RÅ 1999 not 298

Not 298. Ansökningar av Benny A. m.fl. och Gotte G. m.fl. om rättsprövning av beslut ang. antagande av detaljplan. - Kommunfullmäktige i Järfälla kommun beslutade den 16 december 1996 att anta detaljplan för järnvägssträckan Kallhäll-Kungsängen (dubbelspår) såvitt avsåg den inom kommunen belägna spårsträckningen mellan Kallhälls station och Stäksundet. - Kommunfullmäktige i Upplands-Bro kommun beslutade den 19 december 1996 att anta detaljplan för nämnda järnvägssträcka såvitt avsåg spårsträckningen inom denna kommun. - Det förstnämnda beslutet överklagades av Benny A. m.fl., det sistnämnda av Gotte G. m.fl. - Genom två separata beslut den 18 april 1997 avslog Länsstyrelsen i Stockholms län överklagandena. - Länsstyrelsens beslut överklagades av Benny A. m.fl. respektive Gotte G. m.fl. -Regeringen (Inrikesdepartementet, 1997-12-18) avslog överklagandena. Beträffande spårsträckningen inom Järfälla kommun anförde regeringen: Regeringen konstaterar vid prövningen i sak att beslutet att anta detaljplanen har föregåtts av omfattande utredningar. Regeringen finner att det underlag som nu föreligger är tillräckligt för den prövning som skall ske i detta detaljplaneärende. - När det gäller överklagandet av Britt F. konstaterar regeringen att det i planbeskrivningen under rubriken “Passagen över Enköpingsvägen” uppges att ett antal fastigheter får ökat buller och att ett par hus måste rivas. Femton fastigheter har inlösts. Av dessa kan flertalet användas för bostadsändamål eller kombinerad kontor/bostad efter banutbyggnaden. Regeringen finner att den aktuella detaljplanen, i de delar den medför att mark som tillhör Britt F. kan komma att tas i anspråk, utformats på ett sådant sätt att de fördelar som kan vinnas med planen överväger de olägenheter som planen orsakar henne. Vad Britt F. anfört utgör inte heller i övrigt skäl att upphäva beslutet att anta planen. Hennes överklagande bör därför avslås. - När det gäller övriga överklaganden finner regeringen att planen inte kan anses medföra sådana olägenheter för klagandena, bl.a. i form av ökat buller, att den inte kan godtas. Frågor om vilka närmare åtgärder som behöver vidtas för att minimera olägenheterna liksom frågor om bl.a. ersättningar för skada får prövas vid plangenomförandet. Vid bedömningen av vilka åtgärder som skall vidtas förutsätts av riksdagen godkända riktvärden för buller tillämpas (prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr 1996/97:174). Regeringen finner vidare att detaljplanens utformning inte kan anses innebära en felaktig avvägning mellan olika allmänna intressen eller mellan allmänna och enskilda intressen. Vad klagandena anfört utgör inte heller i övrigt skäl att upphäva beslutet att anta planen. - Beträffande spårsträckningen inom Upplands-Bro kommun lämnades en i relevanta delar likalydande motivering. - Benny A. m.fl. resp. Gotte G. m.fl. ansökte om rättsprövning och yrkade att regeringens beslut skulle upphävas. Till stöd för yrkandena anfördes i huvudsak följande. Enligt 5 kap. 18 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, förelåg skyldighet att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. En sådan miljökonsekvensbeskrivning skulle enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen) innehålla en motiverad redovisning av alternativa lokaliseringar och utformningar. Banverket och Järfälla kommun hade i sin miljökonsekvensbeskrivning presenterat endast ett ytalternativ, vilket jämförts med nuvarande situation, och ett äldre tunnelalternativ. Eftersom jämförelse skulle göras med ett realistiskt tunnelalternativ, vilket uppenbarligen inte hade skett, var kravet på miljökonsekvensbeskrivning inte uppfyllt. Bestämmelserna om samråd i 5 kap. 20 § PBL hade inte följts. För Järfällas del hade det endast skett ett samrådsförfarande, den 30 maj 1994. Vid detta samråd presenterades tre alternativ. Det aktuella alternativet, ”miljöförbättrade kombinerade bro-/tunnelalternativet”, blev resultatet av en politisk kompromiss år 1996. Därefter hade detaljplanen för Järfälla tagits fram i ett forcerat tempo, vilket inte givit utrymme för något samråd, trots att det nuvarande alternativet till stora delar var annorlunda jämfört med tidigare presenterade alternativ. - Enligt naturresurslagen skulle områden som var av riksintresse för naturvården, kulturminnesvården eller friluftslivet skyddas mot åtgärder som påtagligt kunde skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av områden för friluftsliv i närheten av tätorter skulle särskilt beaktas. Fem riksintressen skadades allvarligt av det föreslagna dubbelspårsprojektet, nämligen 1. Mälarens vatten, öar och strandområden, 2. naturreservatet Stäksskogen med ett unikt urskogsområde, 3. de Geer-moräner på Stäksön, 4. Stäksöns södra del vad avsåg vetenskaplig naturvård och kulturmiljövård och 5. Stäksön i stort vad gällde det rörliga friluftslivet i storstadens närhet. Förutom att en prövning enligt naturresurslagen inte hade skett, hade det inte prövats vad det fick kosta att rädda ovanstående riksintressen och inte heller var det konstaterat att ett alternativ som skulle rädda dessa, en tunnel, över huvud taget var dyrare än det nu föreslagna alternativet. Jämfört med ett tunnelalternativ var det nu aktuella detaljplanealternativet sämre i alla avseenden. Bullervallar, bullerplank och stora betongkonstruktioner skulle komma att uppföras i bostadsområden, ett fåtal meter från Mälarens stränder, utefter strandpromenader, invid badplatser och i naturreservat. Fyra av de världsunika s.k. de Geer-moränerna skulle komma att utsättas för schaktning. Vidare skulle alternativet medföra stora risker för ett på Stäksön och i Stäksundet unikt djurliv, innehållande bl.a. den EU-rödlistade fiskarten ”Asp” och den utrotningshotade ”Stora fladdermusen”. Stora delar av Mälarens stränder skulle komma att utsättas för kraftigt buller och barriäreffekter och det känsliga området skulle väsentligen utseendeförsämras. - Bestämmelserna i naturvårdslagen (1964:822) om naturreservat hade inte följts. Enligt 12 § naturvårdslagen fick länsstyrelsen i särskilda fall medge undantag från meddelade naturreservatföreskrifter. Ett sådant beslut om undantag innebar enligt lagstiftningen att en prövning måste ske enligt naturresurslagen, vilket inte hade skett, eftersom länsstyrelsen inte ansåg en sådan prövning erforderlig. Det fanns inga särskilda skäl att medge undantag från naturreservatföreskrifterna, eftersom det fanns alternativ att genomföra ett dubbelspårsprojekt som medförde att undantag inte behövde ges från föreskrifterna. Enligt 16 § naturvårdslagen rådde skydd för mark som låg i nära anslutning till bl.a. Mälarens stränder. Enligt paragrafen fick företag genomföras inom strandskyddsområde, om prövning skett enligt naturresurslagen, vattenlagen eller miljöskyddslagen. Länsstyrelsen hade upphävt strandskyddet utefter den långa strandlinje som var aktuell för dubbelspårsprojektet. Inte heller vid detta upphävande av strandskydd hade en prövning skett enligt naturresurslagen. Den prövning som skett enligt vattenlagen hade uttryckligen i vattendomstolens dom angetts inte innefatta en prövning enligt naturresurslagen. Slutligen hade prövning ej skett enligt miljöskyddslagen. - Regeringsrätten (1999-12-27, Werner, Baekkevold, Rundqvist, Nilsson, Wennerström): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Rättsprövningen i förevarande fall gäller två regeringsbeslut angående detaljplaner för dubbelspår på järnvägssträckan Kungsängen-Kallhäll. Det ena beslutet gäller spårsträckningen inom Upplands-Bro kommun och det andra spårsträckningen inom Järfälla kommun. - Sökandena har bl.a. gjort gällande att de klandrade besluten strider mot dåvarande bestämmelser i PBL om miljökonsekvensbeskrivning och samrådsförfarande. Sökandenas huvudargument är att en miljökonsekvensbeskrivning avseende ett realistiskt tunnelalternativ inte tagits fram och att samråd inte skett i Järfälla beträffande det alternativ som slutligen kom att gälla. - Enligt 5 kap. 18 § PBL, i den lydelse som är aktuell i målet, skulle en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. naturresurslagen upprättas, om detaljplanen medgav en användning av mark som innebar en betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser. I 5 kap. 3 § naturresurslagen föreskrevs att miljökonsekvensbeskrivningen skulle möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. I förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar angavs i 12 § att en miljökonsekvensbeskrivning skulle innehålla en motiverad redovisning av alternativa lokaliseringar och utformningar samt uppgifter om konsekvenserna av att den sökta åtgärden inte vidtas. Om det var ändamålsenligt med hänsyn till syftet med miljökonsekvensbeskrivningen och exploateringsföretagets art behövde inte alternativa lokaliseringar redovisas. - I 5 kap. 20 § PBL anges bl.a. att när förslag till detaljplan upprättas sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av förslaget samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd. - Av handlingarna framgår bl.a. följande. Inbjudan till samråd angående ett förslag till detaljplan för dubbelspårig järnväg inom Järfälla kommun skickades ut i maj 1994. I förslaget redovisades tre alternativ, ett tunnelalternativ, ett kombinerat bro-/tunnelalternativ och ett alternativ med dubbelspåren i befintlig bansträckning. Miljökonsekvensbeskrivningar hade upprättats för samtliga alternativ. De olika planalternativen ställdes ut under maj-juli 1994. I mars 1996 undertecknades ett avtal mellan Järfälla kommun och Banverket som innebar att detaljplanearbetet skulle ske med utgångspunkt i ett miljöförbättrat bro-/tunnelalternativ. En ny miljökonsekvensbeskrivning för detta alternativ utarbetades i juli 1996. Det nya planförslaget ställdes ut under augusti-september 1996. - Miljökonsekvensbeskrivningar har således upprättats dels för de tre alternativ som ingick i det planförslag som var föremål för samråd, dels för det omarbetade alternativ som slutligen kom att antas genom detaljplanebeslutet. Bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar reglerar inte vilka alternativa lokaliseringar och utformningar som bör omfattas av en miljökonsekvensbeskrivning. I det avseendet finns det därför ett mått av handlingsfrihet för de beslutande myndigheterna. Regeringsrätten kan inte finna att besluten i denna del strider mot någon rättsregel. - När det sedan gäller samrådsförfarandet bör till att börja med framhållas att syftet med samråd är att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan (5 kap. 21 § PBL). Det ligger således i sakens natur att samrådet kan leda till betydande förändringar av det förslag som samrådet avser. Enbart den omständigheten att förslaget undergår sådana förändringar skall inte medföra att ett nytt samrådsförfarande inleds. Det är i stället meningen att de bestämmelser som reglerar den fortsatta planprocessen skall sörja för att det även under denna del av processen finns möjligheter till insyn och påverkan. Av särskilt intresse i sammanhanget är bestämmelsen i 5 kap. 27 § tredje stycket PBL som föreskriver att om förslaget ändras väsentligt efter utställningen ny utställning skall ske. Som framgått av den föregående redogörelsen har sådan förnyad utställning skett i förevarande fall. Någon motsvarande bestämmelse om förnyat samråd finns inte. Mot denna bakgrund finner Regeringsrätten att det inte framkommit något fel med avseende på samrådsförfarandet. - Sökandena har som grund för att regeringens beslut skall upphävas också åberopat att besluten strider mot hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen, bl.a. genom att vissa riksintressen för naturvården och friluftslivet kommer att skadas. - De bestämmelser i naturresurslagen som sökandena åberopar innefattar en mycket allmänt hållen reglering av hur olika intressen skall värderas och vägas mot varandra. De tillämpande myndigheterna har därför förhållandevis stort utrymme för bedömningar. Vad som förekommit i målen visar enligt Regeringsrättens mening inte att regeringen underlåtit prövning enligt naturresurslagen eller felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det bedömningsutrymme som ifrågavarande lagreglering ger. - Regeringsrätten finner således att regeringens beslut i förenämnda delar inte strider mot någon rättsregel på det sätt som sökandena har angett. Det som sökandena i övrigt anfört är inte heller av beskaffenhet att det kan föranleda att besluten skall upphävas. Det framgår vidare inte klart av omständigheterna i övrigt att besluten på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 1999-11-16, Liljeros)

*REGI

*INST