RÅ 2000:22

Kammarrätten i Jönköping

Hos Statens jordbruksverk (Jordbruksverket) begärde P.E. att få ta del av Appendix II Molecular analysis of the T-DNA in fodder beet line A5/15 vilket utgjorde bilaga till en ansökan om utsläppande på marknaden av en genetiskt modifierad foderbeta. Ansökan var inlämnad till Miljö- och energiministeriet i Danmark och hade skickats till Jordbruksverket via EG-kommissionen.

Jordbruksverket (1998-08-21) beslutade att lämna ut vissa uppgifter men avslog ansökan i övrigt. Jordbruksverket begärde före sitt avgörande yttrande från Miljö- och energiministeriet i Danmark som ansåg att vissa sidor kunde utlämnas med mindre strykningar medan däremot det övriga materialet borde betraktas som hemligt. De uppgifter som inte borde lämnas ut måste enligt ministeriet betraktas som hemliga analysmetoder och know-how. Jordbruksverket underrättade Utrikesdepartementet i överensstämmelse med 10 kap. 8 § regeringsformen och begärde yttrande angående tillämpningen av 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Utrikesdepartementet förordade en begränsning av de uppgifter som skulle utlämnas i överensstämmelse med det danska Miljö- och energiministeriets yttrande, då departementet bedömde att det fanns en risk att ett utlämnande därutöver kunde komma att skada Sverige. Mot bakgrund av direktivets och implementeringshandbokens lydelse och det danska Miljö- och energiministeriets bedömning och intresse av sekretess och Utrikesdepartementets yttrande bedömde Jordbruksverket att ett röjande av uppgifter utöver vad Miljö- och energiministeriet medgivit kunde antas komma att störa Sveriges förbindelser med Danmark och EU och kunna skada Sverige. Eftersom hinder förelåg enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen fann Jordbruksverket ingen anledning att pröva om uppgifterna kunde lämnas ut vid en prövning enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen.

P.E. överklagade och vidhöll sin begäran att få ta del av hela den ifrågavarande bilagan. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. följande. Den begärda bilagan innehöll information som han bedömde kunde vara av stor betydelse för värderingen av eventuella miljö- och hälsorisker med den aktuella genmodifieringen. I den offentliga delen av ansökan angavs mycket kortfattat att genöverföringen till foderbetan inte skedde planenligt utan resulterade i att endast en mindre del av den avsedda gensekvensen infogades. Bilagan innehöll den tekniska beskrivningen av de analyser som gjorts för att fastställa exakt vad som överförts och huruvida överföringen kunde anses stabil. Jordbruksverket hade beslutat att endast lämna ut de tre inledande sidorna av den drygt 20-sidiga bilagan. De utlämnade sidorna gav inte någon nämnvärd ny information utöver vad som fanns i själva ansökan. Resten av bilagan bedömdes av Jordbruksverket falla under bestämmelserna om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen. Några hållbara argument för att ett utlämnande av bilagan skulle "störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet" förelåg inte. I sitt beslut meddelade Jordbruksverket att anledning saknades att pröva om det förelåg skäl för ekonomisk sekretess enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen. I brev från verket till Utrikesdepartementet fanns däremot uppgiften att en sådan prövning skulle möjliggöra utlämnande av delar av bilagan, eftersom detta inte kunde anses skada företagen. Frågan var av intresse eftersom det ursprungliga skälet till sekretessbeläggning i Danmark var just ekonomisk sekretess. Jordbruksverket medgav alltså att en bedömning enligt svensk lag inte skulle leda till en lika långtgående sekretessbeläggning som i Danmark. Detta förhållande borde ha haft betydelse för verkets beslut. Innebörden av Jordbruksverkets ställningstagande var i praktiken att utrikessekretess användes för att upprätthålla en ekonomisk sekretess som saknade grund enligt svensk lag. Det kunde också noteras att beslutet kontrasterade skarpt mot gällande svensk praxis. Ett stort antal svenska försöksansökningar och en marknadsansökan hade handlagts av Jordbruksverket sedan början av 90-talet, alla innehållande snarlikt material. En så omfattande sekretessbeläggning som denna hade aldrig förekommit. Sekretess hade överhuvudtaget förekommit mycket sparsamt.

Domskäl

Kammarrätten i Jönköping (1998-12-18, Alkman och Ramberg) yttrade: De uppgifter som P.E. begär utlämnade har av det danska Miljö- och energiministeriet bedömts vara konfidentiella. Enligt artikel 19.1 i Europeiska Gemenskapernas Råds direktiv 90/220/EEG angående avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön får en behörig myndighet inte till tredje part lämna ut konfidentiella uppgifter som anmälts eller erhållits på annat sätt vid tillämpningen av direktivet. Anmälaren kan enligt punkt 2 i artikeln ange vilka uppgifter i en anmälan som bör behandlas konfidentiellt på den grunden att ett offentliggörande skulle kunna skada hans konkurrenskraft. Den behöriga myndigheten skall enligt punkt 3 i artikeln efter samråd med anmälaren besluta vilka uppgifter som skall vara konfidentiella. - Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften

röjs. - Den ovan berörda artikeln i rådets direktiv 90/220/EEG utgör inte svensk lag. Vid skadeprövningen enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen måste emellertid beaktas konsekvenserna av att ett beslut om sekretess, meddelat med stöd av bestämmelser i artikeln, åsidosätts. Kammarrätten instämmer i Jordbruksverkets antagande att ett röjande av de uppgifter som det danska Miljö- och energiministeriet beslutat skall vara konfidentiella skulle störa Sveriges förbindelser med Danmark och med EU. De begärda uppgifterna omfattas sålunda av sekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen och kan därmed inte lämnas ut. - Kammarrätten avslår överklagandet.

Referenten, kammarrättsrådet Blänning var skiljaktig och anförde: Den handling som prövningen i målet avser innehåller uppgifter om resultatet från molekylära analyser av genetiskt material som satts in i foderbeta och är en bilaga till en ansökan från tre företag om att på marknaden släppa ut en genetiskt modifierad glyfosattolerant foderbeta. Eftersom bilagan förvaras hos Jordbruksverket och har inkommit dit är den att anse som en allmän handling enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen. En sådan allmän handling skall lämnas ut om den inte omfattas av sekretess. Som skäl för att vägra utlämnande har Jordbruksverket åberopat 2 kap. 1 § sekretesslagen. Det danska Miljö- och energiministeriet har bedömt att de uppgifter som inte bör lämnas ut måste betraktas som hemliga analysmetoder och know-how. Jag tolkar detta som att det är fråga om affärshemligheter hos de tre ifrågavarande bolagen. Frågan blir då om Sveriges handelsförbindelser med Danmark kan störas av att Sverige enligt Danmarks uppfattning genom sin tillämpning av offentlighetsprincipen kan komma att bryta mot artikel 19 i rådets direktiv 90/220/EG. Detta behöver emellertid inte innebära att skaderekvisitet i 2 kap. 1 § sekretesslagen är uppfyllt. I denna paragraf föreskrivs ett s.k. rakt skaderekvisit. Det innebär att för alla uppgifter som rör Sveriges förbindelser med andra stater och med mellanfolkliga organisationer skall utgångspunkten vara att de är offentliga. I förarbetena (prop. 1994/95:112 s. 28 ff.) anges bl.a. att det för uppgifter som betecknas som confidential får ske en bedömning i det enskilda fallet. Jag finner vid en sådan bedömning att uppgifterna i ifrågavarande bilaga inte är av sådan karaktär att ett utlämnade kan anses störa Sveriges förbindelser med Danmark eller på annat sätt skada landet. Förutsättningar för att sekretessbelägga bilagan enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen föreligger därför inte. Uppgifterna i bilagan är emellertid sådana att en prövning enligt 8 kap. 6 § nämnda lag bör ske. En sådan prövning bör i första hand ske hos Jordbruksverket. Jag vill därför upphäva Jordbruksverkets beslut och visa målet åter till verket för fortsatt handläggning.

P.E. fullföljde sin talan.

Prövningstillstånd meddelades.

Regeringsrätten (2000-02-28, Werner, Lindstam, Nordborg, Eliason, Schäder) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Genom rådets direktiv 90/220/EEG av den 23 april 1990 om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön infördes ett gemenskapsförfarande som innebär att det i vissa fall krävs tillstånd innan en produkt som innehåller eller består av genetiskt modifierade organismer avsiktligt sätts ut i miljön. Medlemsstaterna skall utse en eller flera behöriga myndigheter som skall ansvara för att kraven i direktivet uppfylls (artikel 4.2). En behörig myndighet som får in en anmälan skall med eget yttrande överlämna den till Europeiska kommissionen (i fortsättningen kommissionen) som sänder ut den till övriga behöriga myndigheter (artikel 12.2 och 13.1). Om inga invändningar framförs är det den behöriga myndighet till vilken ansökan först inlämnats som lämnar medgivande. Om det har framförts invändningar från en myndighet och myndigheterna inte kommer överens skall kommissionen under vissa förutsättningar fatta beslut (artikel 13.3).

Direktivet genomfördes i svensk rätt bl.a. genom lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer. Denna lag har numera upphävts och ersatts av bestämmelser i miljöbalken.

I målet är fråga om utlämnande av en handling som ursprungligen är inlämnad till det danska Miljö- och energiministeriet som är behörig myndighet i Danmark. Kommissionen har sänt handlingen till Jordbruksverket, som är behörig myndighet i Sverige.

Enligt artikel 19 i direktivet får kommissionen och de behöriga myndigheterna inte till tredje part lämna ut konfidentiella uppgifter som anmälts eller erhållits på annat sätt vid tillämpningen av direktivet. De skall skydda immateriella rättigheter som är knutna till direktivet.

Under det svenska arbetet med genomförande av direktivet (prop. 1993/94:198) uppmärksammades sekretessfrågorna. Det anfördes därvid att de bestämmelser som närmast kunde bli aktuella var de föreskrifter som rör skyddet för någon enskilds ekonomiska förhållanden, främst föreskrifterna i 8 kap. 6 § sekretesslagen. Även andra bestämmelser i sekretesslagen kunde vara tillämpliga (a.a. s. 33 f.). Några lagändringar såvitt avsåg sekretessen föreslogs inte men i samband med att den nya lagen delvis trädde i kraft den 1 juli 1994 ändrades p. 91 i bilagan till sekretessförordningen (1980:657) så att sekretess enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen gällde för utredning, tillståndsgivning och tillsyn enligt lagen om genetiskt modifierade organismer och förordningen (1994:901) i samma ämne. Genom en ändring som trädde i kraft den 1 januari 1999 byttes hänvisningen till lagen ut mot en hänvisning till miljöbalken. Enligt övergångsbestämmelser skall dock bilagan i sin äldre lydelse gälla såvitt avser utredningar m.m. enligt den upphävda lagen.

I det nu aktuella målet har emellertid underinstanserna inte prövat frågan om utlämnande enligt de redovisade bestämmelserna utan utlämnande har vägrats med stöd av 2 kap. 1 § sekretesslagen, den s.k. utrikessekretessen. Anledningen till detta har inte redovisats i Jordbruksverkets beslut men av skriftväxlingen i ärendet framgå att verket ifrågasatt om 8 kap. 6 § sekretesslagen skulle kunna tillämpas på alla de uppgifter som den danska behöriga myndigheten, efter att ha hört sökanden, ansåg skulle vara sekretessbelagda.

Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.

Regeringsrätten gör följande bedömning.

I likhet med underinstanserna finner Regeringsrätten att handlingarna innehåller uppgifter som rör en juridisk person i en annan stat och att det därför skulle kunna bli aktuellt att tillämpa 2 kap. 1 § sekretesslagen om övriga förutsättningar för tillämpning av bestämmelsen är uppfyllda.

Den avgörande frågan är om det i paragrafen uppställda skaderekvisitet är uppfyllt, dvs. om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgifterna i handlingen röjs.

I samband med införandet av sekretesslagen uttalades följande (prop. 1979/80:2 s. 131).

Det skadebegrepp som förekommer i paragrafen bör inte ges en alltför vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för landet för att skada skall kunna anses föreligga. Motsvarande gäller i fråga om störningar av de mellanfolkliga förbindelserna. Att mindre och tillfälliga störningar eller irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om uppgifter lämnas ut bör således inte alltid leda till sekretess.

Vid sekretesslagens införande gällde såvitt avser utrikessekretessen olika skaderekvisit beroende på om en handling begärdes utlämnad från å ena sidan regeringen eller utrikesrepresentationen eller å andra sidan övriga myndigheter. Bestämmelsen ändrades inför Sveriges anslutning till den europeiska unionen på så sätt att ett enhetligt s.k. rakt skaderekvisit infördes för hela utrikessekretessens tillämpningsområde i syfte att åstadkomma en ökad öppenhet i utrikes ärenden. I lagstiftningsärendet uttalades bl.a. (prop.1994/95:112 s. 19 f.):

De handlingar som inom ramen för den gemensamma beslutsprocessen kommer in till regeringskansliet eller till en förvaltningsmyndighet är, till skillnad från åtskilligt beredningsmaterial som förekommer i vår inhemska interna beslutsprocess, allmänna handlingar. Men eftersom de avser våra förbindelser med mellanstatlig organisation, EU, eller med annan stat ryms de regelmässigt inom utrikessekretessbestämmelsens tillämpningsområde. Det innebär att när det gäller uppgifter som kommer in hit inom ramen för den gemensamma beslutsprocessen, i samtliga fall en begäran om att få ta del av en uppgift skall prövas enligt den svenska sekretesslagens regel om utrikessekretess.

Såvitt avsåg sekretessregler i direktiv uttalades bl.a. följande.

Det innebär att en sekretessregel i ett direktiv inte bara får utan också skall omsättas i nationell lag, dvs. för svensk del till en bestämmelse i sekretesslagen i den mån den lagen inte redan innehåller någon regel som svarar mot direktivets krav.

Såvitt kan bedömas svarar de sekretessregler som finns i hittills beslutade direktiv mot bestämmelser i sekretesslagen. Detsamma gäller de sekretessregler som intagits i förordningar. Över huvud taget skiljer sig de intressen som enligt svensk rätt bedöms som skyddsvärda inte mycket från motsvarande intressen i gemenskapsrätten. Det gäller i båda fallen t.ex. uppgifter om företags affärs- och driftförhållanden. För gemenskapsrättens del avser regleringen så gott som uteslutande uppgifter av nu nämnt slag när de förekommer hos de nationella tillsyns- och övervakningsorgan som har att se till att det gemenskapsrättsliga regelverket följs inom olika samarbetsområden. Hos oss gäller sekretess för motsvarande verksamhet på nationell nivå enligt t.ex. 8 kap. 6 § sekretesslagen.

De redovisade uttalandena speglar systematiken bakom sekretessregleringen. I fråga om den gemensamma beslutsprocessen, t.ex. förhandlingspositioner och liknande, är det i första hand utrikessekretess som blir aktuell medan det däremot när det gäller enskildas intressen är de sekretessbestämmelser som tar sikte på sekretesskyddet för enskilda som skall tillämpas, i detta fall 8 kap. 6 § sekretesslagen.

Vidare uttalade regeringen (prop. 1994/95:112 s. 31) att de ändringar som genomfördes innebar en viktig omläggning av utrikessekretessens tillämpning i Sverige. Utgångspunkten skulle i fortsättningen vara att uppgifter som angår Sveriges utrikesförbindelser i regel skall kunna lämnas ut. Regeringens avsikt var att tillämpningen skulle ske på ett sätt som åstadkom en så långt gående öppenhet som över huvud taget var möjlig utan att det skadade landet.

Underinstanserna har tillämpat bestämmelserna om utrikessekretess för att tillgodose en reglering i ett direktiv som skall skydda enskilda intressen. I och för sig innebär sekretesslagens disposition att en myndighet kan få beakta fler än en sekretessregel i ett och samma ärende. Den strängare regeln torde då få fälla utslaget (se prop. 1979/80:2 s. 70). Frågan är i vad mån det förhållandet att det finns en risk för att det hos kommissionen och övriga EU-stater skulle kunna orsaka irritation att Sverige gör en mindre sträng bedömning i dessa fall än vad de gör, skall medföra att även utrikessekretess skall gälla.

Regeringsrätten har i ett annat mål som rörde utrikessekretess (RÅ 1998 ref. 42) uttalat att det skall vara en viss uppgifts konkreta innehåll eller i vissa fall dess art och anknytning till mellanfolklig eller annan internationell verksamhet som medför att ett röjande av uppgiften kan skada landet.

I förevarande fall är det inte uppgiftens konkreta innehåll men väl dess anknytning till mellanfolklig verksamhet, nämligen det förhållandet att det är kommissionen som inom ramen för ett gemenskapsförfarande har överlämnat handlingen till Jordbruksverket, som skulle kunna medföra att Sveriges förbindelser med kommissionen och övriga EU-stater störs. Det bör härvid anmärkas att om handlingen inlämnats till Jordbruksverket av ett svenskt företag, det knappast hade kunnat komma i fråga att tillämpa 2 kap. 1 § sekretesslagen.

Den störning av Sveriges mellanfolkliga förbindelser som ett utlämnande av den nu aktuella handlingen skulle kunna medföra, skulle bero på att de svenska sekretessreglerna hos den behöriga myndigheten till skydd för uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden uppfattas som otillräckliga. Mot bakgrund av de uttalanden som gjordes i det ursprungliga lagstiftningsärendet om att skadebegreppet ej skall ges en alltför vid innebörd och den uttalade målsättningen i 1994 års lagstiftningsärende - som var föranledd av det kommande medlemskapet i EU - att en större öppenhet eftersträvades på utrikessekretessens område, finner Regeringsrätten att den olägenhet det skulle kunna innebära för Sveriges mellanfolkliga förbindelser om vissa delar av handlingen lämnades ut, inte är sådan att det föreligger förutsättningar för att sekretessbelägga den med stöd av 2 kap. 1 § sekretesslagen. Till den del uppgifterna i handlingen inte omfattas av andra bestämmelser i sekretesslagen skall den således lämnas ut. Prövningen av denna fråga bör ankomma på Jordbruksverket. Målet skall därför återförvisas dit.