RÅ 2000 not 25
Ansökan av Charlotte H. om rättsprövning av beslut ang. dispens från strandskydd
Not 25. Ansökan av Charlotte H. om rättsprövning av beslut ang. dispens från strandskydd. - Charlotte H. ansökte om dispens från strandskyddsbestämmelserna, i första hand för att stänga igen de öppningar som fanns utmed västra delen av ett stängsel på fastigheten Ottelandet 1:4 i Örnsköldsviks kommun och i andra hand för att stänga igen öppningarna och flytta stängslet inåt i enlighet med en till ansökan fogad kartskiss. Åtgärderna skulle utföras inom ett område med strandskydd intill 100 meter från strandlinjen. - Byggnadsnämnden i Örnsköldsviks kommun beslutade den 24 januari 1996 att avslå ansökningen. - Charlotte H. överklagade nämndens beslut men Länsstyrelsen i Västernorrlands län avslog den 16 april 1997 hennes överklagande. - Charlotte H. fullföljde sin talan.- Regeringen (Miljödepartementet, 1998-11-26) avslog överklagandet med följande motivering: Dispens från förbudet enligt strandskyddsbestämmelserna får enligt 16 a § naturvårdslagen (1964:822) endast meddelas om det föreligger särskilda skäl. Enligt lagstiftningens förarbeten skall undantagsbestämmelsen tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). - Vid prövning av frågor som rör naturvård skall vidare enligt 3 § naturvårdslagen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., naturresurslagen, tillämpas. Skälen för att vidmakthålla strandskyddet skall bl.a. vägas mot inskränkningen i förfoganderätten för den enskilde. Prövande myndigheter har att beakta att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. - Strandskyddets syfte är enligt 15 § naturvårdslagen att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Bestämmelserna avsåg från början enbart skydd för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv och var utformade som en möjlighet för länsstyrelsen att förordna om strandskydd för särskilt urvalda strand- och vattenområden. Eftersom länsstyrelsernas föreskriftsrätt visade sig ge ett otillräckligt skydd infördes år 1975 det generella strandskyddet. - Från den 1 juli 1994 utvidgades också syftet med strandskyddet till att omfatta även bevarandet av goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. I detta sammanhang (prop. 1993/94:229 s. 8 f) uttalades bl.a. följande: "Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så kommer vara fallet för all framtid. Stränder mot sjöar och vattendrag är värdefulla miljöer för djur och växter. Stränderna är särskilt betydelsefulla eftersom övergången mellan land och vatten innebär en mycket kraftig brytning som ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Många arter lever i vatten men häckar på land och andra utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att övervintra...stränderna och andra strandnära miljöer fungerar som s.k. spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion." - Lagstiftningen ger således ett starkt uttryck för en vilja att strandskyddet dels skall hindra exploatering av de av landets strandområden som är tillgängliga för allmänheten så att de kan utnyttjas för rörligt friluftsliv i ett långsiktigt perspektiv, dels skall bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Riksdagen har genom denna lagstiftning markerat att strandskyddet är ett angeläget allmänt intresse som har ett mycket högt värde vid den avvägning som måste göras i det enskilda fallet. Mot denna bakgrund innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet för undantag får anses litet och att ramen inom vilken dispens från förbudet kan ges är snäv. - I det nu aktuella ärendet har klaganden yrkat att dispens från strandskyddsbestämmelserna enligt 16 a § naturvårdslagen medges för att i första hand stänga igen öppningarna i det stängsel som finns utmed västra gränsen på fastigheten Ottelandet 1:4 samt i andra hand för att stänga igen öppningarna och flytta stängslet österut i enlighet med markering på karta som klaganden bifogat. Klaganden har vidare hänvisat till frågan huruvida sådana föreskrifter som omnämns i 16 § andra stycket naturvårdslagen bör meddelas, frågan huruvida strandområdet inte skall omfattas av strandskydd i enlighet med 15 § tredje stycket, samma lag, och frågan huruvida särskilda åtgärder behöver vidtas för att bevara naturmiljön i det berörda området. Dessa frågor omfattas inte av byggnadsnämndens respektive länsstyrelsens beslut. Regeringen kan därför inte i nu aktuellt ärende ta upp dessa frågor till prövning. - Fastigheten är belägen inom område av riksintresse för friluftslivet enligt 2 kap. 6 § naturresurslagen. Det innebär bl.a. att området skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada detta värde. Dessutom omfattas området av de särskilda hushållningsbestämmelserna enligt 3 kap.1 och 2 §§ samma lag. Det innebär att området med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns där i sin helhet är av riksintresse samt att turismens och friluftslivets, särskilt det rörliga friluftslivets, intressen särskilt skall beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. - Med hänsyn till befintliga byggnaders placering, terrängförhållandena och avstånden från byggnaderna till strandlinjen finner regeringen att det aktuella området, dvs. den glesa tallskogen strax innanför befintligt stängsel i väster och det strandområde som sträcker sig från fastighetens västra gräns till det s.k. stenröset är allemansrättsligt tillgängligt. Vidare finner regeringen att även strandremsan nedanför strandvallen, som löper från det s.k. stenröset till stängslet i fastighetens östra del, är allemansrättsligt tillgänglig. Regeringen delar således Byggnadsnämndens i Örnsköldsviks kommun bedömning av tomtplatsen och därmed det allemansrättsligt tillgängliga området, så som den kommit till uttryck i det av byggnadsnämnden upprättade förslaget till tomtplats i samband med diskussionerna 1996 om möjligheten att bilda ett naturvårdsområde på fastigheten. - Mot bakgrund av det ovan beskrivna allmänna intresset finner regeringen att området är av betydelse för det rörliga friluftslivet, särskilt med beaktande av att strandskyddet bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Fastighetens lokalisering i ett område med tillgång till andra strandområden utgör inte skäl för annan bedömning. - Av utredningen i ärendet framgår att allmänhetens nyttjande av strandområdet vid vissa tillfällen inneburit överträdelser av allemansrätten som kan ha utgjort straffrättsliga gärningar. Familjen H. har vid dessa tillfällen otvetydigt upplevt störningar från allmänheten. Detta faktum utgör dock - vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen - inte skäl att genom stängsel utestänga allmänheten från ett idag allemansrättsligt tillgängligt strandområde. - Charlotte H. har anfört att instängsling av markområdet för att skydda naturvärdena skulle kunna utgöra särskilda skäl för dispens. Om det är av allmänt intresse att ytterligare skydda naturvärdena utöver det skydd strandskyddet ger finns möjlighet att besluta om andra i naturvårdslagen angivna skyddsformer. Charlotte H:s enskilda intresse av att skydda naturvärden i området genom instängsling kan därför inte utgöra något särskilt skäl för dispens från strandskyddsbestämmelserna. - Ett genomförande av de planerade åtgärderna, enligt både förstahandsyrkandet och andrahandsyrkandet, skulle innebära att ett markområde som idag är allemansrättsligt tillgängligt togs i anspråk som tomt och förhindrade passage längs stranden, vilket strider mot strandskyddets syfte. Vidare anser regeringen att det är av särskild vikt att strandskyddets syften inte motverkas genom att strandområden stegvis tas i anspråk vilket skulle ske om dispens för instängsling i detta fall medgavs. - Sammanfattningsvis finner regeringen att de skäl Charlotte H. anfört inte kan anses utgöra särskilda skäl för dispens, vare sig för förstahandsyrkandet eller andrahandsyrkandet. Inte heller i övrigt finner regeringen att det genom vad Charlotte H. anfört eller på annat sätt framkommit någon omständighet som ensam eller tillsammans med någon annan omständighet, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, utgör särskilda skäl för dispens. Överklagandet bör därför avslås. - Charlotte H. ansökte om rättsprövning och yrkade att regeringens beslut skulle upphävas samt att målet skulle visas åter till regeringen för fortsatt handläggning. Till stöd för sin ansökan anförde hon bl.a. följande. Grunden för begäran om rättsprövning var i första hand att det inte rådde allemansrätt på fastigheten Ottelandet 1:4 och att någon dispens därför inte behövdes för de sökta åtgärderna och i andra hand att beslutet stred mot den grundläggande proportionalitetsprincip som vunnit hävd i svensk rätt samt i Europadomstolens praxis. Allemansrätten gällde i vart fall inte på markområdet mellan huvudbyggnaden och vattnet. Terrängförhållandena var sådana att förbipasserande med normal känsla för hänsyn och hemfrid upplevde detta område såsom tomt, till vilken allmänheten inte ägde tillträde. De aktuella rättsreglerna var därför inte tillämpliga och det behövdes inte något tillstånd för att tillsluta de öppningar som hon förelagts att göra i det befintliga stängslet. De skador och olägenheter som följde av allmänhetens rätt att beträda fastigheten, vilka var ostridiga i ärendet, översteg klart vad hon skulle behöva tåla på grund av allemansrätten. Hennes möjlighet att fritt utöva äganderätten till sin fastighet inskränktes så avsevärt att även ett starkt allmänintresse av att fritt få beträda fastigheten måste stå tillbaka vid en korrekt tillämpning av den s.k. proportionalitetsprincipen. Skadorna och olägenheterna i hennes fall var klart mycket allvarligare än i det av Högsta domstolen avgjorda s.k. forsränningsfallet (NJA 1996 s. 495) och hade dessutom pågått under mycket längre tid. Sökta instängslingsåtgärder, som var det enda sättet att undvika skadorna och olägenheterna, borde därför tillåtas. Sammanfattningsvis stred regeringens beslut mot proportionalitetsprincipen. - Vid dispensprövning enligt 16 a § naturvårdslagen skulle beaktas s.k. komplementbyggnader. På fastigheten fanns en bastubyggnad som var belägen klart utanför det område som föreslagits som tomtplats av byggnadsnämnden. Bastubyggnaden nyttjades kontinuerligt och låg ca 35 meter från strandlinjen, dvs. inom strandskyddsområdet. Redan härigenom var allmänhetens möjligheter att fritt passera över fastighetens strandremsa inskränkt i sådan utsträckning att uppsättande av stängsel inte medförde någon nämnvärd ytterligare inskränkning. Tilläggas kunde att allmänheten hade möjlighet att norr om hennes fastighet genom upptrampade stigar ta sig till stranden öster om fastigheten. Denna möjlighet skulle komma att bestå även i framtiden. Allmänheten saknade därför intresse av att kunna passera över hennes strandremsa. Regeringen hade tillämpat 16 § naturvårdslagen på ett felaktigt sätt i nu nämnda hänseende. Familjen H. hade ägt fastigheten sedan 1930-talet och hade under ca 40 år fritt kunnat nyttja fastigheten utan de störningar, skador och olägenheter som pågått sedan 1970-talet. - Regeringsrätten (2000-02-15, von Bahr, Holstad, Lindstam, Eliason, Schäder): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Naturvårdslagen har numera upphävts men gällde fortfarande när regeringen fattade det klandrade beslutet. Av 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken följer att det vid rättsprövningen av beslutet är bestämmelserna i naturvårdslagen som skall beaktas. - Enligt 15 § första stycket naturvårdslagen råder strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. I paragrafens andra stycke föreskrivs bl.a. att strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen. Inom strandskyddsområde får enligt 16 § samma lag, såvitt är av intresse i detta mål, inte utföras anläggning eller anordning, varigenom mark tas i anspråk såsom tomt eller allmänheten på annat sätt hindras eller avhålls från att beträda område där den eljest skulle ägt att färdas fritt. Enligt 16 a § får dispens medges från bestämmelserna i 16 §, när särskilda skäl föreligger. - På Charlotte H:s fastighet råder strandskydd enligt 15 § andra stycket naturvårdslagen intill 100 meter från strandlinjen. - Charlotte H. hävdar i första hand att det inte råder allemansrätt på hennes fastighet och att regeringens beslut därför strider mot hennes rätt att inhägna fastigheten. - Regeringen har i det klandrade beslutet funnit att vissa delar av fastigheten, däribland strandremsan, är allemansrättsligt tillgängliga och av betydelse för det rörliga friluftslivet. Enligt Regeringsrättens mening kan regeringens bedömning inte anses strida mot någon rättsregel. - Charlotte H. hävdar i andra hand att regeringens beslut, genom att en felaktig avvägning gjorts mellan allmänna intressen och hennes enskilda intresse av att fritt utöva äganderätten till sin fastighet, strider mot den proportionalitetsprincip som vunnit hävd i svensk rätt samt i Europadomstolens praxis. - Den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som skall göras vid bedömningen av om dispens från strandskydd kan medges ger viss handlingsfrihet för myndigheterna. Regeringsrätten finner inte att regeringen i sitt beslut överskridit gränserna för denna handlingsfrihet. - Av det anförda följer att regeringens beslut inte kan anses strida mot någon rättsregel på det sätt sökanden har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet i något annat hänseende strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2000-01-26, I. Larsson)