RÅ 2000 not 118

Not 118. Ansökan av Tord M. om rättsprövning av ett beslut ang. strandskyddsdispens. -Länsstyrelsen Skaraborgs län (1996-11-14) medgav inte dispens från strandskyddsbestämmelserna för uppförande av fritidshus inom fastigheten Halna-Åsen 1:84 och anförde som grund för beslutet bl.a. huvudsak följande. För sjön Viken gällde strandskydd enligt 15 § naturvårdslagen. Strandskyddet gällde intill 300 meter från strandlinjen och innebar enligt 16 § naturvårdslagen (1964:822) bland annat förbud mot uppförande av helt ny byggnad inom denna zon. Endast om särskilda skäl föreligger kunde dispens medges enligt 16 § naturvårdslagen. Aktuell plats låg inom riksintresse för friluftsliv enligt 2 kap. 6 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen). Sådana områden skulle skyddas mot åtgärder som påtagligt kunde skada naturmiljön. Platsen ingick dessutom i ett område av s.k. geografiskt intresse, enligt 3 kap. 2 § naturresurslagen. Det innebar att turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets intressen särskilt skulle beaktas. Sjön Viken hade enligt "Naturvårdsprogram för Skaraborgs län" högsta naturvärde (klass l), främst med avseende på dess sociala, zoologiska och landskapsbildsmässiga värden. - Tord M. överklagade länsstyrelsens beslut. - Regeringen (Miljödepartementet, 1998-09-17) avslog överklagandet och anförde som skäl för sitt beslut: Strandskyddets syfte är enligt 15 § naturvårdslagen att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Bestämmelserna avsåg från början enbart skydd för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv och var utformade som en möjlighet för länsstyrelsen att förordna om strandskydd för särskilt utvalda strand- och vattenområden. Eftersom länsstyrelsernas föreskriftsrätt visade sig ge ett otillräckligt skydd infördes år 1975 det generella strandskyddet. Från den 1 juli 1994 utvidgades också syftet med strandskyddet till att omfatta även bevarandet av goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. I detta sammanhang (prop. 1993/94:229, s. 8 f) uttalades bl.a. följande. "Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så kommer vara fallet för all framtid. Stränder mot sjöar och vattendrag är värdefulla miljöer för djur och växter. Stränderna är särskilt betydelsefulla eftersom övergången mellan land och vatten innebär en mycket kraftig brytning som ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Många arter lever i vatten men häckar på land och andra utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att övervintra...stränderna och andra strandnära miljöer fungerar som s.k. spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion." - Lagstiftningen ger således ett starkt uttryck för en vilja att strandskyddet dels skall hindra exploatering av de av landets strandområden som är tillgängliga för allmänheten så att de kan utnyttjas för rörligt friluftsliv i ett långsiktigt perspektiv, dels skall bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Riksdagen har genom denna lagstiftning markerat att strandskyddet är ett angeläget allmänt intresse som har ett mycket högt värde vid den avvägning som måste göras i det enskilda fallet. Mot denna bakgrund innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet för undantag får anses litet och att ramen inom vilken dispens från förbudet kan ges är snäv. - Dispens från förbudet enligt strandskyddsbestämmelserna får enligt 16 a § naturvårdslagen endast meddelas om det föreligger särskilda skäl. Enligt lagstiftningens förarbeten skall undantagsbestämmelsen tillämpas restriktivt (prop. 1974:166, s. 97). Vid prövning av frågor som rör naturvård skall vidare enligt 3 § naturvårdslagen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall naturresurslagen tillämpas. Skälen för att vidmakthålla strandskyddet skall bl.a. vägas mot inskränkningen i förfoganderätten för den enskilde. Denna proportionalitetsprincip har även befästs i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna vilken Sverige har ratificerat. I förarbetena till naturresurslagens 2 kap. 6 § (prop. 1985/86:3 s. 161 f.) framhöll departementschefen bl.a. följande. Vid tillståndsprövning av åtgärder som kan påtagligt skada viktiga värden i natur- och kulturmiljön bör naturligtvis först undersökas om det finns möjligheter att tillgodose syftet med åtgärden inom annat område eller på annat sätt som inte medför bestående skador. - Av utredningen i ärendet framgår bl.a. att fritidshuset i fråga skulle placeras i ett område som är obebyggt. Området är i dag allemansrättsligt tillgängligt. Även om Tord M. har anfört att området inte nyttjas för friluftsliv skall särskilt beaktas att strandskyddet bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Uppförandet av fritidshus påverkar natur- och kulturvärdena för lång tid framöver. För området gäller dessutom strandskydd intill 300 meter. En särskild bedömning har således gjorts av områdets värden för strandskyddets syften. Vidare anser regeringen att det är av särskild vikt att strandskyddets syften inte motverkas genom att strandområden stegvis tas i anspråk. - Regeringen finner inte att det vare sig genom vad klaganden har anfört eller på annat sätt har framkommit någon omständighet som ensam eller tillsammans med någon annan omständighet, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, utgör särskilda skäl för dispens. Överklagandet bör därför avslås. - Tord M. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och anförde bl.a. följande. Regeringens beslut stred mot den proportionalitetsprincip som vunnit hävd i svensk rätt. I sitt beslut hänvisade regeringen till syftet med strandskyddet, som enligt 15 § naturvårdslagen (1964:822) bl.a. var att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv. Vidare framhöll regeringen att området där fastigheten var belägen var allemansrättsligt tillgängligt. Att uppföra ett fritidshus på fastigheten, beläget i det närmaste 100 meter från strandlinjen, kunde endast i mycket ringa grad minska den allemansrättsliga tillgängligheten. För övrigt var förhållandet det att om allemansrättsligt utnyttjande, t.ex. för friluftsliv, av det aktuella området alls förekom, så var det i vart fall ytterst sparsamt. Tendenser till att det kunde bli annorlunda i framtiden kunde inte skönjas. Området låg inte i närheten av tätort, för vilken behovet av områden för friluftsliv särskilt skulle beaktas enligt vad som stadgades i 2 kap. 6 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL. Det låg tvärtom i en jordbruksbygd på stort avstånd från större tätorter. Strandskyddet hade vidare, som regeringen framhöll, till syfte att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. I detta sammanhang förtjänade det uppmärksammas att det, enligt vad länsstyrelsen uttalat i sitt beslut i ärendet, inte alls fanns några hotade arter dokumenterade i området. Även om fastigheten i likhet med vad som var fallet i RÅ 1996 ref. 44 låg inom område som med hänsyn till natur- och kulturvärden förklarats i sin helhet vara av riksintresse, vägde den skada markägaren åsamkades av att fastigheten inte alls fick bebyggas betydligt tyngre än den fördel det allmänna hade av att totalt byggstopp upprätthölls. Den tillämpning av proportionalitetsprincipen som var ofrånkomlig måste leda till att dispens beviljades från det strandskydd som berörde fastigheten Halna-Åsen 1:84. Det strandskyddsförordnande som rörde bl.a. den mark invid sjön Viken där fastigheten Halna-Åsen 1:84 var belägen hade gällt i många decennier. Det syfte som torde ha utgjort motiv för beslutet om förordnandet, nämligen att främja det rörliga friluftslivet, hade inte uppnåtts. Förbudet att bygga närmare strandlinjen än 300 meter hade under den långa tid det varit i kraft inte medfört att området kommit att utnyttjas för rörligt friluftsliv. Förbudet hade således inte fyllt den funktion det är avsett för. Då så var förhållandet, borde hinder inte möta att meddela dispens från förbudet. Tord M. åberopade vidare bl.a. att Byggnadsnämnden i Töreboda kommun, i samband med tidigare prövning av ansökan om strandskyddsdispens för byggande på fastigheten, tillstyrkt dispens i ett beslut den 16 september 1986 med motiveringen att "med hänsyn till fastighetens storlek och förefintlig möjlighet att lokalisera ett fritidshus på sätt, som inte strider mot strandskyddsbestämmelsernas innebörd, bör särskilda skäl för en nybyggnad kunna motiveras". - Regeringsrätten höll muntlig förhandling och företog syn på fastigheten Halna-Åsen 1:84 i närvaro av sökanden och företrädare för Länsstyrelsen i Västra Götalands län och Byggnadsnämnden i Töreboda kommun. Länsstyrelsens och byggnadsnämndens företrädare avstyrkte därvid ett upphävande av regeringens beslut. Byggnadsnämndens företrädare uppgav dock att, i enlighet med tidigare beslut från nämnden, uppförandet av ett fritidshus på fastigheten i och för sig borde kunna godtas. Nämndens inställning i dag var dock att ytterligare bebyggelse inom området inte borde komma till stånd innan området detaljplanelagts. Detta var för närvarande inte aktuellt och en eventuell ansökan om bygglov skulle således komma att avslås med hänvisning till att åtgärden borde föregås av en detaljplaneläggning. - Regeringsrätten (2000-06-28, Werner, Nordborg, Nilsson): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen innefattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Regeringens nu klandrade avgörande har grundats på tillämpliga bestämmelser i naturvårdslagen och NRL. Båda dessa lagar, som gällde när regeringen fattade sitt beslut, har numera upphävts. Av 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken följer emellertid att det vid rättsprövningen av regeringens beslut är bestämmelserna i naturvårdslagen och NRL som skall tillämpas. - Enligt 15 § första stycket naturvårdslagen råder strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Enligt paragrafens andra stycke omfattar strandskyddet land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen och kan utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen när det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syften. Inom strandskyddsområde får enligt 16 § nämnda lag, med vissa undantag som inte är av intresse i detta mål, ny byggnad inte uppföras. Enligt 16 a § naturvårdslagen får dispens ges från strandskyddsbestämmelserna när särskilda skäl föreligger. Enligt förarbetena till lagen bör dispensmöjligheten tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Bestämmelsen ger den beslutande myndigheten viss frihet att bestämma om dispens skall ges. - Vid tillämpning av 15, 16 och 16 a §§naturvårdslagen skall även de övergripande bestämmelserna i 3 § samma lag beaktas. Vid prövning av frågor som rör naturvård skall enligt första stycket i den sistnämnda paragrafen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall NRL tillämpas. I 2 kap. 6 § första stycket NRL föreskrivs bl.a. att mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Områden som är av riksintresse för bl.a. naturvården och friluftslivet skall, enligt andra stycket samma paragraf, skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. I 3 kap. NRL finns särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet som, med hänvisning till natur- och kulturvärdena, i sin helhet förklarats vara av riksintresse. - Vid den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som avses i 3 § första stycket naturvårdslagen bör naturligtvis beaktas vilken vikt lagstiftaren i olika sammanhang har lagt vid miljö- och naturvårdshänsynen i jämförelse med bl.a. den enskilde markägarens intressen (se t.ex. Jonzon m.fl., Naturvårdslagen, 3 uppl., s. 59). - När som i förevarande fall fråga är om inskränkningar i en ägares rätt att använda sin egendom måste emellertid också, med utgångspunkt i förhållandena i det enskilda fallet, göras en bedömning av om inskränkningen kan vara så betungande för ägaren att den inte är förenlig med artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. I denna artikel stadgas i första stycket följande. Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Den nämnda bestämmelsen inskränker dock enligt andra stycket inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. - Såväl egendomsberövande som inskränkningar i nyttjande av egendom är alltså på vissa villkor medgivna om åtgärderna vidtas i det allmännas intresse. Nationella organ åtnjuter därvid en viss rörelsefrihet. När det gäller inskränkningar i rätten att utnyttja egendom för olika ändamål medger också andra stycket i artikel 1 uttryckligen att en stat genomför sådan lagstiftning som den finner nödvändig för att reglera utnyttjandet av egendomen i det allmännas intresse. Dock får åtgärder som vidtas mot enskilda inte strida mot den proportionalitetsprincip som genomsyrar konventionen. Detta innebär att de olägenheter som åtgärderna medför för den enskilde måste stå i rimlig proportion till de intressen som skall skyddas. - Vad beträffar förhållandena inom de områden där nu aktuell fastighet är belägen gäller följande. - Enligt 3 kap. 1 och 2 §§ NRL är Tiveden med områdena kring sjöarna Unden och Viken samt området utmed Göta Kanal mellan Karlsborg och Sjötorp av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena. Inom sådana områden skall turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av ingrepp i miljön. - För sjön Viken gäller inom Töreboda kommun strandskydd intill 300 meter från strandlinjen. - Fastigheten Halna-Åsen 1:84 ligger vid västra delen av sjön Viken, närmare angett vid västra stranden av Åsavikens yttre del. Området är inte detaljplanelagt. Fastigheten avstyckades år 1938 för fritidsändamål men har inte bebyggts. Dess utsträckning i nord-sydlig riktning, längs strandlinjen, är drygt 200 meter och i öst-västlig riktning knappt 100 meter. Marken sluttar ner mot strandlinjen och hela fastigheten är skogbevuxen. Norr om fastigheten finns gles bebyggelse av blandad karaktär med den närmaste byggnaden på drygt 100 meters avstånd. Området söder om fastigheten är obebyggt och bevuxet med skog. Området vid östra stranden av Åsaviken är detaljplanelagt och bebyggt med fritidshus. Farleden för Göta kanal går genom sjön Viken inte långt från den plats där Halna-Åsen 1:84 är belägen. - Regeringsrätten gör följande bedömning. - Vad som förekommit i målet ger inte vid handen att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som reglerna om dispens från strandskyddsbestämmelserna ger. Med beaktande av att särskild restriktivitet skall iakttas vid prövning av dispenser som avser sådant område som är aktuellt i detta mål finner Regeringsrätten inte heller att beslutet är oförenligt med den proportionalitetsprincip som skall iakttas i bl.a. naturvårdsärenden (jfr RÅ 1996 ref. 44). Regeringens avgörande kan således inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett. Inte heller i övrigt framgår det klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (Regeringsråden Swartling och Wennerström var skiljaktiga och gjorde följande bedömning. Bestämmelserna om strandskydd ställer upp ett generellt förbud för vissa åtgärder som annars ligger inom ramen för en naturlig ägaranvändning. Dispens kan dock ges i det enskilda fallet om det finns särskilda skäl för det. - Strandskyddets syfte är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Den lagstiftning om utvidgat strandskydd som genomfördes år 1994 gav ett starkt uttryck för viljan att strandskyddet dels skall hindra en exploatering av de av landets strandområden som är tillgängliga för allmänheten så att de kan utnyttjas för ett rörligt friluftsliv i ett långsiktigt perspektiv, dels skall bidra till att bevara den biologiska mångfalden (jfr prop. 1993/94:229 s. 8 f.). Genom lagstiftningen har således markerats att strandskyddet är ett angeläget allmänt intresse som har ett mycket högt värde vid den avvägning som skall göras i det enskilda fallet. - Mot den nu angivna bakgrunden kan konstateras att strandskyddet tillgodoser sådana allmänna intressen som i och för sig - enligt såväl regeringsformen som Europakonventionen med tilläggsprotokoll - kan motivera inskränkningar i den enskildes rätt att utnyttja sin egendom samt att utrymmet för att medge dispens på grund av "särskilda skäl" får anses litet. - En grundläggande princip är emellertid att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen (jfr RÅ 1996 ref. 44 och ref. 56). - Av utredningen framgår att Tord M:s fastighet i norr ansluter till befintlig bebyggelse och i söder till en av bebyggelse helt orörd kuststräcka. Fastigheten är allemansrättsligt tillgänglig och ligger inom ett område av riksintresse för friluftslivet där ett utökat strandskydd intill 300 meter från strandlinjen gäller. - Vid en bedömning av om det finns förutsättningar för dispens bör till en början beaktas att det rör sig om en mindre fastighet, som är avstyckad för fritidsändamål och för vilken det enda användningssätt som framstår som rimligt är att använda den för ändamålet genom att bebygga den med ett fritidshus. På grund av fastighetens begränsade storlek och läge kan ett hus inte placeras på annat sätt än inom det nu gällande strandskyddsområdet. Om undantag från strandskyddet inte medges, synes konsekvensen för Tord M:s del bli att fastigheten i stort sett saknar värde. Mot detta skall vägas det allmänna intresset av att ändå upprätthålla strandskyddet på fastigheten. Det kan då konstateras att ett ianspråktagande av fastigheten för bebyggelse på det sätt Tord M. önskar inte kan antas i nämnvärd grad förhindra allemansrättens utövande inom området i övrigt. Vidare bör beaktas att fastigheten utgör den sista mindre obebyggda strandfastigheten i området och att de obebyggda fastigheter som finns söder om den är av sådan storlek att en eventuell nybebyggelse på dem kan utföras utan att den kommer i konflikt med strandskyddet. Mot den nu angivna bakgrunden finns det fog för bedömningen att en dispens i Tord M:s fall knappast kan medföra annat än ringa olägenhet från allmän synpunkt. Kommunens inställning i ärendet synes också vara att uppförandet av ett fritidshus på fastigheten i och för sig skulle kunna godtas men att bebyggelse bör ske först inom ramen för en detaljplaneläggning av området. - Vi finner mot bakgrund av det nu anförda att det skulle strida mot den ovan behandlade proportionalitetsprincipen att upprätthålla nybyggnadsförbudet i förevarande fall och att det vid sådant förhållande också finns särskilda skäl att medge dispens från strandskyddsbestämmelserna. - På grund härav anser vi att regeringens beslut skall upphävas och målet återförvisas till regeringen för fortsatt handläggning.) (fd II 2000-05-18, Persson)

*REGI

*INST