RÅ 1999 not 195

Not 195. Ansökan av Sven-Olof M. och Monica M. om rättsprövning av ett beslut ang. detaljplan. -Kommunfullmäktige i Ekerö kommun (1994-06-21) antog detaljplan för del av fastigheten Prästnibbla 6:6 m.fl. i kommunen. - Länsstyrelsen i Stockholms län (1994-11-29) avslog överklaganden av kommunens beslut att anta detaljplanen. - Sven-Olof och Monica M. m.fl. överklagade länsstyrelsens beslut.. - Regeringen (Miljödepartementet, 1995-06-08) avslog överklagandena och anförde som skäl för sitt beslut Regeringen konstaterar att detaljplanen utformats så att det går att behålla systemet med bostadsrätter eller att avstycka området i tomter. Det ankommer på bostadsrättsföreningen att besluta om detta. Planen reglerar inte närmare indelningen i tomter. Frågor som gäller bostadsrättslagen, lagen om ekonomiska föreningar samt bostadsrättsföreningens stadgar prövas inte i planärendet. - Regeringen finner, vid den prövning som skall göras i planärendet och vid en avvägning mellan olika berörda intressen, att vad klagandena anfört inte utgör skäl att upphäva beslutet att anta planen. Överklagandena bör därför avslås. - Sven-Olof och Monica M. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas och detaljplanen återförvisas till kommunen för omprövning. Vidare yrkade de att Regeringsrätten skulle meddela inhibition i målet. De anförde bl.a. följande. - De ägde en andel i bostadsrättsföreningen Prästnibbla. I bostadsrättsavtalets paragraf 11 angavs att som tomt skulle räknas ett område fem meter ut från husliv där så var möjligt. Genom planbeslutet hade kommunen möjliggjort att detta avtal kunde brytas genom att avstyckning i vissa fall avsågs ske betydligt längre ut än i avtalet angivna fem meter. Kommunen hade aldrig påstått att det kommunala intresset för planläggning i området varit särskilt starkt. Planläggningen har ändå kommit till stånd genom styrelsen i föreningen. Genom planläggningen skedde en förmögenhetsomfördelning till förmån för styrelseledamöter. De allmänna intressena för planläggning var obefintliga eftersom detaljplanen inte tillförde något som inte föreningen kunnat sköta såsom en inre angelägenhet. Däremot var de enskilda intressena starka. Genom beslutet tvingades de enskilda intressena i vissa fall att träda tillbaka till förmån för andra enskilda intressen. Därjämte måste beaktas att tillåtna byggrätter sannolikt skulle innebära att ytterligare familjer än de nio som idag var permanent bosatta i området skulle bosätta sig, trots att det var ett fritidshusområde. Av föreningens 30 andelar var nästan en tredjedel permanentboende. För kommunen kunde ytterligare permanentbosättning få negativa samhällsekonomiska konsekvenser, som kommunen inte varit medveten om vid tidpunkten för beslutet. Beslutet stred mot 1 kap. 5 § plan- och bygglagen (1987:10, PBL) i den meningen att kommunen inte i skälig utsträckning beaktat och tillvaratagit de enskilda intressena. Sökandena tvingades tåla en stor minskning i möjligheten att nyttja gemensamma ytor, vilket inte hade förutsatts i samband med tecknandet av bostadsrättsavtalet. Därjämte hade de inte ens längre rätt till det område som markerats som deras i avtalet i samband med inträde i föreningen. Vidare innebar planbeslutet att deras tomt blev inklämd mellan privat tomtmark mot att tidigare ha gränsat till en allmänning. Beslutet stred mot 5 kap. 7 § PBL genom att det som planbestämmelse (11. Störningsskydd) fanns angivet "att till skydd för naturmiljön får endast användas tvättmedel som är skonsamma bl.a. genom att inte innehålla fosfat". Planbestämmelsen var fullkomligt verkningslös eftersom det inte gick att kontrollera om den följdes. I 5 kap. 7 § PBL fanns uppräknat vad som fick regleras genom planbestämmelser. Det saknades utrymme att utvidga och ta med andra planbestämmelser än de uppräknade. Genom regeringens beslut att avslå överklagandet och att inte ens undanta tvättmedelsbestämmelsen från antagandebeslutet vidgade regeringen utrymmet för kommuner att ta med mer eller mindre verkningslösa planbestämmelser som dessutom saknade lagstöd och stred mot tydlighetskravet i 5 kap. 7 § sista stycket PBL. Om naturmiljön i området var så känslig att den måste skyddas genom en planbestämmelse av detta slag måste det vara synnerligen angeläget för kommunen att värdera ytterligare permanentbosättning inom området. Möjligen skulle detaljplanen reglera miljöfrågorna i stället för att det skulle ske i samband med bygglovsprövning såsom angavs i detaljplanen. - Planbeslutet stred även mot 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) på sätt som beskrivits ovan och som beskrevs nedan och skulle därför undanröjas. Planbeslutet stred mot 9 kap. 16 § första punkten bostadsrättslagen (1991:614) som angav att om ett beslut innebar att någons insats ändrades eller rubbning skedde av det inbördes förhållandet mellan insatserna så krävdes att samtliga bostadsrättshavare gått med på detta eller att efter kvalificerad majoritet hyresnämnden hade lämnat sitt godkännande. Hyresnämndens godkännande saknades i detta ärende. Planbeslutet stred mot 7 kap. 16 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar på det sätt att detaljplanen beredde fördel åt vissa medlemmar till nackdel för sökandena genom att detaljplanen medgav att gemensamma ytor gjordes om till privat tomtmark. - Regeringsrätten avslog i beslut i protokoll den 11 juni 1997 yrkandet om inhibition samt förordnade att regeringen skulle avge yttrande i målet i fråga om lagligheten av planbestämmelsen om störningsskydd. - Regeringen anförde i yttrande bl.a. följande. Enligt yttrande den 28 mars 1995 från Ekerö kommun hade bestämmelsen om störningsskydd införts mot bakgrund av 5 kap. 7 § 11 PBL. Vidare uppgav kommunen att avloppsanläggningen prövades enligt miljöskyddslagen (1969:387) och att miljö- och hälsoskyddsnämnden hade godkänt utformningen av avloppsanläggningen och även givit råd, bl.a. att fosfatfria disk- och tvättmedel skulle användas och att kemikalier inte fick hällas i avloppet. I 5 kap. 3 § PBL angavs vad som skulle redovisas i en detaljplan. I 5 kap. 7 § fanns vidare uppräknat olika slag av bestämmelser som, utöver vad som enligt 3 § skulle redovisas i detaljplanen, fick meddelas i planen. Sålunda fick enligt 5 kap. 7 § 11 i planen meddelas bestämmelser om skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen och, om det fanns särskilda skäl, högsta tillåtna värden för störningar genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant som prövades enligt miljöskyddslagen. Det angivna lagrummet inrymde möjligheter att meddela bestämmelser som kunde vara i hög grad ingripande för en fastighetsägare genom att de kunde innebära såväl krav på skyddsanordningar som att högsta tillåtna störningsnivåer fastställdes. Planbestämmelsen i det aktuella ärendet kunde inte anses vara särskilt ingripande eller medföra egentliga olägenheter för någon enskild. Som anförts av sökandena förelåg också svårigheter att kontrollera att bestämmelsen följdes. Syftet med bestämmelsen, att motverka störningar på miljön, fick anses ligga i linje med det angivna lagrummet även om bestämmelsens utformning inte hade direkt stöd i lagtexten. Regeringen hade vid den samlade prövning som gjordes i ärendet funnit att det inte förelegat skäl att upphäva beslutet att anta planen. Därmed godtogs således även att bestämmelsen om störningsskydd stod kvar. I sammanhanget kunde dock konstateras att det i ärendet förelåg ett medgivande från kommunen att göra undantag för den aktuella bestämmelsen. - Regeringsrätten (1999-09-15, Swartling, Lindstam, Rundqvist, Lavin, Wennerström): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Sökandena har som grund för sin talan sammanfattningsvis anfört dels att planen inte i skälig utsträckning beaktat och tillvaratagit allmänna och enskilda intressen samt att planen även i övrigt strider mot lag och författning genom att den utformats så att den kommer att stå i strid med vissa bestämmelser i bostadsrättslagen och lagen om ekonomiska föreningar, dels att planbeslutet också strider mot 5 kap. 7 § PBL genom att planen innehåller föreskrifter rörande användning av tvättmedel som det saknas lagligt stöd att meddela planbestämmelser för. - Regeringsrätten finner att vad sökandena anfört i fråga om de först nämnda invändningarna inte visar att regeringen felbedömt fakta eller vid sin avvägning mellan enskilda och allmänna intressen som skall beaktas i planärenden överskridit det förhållandevis stora utrymme för olika bedömningar som föreligger i dessa ärenden. Inte heller i övrigt har i nu berörda hänseenden framkommit något som bör föranleda ett upphävande av regeringens beslut. - Detaljplaner skall ha ett visst minsta innehåll i enlighet med vad som anges i 5 kap. 3-6 §§ PBL. Utöver det obligatoriska innehållet i en plan får i planen meddelas vissa bestämmelser om de fysiska förhållanden m.m. som behöver regleras med hänsyn till allmänna intressen och grannars intressen. Vilka bestämmelser planen i detta avseende får innehålla anges i 5 kap. 7 och 8 §§ PBL. I 5 kap. 7 § tredje stycket stadgas även att planen inte får göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den. Bestämmelserna i 7 och 8 §§ är uttömmande och vad som stadgas i 5 kap. 3-8 §§ PBL sätter med andra ord gränserna för de förhållanden som kan regleras i en detaljplan (prop. 1985/86:1 s. 573). - Vad gäller exempelvis krav på hälsoskydd, säkerhet och god miljö kan således enligt 5 kap. 7 § första stycket 11 PBL bestämmelser meddelas om skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen och, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna värden för störningar genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant som prövas enligt miljöskyddslagen. Lagtexten i denna del ger inte stöd för utformningen av en sådan planbestämmelse rörande användningen av tvättmedel som nu aktuell plan innehåller under rubriken störningsskydd. Inte heller i övrigt ger bestämmelserna i 5 kap. 3-8 §§ stöd för att det i en planbestämmelse skall kunna meddelas föreskrifter med denna innebörd. Planens bestämmelser i denna del står därför i strid med bestämmelserna i 5 kap. 3-8 §§ PBL. Till följd härav borde inte heller bestämmelsen ha godtagits av regeringen vid dess prövning av överklagandet av beslutet om detaljplanen. Regeringens beslut att godta planen i dess helhet strider således mot 5 kap. 7 § PBL och skall därför upphävas. - Vid överklagande av beslut att anta en detaljplan gäller enligt 13 kap. 8 § PBL att länsstyrelsen eller regeringen skall antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Om kommunen har medgett det, får dock beslutet upphävas i viss del eller ändras på annat sätt. Kommunen synes ha medgivit att bestämmelsen om användning av tvättmedel upphävs. Målet bör därför återförvisas till regeringen för ny behandling. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver regeringens beslut och visar målet åter till regeringen för ny behandling. (fd I 1999-07-20, Liljeros)

*REGI

*INST