RÅ 1999 not 187
Bildande av naturvårdsområde (rättsprövning, avslag)
Not 187. Ansökan av Älvdalens jordägande socknemän m.fl. om rättsprövning av ett beslut ang. bildande av naturvårdsområde. -Älvdalens kommun (1997-02-04) förordnade att ett närmare avgränsat område vid Österdalälven (Brunnsberg) i Älvdalens kommun skulle vara naturvårdsområde. - Sedan förordnandet överklagats avslog Länsstyrelsen i Dalarnas län (1997-06-06) överklagandet. - Länsstyrelsens beslut överklagades av bl.a. Älvdalens jordägande socknemän. - Regeringen (Miljödepartementet, 1998-08-20) ändrade länsstyrelsens beslut endast på så sätt att gränsen uppströms för naturvårdsområdet flyttades till Stor-Matsänget vid den sydöstra gränsen för strömfallsfastigheten vid Åsens kraftverk. Det skulle ankomma på Älvdalens kommun att på karta närmare ange områdets nya avgränsning. - Som skäl för sitt beslut anförde regeringen: Av 19 § naturvårdslagen (1964:822) framgår att ett område, inom vilket särskilda åtgärder behövs för att skydda eller vårda naturmiljön men som inte bör avsättas som naturreservat, får förklaras som naturvårdsområde. - Vad klagandena anfört om delgivning av beslutet kan ha betydelse för frågan om när beslutet vinner laga kraft men däremot inte för frågan om området bör skyddas på det sätt kommunen har beslutat om. Invändningen kan således inte i detta fall leda till att det överklagade beslutet upphävs. - Inte heller invändningarna om oklar avgränsning av området och hänvisning till felaktigt lagrum i kommunens beslut är av sådan karaktär att de bör leda till att det överklagade beslutet upphävs. - Frågan om lämpligheten av att bilda ett naturvårdsområde vid Österdaläven hänger nära samman med tillåtlighetsprövningen av Brunnsbergs kraftverk. Brunnsbergs kraftverk prövas dock i en särskild ordning enligt vattenlagen medan frågan om naturvårdsområdet prövas för sig enligt bestämmelserna i naturvårdslagen. Inte heller invändningen i denna del kan därför leda till att det överklagade beslutet upphävs. - När det sedan gäller själva sakfrågan bedömer regeringen att det är uppenbart att det inom området finns stora skyddsvärden, främst vad gäller fisket och landskapsbilden. Som regeringen närmare utvecklat i samband med tillåtlighetsprövningen av Brunnsbergs kraftverk (M96/4803/4) bör intresset av att tillvarata vattenkraften på den aktuella sträckan av Österdalälven vika för naturvårdsintresset. Det får anses behövligt för att skydda naturmiljön att det överklagade förordnandet i huvudsak består. - Invändningen om att det inom området pågår ett utnyttjande av vattenkraft och att detta bör leda till att beslutet upphävs berör det yrkande som STORA, Dalälvens Kraft AB och Väsa Kraft AB framställt om att ändra områdets avgränsning. Regeringen finner, i enlighet med vad som anförts i denna del, att det är olämpligt att låta naturvårdsområdet omfatta strömfallsfastigheten vid Åsens kraftverk eftersom tillstånd redan föreligger för att där bedriva vattenföretag. Avgränsningen av naturvårdsområdet skall följaktligen ändras så att gränsen flyttas till Stor-Matsänget nedströms strömfallsfastigheten vid Åsen. - Det bör ankomma på Älvdalens kommun att på karta närmare ange områdets nya avgränsning. - Sökandena ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas samt återförvisas till beslutsmyndigheten. - Sökandena gjorde gällande att regeringens beslut stred mot 19 § naturvårdslagen (1964:822) eftersom ett behov av skydd för naturmiljön i form av naturvårdsområde saknades och beslutade åtgärder var så ingripande att hinder föreligger mot inrättande av sådant område, 3 § naturvårdslagen eftersom det vid prövningen av ärendet inte hade tagits tillbörlig hänsyn till övriga allmänna och enskilda intressen, 2 kap. 6 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL, eftersom området inte var av riksintresse för friluftslivet, 2 kap. 8 § NRL eftersom det markområde som var synnerligt lämpat för elproduktion inte hade getts det skydd som kunde krävas, 2 kap. 10 § NRL eftersom det riksintresse som avsåg energiproduktion inte hade getts företräde, 2 kap. 18 § regeringsformen eftersom det inte förelåg ett sådant påtagligt allmänt intresse som krävdes för att inskränka användningen av ifrågavarande vattenområde för energiproduktion och beslutet förtog möjligheterna för sökandena att erhålla ersättning för den markanvändning avseende elproduktion som tillintetgjorts, 1 kap. 1 § tredje stycket och 1 kap. 9 §regeringsformen eftersom regeringen inte gjort den faktabedömning, bevisvärdering och intresseavvägning som skäligen kunde krävas vid tillämpningen av nämnda rättsregler. - Till stöd för sin ansökan anförde sökandena bl.a. följande. Beslutet om inrättande av naturvårdsområde hade tillkommit på grund av en folkomröstning i kommunen. Kommunen hade inte utrett eller närmare underbyggt sitt antagande att naturvårdsområde skulle inrättas. Än mindre hade kommunen beaktat sakomständigheter till stöd för det riksintresse avseende elproduktion som ett anläggande av Brunnsbergs kraftverk innebar. Även länsstyrelsens ställningstagande saknade motivering. Länsstyrelsen hade till grund för sitt beslut okritiskt antagit att riksintresse för det rörliga friluftslivet förelåg och beslutet saknade även en bedömning i enlighet med 2 kap. 8 och 10 §§ NRL. Av regeringens beslut kunde inte utläsas de sakskäl, omständigheter, underlag och verifiering av fakta som skulle läggas till grund för ett beslut enligt naturvårdslagen och NRL. Regeringen hade inte presenterat några omständigheter till stöd för sitt ställningstagande att området skulle utgöra naturvårdsområde. Grundförutsättningen för en tillämpning av 19 § naturvårdslagen var att det förelåg ett skyddsbehov för naturmiljön. I praxis hade ansetts att paragrafen kunde tillämpas vad avser skydd för friluftslivet. Nära nog uteslutande hade behovet av skydd för det rörliga friluftslivet avseende fritidsfiske framhållits som avgörande vad angick inrättandet av naturvårdsområdet. Detta visades jämväl av att enbart vattenområdet i fråga innefattas i förordnandet. I ärendet hade inte framkommit någon utredning eller fakta som påvisade skyddsbehovet för fritidsfisket. Av inventering av fritidsfisket ingiven av sökandena i vattenmålet framgick att det faktiska utnyttjandet av området för fritidsfiske var ringa. Fiskemöjligheterna skulle till största delen bestå inom fiskevårdsområdet och eventuellt bortfall av intäkter skulle vara försumbart. Allt fiske inom ifrågavarande område tillhörde Älvdalens jordägande socknemän och kunde inte utövas utan tillstånd från den enskilde fiskerättsinnehavaren. Avsikten med inrättandet av naturvårdsområdet hade varit att förhindra den pågående projekteringen och anläggandet av Brunnsbergs kraftverk. Föreskriften med förbud att anlägga vattenkraftverk var inte en sådan relativt liten restriktion angående markanvändningen som förutsattes för tillämpning av 19 § naturvårdslagen. Det förordnande som skett innebar även att pågående markanvändning avsevärt försvårades. Älvavsnittet ifråga hade av riksdagen utpekats som plats för vattenkraftverk och åtgärder för projektering hade färdigställts samt handläggning avseende tillståndsfrågan hade skett i vattendomstolen. Samtliga föreliggande omständigheter, tillsammans med att stora kostnader nedlagts för projektering m.m., talade för att vattenområdet före kommunens beslut i första hand använts för kraftändamål. Av yttersta vikt för en korrekt tillämpning av NRL var om ett skyddsvärt ändamål framstod som riksintressant. Frågan om riksintresse för friluftslivet förelegat eller inte måste antas ha haft en avgörande inverkan på utgången av ärendet. Av de fakta och beslutsunderlag som införts i målet framgick att riksintresse saknades. Inom kommunen fanns mycket stora områden för friluftsliv och 17 mil strömmande vatten inom kommunen var undantagna från vattenkraftutbyggnad. Strömfiske i Österdalälven skulle kunna ske i icke oväsentlig omfattning även efter en utbyggnad av vattenkraften. I det fall ett betydelsefullt och riksintressant företag som vattenkraftutbyggnad helt förhindrades av en konkurrerande markanvändning måste rimligen krävas att det klarlades att sådant markutnyttjande var av riksintresse och av sådan vikt att riksintresset för elproduktion skulle vika. - I beslut i protokoll den 26 januari 1999 förordnade Regeringsrätten på framställan av sökandena om muntlig förhandling men avslog ett yrkande om syn. I skrivelse som kom in till Regeringsrätten den 16 april 1999 förklarade sökandena att de inte längre påkallade muntlig förhandling. - Regeringsrätten (1999-09-09, Werner, Lindstam, Sandström, Hulgaard, Wennerström): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Med hänsyn till att sökandena har återkallat sin framställan om muntlig förhandling finner Regeringsrätten att det inte längre föreligger skäl för sådan förhandling. - Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökandena angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Av 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken följer att Regeringsrättens bedömning skall ske med tillämpning av äldre bestämmelser. - Enligt 19 § naturvårdslagen kan område, inom vilket särskilda åtgärder behövs för att skydda eller vårda naturmiljön men som med hänsyn till den begränsade omfattningen av åtgärderna eller andra omständigheter inte lämpligen bör avsättas till naturreservat, förklaras som naturvårdsområde. Är åtgärd så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av en fastighet inom området, skall denna del dock avsättas till naturreservat. Av 3 § nämnda lag framgår att tillbörlig hänsyn skall tas till övriga allmänna och enskilda intressen samt att NRL skall tillämpas. - I förarbetena till 3 § naturvårdslagen framhålls att instrumenten i lagen får användas endast då det finns ett starkt allmänt intresse - som väger tyngre än motstående enskilda intressen - att skydda ett område. Inte sällan finns emellertid mot skyddsintresset stående markanvändningsintressen som är av betydelse från allmän synpunkt. NRL:s regler om avvägningar mellan olika intressen skall då läggas till grund för besluten (jfr prop. 1985/86:90 s. 176 f.). - Ifrågavarande sträckning av Österdalälven har bedömts vara av riksintresse såvitt avser bl.a. friluftsliv och energiproduktion. Regeringen har vid prövning av tillåtlighet av uppförande av ett kraftverk i Brunnsberg funnit att områdets användning för friluftsliv är det ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet samt den fysiska miljön i övrigt och därför inte ansett en sådan utbyggnad tillåtlig. Regeringsrätten har i dom denna dag (mål nr 7473-1998) prövat nämnda beslut enligt lagen om rättsprövning och därvid funnit att beslutet inte strider mot några rättsregler och därför skall stå fast. Detta innebär att beslutet om inrättande av naturvårdsområdet inte kan anses strida mot 2 kap. 6, 8 eller 10 § NRL. - Naturvårdsområde får enligt 19 § naturvårdslagen inte inrättas om pågående markanvändning avsevärt försvåras. Det som sökandena anfört angående nuvarande reglering av älven, projektering och handläggning i vattendomstolen innebär inte att marken för närvarande används för kraftutvinning. Det kan därför inte anses föreligga hinder att inrätta naturvårdsområde på grund av pågående markanvändning. I övrigt lämnar de åberopade bestämmelserna i naturvårdslagen och NRL myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för olika bedömningar vid beslutsfattandet. Vad som förekommit i ärendet visar inte att regeringens beslut faller utanför ramen för den handlingsfrihet som bestämmelserna medger. - Regeringens beslut kan inte heller anses överskrida det utrymme för bedömning som föreligger när det gäller avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. - När det gäller regeringens motivering av beslutet omfattar denna en redovisning av de huvudsakliga överväganden som legat till grund för regeringens ställningstagande. Regeringsrätten, som konstaterar att förvaltningslagen inte är direkt tillämplig på regeringens handläggning av ärendet, finner inte att regeringen kan anses ha eftersatt kravet på motivering av sitt beslut. - I målet har inte heller framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 1999-08-17, I. Larsson)