänsyn. I rapporten föreslås emel- lertid vissa ändringar i förordningen (198811015) om riksvägplan och planer för länstrafikanläggningar för att större miljöhänsyn skall tas tidigt i projekteringen. Bl.a. skall i flerårsplan endast få redovisas vägbyggnadsfö- retag som genomgått en förstudie som innehåller en miljökonsekvensbe- skrivning.

Med en förprövning av vägar enligt miljöskyddslagen kan man få en prövningsmyndighet som ser tillåtlighets-, lokaliserings- och skyddsåt- gärdsfrågoma från olika synpunkter. Det är viktigt att en noggrann och allsidig miljöprövning görs av vägprojekt som har en betydande inverkan på miljön och hushållningen med naturresurser. Den miljökonsekvens- beskrivning som vägverket gör enligt väglagen skulle då vara en viktig del av beslutsunderlaget.

Att länsstyrelsen, som regeringen nyss förordat, får ett väsentligt infly- tande på miljökonsekvensbeskrivningar i vägärenden innebär ett ökat opartiskt inflytande på vägbyggnadsfrågor och att som vägverket föreslagit krav införs på att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas innan en väg får tas upp i en flerårsplan innebär ett ökat hänsynstagande till miljö- aspekter. Med hänsyn till detta och till att regeringen har tillsatt en utred- ning med uppgift att se över miljöskyddslagstiftningen (Dir. 1989: 32) och att överväga även denna fråga finner regeringen att det för närvarande inte finns skäl att föreslå att en obligatorisk prövning av vägar enligt miljö- skyddslagen införs. Det bör i stället ankomma på kommittén att överväga frågan.

8. 3. 2.6 Torvlagen

För bearbetning av torvfyndigheter fordras koncession som prövas av länsstyrelsen. Vid koncessionsprövningen skall NRL tillämpas (75). Enligt förordningen (1985:626) om vissa torvfyndigheter skall en ansökan om koncession innehålla bl.a. en karta, täktplan och utredning som belyser behovet av den tillämnade verksamheten och dess inverkan på allmänna och enskilda intressen samt utredning i övrigt som sökanden vill åberopa för att styrka i ansökan lämnade uppgifter. Om ansökan uppfyller kraven kungörs den och meddelande skickas bl.a. till berörda fastighetsägare. Innan beslut fattas infordras yttrande från bl. a. berörda kommuner. Läns- styrelsens beslut får överklagas till regeringen. Även naturvårdsverket har rätt att överklaga.

Med hänsyn till den inverkan denna typ av verksamhet har på miljön och hushållningen med naturresurser bör en miljökonsekvensbeskrivning bifogas en ansökan om koncession enligt torvlagen. Eftersom de bestäm- melser som finns i lagen och förordningen inte är tillräckliga finner rege- ringen att detta bör föreskrivas i förordningen till NRL samt att länsstyrel- sen som tillståndsmyndighet får föreskriva vad denna miljökonsekvens- beskrivning bör innehålla. '

8. 3. 2. 7 Ellagen

Enligt ellagen får elektriska starkströmsledningar inte dras fram eller be- gagnas utan koncession. Koncession meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt elförordningen (1982: 548) får statens energiverk meddela koncession. Vid prövning av frågor om meddelande av koncession skall NRL tillämpas (25).

En ansökan om linjekoncession skall enligt förordningen innehålla bl. a. uppgifter om överföringsbehov och alternativa ledningssträckningar som undersökts och resultatet av det samråd som föregått ansökningen. Till ansökan skall fogas en karta över ledningens föreslagna sträckning och beskrivning av den mark som behöver tas i anspråk.

En ansökan om områdeskoncession skall innehålla bl.a. en karta med sökandens ledningar med spänning över 250 volt samt stationer.

Om en ansökan om koncession inte omedelbart avslås skall yttrande inhämtas från bl. a. länsstyrelsen, kommuner och fastighetsägare som be- rörs.

Med hänsyn till den inverkan på miljön som elledningar och andra elanläggningar har finner regeringen att en ansökan om koncession som regel bör innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Detta bör föreskrivas i förordningen till NRL. Energiverket bör i egenskap av tillståndsmyndighet bedöma om beskrivningen är tillräcklig. Eftersom länsstyrelsen skall avge yttrande och även deltar i samrådsförfarandet innan ansökan görs till energiverket bör länsstyrelsen ges tillfälle att yttra sig över miljökon- sekvensbeskrivningen.

8. 3.2.8 Rörledningslagen

Enligt rörledningslagen krävs koncession för framdragning och använd- ning av rörledning för transport av fjärrvärme, råolja eller naturgas om rörledningen är längre än 20 km.

Koncession meddelas av regeringen men ansökan skall ges in till och beredas av statens energiverk. Vid koncessionsprövning skall NRL tilläm- pas (45). Enligt förordningen (19783164) om vissa rörledningar skall en ansökan om koncession innehålla bl.a. uppgift om markanvändning och planförhållanden i berörda områden, den inverkan på allmänna och en- skilda intressen som den tillämnade verksamheten kan bedömas få samt de åtgärder 'sökanden anser behövliga för att skydda allmänna intressen eller enskild rätt. Om ansökan uppfyller kraven skall den kungöras och meddelande skickas till sakägarna för erinringar. Yttrande skall inhämtas från kommunen, länsstyrelsen och koncessionsnämnden för miljöskydd. Energiverket överlämnar sedan ärendet till regeringen med ett utlåtande.

Byggande av rörledningar kan ha en viss påverkan på miljön och även inverka på annan verksamhet inom området. Även i denna typ av till- ståndsärenden bör därför en miljökonsekvensbeskrivning normalt upprät- tas av sökanden. Det bör ankomma på regeringen att föreskriva om detta i förordningen till NRL. Energiverket bör vid sin befattning med ansökan ta ställning till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen. Även länsstyrel- sen får i sitt yttrande tillfälle att bedöma beskrivningen. Regeringen har som prövningsmyndighet ytterst att avgöra om miljökonsekvensbeskriv- ningen är tillräcklig.

8. 3. 2. 9 Luftfartslagen

Enligt luftfartslagen får flygplatser för allmänt bruk (allmänna flygplatser) inte inrättas eller drivas utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Detsamma gäller om en allmän flygplats byggs om eller driften ändras, om en sådan åtgärd inte är av ringa betydelse. Tillstånd får beviljas bara om hinder inte möter av hänsyn till det allmän- na. Vid tillståndsprövningen skall hänsyn tas till bl. a. markförhållandena och till störningar som kan uppkomma för omgivningen och NRL skall tillämpas (6 kap. 55 luftfartslagen). Enligt luftfartsförordningen (1986:171) prövar luftfartsverket frågor om tillstånd att inrätta och driva allmänna flygplatser samt fastställer villkor för tillståndet.

Inrättande av flygplatser för allmänt bruk eller utökning av flygverksam- heten på sådana flygplatser kan i de flesta fall antas innebära stor påverkan på miljön. Därför bör alltid en miljökonsekvensbeskrivning upprättas vid tillståndsärenden enligt 6 kap. 55 luftfartslagen som avser tillstånd att inrätta en allmän flygplats eller att bygga om eller ändra driften vid en sådan flygplats om ombyggnaden eller driftsändringen medför en utökning av flygverksamheten som inte är av ringa betydelse. En föreskrift om detta bör finnas i förordningen till NRL. Luftfartsverket har som tillståndsmyn- dighet att bedöma om den beskrivning som upprättats är tillräcklig. Det kan förutsättas att luftfartsverket inhämtar yttrande i ärendet från länssty-

relsen som då givetvis skall få tillfälle att yttra sig även över miljökon- sekvensbeskrivningen.

8. 3. 2. 10 Farledslagen

Lagen reglerar inrättande och utvidgningar av allmänna hamnar och all- männa farleder. Beslut om detta meddelas enligt lagen av regeringen eller, om regeringen bestämmer det sjöfartsverket. Genom förordningen (1983:814) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn har regeringen föreskrivit att sjöfartsverket skall meddela beslut om detta. Enligt farledslagen kan föreskrifter som meddelas i ett beslut inte avse miljöhänsyn. Ifrågavarande typ av anläggningar och åtgär- der innebär i undantagsfall sådana ingrepp i miljön att tillåtligheten kan behöva prövas av regeringen enligt 4 kap. 25 NRL. Under alla omständig- heter bör ingreppen bedömas mot de hushållningsintressen som anges i NRL. Beträffande farledslagen finns således starka skäl som talar för att den bör anknytas till NRL. Regeringen föreslår därför att farledslagen, i likhet med andra speciallagar som reglerar verksamheter som tar naturre- surser i anspråk, skall anknytas till NRL. Det innebär, med den lagtekni- ska lösning som regeringen har valt beträffande reglerna om miljökon- sekvensbeskrivningar. att även farledslagen kommer att omfattas av den lagstiftningen.

Sjöfartsverket har i sitt remissvar ansett att någon miljökonsekvensbe— skrivning inte är nödvändig vid tillämpningen av farledslagen utan att det är helt tillfyllest att en sådan görs i vattenmål. Regeringen kan inte dela denna uppfattning. Med hänsyn till den stora miljöpåverkan som tillstånd enligt farledslagen i vissa fall kan medförafinner regeringen att en miljö- konsekvensbeskrivning normalt bör upprättas i samband med en ansökan. Detta bör föreskrivas i förordningen till NRL. Sjöfartsverket har som tillståndsmyndighet att bedöma om den upprättade miljökonsekvensbe- skrivningen är tillräcklig. Verket bör då även ge länsstyrelsen tillfälle att yttra sig över beskrivningen.

8.3.2.]1 Kulturminneslagen

Lagen om kulturminnen m.m. har beröringspunkter med NRL främst därigenom att NRL reglerar hur hänsyn skall tas till kulturminnesvårdens intressen vid prövning av frågor om ändrad användning av mark- och vattenområden. Lagen är emellertid i första hand en bevarandelagstiftning för vilken det inte finns skäl att införa regler om miljökonsekvensbeskriv- ningar. Inte heller påfordras av andra skäl en anknytning av kulturminnes- lagen till NRL. Det är emellertid viktigt att kulturrniljövårdens intressen beaktas såväl vid upprättande av rniljökonsekvensbeskrivningar som i efterföljande beslut när exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön prövas i enlighet med bestämmelserna i NRL.

8. 3.2. 12 Skogsvårdslagen och skötsellagen

Frågan om skogsvårdslagen och skötsellagen bör anknytas till NRL berör- des i propositionen till NRL där det uttalades att det då inte fanns skäl att koppla samman lagarna. I MKB-rapporten anförs beträffande de areella näringarna att de åtgärder som kan övervägas för att möjliggöra en till- ämpning av miljökonsekvensbeskrivningar inom dessa är följande. — Införande av bestämmelser om att Skogsstyrelsen och lantbruksstyrel- sen skall åläggas att göra samlade miljökonsekvensbeskrivningar av skogsbrukets resp. jordbrukets utveckling inom ramen för sin treårspla- nering. ' — Införande av bestämmelser om att Skogsstyrelsens och lantbruksstyrel- sens instruktioner skall ställa krav på miljökonsekvensbeskrivningar som underlag för beslut om bl.a. utfärdande av olika föreskrifter och allmänna råd. — Införande av krav på att varje skogsvårdsdistrikt eller varje skogsvårds- styrelse skall redovisa en samlad miljökonsekvensbeskrivning av skogsbruksplanerna och storskogsbrukets planer inom sitt område. Skogsstyrelsen delar i sitt remissvar åsikten i rapporten att miljökon- sekvensbeskrivningar med lämplig utformning även bör införas i de areel- la näringarna men anser att enskilda åtgärder på enskilda objekt i skogs- bruket aldrig skall behöva föregås av en särskild miljökonsekvensbeskriv- ning. Om däremot nya metoder eller driftsformer tas i bruk som kan befaras få en väsentlig inverkan på miljön eller hushållningen med naturre- surser bör konsekvenserna av dessa först belysas. Domänverket har fram- fört liknande synpunkter. Lantbruksstyrelsen ser positivt på en mer syste- matisk användning av miljökonsekvensbeskrivningar som underlag för beslut där åtgärderna får en väsentlig inverkan på miljöförhållandena eller hushållningen med naturresurser. I de mer övergripande och generellt verkande besluten ankommer det på vederbörande myndigheter att ansva- ra för att miljökonsekvenserna beskrivs. I enskilda ärenden anser lant- bruksstyrelsen att krav på miljökonsekvensbeskrivningar endast kan stäl- las på sökanden vid större arbetsföretag, dvs. de som har mera omfattande inverkan på miljön och hushållningen med naturresurser. Lantbrukarnas och skogsägamas riksförbund anser att miljökonsekvensbeskrivningar kan vara motiverade vid införandet av nya föreskrifter och allmänna råd och i samhällsplanering och vid anslagsframställning. Däremot avvisar förbun- den en generell styrning av branschemas metoder och anser att införande av krav på MKB-beslut på det enskilda lantbruksföretaget vore ett ödesdi- gert beslut. 1 den biologiska metodutvecklingen kan en miljökonsekvens- beskrivning undantagsvis vara motiverad.

Med hänsyn till att de areella näringarnas verksamhet fått en allt större inverkan på miljön under senare år finner regeringen att det är viktigt att förutsättningar införs för att kunna ställa krav på miljökonsekvensbeskriv- ningar när behov föreligger. Regeringen delar Skogsstyrelsens och domän- verkets uppfattning att ett sådant behov kan föreligga i samband med att någon ny åtgärd skall vidtas, t. ex. att en ny metod eller driftsform skall tas i bruk, som kan antas få en väsentlig inverkan på miljön eller hushållning-

en med naturresurser. Nya metoder eller driftsformer införs i många fall genom att Skogsstyrelsen respektive lantbruksstyrelsen utfärdar föreskrif- ter och allmänna råd. Dessa bör som föreslås i rapporten föregås av en miljökonsekvensbeskrivning.

Den nyligen tillsatta utredningen om utvärdering och översyn av skogs- politiken (Dir. 1990: 47) kommer även att behandla frågan om systemati- ska miljökonsekvensbeskrivningar inom skogspolitiken och skogsbruket med beaktande av bl. a. MKB-rapporten.

I princip bör den som avser att genomföra en miljöpåverkande åtgärd inom de arella näringarna vara skyldig att redovisa konsekvenserna av åtgärden. Regeringen finner dock med hänvisning till 'det nyss anförda att det inte finns tillräckligt underlag för att nu införa några krav i skogsvårds- lagen eller i skötsellagen på att enskilda fastighetsägare skall upprätta miljökonsekvensbeskrivningar vid enskilda arbetsföretag. Förslag i denna fråga bör beträffande skogsbruket utformas av den skogspolitiska utred- ningen. Beträffande frågan om skyldighet för jordbrukare att göra miljö- konsekvensbeskrivningar bör motsvarande överväganden göras av statens jordbruksverk.

8. 3. 2. [3 Lagen om kommunal energiplanering

Enligt lagen om kommunal energiplanering skall det i varje kommun- finnas en aktuell plan för tillförsel, distribution och användning av energi i kommunen. .

Kommunerna spelar en viktig roll för att åstadkomma ett-miljöanpassat energisystem. Statsmakterna anger förutsättningama för aktörerna på energimarknaden, bl.a. genom energibeskattningen och tillståndsgivning enligt 4 kap. NRL. Den kommunala energiplaneringen har stor betydelse för hur energiförsörjningen utformas inom dessa ramar. Det är därför viktigt att planeringen tar hänsyn till det kommunala energisystemets miljöpåverkan. Det gäller inte bara lokala miljöstömingar, utan också regionala och globala miljöhot.

l MKB-rapporten pekas på vikten av miljökonsekvensbeskrivningar som underlag i den kommunala energiplaneringen. Statens energiverk anser i sitt remissvar att det är viktigt att man även på lokal nivå har en miljöanpassad energiplanering. Verket analyserar f.n. hur miljöfrågorna kan inkluderas i arbetet enligt lagen om kommunal energiplanering.

Regeringen delar uppfattningen att miljökonsekvensbeskrivningar bör användas i planeringen enligt lagen om kommunal energiplanering. Be- skrivningarna bör bl.a. belysa hur lokala miljöförhållanden påverkas ge- nom lokal produktion av värme och kraft och genom val av uppvärm- ningsformer — t. ex. fjärrvärmeanslutning och alternativ vid ersättning av elvärme. I detta sammanhang bör beskrivningarna även belysa elåtgången i större värmeåtervinningsanläggningar och gruppbebyggelse. Vidare bör redovisas hur alternativa åtgärder påverkar utsläppen av ämnen som ger upphov till regionala och globala miljöstömingar. Det gäller t. ex. utsläpp av svavel- och kväveoxider, kolväten, koldioxid och ozonnedbrytande gaser.

En kommunal energiplanering där miljökonsekvensbeskrivningar ingår som ett underlag ger kommuninnevånare, kommunledning och myndighe- ter möjligheter att bedöma hur olika åtgärder på energiområdet i kommu- nerna bidrar till att minska miljöstömingama.

Regeringen finner mot denna bakgrund att krav på miljökonsekvens- beskrivningar bör införas i den kommunala energiplaneringen. Lagen om kommunal energiplanering är inte anknuten till NRL. Därför bör en bestämmelse införas i lagen om kommunal energiplanering att till den energiplan som skall finnas skall höra en miljökonsekvensbeskrivning.

8. 3. 2. 14 Kontinentalsockellagen

Som framgått av vad regeringen tidigare anfört har riksdagen beslutat att kontinentalsockellagen skall anknytas till NRL från den 1 juli 1992. Enligt kontinentalsockellagen tillkommer rätten att utforska och utvinna konti- nentalsockelns naturtillgångar staten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela tillstånd för annan än staten att utfor- ska eller utvinna naturtillgångar på kontinentalsockeln. Enligt kontinental- sockelförordningen ( 1966: 3 l 5) får Sveriges geologiska undersökning med- dela tillstånd till sand-, grus- eller stentäkt inom allmänt vattenområde i vissa fall. I övrigt ger regeringen tillstånd. Enligt förordningen skall ansö- kan innehålla bl.a. uppgift om de åtgärder sökanden anser erforderliga för att förebygga vattenförorening och intrång på sjöfart, fiske samt andra allmänna och enskilda intressen.

Även vid tillståndsärenden innefattande rätt till borrning eller utvinning enligt kontinentalsockellagen bör enligt regeringens mening normalt upp- rättas en miljökonsekvensbeskrivning. Regeringen bör föreskriva om detta när ändringen i lagen träder i kraft. Naturvårdsverket och boverket som kan förutsättas yttra sig över dessa tillståndsärenden bör även beredas tillfälle att yttra sig över den upprättade miljökonsekvensbeskrivningen eftersom de får anses ha en bättre överblick över de geografiska områden som berörs i dessa ärenden än vad de enskilda länsstyrelserna har.

8. 3. 2. 15 Den nya minerallagen

Enligt den av riksdagen beslutade minerallagen som träder i kraft den 1 juli 1992 skall vid beviljande av bearbetningskoncession för mineral NRL tillämpas (4 kap. 25). Ärenden om koncession skall prövas av bergmästa- ren i det distrikt där koncessionsområdet ligger. Vid tillämpningen av NRL skall bergmästaren samråda med länsstyrelsen. Ärenden om konces- sion skall hänskjutas till regeringen om bergmästaren bedömer frågan om koncession vara särskilt betydelsefull ur allmän synpunkt eller om berg- mästaren vid tillämpningen av NRL finner skäl att frångå vad länsstyrel- sen har föreslagit.

Bearbetning av mineral medför vanligtvis en stor påverkan på miljön. Därför finner regeringen att en miljökonsekvensbeskrivning bör bifogas en ansökan om bearbetningskoncession. Eftersom länsstyrelsen skall ge råd till bergmästaren vid tillämpningen av NRL bör länsstyrelsen även få

bedöma om miljökonsekvensbeskrivningen är tillräcklig eller om den be- Prop. 1990/91: 90 höver kompletteras. Föreskrifter om detta bör ges i förordningen till NRL sedan minerallagen trätt i kraft.

8.3.3 Innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning m. m.

Regeringens förslag: En miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla underlag för en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön och hälsan samt hus- hållningen med naturresurser, utformad med hänsyn till behovet i det enskilda fallet.

Förslag till alternativa lägen och utformningar bör finnas. Veder- börande prövningsmyndighet skall bedöma om en miljökon- sekvensbeskrivning är tillräcklig eller behöver kompletteras. Läns- styrelserna får en viktig roll i sammanhanget även i de fall de inte är prövningsmyndighet.

Förslaget i MKB-rapporten: Överensstämmer i stort sett med mitt för- slag.

Remissinstanserna: Socialstyrelsen är kritisk mot att hälsoaspekten inte har beaktats i förslaget. Arbetarskyddsstyrelsen understryker vikten av att beslutsunderlaget inte enSidigt speglar konsekvenserna för miljön utan att även eventuell påverkan i arbetsmiljön beaktas. Statens väg- och trafikin- stitut anser att det är viktigt med en kvalitetskontroll av hur MKB genom- förs och föreslår att denna kontroll får utföras av myndigheter med miljö- ansvar, som länsstyrelsernas miljövårdsenheter. Lunds universitet anser att en MKB alltid skall redovisa olika alternativ (inklusive noll-altemati- vet) till den planerade verksamheten eller åtgärden.

Regeringens överväganden: Enligt rapporten bör miljökonsekvensbesk- rivningen hållas samman i ett dokument, som under prövningsprocessen relateras till övrigt beslutsunderlag. Innehållet i en sådan beskrivning bör i normalfallet byggas upp enligt den praxis som utvecklats internationellt och i tillämpliga delar bestå av:

en beskrivning av berörda områdens egenskaper och förutsättningar, — en beskrivning av företaget, inklusive alternativa lägen och utformning- ar, — en beskrivning av varje altemativs väsentliga konsekvenser för miljön och hushållningen med naturresurser, — förslag till åtgärdsprogram för att undvika eller begränsa angivna nega- tiva konsekvenser.

I de fall företaget tillkommer för att ersätta eller komplettera en befintlig funktion, t. ex. en ny trafikanläggning, bör enligt rapporten förslaget också jämföras med ett noll-alternativ dvs. ingen förändring alls. I vissa fall behövs ett noll-altemativ för att motivera förändringen över huvud taget.

Slutsatsen i rapporten är att innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning får bestämmas med hänsyn till de verksamheter, åtgärder och geografiska 186

områden som är berörda, samt vad som i övrigt kan bedömas som rimligt och befogat i sådana ärenden som skall omfattas av regler om MKB.

Enligt EG-direktivet från 1985, artikel 3, skall en miljökonsekvensbe- skrivning i varje enskilt fall på ett lämpligt sätt identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta verkningarna av ett projekt beträffande följande faktorer:

— människor, fauna och flora, — mark, vatten, luft, klimat och landskap, — samspelet mellan faktorerna i första och andra strecksatsen, — materiella tillgångar och kulturarvet.

Socialstyrelsen anser att rapporten inte är förenlig med Europeiska stadgan om miljö och hälsa som antagits 1989 av miljö- och hälsominist- rarna i WHOs Europaregion och som styrelsen har bifogat till sitt re- missvar. Av denna stadga framgår under rubriken strategiska faktorer bl.a. följande: Miljön bör förvaltas som en positiv resurs för människors hälsa och välbefinnande. Administrativa och ekonomiska styrmedel, in- klusive beskattning, liksom fysisk planering är viktiga instrument för att främja miljöförhållanden som kan leda till god hälsa och välbefinnande och bör användas för detta syfte. Vid en bedömning av inverkan på miljön bör hälsoaspektema ges större betydelse.

Regeringen delar socialstyrelsens uppfattning att konsekvenserna för människors hälsa givetvis skall ingå i en miljökonsekvensbeskrivning. Lagtexten har också utformats så att detta klart framgår.

Det är självklart att en miljökonsekvensbeskrivning även skall omfatta de kulturvärden i den yttre miljön som berörs. Som regeringen tidigare erinrat om (avsnitt 8.3.l) inbegrips kulturvärdena i det hushållningsbe- grepp som NRL utgår från. Därför behöver detta inte särskilt anges i lagtexten.

Regeringen finner att det inte är lämpligt att i lagtexten i detalj ange vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla. Regeringen har därför valt att i stället ange vad som skall uppnås med en sådan beskrivning, nämligen att möjliggöra en samlad bedömning av inverkan på miljön och hälsan samt hushållningen med naturresurser. Vad som exakt bör ingå i en miljökonsekvensbeskrivning får avgöras från fall till fall beroende på arten och omfattningen av verksamheten i fråga. Vid denna bedömning bör bl. a. följande beaktas.

Syftet är att en miljökonsekvensbeskrivning jämfört med dagsläget skall ge ett bättre underlag för beslut samt påverka de avvägningar och förhand- lingar som föregår ett avgörande i en viss fråga så att miljöhänsynen beaktas i större utsträckning. Miljökonsekvensbeskrivningama skall också medverka till en ökad kunskap och medvetenhet om miljö- och naturre- sursfrågor i samhället. Kraven på innehållet i en miljökonsekvensbeskriv- ning kan mot den bakgrunden ställas mycket höga. Lagstiftningen om miljökonsekvensbeskrivningar får emellertid inte leda till ett tungrott och krångligt system med onödiga kostnader och förseningar till följd. Det är också viktigt att undvika att beslutsunderlaget blir oöverskådligt och där- med inte fyller den funktion som är avsedd. Som riksdagens jordbruksut- skott uttalat bör omfattningen av miljökonsekvensbedömningen stå i rim-

ligt förhållande till vad beslutet avser. Ett minimikrav måste enligt utskot- tet vara att miljökonsekvenserna av ett beslut redovisas på samma sätt som sker för de ekonomiska konsekvenserna. Miljökonsekvensbe- skrivningens omfattning och innehåll bör bero av den aktuella verksamhe- tens art och omfattning samt begränsas till de för denna verksamhet relevanta frågorna. Helt avgörande är enligt regeringens uppfattning att beskrivningen av miljökonsekvenserna blir en integrerad del i beslutspro- ceSSema enligt berörda lagar från .det att dessa processer påbörjas. I en miljökonsekvensbeskrivning skall redovisas vilka realistiska alternativ som kan övervägas när det gäller lokalisering eller utformning. För att olika alternativ från miljösynpunkt skall kunna vägas mot varandra är det i normalfallet väsentligt att redovisa ett noll-altemativ, dvs. vad det skulle innebära att inte genomföra det som åsyftas. Miljökonsekvensbeskrivningen bör presenteras på ett överskådligt och lättbegripligt sätt. Omfånget bör begränsas eftersom målsättningen är att"

allmänheten skall kunna ta del av beskrivningen och kunna föra fram -

synpunkter med hänvisning till den.

Flera remissinstanser har betonat vikten av att någon myndighet kvali- tetskontrollerar de miljökonsekvensbeskrivningar som upprättas. Detta tillgodoses i regeringens förslag genom att miljökonsekvensbeskrivningar skall ingå som en del i ett beslutsunderlag. Beslutsunderlagets kvalitet skall bedömas av den myndighet som har att besluta i det ärende där en beskrivning har upprättats men det är givetvis sökanden som ansvarar för och bekostar att en miljökonsekvensbeskrivning upprättas och att den uppfyller kraven.

] och med att en miljökonsekvensbeskrivning ingåri beslutsunderlaget, skall ett tillstånd eller en annan sökt åtgärd naturligtvis inte beviljas om miljökonsekvensbeskrivningen inte är tillfredsställande. Någon ytterligare sanktion för den som underlåter att upprätta en miljökonsekvensbeskriv- ning behövs inte.

Som framgår av genomgången av lagar i avsnitt 8.3.2, ankommer pröv- ningen på länsstyrelsen beträffande tillstånd enligt naturvårdslagen och torvlagen. Med hänsyn till den roll länsstyrelsen har i ärenden enligt väglagen och ellagen bör länsstyrelsen även i ärenden enligt dessa lagar bedöma den miljökonsekvensbeskrivning som har upprättats. Detta gäller även tillstånd enligt den nya minerallagen.

Även i ärenden enligt luftfartslagen och farledslagen bör länsstyrelsen få tillfälle att till den beslutande myndigheten yttra sig över miljökonsekvens- beskrivningen.

I ärenden enligt miljöskyddslagen blir koncessionsnämnden eller läns- styrelsen den myndighet som har att bedöma om den miljökonsekvens- beskrivning som upprättats är tillräcklig och i vattenmål har vattendom- stolen att bedöma detta.

[ tillståndsärenden enligt 4 kap. NRL och enligt rörledningslagen är det regeringen som beslutar och som därmed ytterst har att bedöma den miljökonsekvensbeskrivning som föreligger.

Regeringen förutsätter att de yttranden som infordras från länsstyrelsen, bl. a. av vattendomstolen i vattenmål, av regeringen i ärenden enligt 4 kap.

NRL, av koncessionsnämnden i miljöskyddsärenden och av energiverket i ärenden enligt rörledningslagen kommer att innehålla en bedömning av den miljökonsekvensbeskrivning som föreligger i respektive ärende.

] de fall där länsstyrelsen anser att en miljökonsekvensbeskrivning bör kompletteras från miljö—, hälso— eller naturresurssynpunkt får länsstyrel- sen, i de fall tillståndsprövningen ligger på en annan myndighet och länsstyrelsen är remissorgan, hos denna myndighet begära att sökanden kompletterar sin miljökonsekvensbeskrivning.

De viktiga uppgifter som regeringen avser att lägga på länsstyrelserna när det gäller arbetet inom länen med miljökonsekvensbeskrivningar mo- tiveras dels av länsstyrelsens sakkunskap på plan- och miljöområdet samt länsstyrelsernas kännedom om regionala och vissa lokala förhållanden men även av att länsstyrelserna har tillsyn i länen över hushållningen med naturresurser (5 kap. 3 & NRL). I propositionen till NRL angavs att detta är naturligt bl.a. med hänsyn till de viktiga uppgifter som ankommer på länsstyrelsen enligt flera av de författningar vid vilkas tillämpning NRLs bestämmelser avses få betydelse. Länsstyrelsen ansvarar också för tillsy- nen och efterlevnaden av vad som föreskrivs eller beslutas med stöd av 4 kap. NRL. Motiveringen för detta är att länsstyrelsen i regel har tillsynen över sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd av koncessions- nämnden. Länsstyrelsen hade alltså när NRL infördes redan tillsynsupp- gifter beträffande flertalet anläggningar som skall prövas enligt 4 kap. NRL.

Boverket, naturvårdsverket och riksantikvarieämbetet kommer också att spela en viktig roll genom de råd och riktlinjer som bör utarbetas till stöd för arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar. De bör till ledning för detta arbete följa utvecklingen och inhämta praktiska erfarenheter från de tillståndsprövande myndigheterna.

Ett syfte med miljökonsekvensbeskrivningar är en offentlig redovisning av inverkan av den åsyftade anläggningen, verksamheten eller åtgärden på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser och vilka motiv och avvägningar som ligger till grund för en ansökan. Genom att allmänheten, miljöorganisationer m.fl. får ta del av detta ökar deras möjligheter att påverka myndigheter och företag att ta större hänsyn till miljö- och natur- hushållningsintressen.

I flertalet av de lagar som är anknutna till NRL finns särskilda bestäm- melser om offentliggörande.

Enligt PBL skall översiktsplaner och detaljplaner ställas ut för allmänhe- ten, de förstnämnda under minst två månader och de senare under minst tre veckor. Utställningstiden skall kungöras. Innan planerna utarbetas skall också samråd äga rum. Enligt vattenlagen skall bl.a. eri ansökan om tillstånd till vattenföretag kungöras.

Enligt miljöskyddslagen skall koncessionsnämnden sörja för fullständig utredning av ett ärende som prövas bl.a. genom att bereda dem som kan beröras av den miljöfarliga verksamheten tillfälle att yttra sig. Enligt väglagen skall en arbetsplan, som skall innehålla en miljökonsekvensbe- skrivning, vanligtvis ställas ut för granskning.

] ärenden enligt torvlagen skall en ansökan om koncession kungöras och

fastighetsägare m.fl. underrättas. Enligt elförordningen skall vid handlägg- ning av en ansökan om koncession för elanläggning yttrande inhämtas från bl.a. fastighetsägare och andra sakägare. Enligt rörledningslagen skall en ansökan om koncession kungöras och sakägare underrättas.

När lagstiftningen om miljökonsekvensbeskrivningar har trätt i kraft bör, i samband med dessa kungöranden och meddelanden, upplysas om att en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats och om hur det går att få ta del av den. När utställning sker bör miljökonsekvensbeskrivningen samtidigt hållas tillgänglig och slutsatser och synpunkter som inhämtats över denna redcwisas på ett åskådligt sätt.

[ naturvårdslagen, luftfartslagen och farledslagen finns inga föreskrifter om offentliggörande. Vissa ärenden enligt dessa lagar kan antas få en stor miljöpåverkan. Beträffande dessa finns det skäl att överväga att införa ett offentliggörande i någon form. Bestämmelser om detta bör meddelas i den särskilda förordning om miljökonsekvensbeskrivningar som regeringen avser att besluta om.

Att allmänheten får information om och tillgång till tillståndsansökning— ar, miljökonsekvensbeskrivningar samt det beslut som ansvarig myndighet fattar på grundval av detta är också krav som ställs i det tidigare nämnda EG-direktivet, artikel 6 och 9.

I de fall ett projekt har betydande effekter på miljön i ett annat land bör information ges även till detta land vilket även krävs i EG-direktivet, artikel 7. Denna fråga behandlas även i den konvention om miljökon- sekvensbeskrivningar i fråga om gränsöverskridande miljöstömingar som utarbetats inom ECE och som nämnts i inledningen till detta kapitel.

I vissa ärenden skall en prövning ske enligt flera olika lagar, exempelvis först en prövning av regeringen om tillstånd enligt 4 kap. NRL och därefter en prövning av koncessionsnämnden om tillstånd enligt miljöskyddslagen. ] dessa fall bör givetvis samma miljökonsekvensbeskrivning kunna använ- das vid de olika prövningarna. Den kan emellertid behöva kompletteras för att anpassas till vad som krävs i skilda fall.

Som framgått är det alltså inte möjligt att generellt ange vad en miljö- konsekvensbeskrivning skall innehålla. De exemplifieringar som har gjorts i rapporten och i EG-direktivet samt de uttalanden regeringen har gjort här bör vara grundläggande för de avvägningar som får göras i det praktiska arbetet med utformandet av miljökonsekvensbeskrivningar.

Hänvisningar till S8-3-2

9. Övervakning av tillståndet i miljön

Regeringens ställningstagande: Det nationella miljöövervaknings- programmet byggs ut i syfte att förbättra insamling och beskrivning av såväl nationell som internationell information.

Enhetliga regionala miljöövervakningsprogram införs successivt i varje län för att ge erforderliga kunskaper om regionala miljöförhål- landen och som underlag för regional och kommunal planering. Regeringens förslag: Regeringen föreslår att miljöövervakningen ' tillförs totalt 75 milj. kr. den kommande treårsperioden.

Naturvårdsverkets förslag i rapporten Miljöövervakningen inför 2000— talet: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Naturvår- dsverket föreslår att ett nytt nationellt övervakningsprogram införs genom att programmet för övervakning av miljökontroll utvidgas till att omfatta ytterligare delprogram såsom hälsa och naturresurser och att vissa befint- liga stationer läggs ned. På regional nivå ersätts den samlade recipient- kontrollen och de olika luft- och vattenvårdsförbundens miljöövervakning med mer enhetliga och heltäckande regionala program som ger en helhets- bild över hela landet. Tidigare erfarenheter på regional nivå tas tillvara. Lokala program utformas individuellt för utsläpp av mer speciell karaktär. Det övergripande ansvaret för den förstärkta miljöövervakningen bör enligt förslaget ligga på naturvårdsverket. I detta ingår arbete med budget, planering, administration och resultatred0visning. På regional nivå bör motsvarande ansvar enligt naturvårdsverket läggas på länsstyrelserna. En successiv utbyggnad av det nya systemet föreslås under en tre-årsperiod.

Remissinstanserna: Naturvårdsverkets rapport Miljöövervakningen in- för 2000-talet har i allt väsentligt mottagits positivt av remissinstanserna. Statskontoret saknar dock en utvärdering av den hittillsvarande miljö- kontrollen. När det gäller organisationen av miljöövervakningen anser Skogsstyrelsen att sektorsmyndigheter och regionala organ bör medverka vid utformningen av programmen. Flera instanser anser att de bör bli representerade i det organ som avses ersätta PMK-rådet (PMK=program för miljökontroll). Svenska Kommunförbundet anser att den nationella övervakningen skall samordnas med den regionala och att tyngdpunkten i verksamheten bör ligga på regional nivå.

De flesta remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag att miljö- övervakningen skall finansieras över statsbudgeten via avräkning mot förekommande miljöavgifter. Sveriges industriförbund anser att interna- tionella och nationella övervakningsprogram bör bekostas av staten utan avräkning mot miljöavgifter och att regionala program bör bekostas av dem som påverkar miljön i regionen.

En sammanställning av remissinstanserna återfinnes i bilaga 10.2. Regeringens överväganden: Regeringen bedömer att betydelsefulla ut- vecklingslinjer i den framtida miljöpolitiken är ökat internationellt samar- bete, förbättrad kunskapsuppbyggnad och uppföljning av miljötillståndet samt ökad decentralisering och vidgat sektorsansvar i det nationella arbe-

tet. En viktig förutsättning i det fortsatta arbetet för en god livsmiljö är att kunskaperna om miljötillståndet ökas. Med hjälp av forskning och miljö- övervakning regionalt, nationellt och intemationellt kan de miljöpolitiska insatserna stämmas av i förhållande till satta mål och vidare eventuella nya problem identifieras.

Miljöövervakningen i Sverige är internationellt väl utvecklad, vilket har inneburit att Sverige före många andra länder kunnat studera utvecklingen av försurningen och andra allvarliga miljöproblem.

Det finns i dag en omfattande men relativt splittrad verksamhet med miljöövervakning på olika nivåer i samhället. På den nationella nivån bedriver naturvårdsverket sedan år 1978 programmet för övervakning av miljökvalitet PMK som huvudsakligen täcker sådana områden som inte är påverkade av direkta utsläpp. Naturvårdsverket redovisar resultaten av miljöövervakningen bl.a. i årsboksserien Monitor. Även andra centrala myndigheter ansvarar för viss miljöövervakning som behövs som underlag för beslut inom sina ansvarsområden.

Miljöövervakningen på den regionala nivån omfattar sådana områden som är påverkade av föroreningar och bedrivs huvudsakligen i form av samordnad recipientkontroll för vissa vattenområden och genom regional luftkvalitetsövervakning. Särskilda luft- och vattenvårdsförbund har spe- lat en viktig roll för tillkomsten av dessa övervakningsprogram. I samband med den förstärkning som nu bör göras skall dessa erfarenheter och den organisation som kan finnas regionalt tas till vara.

Lokal miljöövervakning förekommer även på kommunal nivå genom framförallt luftövervakning i tätorter och genom övervakning av enskilda utsläpp. Även de kommunala erfarenheterna bör tas till vara vid den fortsatta utvecklingen av miljöövervakningen.

Åtskilliga miljöproblem är gränsöverskridande och många har global räckvidd. Det krävs därför internationell samverkan om miljöövervak- ningen och miljöövervakningen på nationell nivå är en viktig förutsättning för det internationella arbetet. Stor hänsyn till den internationella utveck- lingen bör därför tas inför den fortsatta uppbyggnaden av miljöövervak- ningen. Det är angeläget att svenska resultat i möjligaste män kan stämmas av i internationell samverkan. De viktigaste internationella inslagen i detta sammanhang är konventionen om gränsöverskridande luftförore- ningar, Helsingforskommissionen, Pariskommissionen och Nordsjökonfe- rensen.

EG beslutade nyligen att inrätta en särskild myndighet, European Envi- ronmental Agency (EEA), för miljöfrågor. Miljöövervakning är inled— nigsvis myndighetens främsta uppgift. Som vi tidigare framhållit i kapitel 5 bör Sverige så snart som möjligt ansöka om medlemskap i EEA.

PMK-nätet fungerar i dag inte helt tillfredställande. Det krävs stora insatser för att få till stånd ändamålsenlig miljöövervakning. Arbetet med samordnade recipientkontrollprogram och olika regionala övervaknings- program har ofta försvårats av förhandlingar och diskussioner om hur finansieringen skall lösas. Detta har inneburit att samordnade recipient- kontrollprogram fortfarande saknas i delar av landet. Samma sak gäller också för övervakning av vissa slag av utsläpp och förekomst av giftiga

ämnen. Detta har dessutom inneburit att det i regel är svårt att garantera nödvändig kontinuitet i övervakningen. En annan brist är att systemet för miljöövervakning består av flera olika slag av mätprogram, vilket innebär att insamlade data inte kan bearbetas i den utsträckning som är önskvärd.

Behovet av sammanställd och utvärderad information är stort hos olika intressenter — från det internationella till det lokala planet. Både datahan- tering och analys— och resultatutvärdering inom miljöövervakningen måste utgå från likartade principer och stärkas i det fortsatta arbetet.

Regeringen anser att miljöövervakningen utgör ett grundläggande in- strument i miljövården — för kunskapsförsörjningen, för beslut om miljö- mål och om väl avvägda åtgärder liksom för att följa upp effekterna av miljöarbetet. Detta gäller både i ett nationellt och ett internationellt per- spektiv. Miljöövervakning är vidare en förutsättning för att kunna gå över från utsläppsmål till miljömål.

Tillståndet i miljön bör vara utgångspunkt för de beslut som måste fattas av skilda organ på olika nivåer i samhället. En effektivare miljöövervak- ning är ett av de instrument som ger underlag för en mer förfinad analys och för utformningen av kostnadseffektiva åtgärdsprogram. Den kan där- igenom leda till att stora kostnader för samhället kan sparas. Miljööver- vakningen kommer enligt regeringens mening att vara en av grundstenama i det framtida miljöarbetet. Den bör också fungera som säkerhetsnät och larmklocka där förebyggande åtgärder inte haft tillräcklig verkan.

Regeringen anser att målen för en effektiv miljöövervakning ställer krav på att det skall vara möjligt att . beskriva tillståndet i miljön, . bedöma hotbilder, . analysera olika utsläppskällors nationella och internationella påverkan på miljön, . lämna underlag för åtgärder och . följa upp beslutade åtgärder.

För att uppfylla dessa mål föreslår regeringen ett nytt ändamålsenligt miljöövervakningsprogram.

Naturvårdsverket har föreslagit en kraftig utbyggnad av både den natio- nella och den regionala miljöövervakningen. Regeringen delar naturvårds- verkets uppfattning om att miljöövervakningen på sikt även bör omfatta exempelvis befolkningens hälsotillstånd och spridningen av miljögifter

Regeringen anser emellertid att kostnaderna och omfattningen av ett utökat miljöövervakningssystem bör preciseras närmare i det utrednings- arbete som pågår inom verket. Den medelsram som regeringen nu anger innebär en kraftig förstärkning av den nationella miljöövervakningen och att ett regionalt system kan börja byggas ut. Det är också angeläget att undersöka om redan existerande informationssystem om t. ex. befolkning- ens hälsotillstånd kan utnyttjas i detta sammanhang.

De olika sektorsmyndigheterna har en betydelsefull roll i miljöövervak- ningen. Dessa myndigheter bör enligt regeringens bedömning löpande följa och dokumentera miljöskadliga effekter av skilda slag från verksam- heter inom respektive sektor. Vidare bör de ha ansvar för att utarbeta förslag till åtgärder som syftar till att begränsa de skadliga effekterna.

Erfarenheter som vunnits inom tidigare regionalt övervakningsarbete tas till vara. De regionala programmen bör utformas så enhetligt som möjligt så att jämförelser mellan mätdata m.m. inom och utom regionen kan göras. Länsstyrelserna skall ha ansvar för den regionalt utformade miljöövervakningen. Samtidigt bör utrymme finnas för industrier och andra förorenare att delta i arbetet med miljöövervakningen på regional nivå. Regeringen anser att sektorsorganen på regional nivå också har en viktig roll. Ett nära samarbete mellan naturvårdsverket, länsstyrelserna och sektorsorganen är betydelsefullt både på nationell och regional nivå. Det är angeläget att också kommunerna vid behov utvecklar övervak- ningsprogram eller motsvarande.

Regeringen anser att höga kvalitetskrav bör ställas inom miljöövervak- ningen. De laboratorier som utför provning och analyser bör därför vara ackrediterade enligt lagen (1989: 164) om kontroll genom teknisk provning och om mätning.

I naturvårdsverkets övergripande ansvar för miljöövervakningen skall ingå budgetansvar, planering, administration och resultatred0visning av- seende den nationella verksamheten.

Händelserna i Västerhavet år 1988 med giftalgblomning, säldöd och en mycket omfattande syrebristsituation aktualiserade på ett påtagligt sätt behovet av en ökad beredskap inför akuta miljöhot mot våra havsområ- den. För att tidigt kunna slå larm om akuta miljöhot i omgivande havsom- råden krävs en fortlöpande övervakning. En jour-central inrättas därför vid Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI). Larm om akuta förändringar i havet inrapporteras till denna och vidarebefordras till berörda. Redan i dagsläget har SMHI en fungerande dygnetruntverksam- het.

Möjligheten att använda en flygburen scanner alternativt den existeran- de utrustningen för satellitdatabearbetning vid SMHI för att uppnå en effektivare, översiktlig havsövervakning ska utvärderas.

Regeringen anser vidare att länsstyrelsernas möjligheter till snabba och effektiva informationsinsatser i samband med akuta miljöhot bör förstär- kas. Av denna anledningtillförs länsstyrelserna i län med marina forsknings- centra extra resurser.

Bland annat mot bakgrund av ovan redovisade förhållanden inrättade regeringen genom beslut den 1 juni 1989 särskilda marina centra för forsk- ning kring den marina miljön knutna till universiteten i Stockholm, Göte- borg och Umeå. De har till uppgift att förutom att bedriva forskning och utbildning gällande den marina miljön även delta i miljöövervakande verk- samhet. De har under hösten 1990 diskuterat sin framtida roll inom mil- jöövervakningen med företrädare för regeringen och myndigheterna, bl.a. naturvårdsverket. Erfarenheter av hittillsvarande uppbyggnadsarbete och förda diskussioner visar på betydelsen av att marina forskningscentra kan erbjuda myndigheter och forskare fullgoda resurser inom havsmiljöområ- det. Naturvårdsverket har en central roll för att samordna arbetet med den marina havsmiljöövervakningen. Geologisk information och kunskap är också av grundläggande betydelse för miljövården.

Regeringen anser att PMK-rådet vid naturvårdsverket skall ersättas med

ett nytt organ som skall biträda verket i planering av och medelstilldelning- en till den samlade miljöövervakningen. Skälet till förändringen är att PMK-rådet har haft ett begränsat inflytande över verksamheten inom PMK. Beslut om medelstilldelning m.m. har fattats i administrativ ord- ning inom naturvårdsverket. Det nya organet bör ha större beslutsbefogen- heter och ges en bred representation med ledamöter från centrala, regiona- la och lokala myndigheter och organisationer samt från forskningen.

Övervakningen på nationell nivå har hittills belastat statsbudgeten me- dan övervakningen på regional nivå huvudsakligen har finansierats på frivillig väg. För att åstakomma en bättre tillförlitlighet och högre effekti- vitet måste finansieringen ges en fastare struktur.

Regeringen föreslår att den nationella miljöövervakningen även i fort- sättningen finansieras över statsbudgeten. Sammantaget bör miljööver- vakningen totalt tillföras 75 milj. kr. utöver befintliga resurser för treårspe- rioden 1991/92—1993/94.

För budgetåret 1991/92 föreslår regeringen en ram på 40 milj. kr. för nationell miljöövervakning och 9 milj. kr. för regional övervakning i enlighet med våra förslag i avsnitt 20, anslagen B 1 och B 2.

Som ett bidrag till täckningen av det ökade medelsbehovet avser rege- ringen att höja avgiften för myndigheternas verksamhet enligt miljö- skyddslagen.

I enlighet med naturvårdsverkets uppgifter bör det ankomma på verket att utreda och lämna förslag till hur finansieringsfrågan långsiktigt kan lösas. Ett nytt system bör gälla från och med budgetåret 1992/93. Upp- byggnad och utveckling av det nya systemet för miljöövervakning i sin helhet bör ske stegvis så att mesta möjliga erfarenheter av tidigare program kan tillvaratas.

Hänvisningar till S9

10. Återställning av miljöskadade områden

Regeringens förslag i korthet: . Medel anvisas till förstärkt övervakning av skogsskador och markförändringar, fortsatt försöksverksamhet med praktisk skogsmarkskalkning, utökad kalkning av försurade sjöar och vat- tendrag, utökad verksamhet för skydd och restaurering av kultur- minnen samt förstärkning av åtgärder för skydd av brunnar. Kalkningsbidraget höjs vad avser omkalkningar i hela landet och nykalkningar i försurade sjöar och vattendrag i Norrlands inland och fjälltrakter. Kalkningsbidraget bör även användas för att sänka kvicksilver- och cesiumhalterna i försurade sjöar. . Ett femårigt program för sanering och återställning av miljöska- dade områden genomförs. 25 milj. kr per år "avsätts för ändamålet med början budgetåret 1991/92. Programmet utvärderas mot slutet av femårsperioden.

10.1. Bakgrund

Försurningen av svenska sjöar och vattendrag är en process som naturligt sker långsamt. Men på grund av luftföroreningar har försurningsprocessen ökat i hastighet med mellan 200 och 300 gånger under vårt århundrade. Vattenkemiska och biologiska analyser visar att de flesta svenska sjöar och vattendrag är påverkade av försurning. I början av 1980-talet var 16000 av Sveriges ca 85000 sjöar så allvarligt skadade av försurning att känsliga arter kraftigt minskat i antal eller försvunnit. I syfte att återställa sjöar som påverkats av försurningen inleddes år 1976 ett program med att tillföra sjöarna kalk. Kalkningen har därefter under femton år successivt byggts ut. [ närmare 6000 sjöar har förhållandena för växt- och djurlivet förbättrats påtagligt genom kalkning. Försurningssituationen för svenska vattendrag är mindre väl känd. De uppskattningar som har gjorts tyder på att åtmins- tone en fjärdedel av den totala sträckningen av vattendragen — utan kalkning — skulle ha varit allvarligt försurningsskadad.

Värst utsatt för ytvattenförsurning är Blekinge och Kronobergs län samt Hallands. Älvsborgs, Göteborgs och Bohus län. I dessa län är mellan 50 och 75% av alla sjöar och vattendrag allvarligt försurade. Större områden med omfattande försurningsskador finns även i stora delar av Svealand, södra Norrland och i Norrlands kustland.

I fjällen och de fjällnära trakterna har försurningssituationcn förvärrats under de senaste 10—15 åren. De medelstora och större sjöarna och vattendragen i området har i allmänhet inte drabbats av vattenkemiska förändringar under 1980-talet. 1 mindre vattendrag i den södra fjäll- och fjällnära regionen har dock försurningsskadorna ökat betydligt under 1980-talet. På grund av bl.a. försurningen har järn, aluminium och mangan fällts ut i ökad omfattning. Fisk och många bottenlevande smådjur har minskat i antal.

Kvicksilverhalterna i fisk i försurade sjöar och vattendrag är ofta så höga att fisken anses vara otjänlig som människoföda ( >1 mg kvicksilver/kg fiskkött). Skador på djur och växter på grund av höga aluminiumhalter är ett annat karaktäristiskt drag för försurade vatten.

Halterna av cesium är i vissa försurade sjöar och vattendrag mycket höga inom de områden som drabbades av kraftigt nedfall dagarna efter kärnkraftsolyckan i Tjernobyl våren 1986. Cesiumhalterna kommer att under lång tid vara fortsatt höga om inte särskilda åtgärder vidtas. De åtgärder som kan minska kvicksilverhalterna i fisk mest effektivt, bedömer naturvårdsverket också vara effektiva för att minska cesiumhalterna. Kalkningsåtgärder som minskar halterna av kvicksilver och cesium i försu- rade sjöar bör rymmas inom kalkningsprogrammet.

En försöksverksamhet med statsbidrag för åtgärder mot surt grundvat- ten bedrevs under åren 1985—1988 och omfattade 25 milj. kr. Medlen användes för åtgärder i enskilda vattentäkter för permanentboende. Stats- bidrag lämnades för åtgärder som syftade till att höja vattnets pH och alkalinitet eller enbart vattnets pH. Dessutom lämnades bidrag för att som alternativ etablera en ny vattentäkt. Livsmedelsverket har efter denna försöksverksamhet fått medel för att utveckla metodik för testning och produktkontroll av avsyrningsutrustningar, i fält testa installerade filters effektivitet, teknisk utveckling av filter samt att sprida information till allmänhet och kommuner i frågor rörande åtgärder mot surt brunnsvatten.

Det försurande nedfallet påverkar också skogsmarken. Ju mer marken utarmas desto kraftigare och långvarigare kommer vår naturmiljö att påverkas. Vid minskad syrabelastning kommer en återhämtning i sjöar, vattendrag, grundvatten samt för växt- och djurliv att fördröjas av att marken är försurad. Under den treårsperiod som inleddes under budget- året 1990/91 bedriver Skogsstyrelsen en försöksverksamhet med skogs-. markskalkning och vitaliseringsgödsling. Det ingår i den skogspolitiska kommitténs uppdrag att närmare granska frågan om skogsmarkens försur- ning.

Olika former av miljöfarlig verksamhet har på många håll orsakat bestå— ende skador på mark- och vattenområden. På ett antal platser föreligger sådana problem med verkningar från tidigare aktiviteter att saneringsåt- gärder ter sig ofrånkomliga. Inventeringar som har gjorts visar att det på lOOO—tals platser i Sverige finns gamla avfallsupplag, förorenade markom- råden och förorenade bottensediment. Exempel är tungmetalläckage från gruvavfall, läckage från förorenad mark vid gamla träimpregneringsan- läggningar samt kvicksilverläckage från fiberbankar.

Merparten har orsakats av verksamheter som startades, och många gånger också avslutades, innan miljöskyddslagen (1969:387) kom till. För den som efter lagens ikraftträdande utövat miljöfarlig verksamhet gäller enligt miljöskyddslagen skyldighet att avhjälpa olägenhet även efter det att .

verksamheten har upphört. . . .

Successivt framkommer också på andra sätt, t.ex. vid markundersök- ningar i samband med nybebyggelse m.m., att det finns föroreningspro- blem. Sannolikt finns ytterligare många områden både på land, under

vatten och i bottensediment som är skadade genom föroreningar och behöver återställas.

10.2. Återställning av skador förorsakade av luftföroreningar och försurning

Regeringens förslag: Regeringen föreslår att medlen för återställning av skador förorsakade av luftföroreningar och försurning höjs med 44 milj. kr. till 176,5 milj. kr. för budgetåret 1991/92. Som ytterliga- re stöd för dessa åtgärder bedrivs forskning, övervakning m.m. Medlen för återställning av skador förorsakade av luftföroreningar och försurning bör användas till förstärkt övervakning av skogsska- dor och markförändringar samt pågående försöksverksamhet med praktisk skogsmarkskalkning. Vidare bör medlen användas till ut- ökad kalkning av försurade sjöar och vattendrag, utökad verksam- het för skydd och restaurering av kulturminnen samt förstärkning av åtgärder avseende brunnar. Det höjda kalkningsbidraget bör användas för omkalkningar så att tidigare återställning kan säker- ställas och för nykalkningar i försurade sjöar och vattendrag i Norr- lands inland och fjälltrakter. Kalkningsbidraget bör även användas för att sänka kvicksilver— och cesiumhalterna i försurade sjöar.

Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverket har i rapporten Luft 90 behandlat frågan om behovet av åtgärder och föreslagit en utbyggnad av kalkningsverksamheten som överensstämmer med regeringens förslag.

Delegationen för Miljöprojektet Sundsvall-Timrå: Delegationen har i sitt betänkande (SOU 1990: 10) Rent till 2000 gjort en analys av kvicksilver och cesiumföroreningar i försurade sjöar samt lämnat förslag på åtgärder.

Remissinstanserna: Inga erinringar har framförts mot naturvårdsverkets förslag.

Regeringens överväganden: Försurningen och kvävemättnaden har förvärrats. Detta redovisas i Luft 90 och gäller särskilt markförsurningen som hotar skogens långsiktiga produktionsförmåga (1987/88:85, JoU23, mom. 89 a).

Genomförda och beslutade krav förväntas minska de svenska svavelut- släppen med ca 70% till år 2000, räknat från 1980 års nivå. Målet att minska utsläppen med 65% till år 1995 uppnås sannolikt med redan beslutade åtgärder. De förslag om minimering av svavelutsläpp som rege- ringen redovisar senare i denna proposition bör leda till 80-procentig minskning av dessa utsläpp. " "

Utvecklingen vad gäller kVäveoxider är mer bekymmersam. En kraftiga- re tillväxt inom delar av transportsektorn samt nya bedömningar av ut- släpp från sjöfart och arbetsfordon visar att 'en minskning med 30% till år - 1995 är en större utmaning än vad'som stod klart när detta mål formulera- des. Nya siffror visar att arbetsfordon svarar för ungefär 20 % av utsläppen och sjöfarten för ungefär 10%. Det krävs ett omfattande åtgärdsprogram

för att nå målet. Osäkerheterna i prognoserna måste också tas i beaktande. För att minska nedfallet till sådana nivåer att människor och natur inte kommer till skada kommer Sverige att arbeta aktivt för att få till stånd gemensamma åtgärder för EFTA och EG. Inom FNs ekonomiska kommis- sion för Europa, ECE, pågår arbete med ett protokoll för begränsning av flyktiga organiska ämnen, samt revidering av protokollen för svavel- och kväveoxider grundade på kritiska belastningsgränser. Därigenom blir den samlade effekten större än om ensidiga åtgärder vidtas i Sverige. Insatserna för att minska svavelutsläppen i Europa har successivt skärpts. Detta gäller särskilt för de länder i Västeuropa som har stor betydelse för nedfallet i Sverige. Hittills är dock de beslut som fattats i Europa om att begränsa de försurande utsläppen inte tillräckliga för att de kritiska belastningsgränserna för försurande nedfall skall klaras i de känsli- ga delarna av Skandinavien. Fortsatta åtgärder är alltså nödvändiga. Även om länderna i Europa lyckas begränsa utsläppen väsentligt mer än vad som nu planeras kommer det att ta decennier innan effekterna av utsläpps- begränsningama slår igenom i mark- och vattensystemen. Enligt regering— ens bedömning kommer kalkning av framför allt sjöar och vattendrag därför att behöva fortsätta i ett flertal år. Syftet med kalkningenär att bevara biologiska system, så att de när belastningen och tillförseln av försurande ämnen har begränsats, kan fortleva och utvecklas naturligt. Kalkningsinsatsens beständighet är beroende av flera faktorer. Sjöns omsättningstid, dvs. den tid det tar att förnya sjöns vatten via tillrinning- en, har störst betydelse för hur ofta kalkningsinsatsema behöver göras. Men även kalkdos, kalkningsmetoden och vattenkvaliteten har betydelse. Omsättningstiden är inte absolut för en sjö utan .varierar ofta år från år bl. a. på grund av väderlek. Resultat från uppföljande vattenkemiska prov- tagningar bör därför avgöra när det är tid för en förnyad kalkningsinsats. Försurning av sjöar och vattendrag förändrar växt- och djurlivet först måttligt och senare mer dramatiskt. Aluminium och andra metaller- fälls ut. Kalkningen neutraliserar vattnet, förbättrar livsvillkoren för växt- och djurlivet samt binder de frigjorda metallerna. Om tidigare kalkningsinsat- ser inte följs upp genom omkalkningar hotas växt- och djurlivets existens.- De återbundna metallerna löses ut igen. Efter varje tidigare kalkning har metaller bundits i vattnets bottenslam. Ansamlingen där ökar successivt. Den s.k. bumerangeffekten vid utebliven omkalkning innebär att en stor mängd metaller, som har lösts ut från marken i tillrinningsområdet och som länge bundits och ansamlats i bottenslammet. på kort tid löses ut i vattnet. Resultatet blir en kraftig gifteffekt för växt- och djurlivet.

Regeringen anser därför att omkalkningar bör ha hög prioritet. Detta bl.a. för att inte onyttiggöra tidigare gjorda insatser. För kommande budgetår beräknar regeringen i enlighet med naturvårdsverkets Luft 90 kostnaderna för omkalkningsprojekt till 140 milj. kr .

Nya kalkningsprojekt aktualiseras fortlöpande, dels beroende på det fortsatta sura nedfallet, dels beroende på att den hittillsvarande kalknings- verksamheten är ojämnt fördelad över landet. I vissa län kalkas upp till 90 % av de försurade vattnen, medan i andra ger staten bidrag till kalkning av endast en procent av de försurade vattnen. En förklaring till detta är att

försumingsskadoma upptäcktes tidigt i särskilt utsatta delar av landet, medan kalkningsbehovet klargjordes mycket senare i andra delar av lan- det, där försurningsprocessen gått långsammare.

Det är främst i Norrlands inland som nya kalkningsinsatser är angeläg- na. Det är vattendrag och fjällsjöar, flera klassade som riksintressen för vetenskaplig naturvård, som är försurade.

När utsläppen och därmed nedfallet inte minskar i den omfattning som krävs för att försurningen skall hejdas, är kalkningen den enda åtgärd som återstår för att det biologiska livet inte helt skall slås ut. Erfarenheterna av kalkning av sjöar och vattendrag är omfattande och visar att insatserna är positiva och effektiva.

Naturvårdsverkets projekt Kalkning-kvicksilver-cesium, som redovisas i rapporten Luft 90, visar att kalkningsinsatsema ger en betydande sänk- ning av kvicksilverhalterna. Samma projekt visar vidare att kalkning i dag är den metod som mest effektivt sänker cesiumhalterna i insjöfisk.

Regeringen förordar en försiktig uppbyggnad av kalkningsinsatsema i Norrlands inland och fjälltrakter. Kalkningsinsatsema kommer att bli omfattande och kräva delvis ny teknik för att möta den speciella proble- matiken med s.k. surstötar eller stötvis kraftig tillförsel av försurande ämnen i samband med omfattande snösmältning.- Det totala behovet av kalkning är omfattande men verksamheten behöver utvecklas successivt så att man kan återföra erfarenheter från de tidiga projekten.

Vid sidan av kalkningen av sjöar och vattendrag utgör insatser mot luftföroreningarnas effekter på kulturminnen och kulturföremål ett områ- de för förstärkta insatser. Det är angeläget att hejda den nedbrytning som i dag sker särskilt av äldre byggnadsdetaljer i sandsten och kalksten i de äldre stadskärnorna. Även andra materialgrupper såsom hällristningar, runstenar, medeltidskyrkornas stenskulpturer m.fl. utsätts i dag för en snabb förstörelse. För att komma till rätta med denna snabba nedbrytning krävs att utsläppen av svavel- och kväveföreningarna minskar.

Det krävs också direkta skydds- och konserveringsarbeten på de vikti- gaste grupperna av värdefulla kulturminnen för att effekterna av nedbryt- ningen inte skall bli alltför omfattande. De medel som över naturvårds- verkets budget anvisas till riksantikvarieämbetet bör därför förstärkas. Regeringen föreslår därför att den del av anslaget för återställning av skador förorsakade av luftföroreningar som används för skydd och restau- rering av kulturminnen höjs med 4 milj. kr. Därmed förfogar riksantikva- rieämbetet över sammanlagt drygt 14,5 milj. kr. för åtgärder enligt ämbe- tets handlingsprogram för luftföroreningsinsatser under budgetåret 1991/92.

Regeringen har tidigare (avsnitt 6.2) sammanfattat de miljöpolitiska insatserna inom kulturmiljövårdens område. I det sammanhanget har också behovet av insatser mot luftföroreningarnas effekter belysts.

Medlen för återställning av skador förorsakade av luftföroreningar höjs med 44 milj. kr. till 176,5 milj. kr. nästa budgetår enligt regeringens anslagsberäkningar som vi återkommer till i det följande (kapitel 21, anslagen Bl och BZ).

Prop. 1990/91 : 90

Hänvisningar till S10-2

  • Prop. 1990/91:90: Avsnitt 7.2

10.3. Sanering och återställning av miljöskadade områden

Regeringens förslag: Ett femårigt program för sanering och återställ- ning av miljöskadade områden genomförs. 25 milj. kr. per år avsätts för detta ändamål med början budgetåret 1991/92. Programmet utvärderas mot slutet av femårsperioden.

Naturvårdsverkets förslag: Förslaget i naturvårdsverkets fördjupade an- slagsframställning för budgetåren 1991/92—1993/94 överensstämmer i huvudsak med regeringens ställningstagande.

Regeringens överväganden: På lOOO-tals platser i Sverige finns gamla avfallsupplag, förorenade markområden och förorenade bottensediment. Dessa miljöskadade områden utgör ett hot mot hälsa och miljö, eftersom risken för utlakning av farliga ämnen på många platser är avsevärd. Fram- tida problem kan förväntas särskilt vad gäller metaller, stabila eller svår- nedbrytbara samt ackumulerbara och toxiska föroreningar, om inte sane- rings- och återställningsåtgärder vidtas.

För att belysa problemet kan nämnas att den metallutlakning, som sker inom Dalälvsorådet från gruvavfall i Falun och Garpenberg, kan härledas till de ca 15 milj. ton avfall som lagrats i området under hundratals år av gruvdrift. På andra håll i landet har under de senaste 50 åren lagrats minst 200 milj. ton avfall av liknande slag och varje år tillkommer minst 15 milj. ton.

Andra föroreningar som kan ge påverkan av betydelse på vattenmiljön regionalt är fiberbankar i anslutning till skogsindustriema. Dessa innehål- ler kvicksilver och i vissa fall PCB. Utlakningen av föroreningar från miljöskadade områden utgör dessutom i många fall en allvarlig belastning på de lokala yt- och grundvattensystemen och innebär en begränsning av möjligheterna att utnyttja mark för t. ex. bostadsbebyggelse.

Statens naturvårdsverk har sedan mitten av 1970-talet arbetat med frågor om sanering och återställning av miljöskadade områden. Antalet konkreta åtgärder är hittills förhållandevis litet, beroende bl.a. på att kunskapen om problemens art och omfattning liksom om lämpliga meto- der för återställning behövt byggas upp successivt. Med undantag för gruvavfallssidan är kunskapen fortfarande otillräcklig.

Genom att särskilda medel budgetåret 1988/89 ställdes till förfogande för åtgärder mot miljöskador har naturvårdsverket påbörjat ett mer syste- matiskt och långsiktigt arbete med återställningsfrågorna. Parallellt här- med har verket satt i gång konkreta återställningsåtgärder bl. a. beträffande gruvavfall, fiberbankar och gamla impregneringsanläggningar. Som exem- pel på sådana åtgärder kan nämnas efterbehandling av metallinnehållande sandmagasin vid Saxberget, Ludvika. Hittills anvisade medel är därmed i huvudsak intecknade. ,.

Naturvårdsverket har i anslutning till sin fördjupade anslagsframställ- ning för budgetåren 1991/92—1993/94 i en promemoria redovisat verkets pågående och planerade arbete med att åtgärda miljöskadade områden. Verket föreslår att ytterligare 150 milj. kr. anvisas för budgetåren

1991/92—1993/94 för dels nödvändig planering av ett långsiktigt åtgärds- program, dels fullföljande av påbörjade projekt och inledning av nya.

Samtidigt sker för Dalälvens avrinningsområde särskilda insatser. Rege- ringen har tillsatt en särskild delegation, Dalälvsdelegationen (ME l987:02), för att utarbeta ett åtgärdsprogram för att minska förore- ningarna till Dalälven. Delegationen har slagit fast att åtgärder som be- gränsar utsläppen av tungmetaller från upplag med gruvavfall bör ha högsta prioritet. Delegationen har också genomfört ett stort projekt beträf- fande återställningen av gamla gruvavfallsupplag. Detta projekt ligger till grund för de åtgärder som planeras för att minska metalläckaget från gruvavfallsupplagen. En fristående förhandlare har nyligen utsetts för att tillsammans med myndigheter och berörda företag/fastighetsägare arbeta för att nå en överenskommelse om hur åtgärderna på bästa sätt skall genomföras.

Gruvavfall utgör den största enskilda källan för läckage av metaller till svenska vatten. Belastningen av metaller på Östersjön från svenska källor kan till stor del härledas från gammalt gruvavfall i Dalälvens tillrinnings- område. Åtgärder här måste därför även fortsättningsvis ha hög prioritet. Även i naturvårdsverkets aktionsplan mot havsföroreningar framhålls sär- skilt behovet av att åtgärda gruvavfallsupplagen. Naturvårdsverkets arbete med gruvavfallsprojekt förutsätts ske samordnat med delegationens.

Miljöprojekt Sundsvall-Timrå har i sitt betänkande (SOU 1990:102) Rent till 2 000, beskrivit problemen samt redovisat förslag till åtgärder för gamla industriområden och fiberbankar. Bl.a. föreslås att efterbehand- lingsfrågor i större utsträckning skall tas upp i samband med tillstånds- prövningar enligt miljöskyddslagen. Miljöprojekt Västra Skåne har i sitt betänkande (SOU 1990: 93) Miljön i Västra Skåne, redovisat förslag till åtgärder för gamla avfallsupplag,

Regeringens bedömning är att arbetet i övrigt med sanering och åter- ställning måste fortsätta i huvudsak enligt naturvårdsverkets förslag. Arbe- tet bör samordnas med länsstyrelsernas arbete med utveckling av de regio- nala miljöanalyserna. Det är angeläget att påbörjade återställningsprojekt fullföljs samt att ytterligare insatser initieras i samråd med länsstyrelser och kommuner beträffande de skadade områden där det finns tillräcklig kunskap om behovet av åtgärder och lämpliga återställningsmetoder. Det- ta får ske parallellt med att planeringen för det mer långsiktiga arbetet bedrivs. Eftersom fel teknik eller olämpliga metoder kan ge nya skador i miljön är det nödvändigt med en uppbyggnad av kompetens och kunskap om hur och till vilka kostnader undersökningar och åtgärder kan genomfö- ras. .

I den kommunala planeringen bör särskilt uppmärksammas behovet av återställningsåtgärder inom resp. invid tätortsområden med tanke på framtida möjligheter att utnyttja gamla industriområden i samhällsbyg- gandet. Det bör i sammanhanget framhållas att i de fall där någon önskar exploatera ett miljöskadat område kan utövaren åläggas att bekosta nödvändiga återställningsåtgärder. Även då förutsätts dock att kunskap om lämplig metod och teknik finns tillgänglig och att rätt-åtgärder väljs. I detta sammanhang får regeringen erinra om att kommunemalgenom sin

allmänna skyldighet att ansvara för en heltäckande avfallsplanering också är skyldiga att inventera gamla avfallsdeponier samt vidta de åtgärder som behövs för att förhindra förorening av omgivningen.

Erfarenheter och rekommendationer från andra industriländer bör i möjligaste mån utnyttjas i det svenska återställningsarbetet. Regeringen har erfarit att naturvårdsverket har inlett ett samarbete bl. a. med Kanada beträffande gruvavfall och att några svenska återställningsprojekt också fått internationell uppmärksamhet. '

Regeringen föreslår mot denna bakgrund att naturvårdsverket för de närmaste fem budgetåren anvisas 25 milj. kr. per år för att planera och genomföra sanering och återställning av miljöskadade områden. En fort- sättning av programmet härefter bör föregås av en utvärdering.

Regeringen återkommer i det följande (kapitel 21, anslaget Bl3) med förslag om medel för nästa budgetår. -

11. Miljömedvetande och utbildning

Regeringensställningstaganden: Miljöundervisningen igrundskolan, gymnasieskolan och vuxenutbildningen skall radikalt förstärkas. Inom gymnasieutbildningens program som i dag kallas linjer -— skall miljöundervisningen vävas in i programmens karaktärsämnen. I det kommande läroplansarbetet kommer bl. a. miljöutbildningens utformning att ses över och ägnas särskild uppmärksamhet.

Miljöfrågoma ges också en ökad vikt i all grundläggande högsko- leutbildning. Vid den påbörjade översynen av linjestrukturen inom civilingenjörsutbildningen beaktas miljöfrågornas betydelse sär- skilt.

Avfalls— och återvinningsfrågorna utgör en del av den samlade miljöproblematiken och bör behandlas i sammanhang med denna. Det är viktigt att avfalls— och återvinningsfrågor blir en del av den grundläggande tekniska högskoleutbildningen, såväl den konstruk- tions- som den produktionsinriktade.

Frågan om inrättande av miljöinriktningar inom den matematisk- naturvetenskapliga linjen prövas lokalt.

Regeringens förslag i korthet: OSärskilda fortbildnings- och utvecklingsinsatser för lärare inom högskolan genomförs, med syfte att integrera miljöfrågorna i den - ordinarie utbildningen. Arbetet med dessa frågor följs aktivt ge— nom en referensgrupp. . Antalet antagningsplatser på miljö- och hälsoskyddslinjen vid universitetet i Umeå utökas från 62 till 90 fr.o.m. budgetåret 1991/92.

0 Den ettåriga kompletteringsutbildningen för naturvetare och tekniker genomförs under ytterligare tre år fr.o.m. bud- getåret 1991/92 med sammanlagt 90 antagningsplatser per år.

11.1. Inledning

I den svenska skolan pågår stora förändringar. Riksdagen beslutade nyli- gen (prop. 1990/91: 18, UbU 4, rskr. 76) att ansvaret för skolverksamheten förs över till kommunerna.

Regeringen kommer senare i en för gymnasieskolan och vuxenutbild- ningen gemensam proposition att föreslå att miljöundervisningen radikalt förstärks. Inom gymnasieutbildningens olika program — som i dag kallas linjer kommer miljöundervisningen att vävas in i programmens karak- tärsämnen.

Under några år har, genom länsskolnämnderna, en satsning gjorts på miljöundervisningen i grundskolan med hjälp av regionalt placerade miljöresurspersoner. Dessa har haft till uppgift att vägleda och inspirera undervisningen i miljöfrågor och har spelat en stor roll i utvecklandet av

olika projekt, bl.a. genom viktiga bidrag till metodutvecklingen. Länsskol- nämnderna har också haft resurser för inköp av tjänster från miljöorgani- sationer och för stöd till utvecklingsprojekt inom miljöundervisningen. Genom detta arbete och genom material från såväl skolöverstyrelsen och naturvårdsverket som olika ideella miljöorganisationer finns relativt god tillgång till både läromedel och metodstöd för lärarna.

Arbetet med att stärka miljöfrågornas ställning i högskoleutbildningen har vid olika tillfällen redovisats i de senaste årens budgetpropositioner. Den vikt regeringen lägger vid dessa frågor har därvid betonats (t. ex. prop. 1987/88:100bil. 10 s. 67 f., prop. 1988/89:100bil. 10 s. 162 f.).

År 1989 uppdrog regeringen åt universitets— och högskoleämbetet (UHÄ) att göra en översyn av utbildningen inom miljöskyddsområdet. Genom ett särskilt beslut uppdrog regeringen vidare samma år åt UHÄ att utreda och lämna förslag till hur utbildningsinsatsema inom avfallsområ- det kan ökas.

För genomförandet av uppdragen tillsatte UHÄ en särskild utrednings- man vars rapport (Nils Ahlgren: Utbildning inom miljöområdet nuva- rande utbildningar, framtida behov, UHÄ-rapport 199026) remissbehand- lats av ämbetet. Därefter har UHÄ redovisat sina förslag till regeringen. Förslagen, liksom den framlagda rapporten, har givits en inriktning på såväl frågor som rör högskoleutbildningen i allmänhet som frågor om specialistutbildning inom området.

1 1.2 Miljöundervisningen i grundskolan, gymnasieskolan och vuxenutbildningen

11.2.1 Grundskolan Regeringens ställningstagande: Miljöundervisningen i grundskolan, gymnasieskolan och vuxenutbildningen skall radikalt förstärkas. Inom gymnasieutbildningens program — som i dag kallas linjer — skall miljöundervisningen vävas in i programmens karaktärsämnen. I det kommande läroplansarbetet kommer bl. a. miljöutbildningens utformning att ses över och ägnas särskild uppmärksamhet.

Den nu gällande läroplanen för grundskolan (Lgr 80) anger som mål för undervisningen följande:

"Med utgångspunkt i barnens vardagliga erfarenheter måste skolan ge eleverna insikt i de stora överlevnadsproblem som världen står inför. Alla måste bli medvetna om vikten av att hushålla med jordens resurser av energi, vatten, skog och odlingsbar mark liksom om de kriser som kan hota världssamhället genom överbefolkning, arbetslöshet och vidgade klyftor mellan rika och fattiga länder. Genom ett historiskt perspektiv bör elever- na få kunskap om naturvetenskapens roll för utveckling av vårt nuvarande samhälle och vår levnadsstandard liksom de faror som är förknippade med användning av tekniken.”

Inom grundskolan skall miljöfrågorna främst behandlas inom den natur- och samhällsorienterade undervisningen. Grunderna i miljökunskap ges inom ramen för den ordinarie undervisningen. Miljöfrågoma bör behand- las från ett humanistiskt perspektiv och är förknippade med etiska och moraliska frågor. Det är vanligt att hela skolan arbetar med miljöfrågorna tillsammans under några temadagar varje termin. I enskilda skolor har man tagit initiativ till projekt av miljökaraktär som löper under längre tid, t.ex. sådana som tar sikte på reella förändringar i lokalsamhället. Många skolor ansluter sig också till olika regionala eller internationella nätverks- projekt såsom Baltic Sea Projekt. På många håll samarbetar skolorna med andra myndigheter i exempelvis försumingsprojekt. I en del kommuner finns s.k. Naturskolor, ofta mindre institutioner, med nära tillgång till allsidiga naturområden och med goda resurser för miljö- och naturstudier. Dessa används såväl för reguljär undervisning som för fortbildning av lärare.

11.2.2. Gymnasiet och vuxenutbildningen

Målsättningen är att ingen elev skall lämna den framtida gymnasieskolan utan att ha lärt sig att se underliggande samband i utvecklingen av miljö och natur och utan att ha lärt sig analysera konsekvenser i tid och rum av egna och andras handlingar. För att detta skall vara möjligt behövs också en lärarfortbildning som inte bara innehållsmässigt utan också tidsmässigt är knuten till den kommande läroplansförändringen.

Miljöfrågoma kommer att ha en central roll i det läroplansarbete som nu skall starta. Frågan om hur kunskap väljs ut och organiseras i miljökun- skap får en central roll.

Det är självklart så att miljöfrågorna skall ha en framträdande plats i ämnet naturkunskap och i de naturvetenskapliga ämnena fysik, kemi och biologi.

Väsentliga miljöförändringar uppkommer när de många yrkesarbetama ändrar sin inställning och sina rutiner. Inom yrkesutbildningen är det önskvärt att en direkt knytning mellan de tekniska och naturvetenskapliga miljöperspektiven och yrkesämnena sker. De relevanta yrkesmiljöfrågorna berör både arbetsmiljön och den yttre miljön. Allt fler kommer att behöva ta allt större ansvar för den yttre miljön också i den dagliga yrkesverksam- heten.

På de estetiska linjerna hör de naturvetenskapliga/tekniska miljöper- spektiven naturligt hemma i karaktärsämnena — i materialvalet och meto- derna i slöjden, i hörselproblematiken för aktiva musiker, i konstens och dramats inspirationskällor med knytning till miljö och natur etc.

I den kommunala utbildningen för vuxna deltar de studerande i utbild- ningar som motsvarar grundskolan och gymnasieskolan samt i vissa sär- skilt yrkesinriktade kurser speciellt för vuxenstuderandc. Särskilda kurs- planer har utarbetats för kurserna i komvux. Utbildningen skall vara likvärdig med den utbildning som ges i grundskola och gymnasieskola men anpassas efter vuxnas behov och förutsättningar. Vuxnas erfarenheter från arbetsliv och samhällsliv skall tas tillvara i undervisningen. Inom vuxenut-

bildningen är det viktigt att miljökunskap förs in i undervisningen på ett mer aktivt sätt än tidigare.

För vuxna bör miljöundervisningen i stor utsträckning bygga på den kunskap dessa har med sig från sina arbetsplatser. Den bör leda till att de vuxna i sin fortsatta yrkesverksamhet är bättre rustade att beakta faktorer som har betydelse för miljön.

11.2.3. Folkbildning

1 det fria och frivilliga folkbildningsarbetet finns goda möjligheter att nå ut med kunskaper till breda folkgrupper. Inom den verksamhet som bedrivs av studieförbund och av folkhögskolor förekommer också, på många håll i landet, kurser som syftar till att ge deltagarna ökade kunskaper och engage- mang i miljöfrågor.

Samtliga studieförbund anordnar studiecirklar med inriktning mot miljöfrågor och ett trettiotal av landets 128 folkhögskolor anordnar korta- re eller längre kurser med miljöstudier utifrån olika perspektiv. Med en utvidgad samhällsdebatt och en ökad fokusering på miljöfrågor i vid bemärkelse kommer folkbildningen med stor sannolikhet att ytterligare förstärka sitt utbud inom miljöområdet.

11.3. Miljöfrågoma i den grundläggande högskole- utbildningen 11.3.1 Allmänt

Regeringens ställningstaganden och förslag: Miljöfrågoma ges en ökad vikt i all grundläggande högskoleutbildning. Särskilda fortbild- nings- och utvecklingsinsatser för lärare inom högskolan genomförs. Det fortsatta arbetet följs aktivt genom en särskild referensgrupp. Vid den påbörjade översynen av linjestrukturen inom civilingen- jörsutbildningcn beaktas miljöfrågornas betydelse särskilt.

UHÄs förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. UHÄ har föreslagit dels att högskolelagens andra paragraf om högskoleutbild- ningens mål -— skall kompletteras med föreskriften att all högskoleutbild- ning skall ”främja miljömedvetandet och förståelsen för människans roll i det globala ekologiska systemet”, dels att orienterande miljöutbildning bör ges till alla högskolestuderande, dels att miljöinriktningar bör ges på den matematisk-naturvetenskapliga linjen på fem orter i landet och dels att fortbildning och vidareutbildning av olika lärarkategorier och speciella yrkeskategorier ökas till omfattning och nationell spridning. UHÄ har särskilt redovisat förslag till orienterande utbildning samt fortbildning och vidareutbildning vad gäller avfallsområdet.

Regeringens överväganden: Åtskilliga insatser har gjorts på skilda håll inom högskolan under de senaste åren för att stärka miljöfrågornas ställ-

ning i utbildningen, både organisatoriskt och innehållsligt. Samtidigt som det är angeläget att framhålla detta är det regeringens uppfattning att strävan måste vara att komma längre än vad som hittills skett.

Regeringen har inte funnit skäl att föreslå en förändring av högskole- lagen. Målet bör dock vara att miljöfrågorna behandlas i samtliga högsko- leutbildningar, samt att detta för varje enskild utbildning sker i sådan omfattning och med sådan inriktning som motiveras av den verksamhet utbildningen förbereder för.

Den närmare utformningen av detta ankommer inte på riksdag eller regering att bestämma om. Frågor om utbildningens mera konkreta inne- håll avgörs inom de enskilda högskolorna genom de lokala utbildningspla- nerna. UHÄ har i sitt förslag förutsatt att de ansvariga för varje enskild utbildningslinje beaktar behovet av grundläggande miljöutbildning med en miniminivå motsvarande 3—5 poäng. Enligt vad UHÄ samtidigt redo— visat är för närvarande omfattningen av miljöinslag i de naturvetenskapli- ga utbildningarna oftast långt mer än 5 poäng, medan civilingenjörsutbild- ningen närmar sig detta mål och miljöutbildningen inom det ekonomiska och administrativa området betecknas som oftast mycket svag.

UHÄs uppfattning att en omfattning av miljöstoffet svarande mot 3 5 poäng för all utbildning bör uppnås kan enligt regeringens mening vara en rimlig minsta ambitionsnivå vid högskolornas fortsatta arbete. En forrnu- lering av målet i poäng på detta sätt får dock inte innebära att miljöfrågor- na behandlas som något avskilt från det övriga innehållet, utan miljöstoffet måste — som också UHÄ betonat — integreras i den ordinarie utbildning- en. 1 stor utsträckning bör detta innebära att insikten om och hänsynen till miljöförutsättningar och miljökonsekvenser av olika slag tillförs själva de grundläggande aspekterna av respektive ämnesområde.

Att åstadkomma detta är en betydligt mera krävande uppgift för högsko— lan än att behandla miljöfrågorna som fristående. isolerade moment som enkelt kan fogas till redan existerande utbildningar. Om denna uppgift skall kunna genomföras behövs ett kraftfullt stöd till breda lärargrupper inom högskolan, genom fortbildning och genom möjligheter till utveck- lingsarbete, utveckling av läromedel osv. Regeringen föreslår (kapitel 21) att medel för att stimulera till sådana åtgärder med ändring av vad som föreslagits i prop. 1990/91:100 bil. 10 ställs till UHÄs förfogande som en särskild anslagspost under åttonde huvudtitelns anslag D 10. Lokala och individuella linjer samt fristående kurser. För detta ändamål beräknas 4 milj. kr. för vartdera budgetåret 1991/92 och 1992/93 genom dels en omfördelning inom anslagets ram om 2 milj. kr., dels en motsvarande minskning om 2 milj. kr. av anslaget D 5. Utbildning för tekniska yrken. Frågan om medelsbehov för tiden efter 1992/93 får tas upp i budgetarbetet inför perioden 1993/94 1995/96.

För att aktivt följa det fortsatta arbetet med dessa frågor avser regering- en att uppdra åt UHÄ att tillkalla en särskild referensgrupp. Denna grupp bör då också bidra till bedömningen av vilka åtgärder som i första hand bör prioriteras. UHÄ har för sin del frainhållit att behovet att utveckla kurser och kursmoment är störst inom de ekonomiska och administrativa utbildningarna, de tekniska utbildningarna och lärarutbildningama.

När översyn under de närmaste åren sker av högskoleutbildning på olika områden bör de miljösynpunkter regeringen här tagit upp beaktas. I enlig- het med vad utbildningsministern anfört i föregående års budgetproposi- tion (prop. 1989/90:100 bil. 10 s. 225) kommer detta att ske vid den pågående översynen av linjestrukturen inom civilingenjörsutbildningen.

1 1 .3.2 Utbildnings- och forskningsinsatser inom avfallsområdet

Regeringens ställningstagande: Avfalls- och återvinningsfrågorna utgör en del av den samlade miljöproblematiken och och bör be- handlas i sammanhang med denna. Det är särskilt viktigt att avfalls- och återvinningsfrågor blir en del av den grundläggande tekniska högskoleutbildningen, såväl den konstruktions- som den produk- tionsinriktade.

UHÄs förslag: Överensstämmer vad gäller perspektivet på utbildningen med regeringens ställningstagande. UHÄ föreslår därutöver en förstärk- ning av resurserna för miljöforskning och forskarutbildning fr.o.m. bud- getåret 1991/92 med 4 milj. kr.

Regeringens överväganden: Ökade utbildningsinsatser behövs för att åstadkomma en bättre hantering av avfalls- och återvinningsfrågorna. Även om t. ex. källsortering och saneringsinsatser är nödvändiga räcker de endast till för att ta hand om en ökande avfallsmängd. Om avfallsfrågoma i längden skall bemästras måste avfallsmängden reduceras och miljöfarlig- heten hos avfallet minskas. Detta kan endast ske genom att avfallsproble- matiken effektivt kommer in redan vid den tekniska och ekonomiska produkt- och processutvecklingen. För att detta skall bli möjligt måste avfalls- och återvinningsfrågorna bli ett naturligt, grundläggande inslag i framför allt den samlade tekniska utbildningen. Stöd till en sådan utveck- ling bör ges inom ramen för desärskilda insatser regeringen nyss föreslagit.

Efter förslag i 1990 års forskningsproposition har riksdagen beslutat om resurser till forskning för ett avfallssnålt samhälle med sammanlagt 87 milj. kr. under en treårsperiod fr.o.m. budgetåret 1990/91. Forskning- en skall avse dels miljövänlig produktutveckling, dels avfallshantering. Ett särskilt programråd som skall hantera stödet har inrättats. Frågan om formerna för det fortsatta stödet till sådan forskning kommer att beredas i budgetarbetet inför perioden 1993/94— 1995/96.

11.3.3. Miljö— oeh hälsoskyddslinjen

Regeringens förslag: Antalet antagningsplatser på miljö- och hälso- skyddslinjen vid universitetet i Umeå utökas från 62 till 90 fr.o.m. budgetåret 1991/92.

UHÄs förslag: Antalet antagningsplatser på linjen utökas till 92 och linjen förlängs från tre till fyra år fr.o.m. budgetåret 1991/92.

14 Riktdagen 1990/91. [saml. Nr 90

Regeringens överväganden: Den ökande efterfrågan under de senaste åren på miljöutbildad specialistpersonal — inte minst en i och för sig glädjande ökning av efterfrågan från industrins sida -— har lett till en tidvis påtaglig brist på bl.a. miljö- och hälsoskyddsinspektörer. Genom beslut av regeringen har medel anvisats för anordnande av särskilda kompletterings- kurser inom miljö- och hälsoskyddsområdet under budgetåren 1989/90 och 1990/91. Beslut bör nu tas om miljö- och hälsoskyddslinjens mera långsiktiga dimensionering.

Genom UHÄs utredning har ett omfattande underlag för bedömningen av miljö- och hälsoskyddslinjens dimensionering redovisats. Regeringen ansluter sig till UHÄs bedömning och föreslår att antalet antagningsplatser på miljö- och hälsoskyddslinjen vid universitetet i Umeå utökas till 90 fr.o.m. budgetåret 1991/92. Medel för denna utökning bör ställas till förfogande genom omprioritering av givna resurser. Med hänsyn till de särskilda förstärkningar av utbildningsutbudet vid universitetet i Umeå som genomförts under de senaste åren, bedömer regeringen att detta kan ske inom de ramar som står till universitetets förfogande. Regeringen föreslår (kapitel 21), med ändring av vad som föreslagits i prop. 1990/91: 100 bil. 10. att anslaget D 5. Utbildning för tekniska yrken tillförs ytterligare medel för detta ändamål för budgetåret 1991/92 (+ 1 120000 kr.). Samtidigt beräknas under anslaget D 10. Lokala och individuella linjer samt fristående kurser en motsvarande minskning av de medel som- beräknats för universitetet i Umeå.

UHÄ har vidare föreslagit att utbildningstiden för linjen förlängs från tre till fyra år. Som skäl för förslaget har UHÄ hänvisat till de ökade behov som följer av lagstiftningens utveckling inom området och av den snabba tekniska utvecklingen, samt önskan att förstärka utbildningens naturve- tenskapliga grund. En utökning av platsantalet på linjen måste dock enligt regeringens mening för närvarande prioriteras högre än en förlängning av utbildningen, som regeringen därför inte är beredd att föreslå.

1 1.3.4 Miljöinriktningar på den matematisk-naturvetenskapliga linjen

Regeringens ställningstagande: Frågan om inrättande av miljöin- riktningar inom den matematisk-naturvetenskapliga linjen prövas lokalt.

UHÄs förslag: Miljöinriktningar på matematisk-naturvetenskaplig linje bör inrättas vid alla universitet utom Umeå universitet (med hänsyn till att miljö- och hälsoskyddslinjen redan ges där). Förslag till utbildning med miljöprofil har tidigare utarbetats för agronom-. hortonom- och jägmästar- linjerna vid lantbruksuniversitetet. Enligt UHÄs mening bör även den matematisk-naturvetenskapliga linjen ges en miljöinriktning, så att arbets- marknadens framtida behov av miljökompetent personal med en bred naturvetenskaplig utbildningsbakgrund kan tillgodoses bättre. Särskilda stimulansmedel bör anvisas för initiering och utveckling av dessa inrikt- ningar.

Regeringens överväganden: Frågan om särskilda miljöinriktningar inom matematisk-naturvetcnskapliga linjen skall enligt nu gällande ordning av- göras lokalt och bör därför prövas av de berörda högskolemyndigheterna inom ramen för tillgängliga resurser. Regeringen har i proposition om en samlad näringspolitik för ökad tillväxt föreslagit att antalet nybörjarplat- scr på linjen utökas med 15 vid varje universitet, vilket kommer att ge dessa utökade möjligheter att även pröva frågan om särskilda miljöinrikt- ningar.

11.3.5. Kompletteringsutbildning

Regeringens förslag: Den ettåriga kompletteringsutbildningen för

naturvetare och tekniker genomförs under yttterligare tre år fr. o. m. budgetåret 1991/92 med sammanlagt 90 antagningsplatser per år.

UHÄs förslag: Efter utvärdering av den hittills bedrivna kompletterings- utbildningen övervägs att ge utbildningen under ytterligare något eller några år.

Regeringens bedömning: Enligt regeringens bedömning finns det fortfa- rande behov av särskilda åtgärder för att stärka rekryteringen till miljöom- rådet. Med ändring av vad som föreslagits i prop. 1990/91:100 bil. 10 föreslår regeringen (kapitel 21) medel för detta ändamål för budgetåret 1991/92 (+ 4230 000 kr.). Medlen bör ställas till UHÄs förfogande under anslaget D 5. Utbildning för tekniska yrken, genom omprioritering av givna resurser. Därför beräknas samtidigt en motsvarande minskning av de medel som i prop. 1990/91: 100 bil. 10 föreslagits under anslaget D 10. Lokala och individuella linjer samt fristående kurser.

12. Industrin och andra enskilda utsläppskällor 12.1 Inledning

De lokala effekterna av industrins utsläpp har länge varit uppenbara. Under senare år har en omvärdering av miljöproblemen börjat ske. Detta har till stor del Sin förklaring i industrins miljöarbete, som lett till kraftigt minskade utsläpp av föroreningar till luft och vatten. Från att tidigare ha orsakats av lokala störningskällor har miljöproblemen numera ofta sitt ursprung i mer storskalig och komplex verksamhet; jord- och skogsbruk, energi- och trafiksystem samt samhällets varuströmmar i en vidare me- ning.

Genom ett i många stycken framgångsrikt arbete har utsläppen av för- orenande ämnen från stora enskilda industrianläggningar, kommunala reningsverk och energianläggningar,de s.k. punktkälloma, fått minskad betydelse i jämförelse med andra samhällssektorers utsläpp. Ytterligare åtgärder krävs dock innan miljöproblemen kan sägas vara lösta.

Det fortsatta arbetet med industrins miljöproblem följer två huvud-

linjer. Den ena är att fullfölja arbetet med att begränsa utsläppen från tillverkningsprocessema till en nivå som inte ger upphov till påvisbar påverkan på hälsa och miljö. Den andra linjens mål är att begränsa och eliminera miljöpåverkan från användning av varor -— inklusive den slutli- ga hanteringen i avfallsledet.

Det övergripande målet för det fortsatta arbetet med utsläppen från industrins processer är att minska utsläppen till sådana nivåer att miljön ej tar skada och att hälsan inte påverkas. En sådan nivå bör vara möjlig att uppnå till sekelskiftet, åtminstone för de utsläpp vi idag känner till storlek och miljöeffekt. För detta arbete är miljöskyddslagen ett betydelsefullt instrument.

Naturvårdsverket har i sina aktionsprogram Hav 90, Luft 90 och Sötvat- ten 90 bl.a. redogjort för åtgärder som hittills vidtagits och hur utsläppen till miljön minskat.

Skogsindustrin har på senare år minskat sina utsläpp av klorerad orga- nisk substans. Dessa utsläppsminskningar har i första hand uppnåtts ge- nom förändringar i blekningsprocessen. Huvudsakligen är det använd- ningen av blekkemikalier och då främst klorgas som minskat.

För ett tiotal år sedan uppgick skogsindustrins utsläpp av klorerad organisk substans, mätt som totalt organiskt bunden klor (TOCl) till ca 3,5—5 kg per ton producerad massa. Till slutet av 1980-talet minskades utsläppen till ca 1,5—3 kg per ton producerad massa. År 1988 uppgick utsläppen sammanlagt till ca 11000 ton TOCl.

I den föregående miljöpolitiska propositionen (1987/1988:85) angav regeringen som mål att utsläppen av stabila organiska ämnen på sikt måste upphöra. För att begränsa utsläppen till Storleksordningen 1,5 kg organiskt bunden klor per ton producerad massa skulle åtgärder vara påbörjade före utgången av år 1992 vid alla fabriker som tillverkar blekt kemisk pappers- massa. Vid de efterföljande prövningarna i koncessionsnämnden för mil- jöskydd, och vid överklaganden till regeringen, har villkor med denna innebörd föreskrivits. Sju fabriker har dessutom ålagts att utreda möjlighe- ten att minska utsläppen ned till 0,5 kg TOCl per ton massa.

Industrins satsning på teknisk utveckling har gjort det möjligt att be- gränsa utsläppen av klorerad organisk substans mer än vad som förutsågs vid tiden för 1988 års miljöpolitiska proposition. I stort sett alla sulfatfab- riker kommer att ha begränsat utsläppen till 1,5 kg TOCl per ton massa redan till utgången av år 1992. För sulfitfabrikerna kommer utsläppen att vara ca 1,0 kg TOCl per ton massa. Beräknat på 1988 års produktion motsvarar detta ett sammanlagt utsläpp på ca 6300 ton TOCl. Flera industrier har dessutom lyckats begränsa utsläppen ytterligare.

Naturvårdsverket har sedan år 1987 arbetat med ett handlingsprogram för att begränsa utsläppen av klorerade dioxiner och furaner. Genom olika åtgärder har utsläppen från flera källor minskat markant. Av aktionspro- grammen framgår att skogsindustrins utsläpp har minskat med ca 80% medan utsläppen från avfallsförbränningsanläggningarna minskat med ca 90 %.

Av aktionsprogrammen framgår vidare att utsläppen av metaller har minskat kraftigt. Utsläppen av kvicksilver har totalt sett minskat från ca

15 ton per år i början av 1970-talet till nuvarande 3 ton per år. Motsvaran- de siffror för de industriella utsläppen av kvicksilver är ca 10 ton per år i början av 1970-talet till nuvarande 1,4 ton per år. Utsläppen av kvicksilver från sopförbränning beräknas minska från 3,3 ton år 1985 till 0,4 kg år 1992. Utsläppen av arsenik från industrin har under slutet av 1980-talet minskat med 80%.

Från Rönnskärsverken har utsläppen av metaller minskat med upptill 70 % mellan år 1985 och år 1988 och från tre av totalt 13 stålverk under- skrider stoftutsläppen 0,1 kg per ton producerat stål. Naturvårdsverket gör i Hav 90 uppskattningen att utsläppen från samtliga stålverk skall underskrida 0,1 kg per ton producerat stål före år 1995.

De svenska svavelutsläppen har totalt sett minskat med ungefär 60% sedan år 1980. Utsläppen från el- och värmeproduktion har under denna tid minskat med drygt 70 %, medan utsläppen från industriprocesser mins- kat med ca 45 %.

Genom att omfattande åtgärder vidtagits vid energianläggningar svarar industriprocesserna för en ökande del av de kvarvarande svenska utsläp- pen av försurande ämnen. Detta trots att också industriutsläppen minskat. Ungefär 40 % av svavelutsläppen kommer från industrin.

De kommunala reningsverken byggdes ut kraftigt under 1960— och 1970- talen för att i första hand komma till rätta med lokala övergödningspro- blem.

Merparten av reningsverken har i dag både biologisk och kemisk rening. Nästan alla verk med kemisk rening uppnår en 90 — 95 %-ig fosforreduktion. De åtgärder som hittills genomförts har enligt naturvårdsverket minskat de årliga fosforutsläppen med ca 6 000 ton från slutet av 1960-talet till år 1980 och med ytterligare något 100—tal ton fram till år 1987.

Fortfarande saknar många reningsverk fullgod kvävereduktion. Den kväveavskiljning som uppstår vid biologisk rening uppgår normalt till ca 20%. Försök med ytterligare kvävereduktion pågår vid ett drygt 50—tal reningsverk och en utbyggnad har även påbörjats .vid några av dem.

Såsom redovisas i bilaga A, Hur mår Sverige?, kvarstår många miljöpro- Iblem. Påtagliga exempel' är försurningen av sjöar och vattendrag, övergöd- ningen av Östersjön samt de ökande halterna av stabila organiska ämnen i miljön. Vidare har kunskaperna om utsläppens påverkan och effekter ökat och vi vet i dag att utsläppen till miljön fortfarande ofta överskrider naturens toleransgränser och förorsakar ohälsa.

Föroreningar som har sitt ursprung utanför Sveriges gränser har också fått en ökande betydelse för miljösituationen i vårt land. Av den totala belastningen på Sverige kommer i många fall huvudparten från utlandet. Sverige bör därför i internationella sammanhang verka pådrivande för att få övriga länders industrier att minska sina utsläpp. Detta kan bl. a. ske genom framtagning, utveckling och demonstration av ny miljöteknik. Sverige har i internationella sammanhang åtagit sig att minska utsläppen av bl.a. kloror- ganiska föreningar, kväve, fosfor, kadmium och kvicksilver. Ett internatio- nellt pådrivande arbete mot minskade utsläpp är viktigt för att den svenska industrins konkurrenskraft inte skall försvagas.

12.2. Åtgärder för att minska utsläppen från industrier

Omprövning enligt miljöskyddslagen av miljöfarlig verksamhet

Regeringens förslag: Miljöskyddslagen förtydligas och kompletteras så att det klart framgår att utövaren av en miljöfarlig verksamhet är ansvarig för att ta fram det underlag som behövs i ett omprövnings- ärende.

Regeringens ställningstagande: Naturvårdsverket ges i uppdrag att upprätta och genomföra ett tioårigt program för översyn av industrins utsläppsvillkor i syfte att till år 2000 minska utsläppen ned till sådana nivåer att miljön inte tar skada.

Naturvårdsverkets förslag: Av naturvårdsverkets aktionsprogram fram- går att det finns behov av en utökad omprövning.

De åtgärder som nu föreslås bör enligt verket genomföras inom ramen för pågående prövnings— och tillsynsarbete enligt miljöskyddslagen.

Miljöavgiftsutredningens förslag: Miljöavgiftsutredningen har i sitt slut- betänkande förordat en mer frekvent prövning och en ökad omprövning av tillstånd enligt miljöskyddslagen som ett medel för att minska utsläppen av svavel och kväveoxider.

Remissinstanserna: Flera av de remissinstanser som yttrat sig över miljöavgiftsutredningens förslag och naturvårdsverkets aktionsprogram har pekat på behovet av en ökad takt i omprövningsarbetet.

Regeringens överväganden: Uppdraget

Kvaliteten och ambitionerna i miljöarbetet varierar mellan branscher och mellan dem som utövar den miljöfarliga verksamheten. Likartade anlägg- ningar kan idag ha olika villkor beroende på om deras verksamhet har prövats enligt miljöskyddslagen och i så fall när den prövats. Det visar sig också att myndigheternas bedömningar kan variera i olika delar av landet. Kunskaperna om miljöskydd och medvetenheten om att verksamheten påverkar miljön varierar bland utövarna.

Statistik som upprättats av naturvårdsverket visar att det finns 2300 tillståndspliktiga anläggningar som inte har tillståndsprövats enligt miljö- skyddslagen. Huvuddelen av dessa utgörs emellertid av mindre verksam- heter och sådana anläggningstyper som blev prövningspliktiga först efter införande av den nya miljöskyddsförordningen år 1989. Dessutom finns det ca. 500 anläggningar med tillstånd där villkoren för verksamheten inte har omprövats på 10 år.

En av miljöskyddslagens huvudprinciper är att utövaren av miljöfarlig verksamhet har eget ansvar både för sin verksamhet och för kontrollen av den. Tillsynsmyndighetemas arbete att utvärdera och bedöma företagens rapporter från egenkontrollen är av största vikt för en effektiv tillsyn.

För att nå målet, en ren processindustri till sekelskiftet, måste all verk-

samhet omprövas utifrån de senaste kunskaperna och modernaste meto- derna. Detta bör göras under perioden år 1991 2000. En samlad bransch- vis genomgång med utgångspunkt ide föroreningar som i denna proposition utpekats som de viktigaste bör ge störst effekt.

Regeringen avser att ge naturvårdsverket i uppdrag att utarbeta ett program för att inom en tioårsperiod ompröva villkoren enligt miljö- skyddslagen för alla stora punktkällor. Programmet skall upprättas efter samråd med statens industri verk samt länsstyrelserna och bl. a. grundas på de regionala miljöanalyserna. Vidare bör överläggningar ske med represen- tanter för de aktuella branscherna och de berörda kommunerna när planen utarbetas. De ur miljösynpunkt viktigaste, liksom de mest eftersatta, bran- scherna och anläggningarna skall om möjligt vara avklarade före år 1995. Ansvaret för genomförandet av programmet bör så långt som möjligt de- centraliseras.

I samband med en sådan genomgång bör fördelningen mellan företags- intema åtgärder, t.ex. miljörevision och egenkontroll, och myndigheter- nas uppgifter göras klarare. Branschvisa studier skulle också göra det lättare att stämma av villkoren mot EGs krav.

Målet för programmet skall enligt regeringens uppfattning vara att varje miljöstörande anläggning skall ha moderna och ändamålsenliga villkor och att utsläppen till början av 2 OOO-talet skall ha nått sådana nivåer att miljön inte tar skada och hälsan inte påverkas. För att klarlägga vid vilken nivå miljön inte påverkas krävs i många fall ytterligare forskning.

Vid översynen av en viss bransch skall enligt regeringens uppfattning stor vikt läggas vid de företag som har: OStora utsläpp av föroreningar särskilt sådana där tydliga miljömål satts upp; . utsläpp till känsliga recipienter; . gamla tillstånd eller villkor.

I vissa fall kan ny teknik för mätning av en förorening, eller annan störning medföra att verksamheter kan kontrolleras bättre. Det är angelä- get att omprövning av villkoren sker också i sådana fall.

Vid prövning skall de lokala miljöförhållandena och företagens produk- tionsförhållanden beaktas. Ännu inte genomförda produktionsåtgärder m.m. som ett företag fattat beslut om skall också beaktas. Vidare skall hänsyn tas till vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt.

Den svenska integrerade miljöskyddsmodellen för tillstånd och tillsyn ger goda möjligheter till återkoppling och information. Enligt förslag i 1988 års miljöpolitika proposition har företagens egenkontroll förstärkts för att underlätta ett mer effektivt myndighetsarbete. Den årliga miljörap- porten som de tillståndspliktiga företagen måste avlämna kan ge förbätt- ringar i det interna miljöarbetet. Miljörevision är ett verktyg som företa- gen kan använda för att få bättre kontroll över sin miljöfarliga verksamhet. Ansvarsfördelningen mellan den yttre myndighetstillsynen och den inter- na miljörevisionen måste dock vara helt klar.

Det är också viktigt att såväl tillståndsgivningen som tillsynen fungerar rättvist. så att resultatet av ett ambitiösare miljöskyddsarbete inte blir hårdare pålagor, med risk att det ur företagens synvinkel blir fördelaktiga-

re att inte gå under villkorsgränsema. En balans mellan villkor, tillsyn, egenkontroll, utsläppstyp och recipientens tillstånd måste eftersträvas för största ”miljöeffektivitet”. Ett samlat program för rena svenska industriprocesser ger enligt rege- ringens mening flera fördelar: ONödvändiga miljöförbättringar i enlighet med de miljömål som har formulerats av riksdagen; ' 0 större möjlighet för företagen till framförhållning, och ett ur rättvisesyn- punkt bättre läge mellan företag och branscher när alla verksamheter prövats;

Oeffektivt resursutnyttjande, dvs. samordningsvinster på både myndig- hets— och industrisidan, med en bättre organiserad tillsynsverksamhet och större ansvar för länsstyrelserna;

. större möjlighet att på ett kostnadseffektivt sätt nå internationellt över- enskomna miljömål; . större kostnadseffektivitet på myndighetssidan de flesta större åtgär- der bör gå att åstadkomma i huvudsak utan tillskott av nya medel i samband med aviserade omorganisationer.

Lagförslaget

En framställning om omprövning enligt miljöskyddslagen kräver för na- turvårdsverkets del en avsevärd arbetsinsats jämfört med att ta ställning till en ansökan som lämnats in av den som utövar den miljöfarliga verk- samheten. Detta beror till viss del på att det i miljöskyddslagen saknas närmare bestämmelser om förfarandet vid omprövning enligt dessa para- grafer. Verket behöver också ha ökande resurser på juristsidan som ett led i en intensifierad omprövningsverksamhet.

Omprövning enligt 23—25 55 miljöskyddslagen sker enligt 26 & på fram- ställning av naturvårdsverket eller i förekommande fall på initiativ av länsstyrelsen. Då ärendet anhängiggörs måste myndigheten ange vissa grundläggande fakta som behövs för prövningen såsom uppgifter om gäl- lande tillstånd, eventuella villkor och föreskrifter av betydelse samt den rättsliga grunden för frågan om omprövning. Vidare måste självfallet föreliggande faktiska omständigheter av betydelse anges i den utsträckning det behövs för att myndigheten skall kunna ta ställning till behovet av omprövning. Naturvårdsverket måste i ett preciserat yrkande ange vad koncessionsnämnden skall pröva.

Omfattningen av det grundläggande materialet som ges in av natur- vårdsverket varierar naturligtvis efter sakens beskaffenhet. När tio år förflutit från tillståndsbeslutet är det självklart att omprövning kan ske. I andra fall bör större krav ställas på verket att visa att förutsättningar finns för att ändra villkoren för en tillståndsgiven verksamhet.

Enligt 14 (5 miljöskyddslagen skall koncessionsnämnden för miljöskydd när en framställning har kommit in sörja för fullständig utredning av ärendet. Det är därför koncessionsnämnden som skall se till att den utred- ning som behövs för nämndens ställningstagande utförs och ges in.

I rättstillämpningen råder en viss oklarhet i frågan om hos vem utred-

Prop. 1990/91: 90

ningsskyldigheten ligger i ett anhängiggjort omprövningsärende. Denna oklarhet bör undanröjas. Innebörden av miljöskyddslagen är som framgår av proposition 1969:28 s. 210 att den som vill släppa ut ett otillräckligt känt ämne som man har grundad anledning anta är skadligt måste kunna visa att olägenhet inte behöver befaras.

Utredningsskyldigheten ligger följaktligen i detta hänseende direkt på den som bedriver den miljöfarliga verksamheten. Detta förhållande bör uttryckas klarare i lagtexten också då det gäller omprövning. Därför bör ett förtydligande införas i miljöskyddslagen så att det av lagen framgår hur tillståndshavaren är skyldig att medverka i utredningen. Förtydligandet bör lämpligen tas in i en ny paragraf, 13 a &.

Därutöver bör koncessionsnämnden ges möjlighet att förelägga vite för att förmå tillståndshavaren att fullgöra sin utredningsskyldighet. 145 miljöskyddslagen bör kompletteras med en bestämmelse om detta.

En motsvarande ändring bör göras såvitt avser bestämmelserna i 275 om att villkor kan omprövas på ansökan av tillståndshavaren.

Stabila organiska ämnen

Regeringens ställningstagande: Eftersom skogsindustrin är den helt dominerande utsläppSkällan av stabila organiska ämnen är fortsatta åtgärder inom denna bransch särskilt angelägna. Utsläppen från skogsindustrin av stabila organiska ämnen skall till år 2000 begrän- sas till en sådan nivå att miljön ej tar skada.

Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverket har i Hav 90 redovisat de tekniska förutsättningama för att begränsa massaindustrins utsläpp av klorerad organisk substans samt det arbete som pågår inom andra bran- scher för att minska utsläppen av stabila organiska ämnen.

Miljöavgiftsutredningens förslag: Miljöavgiftsutredningen har i sitt del- betänkande ”Sätt värde på miljön” föreslagit att en avgift skall tas ut på utsläpp av klorerad organisk substans. I sitt slutbetänkande har utredning- en vidare föreslagit att utsläpp under 0,5 kg adsorberbart organiskt bundet klor (AOX) per ton producerad massa skall vara avgiftsbefriade.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna instämmer i naturvårds- verkets redovisning.

Många framhåller det angelägna i att utsläppen från skogsindustrin minskas kraftigt.

Några remissinstanser, bl. a. Skogsindustrierna, ifrågasätter behovet av åtgärder och menar att ytterligare åtgärder endast skulle innebära en ekonomisk belastning utan att några positiva effekter uppnås. Skogsindu- strierna är också oroliga för att kostnaderna för ytterligare åtgärder skulle påverka den svenska skogsindustrins konkurrenssituation negativt.

SMHI. jiskeristyrelsen, länsstyrelserna i Hallands och Kristianstads län m.fl. anser att de tidsramar som har angetts för minskningen av utsläppen kan och bör skärpas.

De flesta remissinstanser som yttrat sig över miljöavgiftsutredningens förslag beträffande en avgift på utsläpp av klorerad organisk substans är avvaktande och flera ifrågasätter behovet av den föreslagna avgiften.

Regeringens överväganden: Regeringen erinrar om att den målsättning och strategi för utsläpp av stabila organiska ämnen som lades fast genom 1988 års miljöpolitiska beslut fortfarande i huvudsak skall gälla. Så länge stabila organiska ämnen släpps ut i miljön kommer ett långsiktigt miljöhot att kvarstå. Enligt regeringens uppfattning måste dessa utsläpp på sikt upp- höra och ansträngningarna i första hand inriktas mot de stabila ämnen som kan ackumuleras i näringskedjan och som är giftiga.

Den dominerande källan för utsläpp av stabila organiska ämnen är skogsindustrins utsläpp av klorerad organisk substans. Av naturvårdsver- kets redovisning framgår att det med idag tillgänglig process- och renings- teknik är möjligt att halvera utsläppen, jämfört med vad som för närvaran- de är föreskrivet. Naturvårdsverket bedömer vidare att det efter viss ytter- ligare teknikutveckling finns möjlighet att halvera utsläppen ytterligare en gång. Möjligheten att genomföra utsläppsbegränsningar varierar dock mel- lan olika anläggningar.

De åtgärder som i dag används för att begränsa utsläppen från skogsin- dustrin är i första hand förändrad processteknik och därmed minskad användning av blekningskemikalier och då i första hand klorgas. I vissa fall kan blekning ske helt utan användning av klorgas. Av naturvårdsver- kets redovisning framgår att det med dagens teknik är svårt att producera en pappersmassa med högsta ljushet utan användning av klor. I många produkter kan dock en massa med lägre ljushet användas. Redan idag märks i Sverige en övergång från blekt till oblekt massa i många produkter.

Naturvårdsverket bedömer det också som troligt att det inom ett par år går att tillverka även massa med hög ljushet på ett betydligt mer miljöan- passat sätt än vad som i dag är möjligt.

Regeringen delar naturvårdsverkets bedömning att det är möjligt att minska utsläppen från skogsindustrin ytterligare. På grund av utsläppens storlek och miljöpåverkan bör skogsindustrin vara en av de branscher som prioriteras vid kommande omprövningar, vad avser utsläppen av stabi- la organiska ämnen. Vid prövningarna skall enligt regeringens uppfattning eftersträvas att genom tillämpning av bästa tillgängliga teknik minska utsläppen till sådana nivåer att miljön ej tar skada, i enlighet med de avvägningar som föreskrivs i miljöskyddslagen. Detta mål bör enligt rege- ringens uppfattning kunna nås till år 2 000.

Omfattande forskning pågår för närvarande med att närmare kartlägga effekterna av massaindustrins utsläpp och de enskilda föroreningamas miljöegenskaper. Regeringen anser det angeläget att denna forskning fort- sätter och att den inriktas mot att öka kunskaperna om utsläppens innehåll av stabila organiska ämnen. Vidare måste klarläggas vid vilken nivå ut- släppen av klorerade organiska föreningar från skogsindustrin inte längre påverkar miljön. Det är också angeläget att utveckla en mätmetod som bättre visar ett utsläpps innehåll av miljöfarliga ämnen, och därmed dess miljöpåverkan, än vad AOX-metoden gör.

Ett sätt att påskynda arbetet med att vidta åtgärder för att minska

skogsindustrins utsläpp skulle vara att belägga utsläppen med en miljöav- gift.

För att en sådan avgift skall verka styrande mot lägre utsläpp måste den dock sättas så högt att det inte kan uteslutas att den skulle kunna försvaga branschens lönsamhet och konkurrensförmåga.

Utvecklingen beträffande begränsningar av utsläppen av klorerad orga- nisk substans har också varit gynnsam. Regeringen anser det därför inte nödvändigt att föreslå en sådan avgift. Frågan om nivån på utsläppen är självfallet ett centralt inslag när villkor omprövas. Regeringen avser dock att noga följa den framtida utvecklingen för att förvissa sig om att utsläp- pen fortsätter att minska på önskvärt sätt.

Vid internationella förhandlingar har Sverige åtagit sig långtgående reduktion av utsläppen av stabila organiska ämnen. För anläggningar som berör Nordsjön dvs. på västkusten och vid Vänern gäller, inom ramen för Paris konventionen, att utsläppen av organiskt bundet klor, mätt som AOX, från massaindustrin fr.o.m. år 1995 inte får överstiga 1,0 kg AOX per ton producerad massa. Regeringen anser att det finns goda möjligheter för Sverige att uppfylla överenskommelsen. I vissa viktiga konkurrentländer är dock utsläppskraven lägre. Därför kommer regeringen att aktivt verka för internationell harmonisering.

Även om skogsindustrin är den helt dominerande källan till utsläpp av stabila organiska ämnen är det viktigt att åtgärder för att begränsa utsläp- pen av sådana ämnen omfattar samtliga branscher.

Naturvårdsverket har i sina aktionsprogram redovisat en rad åtgärder inom andra branscher för att minska belastningen på miljön av stabila organiska ämnen. Regeringen delar naturvårdsverkets bedömning att det finns möjligheter att minska utsläppen av stabila organiska ämnen och förutsätter att verket kommer att arbeta vidare i enlighet med vad man framfört i aktionsprogrammen. Detta gäller t.ex. det arbete som pågår med att kartlägga utsläppen av stabila organiska ämnen från den kemiska industrin samt de branschgenomgångar och flödesstudier som genomförts med avseende på vissa kemikalier.

Riksdagen har hösten 1989 (1989/90:JoU6, rskr. 42) behandlat frågan om påverkan på, och arbetet med miljösituationen i, de svensk-norska gränsvattnen.

Sverige har ett nära samarbete med Norge om miljöstörande verksamhet som påverkar områdena ifråga.

Enligt gällande överenskommelser kan Sverige och Norge delta i be- handlingen av tillståndsansökningar beträffande miljöfarlig verksamhet i de resp. grannländerna (Nordiska Miljöskyddskonventionen). Ett ärende där Sverige, genom naturvårdsverket, yttrat sig är utsläppen från Saug- brugsföreningens pappersmassafabrik i Halden. Genom beslut av norska statens förorensningstillsyn och norska regeringen har Saugbrugsförening— en ålagts att minska sina utsläpp. Föreningen har också åtagit sig att ersätta fabriken med en ny modern fabrik med låga utsläpp till miljön. Bl.a. skall utsläppen av klorerad organisk substans helt upphöra.

Ursprungligen planerade Föreningen att lägga ned den gamla fabriken år 1992. Enligt uppgift från Norge kommer detta nu att ske redan innevaran-

de år. Därmed kommer miljösituationen i de svensk-norska gränsvattnen att kraftigt förbättras.

Sverige har bl. a. genom nordiska ministerrådets ämbetsmannakommit- te' för miljöfrågor ett gott samarbete på detta område med de övriga nordiska Iändema. Speciella arbetsgrupper finns för både havs- och vat- tenfrågor. Detta omfattar bl. a. miljöövervakning. Genom arbetet i gräns- kommittén för Östfold-Bohuslän förkommer även ett lokalt samarbete.

Metaller

Regeringens ställningstagande: Kvicksilverfri "teknik skall införas vid kloralkaliindustrier.

Naturvårdsverkets förslag: Överenstämmer i huvudsak med regeringens ställningstagande.

Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna är positiva till den föreslagna övergången till kvicksilverfri teknik vid kloralkaliindustri. Mot bakgrund av att tekniken redan finns anser några remissinstanser, bl.a. Åtgärdsgrupp Nord och Göteborgs kommun, att anläggningarna omedel- bart bör övergå till sådan teknik.

Regeringens överväganden: Utsläppen av metaller kan utgöra ett hot mot såväl miljön som hälsa varför dessa utsläpp måste begränsas ned till nivåer där sådan påverkan ej sker. Särskilt prioriteras åtgärder mot kvicksilver, kadmium och bly.

Regeringen kommer senare i denna proposition att redogöra för de miljöproblem som tillförsel av tungmetaller till miljön kan ge upphov till.

Vad som är acceptabla utsläpp för övriga metaller behöver belysas ytterligare genom forskning och miljöövervakning. De gränser som före- slås av naturvårdsverket i Hav 90, maximalt 50—2000/0 påslag på bak- grundsvärdet beroende på vilken metall som avses och till vilket område utsläppet sker, kan tills vidare gälla som utgångspunkt för strävandena att minska utsläppen.

En viktig enskild utsläppskälla av kvicksilver är kloralkalifabrikcr som använder kvicksilverbaserad processteknik. Kvicksilverfri teknik finns emellertid tillgänglig. I den miljöpolitiska propositionen (1987/88:85) framhöll regeringen behovet av en övergång till kvicksilverfri teknik. I Sverige tillämpar redan två anläggningar av fem sådan teknik.

Vid internationella överläggningar har frågan diskuterats. Såväl Nord- sjökonferensen som Pariskommissionen har tagit beslut om att kvick- silverfri teknik skall vara införd vid kloralkaliindustrier senast år 2010.

På grund av utsläppens storlek samt påverkan på miljö och hälsa gör regeringen bedömningen att kloralkaliindustrin bör vara en av de bran- scher som prioriteras vid kommande omprövningar vad avser utsläppen av metaller. I samband med omprövning av kloralkaliindustrin bör en- tidsplan för övergång till kvicksilverfri teknik läggas fast. Härvid bör utvecklingen i EG på motsvarande område beaktas.

I sina aktionsprogram redovisar naturvårdsverket de stora punktkällor- na för metallutsläpp och föreslår åtgärder för att minska utsläppen. Som exempel på betydelsefulla källor kan nämnas järn- och stålverk, me- tallverk, gruvor, ytbehandlingsanläggningar samt förorenade markområ- den och gruvavfallsupplag. Regeringen delar naturvårdsverkets bedöm- ning att det finns möjligheter att minska utsläppen av metaller och förut- sätter att verket kommer att arbeta vidare i enlighet med vad som framförts i aktionsprogrammen.

Sva vel och kväveoxider

Regeringens ställningstagande: Som riktlinjer för prövning enligt miljöskyddslagen av industriella processutsläpp skall gälla att åtgär-

der vidtas upp till en kostnad av 30 kr. per kg svavel och 40 kr. per kg kväveoxider.

Naturvårdsverkets förslag i Luft 90: Överensstämmer i huvudsak med regeringens ställningstagande. Naturvårdsverket föreslår därutöver en högre ambitionsnivå för skogsindustrins utsläpp.

Remissinstanserna: Huvuddelen av de remissinstanser som yttrat sig biträder naturvårdsverkets förslag till riktlinjer för utsläpp av svavel och kväveoxider. Skogsindustrierna anser att de kostnader som föreslås är för höga. Några remissinstanser bl.a. Svenska Naturskyddsjöreningen och Sveriges fiskevattenägares förbund — anser att ambitionsnivån för minsk- ning av svavelutsläppen är för låg.

Regeringens överväganden: Riksdagen har på regeringens förslag fattat beslut (prop. 1989/90:111, SkU31, rskr. 357) om en svavelskatt på 30 kr. per kg svavel. Skatten infördes den 1 januari 1991 (SFS 1990:587). Riks- dagen har vidare på regeringens förslag beslutat (prop. 1989/90: 141, JoU24, rskr. 349) införa en kväveoxidavgift på 40 kr. per kg kväveoxider. Avgiften införs den 1 januari 1992 (SFS 1990:613). Genom dessa ekono- miska styrmedel begränsas utsläppen av svavel och kväveoxider från el- och värmeproduktionen kraftigt. Svavelskatten och kväveoxidavgiften omfattar dock inte industriella processer.

Naturvårdsverket konstaterar att höjda ambitioner för begränsning av svavel- och kväveutsläppen även från industriprocesserna är nödvändiga för att klara de utsläppsmål som riksdagen ställt upp.

Regeringen delar naturvårdsverkets bedömning. En av de viktigaste åtgärderna vad gäller svavelutsläppen i Sverige är att ytterligare minska utsläppen från industriprocesserna. Ambitionema behöver också höjas för att minska kväveoxidutsläppen.

För att nå uppsatta miljömål krävs enligt naturvårdsverket att åtgärder genomförs upp till en kostnad av 30 kr. per kg svavel och 40 kr. per kg kväveoxider. Regeringens bedömning är att detta är en rimlig ambitions- nivå med hänsyn till den allvarliga miljösituationen och mot bakgrund av att denna nivå anses skälig inom övriga samhällssektorer.

Svavelutsläppen bör därigenom till år 2000 kunna minskas med ytterli- gare ungefär 12000 ton svavel per år. Detta skapar, tillsammans med de åtgärder som tidigare vidtagits och övriga åtgärder som regeringen föror- dar och föreslår i denna proposition, goda förutsättningar för att klara en minskning av svavelutsläppen med 80 % till år 2000 jämfört med 1980 års nivå.

Miljöavgiftsutredningen har i betänkandet (SOU 1990: 59) Sätt värde på miljön analyserat möjligheterna att utvidga svavelskatten och kväveoxid- avgiften så att de även omfattar utsläpp från industriprocesser. Utredning- en konstaterar att det inte föreligger några principiella hinder mot att använda miljöavgifter eller andra ekonomiska styrmedel för industripro- cesserna. Utredningen anser dock att miljöavgifter av denna storlek inne- bär kännbara konsekvenser för de branscher som har stora processutsläpp. I stället förordar utredningen skärpta krav vid prövningen enligt miljö- skyddslagen.

Regeringen delar miljöavgiftsutredningens bedömning om val av styr- medel. Som riktlinjer för prövningen av industriprocesser enligt miljö- skyddslagen bör därför gälla att åtgärder vidtas upp till en kostnad av 30 kr. per kg svavel och 40 kr. per kg kväveoxider.

Åtgärder till en högre kostnad kan i vissa fall vara motiverade, bl.a. om åtgärden leder till att även andra miljöstömingar begränsas. Detta bör liksom tidigare avgöras i prövningen av de enskilda ärendena enligt miljö- skyddslagen.

Riksdagens jordbruksutskott (1990/91: JoU16) har konstaterat att ett uttalande om rättstillämpningen inte ändrar det grundläggande förhållan- det att prövningsmyndigheterna gör sin prövning från fall till fall med beaktande av samtliga omständigheter i varje enskilt ärende. Regeringen delar självfallet denna bedömning. Regeringen anser dock att riktlinjer för utsläpp av svavel och kväveoxider är värdefulla för att ange statsmakter- nas ambitioner vad gäller utsläppsminskningar.

Hänvisningar till S12-2

12.3. Åtgärder för att minska utsläpp från kommunala avloppsreningsverk

Regeringens ställningstagande: För alla kustbaserade reningsverk, från gränsen mot Norge t.o.m. Stockholms skärgård, vilka är di- mensionerade för att hantera avloppsvatten från mer än 10000 personer skall 50% kvävereduktion vara riktlinje vid prövning en- ligt miljöskyddslagen.

Motsvarande reningsgrad skall också gälla reningsverk med ut- släpp i vattendrag belägna mindre än tre mil från kusten, förutsatt att inga större sjöar ligger mellan utsläppspunkten och havet.

För särskilt föroreningskänsliga områden såsom Laholmsbukten, Skälderviken och Hanöbukten skall en högre kvävereduktion efter- strävas.

Naturvårdsverkets förslag: Överenstämmer i huvudsak med vårt ställ- ningstagande.

Remissinstanserna: Beträffande naturvårdsverkets förslag till åtgärder vid kommunala reningsverk är remissinstansemas synpunkter något dela- de. Svenska kommunförbundet ifrågasätter den föreslagna takten i utbygg- naden av kvävereduktion och menar liksom Svenska vatten- och av- Ioppsverkstöreningen att mera forskning avseende teknik och effekter i recipienten behövs innan man vidtar ytterligare åtgärder. Andra är positi- va till de föreslagna åtgärderna.

Svenska kommunförbundet ifrågasätter också kostnadseffektiviteten av föreslagna åtgärder.

Några remissinstanser som t. ex. koncessionsnämnden för miljöskydd och Stockholms kommun understryker behovet av en snabbare renovering av ledningssystemen och framhåller att utsläpp från ledningsnätet bör tas upp i samband med prövning av utsläppen från reningsverken.

Göteborgs kommun pekar på behovet av att förbättra reningen av av- loppsvattnet från de många fastigheter i glesbygd som inte är anslutna till det kommunala avloppsnätet. Vidare framhåller Göteborgs kommun beho- vet av att att införa tvättmedel med lågt eller inget innehåll av fosfor för de områden där effektiv fosforrening av avloppsvatten saknas.

Högskolan i Kalmar anser att alla kommuner bör göra en inventering av närsaltinnehåll och övrigt föroreningsinnehåll i dagvattnet.

Regeringens överväganden: Kväve är det näringsämne som styr primär- produktionen framför allt i de öppna haven. Kväveutsläppen från renings— ' verken svarar för 10—20% av den svenska antropogena kvävetillförseln till våra havs- och vattenområden.

Av förslagen i regeringens miljöpolitiska proposition (1987/88:85, JoU 23, rskr. 373) framgår att reningsverkens andel av utsläppt kväve bör minskas med 50% i särskilt påverkade områden före utgången av år 1992. Vidare påpekas att ambitionsnivån bör vara 50% kvävereduktion för övriga kustavsnitt från gränsen mot Norge upp t.o.m. Stockholms skär- gård före år 1995.

Regeringen anser det angeläget att kvävereduktion införs på de större reningsverken med direktutsläpp i havet eller till vattendrag upp till tre mil in i landet.

Omprövningen av de kustnära reningsverken bör fortsätta med målsätt- ningen att samtliga reningsverk som är dimensionerade för mer än 10000 personer om möjligt skall vara omprövade före utgången av år 1995. Reningsverken längs norrlandskusten kan dock undantas från generella krav på kvävereduktion. Behovet av kvävereduktion får avgöras från fall till fall med utgångspunkt från miljövinsten i jämförelse med kostnaden för åtgärden.

Inom några särskilt föroreningskänsliga områden såsom Laholmsbuk- ten, Skälderviken och Hanöbukten måste en högre kvävereduktion efter- strävas om en ekologisk balans skall kunna återställas.

De största reningsverken finns i Stockholm, Göteborg och Malmö. Bl.a. här pågår försök med kvävereduktion och planer på en utbyggnad finns redan för några av verken.

Fosfor får större betydelse för primärproduktionen i Östersjön ju längre norrut man kommer. Längst upp i Bottniska viken är fosfor utan tvekan den styrande faktorn. De flesta större svenska reningsverken har i dag en väl fungerande fosforreduktion (90—950/0 ), men en förbättring kan fortfa- rande vara aktuell vid några verk. I samband med prövning enligt miljö- skyddslagen skall därför enligt regeringens mening ställas fortsatt höga krav i fråga om utsläpp av fosfor.

Många kommuner har i dag omoderna och ålderstigna avloppslednings- system. Det får till följd att grundvatten i stora mängder läcker in i systemen och förosakar problem med reningsprocesserna och ibland också bräddningar då orenat avloppsvatten rinner ut i vattendragen. I många fall kan också avloppsvattnet läcka ut och därmed förorena grundvattnet. Regeringen anser att utbyte och renovering av ledningssystemen, vilket är ett kommunalt investeringsansvar, i många av landets kommuner behöver påskyndas.

För att belysa förutsättningama för detta anser regeringen det angeläget att naturvårdsverket efter samråd med boverket och Svenska kommunför— bundet närmare studerar hur en ombyggnad kan påskyndas. De regionala miljöanalyserna bör vara utgångspunkt för prioriteringar av insatser.

Ledningssystemen utgör en integrerad del av de kommunala reningsver— ken. Detta innebär att det vid prövning enligt miljöskyddslagen av verk- samheten vid ett reningsverk kan ställas krav på att ledningssystemen skall vara så beskaffade att miljöolägenhet inte uppkommer. l praxis har som villkor för tillstånd till sådan verksamhet föreskrivits att avloppslednings— nätet fortlöpande skall ses över i syfte att bl. a. förhindra utsläpp av obehandlat eller otillräckligt behandlat bräddvatten. Det har vidare före- skrivits att tillståndshavaren skall inge en saneringsplan för ledningsnätet till tillsynsmyndigheten. Regeringen anser att sådana villkor skall utnyttjas i större utsträckning. .

Dagvattnets sammansättning är dåligt känd. Det gäller t. ex. dess inne— håll av metaller, olja och närsalter. Naturvårdsverket bör därför ytterligare

utreda problemets omfattning. Regeringen utgår ifrån att de resultat som framkommer kommer att ligga till grund för lämpliga åtgärder.

Det är redan känt att utsläppen av olja från bilvårdsanläggningar kan vara betydande och påverka såväl dagvatten som reningsverk. Tillsynen av bensinstationer och andra anläggningar med sådana installationer måste därför intensifieras. I detta sammanhang kan nämnas regeringens skrivelse till riksdagen om Miljöprojekt Göteborg (skr. l990/9l:6, JoU 16, rskr. 78), där det förutsätts att naturvårdsverket utfärdar allmänna råd, före— skrifter eller branschfaktablad för bl. a. bensinstationer.

Utsläpp av fosfor från enskilda avloppsanläggningar i glesbygd och fritidshusområden kan utgöra ett problem när de inte är anslutna till reningsverk med fullgod fosforrening. Det är därför nödvändigt att åtgär— der genomförs också för små reningsverk och enskilda anläggningar. Såle- des är det regeringens uppfattning att tillsynen över dessa anläggningar måste intensifieras.

En annan åtgärd som kan förbättra situationen i glesbygdsområden är enligt regeringens uppfattning en övergång till fosfatfria tvättmedel. Kon- sumentansvaret har tidigare understrukits i olika sammanhang. En infor- mationskampanj för övergång till fosfatfria tvättmedel bör enligt regering- ens uppfattning genomföras. Berörda kommuner bör efter samråd med naturvårdsverket informera bl.a. konsumenterna om behov och möjlighe- ter att övergå till fosfatfria tvättmedel. En sådan information kan, om den får effekt, minska fosforutsläppen från små och enskilda anläggningar på ett kostnadseffektivt sätt. Alternativet är i många fall att bygga ytterligare reningssteg i reningsverken.

13. Varornas miljöpåverkan ' Prop. 1990/91:90

— från råvara till avfall

Regeringens ställningstaganden i korthet: . Kemikaliekontrollen utvecklas genom förhandsanmälan av nya kemiska ämnen — utbyggnad av produktregistret - vidare arbete med kriterier för och föreskrifter om klassificering och märkning efter miljöfarlighet -— utvidgat bemyndigande till kemikalieinspektionen och naturvårdsverket att förbjuda skadliga ämnen och produkter enligt lagen om kemiska produkter. . Användningen av tungmetallerna kvicksilver, kadmium och bly bör upphöra. Även användningen av arsenik och krom bör starkt begränsas. Avvecklingen inleds genom åtgärdsprogram mot -— användningen av kvicksilver genom bl.a. förbud mot kvicksilvertermometrar, instrument och strömbrytare med kvicksilver från den 1 januari 1992 resp. den 1 januari 1993

— användningen av bly genom framför allt överenskommelser om frivillig avveckling användningen av kadmium genom miljöavgifter och återläm- ningspremier för nickel/kadmiumbatterier från och med år 1992 och en utredning om gränsvärde och miljöskatt på kadmium i handelsgödsel - arsenik och krom i träskyddsmedel genom de föreskrifter som kemikalieinspektionen utfärdat; miljöskatter övervägs som komplement till föreskrifterna. . Användningen av klorerade organiska lösningmedel avvecklas ge- nom förbud att sälja trikloretylen, metylenklorid och perkloretylen i

konsumentprodukter från den 1 januari 1993 förbud att använda trikloretylen och metylenklorid från år 1995. . Användningen av organiska tennföreningar, ftalater, bromerade flamskyddsmedel. klorparaffineroch nonylfenoletoxylater skall be- gränsas. Kemikalieinspektionen och naturvårdsverket arbetar vi- dare med hur begränsningarna skall genomföras. . Avvecklingsplanerna för ozonnedbrytande ämnen utvidgas genom att — avvecklingsplanen för CFC-föreningar breddas - CFC-innehållet i kasserade kyl- och frysskåp omhändertas på ett miljöriktigt sätt — användningen av haloner avvecklas till år 1998 användningen av HCFC begränsas från år 1994 — användningen av l,l,l-trikloretan och koltetraklorid avvecklas till år 1995 resp. år 1998. . Ekonomiska styrmedel kan användas för att nå målen på avfalls- området. Ytterligarc styrmedel övervägs. 226

Regeringens förslag i korthet: . Förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel införs. . Kommunerna får vidgad rätt att differentiera avfallstaxoma för att stimulera till källsortering av avfall. . Sverige godkänner tilläggen till Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet. . Sverige godkänner Baselkonventionen om kontroll av gränsöver- skridande transporter och slutligt omhändertagande av farligt av- fall.

13.1. Inledning

Omsättningen av varor har ökat. Materialen har blivit mer komplexa. Antalet använda kemikalier växer. Så länge stabila organiska ämnen och tungmetaller finns i produkter och varor kommer de också att finnas i avfallet eller bildas vid avfallshanteringen. De förekommer i avloppsvat- ten som behandlas i kommunala reningsverk och påverkar därigenom större vattenområden och rötslammets sammansättning och användbarhet som jordförbättringsmedcl.

Det årliga inflödet av miljöskadliga ämnen i varor och anläggningar är flerfaldigt större än de nuvarande årliga utsläppen till naturen. Därmed ackumuleras en växande mängd stabila miljö- och hälsoskadliga ämnen i varor, byggnader osv. Oftast utgör detta inget hot mot miljön under användningen. Problemen uppkommer när varorna kasseras. Så småning- om — ofta med stor fördröjning — kan ämnena spridas i mark och vatten genom läckage från avfallsdeponier eller på annat sätt. De fulla effekterna av den ackumulation av ämnen i varor som skett under de senaste decen- nierna har ännu inte blivit synliga. Eftersom varuomsättningen fortsätter att öka är det risk för långsiktiga problem, som i dag inte kan överblickas.

Den ökade varuomsättningen innebär också att avfallsmängdema växer. Det är i dag svårt att hitta platser för nya avfallsdeponier. Framför allt är detta ett problem för tättbefolkade, högindustrialiseradc länder. Proble- met har emellertid blivit kännbart på vissa håll även i det mer glest befolkade Sverige.

Det har således blivit uppenbart att det är nödvändigt att anlägga ett helhetsperspektiv — ”från vaggan till graven” på varuproduktionen och varuhanteringen inklusive avfallsledet. Industrins miljöarbete måste inrik- tas på att redan från början använda insatsvaror och produktionsmetoder som inte ger skadliga effekter på hälsa och miljö i något led. Produkterna skall vara rena från början. Miljöaspektema måste beaktas på utvecklings- stadiet när nya produkter tas fram. Varans hela omloppscykcl måste då bedömas från miljösynpunkt ända fram till avfallsledet. På så vis kan också kostnader undvikas för investeringar i reningsutrustning eller i av- fallsanläggningar.

För att en bärkraftig utveckling skall kunna komma hela jordens befolk- ning till del och för att kommande generationers tillgång till naturresurser

inte skall utarmas krävs att produktionen sker på ett resurshushållande sätt. Det är således angeläget med en utveckling mot en mer resurssnål teknik och mot resursåtervinning.

Varomas innehåll och utformning har betydelse för hälso— och miljö- problemen inom alla samhällssektorer. Fordon med mindre och renare avgaser minskar föroreningarna från transportsektorn. Genom att ta bort asbest ur bromsbelägg, kvicksilver ur strömbrytare m.m. undviks utsläpp under produktionen och när bilarna skrotas. Användningen av allt mindre farliga bekämpningsmedel och handelsgödsel med lägre kadmiumhalt begränsar gradvis jordbrukets miljöpåverkan. Genom t.ex. nya tvättme- del. färger och limmer där skadliga ämnen bytts ut slipper yrkesmässiga användare och privata konsumenter utsättas för hälsorisker (allergier, nervskador) under användningen och de diffusa utsläppen av skadliga ämnen till miljön via avloppssystem och soptippar minskar. Arbetsmiljön kan förbättras för dem som tillverkar dessa produkter och för dem som använder dem i industriell tillverkning av andra varor.

Det moderna samhället har i hög grad gjort sig beroende av kemiska ämnen och produkter. Det rör sig om 10000 — 20000 ämnen och mellan 50000 och 60000 produkter bara på den svenska marknaden. Trots att kunskaperna om kemikaliernas effekter på hälsa och miljö hela tiden förbättras är de fortfarande i viktiga stycken otillräckliga. Det är angeläget att rensa i floran av kemiska ämnen så att de framtida riskerna för miljö och hälsa minimeras. Samtidigt är det emellertid angeläget att inte ersätta skadliga ämnen med andra som kan vara skadliga på annat sätt. Kunska- per behövs därför också om konsekvenserna av att ersätta farliga ämnen.

Ett stort arbete förestår innan varuproduktion och konsumtion anpas- sats så att skador på hälsa