RÅ 2000 not 2

Not 2. Ansökan av HSB:s Bostadsrättsförening Tanto nr 049 i Stockholm (bostadsrättsföreningen), Koloniträdgårdsföreningen Tanto Mindre (koloniträdgårdsföreningen) och Peråke M. om rättsprövning av beslut ang. antagande av detaljplan. - Stockholms kommunfullmäktige beslutade den 16 mars 1998 att anta en detaljplan för Tantoområdet, Årsta Holmar och del av Årstaskogen m.m. inom stadsdelarna Södermalm, Årsta och Liljeholmen. Planens syfte var i första hand att möjliggöra byggandet av en ny järnvägsbro för dubbelspår cirka 45 meter väster om den befintliga Årstabron. Andra syften var att överföra gammal kvarters- och gatumark inom Tantoområdet till parkmark samt att ange skyddsbestämmelser för planområdets kulturhistoriskt värdefulla byggnader. Vidare reglerades användningen av Årsta Holmar som ett skyddat naturområde samt användningen av strand- och vattenområden för bl.a. båtbryggor och vinteruppläggning av fritidsbåtar. Slutligen avgränsades områden för parkering, koloniträdgårdar, bollplaner etc. inom Tantolunden. I huvudsak innebar planen vad gäller Tantolunden att nuvarande förhållanden behölls. - Beslutet överklagades av bl.a. bostadsrättsföreningen och Peråke M. -Länsstyrelsen i Stockholms län (1998-10-14) avslog överklagandena och fastställde med stöd av 13 kap. 8 § första stycket plan- och bygglagen (1987:10), PBL, beslutet att anta detaljplanen. I motiveringen behandlades utförligt frågor om planprogram, kravet på helhetsbedömning, miljökonsekvensbeskrivning, riksintresset järnväg, inverkan på natur- och kulturmiljön samt buller- och säkerhetsfrågor. Som sammanfattning anfördes: En grundläggande princip i plan- och bygglagstiftningen är att kommunen själv inom vida ramar får avgöra hur marken skall användas och hur miljön skall utformas i den egna kommunen. Lagstiftarna har tillmätt de lämplighetsbedömningar som görs av kommunen stor vikt. Statliga besvärsmyndigheter skall ingripa endast då kommunen gjort en felaktig avvägning mellan motstående enskilda och allmänna intressen eller då kommunen förfarit felaktigt vid handläggningen av planärendet. - Som framgår av redogörelsen ovan har länsstyrelsen funnit att det program som detaljplanen grundar sig på och det programsamråd som ägt rum ej redovisats i en samrådsredogörelse på sätt som föreskrivs i 5 kap. 21 § PBL, men att detta fel inte skall medföra att planen upphävs. Någon annan omständighet som medför att planen skall upphävas på formell grund har enligt länsstyrelsens mening inte framkommit. - Länsstyrelsen har vidare funnit att planen medför skada på såväl stadsbilden som på natur- och kulturmiljön, och att denna skada inte är obetydlig. De riksintressen som berörs utgör dock enligt länsstyrelsens mening inte hinder mot planen. Vidare klaras inte gällande riktlinjer för bullerstörningar utomhus, även om bullersituationen, med de bullerdämpande åtgärder som planeras, blir bättre än vad som nu är fallet. - Såvitt framgår av handlingarna föredrar kommunen en tunnellösning, men har ända valt alternativet med en bro eftersom de tunnelalternativ som studerats skulle bli betydligt dyrare och finansiering saknas för denna merkostnad. Av planmaterialet framgår att kommunen bedömt att investeringskostnaderna för en tunnellösning är så höga att en järnvägsutbyggnad skulle avsevärt försenas om ett alternativ innebärande en tunnellösning skulle ha valts. Den i ärendet åberopade utredningen av Ingemar Ahlstrand löser inte finansieringsfrågan. - Det är enligt länsstyrelsens mening av mycket stort allmänt intresse att en järnvägsutbyggnad kan ske inom de närmaste åren. Behovet av en utbyggnad bekräftas av regeringens beslut den 19 maj 1995 med uppdrag till Banverket att projektera och förbereda järnvägsutbyggnaden för den nu aktuella sträckan samt av regeringens uttalande i infrastrukturpropositionen 1996/97:53 där regeringen påpekade vikten av en snar utbyggnad. - Det kan konstateras att länsstyrelsen vid den prövning som tidigare gjorts enligt 12 kap. 2 § PBL att de allmänna intressena blivit godtagbart tillgodosedda ej funnit anledning att ingripa mot planen med hänsyn till hur de allmänna intressena blivit behandlade. Vad klagandena nu anfört i detta avseende ger inte länsstyrelsen anledning att ändra denna bedömning. De olägenheter på grund av försämrad miljö och intrång i koloniområdet som planen innebär med hänsyn till de klagandes enskilda intressen kan mot bakgrund av det stora samhälleliga intresset att kunna genomföra en järnvägsutbyggnad inte heller anses innebära större olägenheter för de klagande än vad de är skyldiga att tåla. - Vid en vägning mellan det tunga samhälleliga intresset av att kunna öka trafikeringskapaciteten för järnvägen mellan Tomteboda och Älvsjö och å andra sidan de konsekvenser i olika avseenden som delutbyggnaden får finner länsstyrelsen att järnvägsutbyggnaden för här aktuell delsträcka kan godtas. Olägenheterna av utbyggnaden med hänsyn till den skada som tillfogas motstående allmänna intressen är inte större än att de får accepteras och de fördelar som kan vinnas med planen överväger de olägenheter som den orsakar enskilda. - Länsstyrelsen finner således vid den avvägning mellan olika allmänna och enskilda intressen som skall göras i planprocessen, att den avvägning som gjorts av kommunen inte innebär en sådan felaktig avvägning som medför att beslutet att anta planen skall upphävas. Inte heller i övrigt har framkommit någon omständighet som medför att antagandebeslutet skall upphävas. Överklagandena skall därför avslås. - Länsstyrelsens beslut överklagades av bl.a. bostadsrättsföreningen, koloniträdgårdsföreningen och Peråke M. - Regeringen (Miljödepartementet, 1999-05-20) avslog överklagandena med följande motivering: Regeringen konstaterar att klagandenas invändningar mot planen dels avser formella frågor, dels gäller klagandenas enskilda intressen, dels också avser olika allmänna intressen som berörs av planen. - Vad gäller frågan om program för planarbetet konstaterar regeringen att ett planarbete i olika former pågått under lång tid för att lösa frågorna om utbyggnad av spårkapaciteten genom Stockholm. Härigenom föreligger ett underlag som motsvarar vad som bör krävas i form av ett program för upprättande av en detaljplan. Regeringen finner att omständigheterna i ärendet är sådana att det förhållandet att en särskild programhandling inte utarbetats och gjorts till föremål för samråd inte utgör ett skäl att upphäva beslutet att anta planen. Regeringen finner vidare, i likhet med länsstyrelsen, att det förhållandet att miljökonsekvensbeskrivningen för den överklagade planen bara redovisar de närmare konsekvenserna av det lokaliseringsalternativ som detaljplanen anger samt ett nollalternativ medan konsekvenserna av ytterligare alternativ redovisats i en särskild miljökonsekvensbeskrivning för ett samtidigt utarbetat alternativt planförslag i detta fall kan godtas. Regeringen finner vid en samlad bedömning att det beslutsunderlag som föreligger är tillräckligt för den prövning som skall ske i detta planärende. Det förhållandet att regeringen tidigare fattat olika beslut som berör planeringen av bl.a. järnvägstrafiken genom centrala Stockholm utgör inte heller hinder mot den aktuella detaljplanen. - Regeringen finner inte att detaljplanen kan anses medföra sådana olägenheter för de klagande i form av buller eller andra störningar att detaljplanen av det skälet inte kan godtas. Vid bedömningen av vilka närmare åtgärder som behöver vidtas för att på olika sätt begränsa de störningar som järnvägsprojektet kan medföra förutsätter regeringen att av riksdagen behandlade principer avseende riktvärden för buller tillämpas (prop. 1996/97:53, bet. 1996/97:TU7, rskr. 1996/97:174). - I de delar planen medför rätt för kommunen att lösa mark eller särskild rätt till mark finner regeringen att planen utformats så att de fördelar som kan vinnas genom den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda. - Vad som anförts om att olika allmänna intressen inte skulle tillgodoses genom planen utgör enligt regeringens uppfattning inte skäl för regeringen att med anledning av överklagandena upphäva beslutet att anta planen. Regeringen förutsätter att detaljplanens genomförande sker med största möjliga hänsynstagande till områdets natur- och kulturvärden. - Inte heller i övrigt utgör vad klagandena anfört skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandena bör därför avslås. - Bostadsrättsföreningen, koloniträdgårdsföreningen och Peråke M. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut med yrkande att beslutet skulle upphävas. Till stöd för sin talan anförde de i huvudsak följande: Vid beslut om järnvägsprojekt av det slag som tredje spåret och den nya Årstabron utgjorde skulle, enligt rådets direktiv av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (85/337/EEG), en helhetsbedömning göras. Direktivet hade införlivats i svensk rätt genom bl.a. 5 kap. 18 § PBL, 2 kap. 2 § lagen (1995:1649) om byggande av järnväg och 5 kap. 3 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL. I detaljplanen saknades dock ett helhetsperspektiv för järnvägsutbyggnaden då planen endast gällde sträckan Älvsjö-Stockholm Södra. Sträckan Stockholm Södra-Centralen-Tomteboda fanns inte med i detaljplanen och hade hittills endast presenterats som en möjlig lösning med nedgrävning av Centralbron för att ge plats åt tågen i ytläge. Kravet på helhetsbedömning var inte uppfyllt i detta planärende eftersom en sådan bedömning av hela sträckan Älvsjö-Centralen-Tomteboda saknades. Den miljökonsekvensbeskrivning som detaljplanen grundades på innehöll inte någon redogörelse för alternativa spårdragningar. - I detaljplanen saknades en sådan samrådsredogörelse som krävdes enligt bestämmelserna i 5 kap. 21 § PBL. Det förhållandet att planprocessen sträckte sig över lång tid förstärkte behovet av en samrådsredogörelse. - Koloniområdet Tanto var av riksintresse. Detta riksintresse vägde tyngre än intresset av att öka tågtrafiken, som framför allt avsåg lokal och regional trafik och inte rikstrafik. Såvitt avsåg koloniområdet och utemiljön i HSB-området hade tillräcklig hänsyn inte tagits till de normer som uppställs för buller. Bullernivån i området skulle komma att öka genom att det blev en avsevärd ökning av antalet maximala bullerhändelser. Bullret skulle enligt detaljplanen komma att överstiga riktvärdena för buller utomhus. Det drabbade fastigheter med fasader mot sjösidan. Det drabbade också alla de tusentals stockholmare som använde Tantolunden för rekreation. Riktvärden för buller inomhus torde för flertalet lägenheter i HSB-området komma att klaras med de bullerdämpande åtgärder som föreslagits i detaljplanen. Det gällde dock endast om alla fönster var stängda. - Detaljplanen medförde vidare en förfulning av miljön i Tantoområdet och på Årsta Holmar. Kolonilotter skulle tas i anspråk för brofäste och spårområde. Årstabron, som var ett statligt byggnadsminne, skulle oåterkalleligt komma att påverkas av den föreslagna nya bron som skulle dölja och förfula dagens harmoniskt utformade bro. Det fanns alternativa trafiklösningar som inte drabbade byggnadsminnet. Regeringen hade vid sin prövning inte tagit hänsyn till den lagstiftning som skyddade byggnadsminnen och områden av riksintresse. Regeringen hade godtagit länsstyrelsens motivering att järnvägssträckningen var ett riksintresse. Enligt den ekonomiska uppgörelsen skulle dock Stockholms läns landsting svara för merparten av kostnaden för en ny Årstabro, vilket talade för att brobygget inte var ett riksintresse utan enbart ett regionalt intresse. - Den föreslagna lösningen med en ny järnvägsbro ledde inte till den sedan länge behövda förbättringen av pendeltågstrafikens struktur. Tunnelalternativen hade inte utretts tillräckligt. Mycket talade för att dessa skulle vara samhällsekonomiskt lönsamma. - Regeringsrätten (2000-01-03, von Bahr, Holstad, Nordborg, Eliason, Schäder): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av en enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Enligt 5 kap. 2 § tredje stycket PBL får en detaljplan inte omfatta ett större område än som är befogat med hänsyn till syftet med planen och den tid för att genomföra den som skall bestämmas enligt 5 §. I 5 § finns bestämmelser om genomförandetid för detaljplaner. - Enligt 5 kap. 18 § första stycket PBL i lydelse efter den 1 januari 1996 skall en detaljplan grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt. Enligt andra stycket skall en miljökonsekvensbeskrivning upprättas om detaljplanen medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär betydande påverkan på bl.a. miljön. Enligt 5 kap. 3 § NRL skall en miljökonsekvensbeskrivning möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. NRL har numera ersatts av miljöbalken. Av 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken följer emellertid att Regeringsrätten i detta mål ändå skall tillämpa NRL. - I 5 kap. 20 § PBL regleras det samråd som skall ske vid utarbetande av program och upprättande av detaljplan. - Enligt 5 kap. 21 § PBL är syftet med samrådet att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Under samrådet bör kommunen redovisa planeringsunderlag av betydelse samt de viktigaste följderna av förslaget. När det finns program eller miljökonsekvensbeskrivning, skall även dessa redovisas. Vid samråd om ett förslag till detaljplan skall motiven till förslaget redovisas. Enligt andra stycket skall de synpunkter som har framförts vid samråden samt kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna redovisas i en gemensam samrådsredogörelse. - Kravet på att detaljplaner skall grundas på ett program infördes med verkan fr.o.m. den 1 januari 1996. Vid denna tidpunkt hade arbetet med den nu aktuella planen pågått sedan många år. Mot bakgrund av det programarbete och samrådsförfarande som förevarit i ärendet finner Regeringsrätten att de krav som uppställs i 5 kap. 21 § PBL är tillgodosedda frånsett att synpunkter samt kommentarer och förslag med anledning av dessa inte redovisats i en gemensam samrådsredogörelse. I sistnämnda hänseende föreligger sålunda en brist i förhållande till kraven enligt angivna lagrum. Mot bakgrund av att det material som skulle ingå i en sådan gemensam redogörelse ändå tagits fram i ärendet är det enligt Regeringsrättens mening emellertid uppenbart att detta fel saknat betydelse för avgörandet. Beslutet skall därför inte upphävas på den grunden. - Vad därefter gäller miljökonsekvensbeskrivningens omfattning gör Regeringsrätten följande bedömning. - I ärendet har samtidigt utställts två planförslag, ett broalternativ och ett tunnelalternativ. Vardera alternativet har åtföljts av en miljökonsekvensbeskrivning. Den samlade beskrivning av miljökonsekvenserna som härigenom förelegat i ärendet har inte sådana brister att regeringens beslut på den grunden strider mot reglerna i 5 kap. PBL eller NRL. Det åberopade EG-direktivet innebär inte ett krav på att miljökonsekvensbeskrivningen i detta ärende skall omfatta hela sträckan Älvsjö-Centralen-Tomteboda. - I såväl PBL som NRL finns bestämmelser om olika allmänna intressen som skall beaktas bl.a. vid utformningen av detaljplaner samt om att både allmänna och enskilda intressen skall beaktas om inte annat är särskilt föreskrivet. Enligt 5 kap. 2 § PBL skall vid utformning av detaljplan skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. Vidare gäller enligt samma paragraf att planen i de delar som den medför att mark eller särskild rätt till mark kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17-19 §§ PBL, skall utformas så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda. - Ifrågavarande bestämmelser utgör allmänt hållna riktlinjer för avvägning mellan olika intressen och tillgodoseende av olika behov. Det finns därför ett betydande utrymme för olika bedömningar och en förhållandevis stor handlingsfrihet för de beslutande myndigheterna. Vad som förekommit i målet visar inte att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som myndigheterna har i planärenden. - Vad sökandena anfört i övrigt medför enligt Regeringsrättens mening inte heller att avgörandet skall upphävas. - Regeringsrätten finner således att regeringens beslut inte strider mot någon av de av sökandena angivna rättsreglerna på ett sätt som innebär att beslutet skall upphävas. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 1999-10-05, Eke)

*REGI

*INST