RÅ 1999 not 237
Dispens från strandskydd för genomförande av fastighetsbildning (rättsprövning, avslag)
Not 237. Ansökan av Åke P. och Åsa W. om rättsprövning av beslut ang. dispens från strandskyddsbestämmelser. Åke P. och Åsa W., ägare till fastigheten Skaftnäs l:l, ansökte hos Fastighetsbildningsmyndigheten i Kalmar kommun om avstyckning av tre tomter från fastigheten. Myndigheten överlämnade ärendet till Byggnadsnämnden i Kalmar kommun för prövning enligt 3 kap. 2 § fastighetsbildningslagen (1970:988). Byggnadsnämnden beslutade den 23 januari 1997 att genom yttrande till fastighetsbildningsmyndigheten inte medge strandskyddsdispens för avstyckning av de tre fastigheterna. - Åke P. och Anita W. överklagade beslutet hos Länsstyrelsen i Kalmar län som den 10 september 1997 beslutade att avslå överklagandet. - Åke P. och Anita W. överklagade länsstyrelsens beslut och yrkade att regeringen med ändring av länsstyrelsens beslut skulle lämna medgivande enligt 3 kap. 2 § fastighetsbildningslagen till avstyckning av tre lotter. Som skäl för överklagandet anförde de i huvudsak följande: De tre yrkade avstyckningslotterna har flacka stränder och gles lövskog. Inga nivåskillnader eller andra hinder skymmer sikten mellan husen och stranden. Husen har uteplatser mot sjösidan och ingen kan passera mellan husen och stranden utan att känna att man tränger sig på. Marken mellan husen på lotterna och stranden är inte allemansrättsligt tillgänglig. Skulle man ändå bedöma denna mark som allemansrättsligt tillgänglig är detta av ringa värde för allmänheten eftersom den kan betraktas som en återvändsgränd. Ängen, väster om lotten A, är tillgänglig för allmänheten. När länsstyrelsen nyligen beslutade att delegera strandskyddsärenden till Kalmar kommun var, enligt Åke P. och Anita W., ett tungt vägande skäl att kommunfullmäktige har antagit en fördjupad översiktsplan, den s.k. Kustutredningen, för hela kommunens kustområde öster om väg E 22. I denna utredning täcks nästan hela kustområdet norr om Skäggenäshalvön av områden som utpekas som värdefulla i något avseende. Här finns också områden av riksintresse för kultur- och miljövården. Gården Skaftnäs med cirka 500 meter strandlinje är dock undantagen och inte utpekad som värdefull i något avseende. När bevarandet av allmänhetens möjligheter att nyttja de för friluftslivet kvarvarande stränderna och andra värdefulla obebyggda områden ska bedömas i ett enskilt fall måste Kustutredningen vara vägledande. -Regeringen (Miljödepartementet, 1998-12-22): I 3 kap. 2 § andra stycket fastighetsbildningslagen föreskrivs att fastighetsbildning skall ske så att syftet med naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning inte motverkas. Strandskyddsbestämmelserna i naturvårdslagen (1964:822) är sådana bestämmelser. Beträffande frågan om det finns skäl att lämna medgivande till undantag från strandskyddsbestämmelserna enligt 3 kap. 2 § tredje stycket fastighetsbildningslagen gör regeringen följande bedömning. - Enligt 15 § naturvårdslagen råder strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt vattenstånd. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får utvidga det till högst 300 meter från strandlinjen när det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syften. Enligt 16 § naturvårdslagen är det förbjudet att inom strandskyddsområdet uppföra helt ny byggnad eller ändra befintlig byggnad för att tillgodose ett väsentligt annat ändamål än det, vartill byggnaden tidigare varit använd, samt att utföra grävnings- och andra förberedelsearbeten för bebyggelse. Inte heller får i annat fall inom strandskyddsområde utföras anläggning eller anordning, varigenom mark tas i anspråk såsom tomt eller allmänheten på annat sätt hindras eller avhålls från att beträda område där den annars skulle kunna färdas fritt. - Dispens från förbudet enligt strandskyddsbestämmelserna får enligt 16 a § naturvårdslagen endast meddelas om det föreligger särskilda skäl. Enligt lagstiftningens förarbeten skall undantagsbestämmelsen tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Vid prövning av frågor som rör naturvård skall vidare enligt 3 § naturvårdslagen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. tillämpas. Skälen för att vidmakthålla strandskyddet skall bl.a. vägas mot inskränkningen i förfoganderätten för den enskilde. - Strandskyddets syfte är enligt 15 § naturvårdslagen att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Bestämmelserna avsåg från början enbart skydd för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv och var utformade som en möjlighet för länsstyrelsen att förordna om strandskydd för särskilt utvalda strand- och vattenområden. Eftersom länsstyrelsernas föreskriftsrätt visade sig ge ett otillräckligt skydd infördes år 1975 det generella strandskyddet. Från den 1 juli 1994 utvidgades också syftet med strandskyddet till att omfatta även bevarandet av goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. 1 detta sammanhang (prop. 1993/94:229 s. 8 f) uttalades b1.a. följande. - "Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse for friluftslivet behöver inte innebära att så kommer vara fallet för all framtid. Stränder mot sjöar och vattendrag är värdefulla miljöer för djur och växter. Stränderna är särskilt betydelsefulla eftersom övergången mellan land och vatten innebär en mycket kraftig brytning som ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Många arter lever i vatten men häckar på land och andra utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att övervintra...stränderna och andra strandnära miljöer fungerar som s.k. spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion." - Lagstiftningen ger således ett starkt uttryck för en vilja att strandskyddet dels skall hindra exploatering av de av landets strandområden som är tillgängliga för allmänheten så att de kan utnyttjas för rörligt friluftsliv i ett långsiktigt perspektiv, dels skall bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Riksdagen har genom denna lagstiftning markerat att strandskyddet är ett angeläget allmänt intresse som har ett mycket högt värde vid den avvägning som måste göras i det enskilda fallet. Mot denna bakgrund innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet för undantag får anses litet och att ramen inom vilken dispens från förbudet kan ges är snäv. - I ärendet är fråga om avstyckning av tre tomter från fastigheten Skaftnäs 1:l som ligger inom ett område för vilket det gäller utökat strandskydd intill 300 meter från strandlinjen. Av utredningen i ärendet framgår bl.a. följande. Var och en av de tre tomterna är bebyggda med fritidshus med varierande antal komplementbyggnader. Tillfart till tomterna sker via en enkel körväg som delar av samtliga tomter. Samtliga byggnader på tomterna A och B ligger cirka 65 meter från strandlinjen. Tillfartsvägen ligger mellan dessa byggnader och stranden. Fritidshuset på tomten C ligger cirka 45 meter från strandlinjen, på strandsidan om tillfartsvägen. Området mellan vägen och stranden på tomterna A och B utgörs av gräsbevuxen naturmark med enstaka träd. Området närmast huvudbyggnaden på tomten C utgörs av en anlagd gräsmatta. En remsa utmed stranden hävdas genom att gräset slås. - Av utredningen i ärendet framgår att Åke P., arkitekt vid Kalmar kommun, i yttrande den 25 november 1996 till kommunen, funnit att de aktuella tomtplatserna inte är hävdade ner till stranden och att den föreslagna tomtplatsbestämningen omöjliggör för allmänheten att ta sig ner och ströva längs stranden samt att vistas på badplatsen. Han framhåller vidare att undantag från strandskyddsbestämmelserna kan anses vara motiverat under förutsättning att tomtplatserna inte utökas mot stranden och att tomterna bör bestämmas så att intrånget i allemansrätten blir så litet som möjligt. - För området gäller även särskilda hushållningsbestämmelser enligt 3 kap. 1 och 4 §§ naturresurslagen. Området är således av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns där. Enligt 4 § naturresurslagen får därmed fritidsbebyggelse komma till stånd endast i form av kompletteringar till befintlig bebyggelse. Om det finns särskilda skäl får dock annan bebyggelse komma till stånd, företrädesvis sådan som tillgodoser det rörliga friluftslivets behov eller avser enkla fritidshus i närheten av tätortsregionerna. Kalmar kommun har dock i sin fördjupade översiktsplan, Kustutredningen, inte utpekat det aktuella området som värdefullt eller som riksintresseområde för natur- eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet. - Regeringen delar länsstyrelsens bedömning att delar av de aktuella tomterna mellan strand och väg respektive hus är allemansrättsligt tillgänglig. Den planerade fastighetsregleringen skulle kunna innebära att markområde tas i anspråk som idag är allemansrättsligt tillgängligt och därmed försvåra allmänhetens tillträde till strandområdet. Att stegvis begränsa allmänhetens tillgång till stranden motverkar enligt regeringens bedömning det av strandskyddets syften som innebär att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv. En särskild bedömning har dessutom gjorts av områdets värden för strandskyddets syften och områdets värden har bedömts vara av sådant intresse att strandskyddet utökats till att gälla 300 meter från strandlinjen. Regeringen bedömer mot bakgrund av ovanstående att området inte kan anses sakna betydelse för det rörliga friluftslivet, särskilt med beaktande av att strandskyddet bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Den av Åke P. och Anita W. åberopade kustutredningen ändrar inte denna regeringens bedömning. - Regeringen finner sammanfattningsvis att det varken genom vad Åke P. och Anita W. har anfört eller på annat sätt framkommit någon omständighet som ensam eller tillsammans med någon annan omständighet, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, utgör särskilda skäl för dispens. Överklagandet skall därför avslås. - Regeringen avslår överklagandet. - Åke P. och Anita W. ansökte om rättsprövning och yrkade att den sökta fastighetsbildningen skulle medges. Sökandena åberopade proportionalitetsprincipen i 2 kap. 18 § regeringsformen och lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. De anförde i huvudsak följande. Proportionalitetsprincipen innebär att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilda förlorar på grund av inskränkningen. Nyttjanderättshavarna har ett intresse av att kunna friköpa de tomter de hävdar och arrenderar, dvs. ända ner till stranden. Vi som markägare har ett intresse av att kunna sälja de tomter som vi arrenderar ut och som vi inte har någon förfoganderätt över. Särskilda hushållningsbestämmelser enligt 3 kap.1 och 4 §§ lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. gäller från Brofjorden till Simpvarp, dvs. för en kuststräcka som, med vikar, uddar och öar, är väsentligt mer än 1 000 km lång. Det är orimligt att det allmänna intresset att, av hänsyn till det allmänna friluftslivet, hindra fritidsbebyggelse skulle vara lika stort utmed hela kuststräckan. Uppenbarligen anser kommunen att den relativt täta befintliga fritidsbebyggelsen på Skaftnäs redan nu minskar områdets attraktivitet för det rörliga friluftslivet. Det är möjligt att den grunda och dyiga viken också har påverkat bedömningen. Den inbjuder inte till strandhugg vare sig från sjö- eller landsidan. Det bör också påpekas att Skaftnäs ligger inom ett glesbefolkat område där trycket från det rörliga friluftslivet är lågt. Mot denna bakgrund är det orimligt att hävda att det allmänna intresset skulle väga tyngre än det enskilda intresset av att få stadfästa pågående markanvändning med de avstyckningar som är en förutsättning för friköp av arrendetomterna. - Regeringsrätten (1999-11-11, Werner, Baekkevold, Rundqvist, Nilsson, Wennerström): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Det klandrade beslutet gäller om undantag från strandskyddet kan medges för genomförande av fastighetsbildning i enlighet med vad sökandena har yrkat. Vid prövningen aktualiseras bl.a. tillämpning av 3 kap. 2 § fastighetsbildningslagen och 16 a § i den numera upphävda naturvårdslagen (1964:822). Enligt lagrummen krävs särskilda skäl för dispens. Enligt förarbetena till 16 a § naturvårdslagen bör dispensmöjligheten tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Bestämmelserna ger de beslutande myndigheterna en viss frihet att bedöma om dispens skall ges. - Vad som förekommit i målet visar enligt Regeringsrättens mening inte att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det bedömningsutrymme som den aktuella lagregleringen ger eller att beslutet i övrigt är oförenligt med den s.k. proportionalitetsprincip som skall iakttas i bl.a. naturvårdsmål (jfr RÅ 1996 ref. 44). Inte heller framgår det klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 1999-10-05, Perttu)