RÅ 2001 not 112

Not 112. Ansökan av Sätuna AB m.fl. om rättsprövning av beslut om fastställelse av arbetsplaner. Vägverket beslutade den 17 september 1997 om fastställelse av arbetsplan för ny- och ombyggnad av väg 709, delen ny E 4-Örbyhus samt indragning av väg, Tierps kommun, Uppsala län. Den 22 augusti 1997 beslöt Vägverket även att fastställa arbetsplanen för omläggning till motorväg av E 4 Uppsala-Mehedeby, delen Läby-Mehedeby samt indragning av väg m.m. även detta i Tierps kommun. Vägverket överlämnade vidare med skrivelse den 27 augusti 1997 till Regeringen en arbetsplan för väg E 4 Uppsala-Mehedeby, delen, Uppsala-Läby, för regeringens prövning. Vägverket hade inte fastställt denna arbetsplan eftersom Vägverket och länsstyrelsen hade olika uppfattning om arbetsplanen. - Besluten rörande de två arbetsplaner som fastställts av vägverket överklagades av ett flertal personer hos regeringen. -Regeringen (Miljödepartementet, 2000-05-25) behandlade i skilda beslut såväl överklagandena som den av Vägverket underställda frågan om fastställelse av arbetsplan. - Vad gäller överklagandena av Vägverkets beslut avvisade regeringen överklagandena från ett antal organisationer och tog inte upp framställda yrkanden om inlösen, intrångsersättning, utformning av bullerskydd m.m. till prövning samt avslog överklagandena i övrigt. Regeringen uttalade vidare när det gällde de projekt där Vägverket fastställt arbetsplaner att projektens närmare utformning och utförande skulle ske så att kultur-, miljövårdens och naturvårdens intressen så långt som möjligt skyddas från skada och intrång. - Som motivering för sina beslut att avstå överklaganden anförde Regeringen att det inte framkommit några omständigheter som föranledde annan bedömning än den Vägverket gjort i sina överklagade beslut. - När det gällde den av Vägverket underställda frågan rörande arbetsplanen för väg E 4 Uppsala-Mehedeby, delen Uppsala-Läby beslöt regeringen att fastställa arbetsplanen. - Regeringen beslöt samtidigt om indragning från allmänt underhåll sedan den nya vägen öppnats för trafik av de delar av de nuvarande vägarna 652, 676, 290, 695, 699, 700, 866, 706, 708 och 709 som ersätts av nya och om indragning från allmänt underhåll av väg 709.01 samt av den nordriktade körbanan på nuvarande väg E 4 som kommer att ersättas av avfartsrampen mot Uppsala vid trafikplats Säby. - Regeringen uttalade vidare i sitt underställningsbeslut följande. - Projektets närmare utformning och utförande skall ske så att kulturmiljövårdens, naturvårdens, jordbrukets och friluftslivets intressen så långt som möjligt skyddas från skada och intrång. Vägverket skall i de delar av projektet som berör områden av riksintresse för kulturmiljövården och för naturvården samråda med Länsstyrelsen i Uppsala län (länsstyrelsen). - Regeringen förutsätter att Vägverket så långt möjligt genomför de förslag till skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som är angivna i miljökonsekvensbeskrivningen. Vid den konkreta utformningen av åtgärderna samt vid bedömning av om viss åtgärd i något fall inte bör utföras skall detta ske efter samråd med länsstyrelsen. - Regeringen erinrar om att detta beslut inte befriar Vägverket från att söka nödvändiga tillstånd enligt annan lagstiftning. - Regeringen uppdrar åt Vägverket att kungöra detta beslut, och att översända en kopia av detta beslut till samtliga kända sakägare. - Som bakgrund till regeringens beslut redovisades i beslutet följande omständigheter. Länsstyrelsen hade den 30 oktober 1996 i yttrande till Vägverket Region Mälardalen förordat att arbetsplanen fastställs. - Vägverket Region Mälardalen hade den 25 november 1996 översänt den upprättade arbetsplanen till Vägverket och därvid hemställt att arbetsplanen fastställs. - Vägverket hade i sitt yttrande till regeringen anfört att arbetsplanen i ett avsnitt strider mot gällande detaljplan med ändamålet parkmark (Gränbyparken). Vägverket hade anfört att arbetsplanen inte motverkade detaljplanens syfte, men att det inte var fråga om en sådan mindre avvikelse från detaljplanen som var tillåten enligt 14 § väglagen (1971:948). - Vägverket hade vidare anfört att arbetsplanen i övrigt motsvarade de ändamål som beskrivs i 13 § väglagen avseende läge och utförande samt att ändamålet vinnes med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. - Länsstyrelsen hade den 1 oktober 1997 inkommit med yttrande till regeringen över Vägverkets skrivelse och därvid hänvisat till en promemoria upprättad den 4 juli 1997. Länsstyrelsen hade sammanfattningsvis anfört i promemorian att arbetsplanens avvikelse från detaljplanen var att betrakta som mindre enligt 14 § väglagen. Länsstyrelsen hade grundat sitt ställningstagande bl.a. på ett utlåtande från Uppsala kommuns byggnadsnämnd som ansåg att det var möjligt att betrakta intrånget som en mindre avvikelse enligt väglagen. - Uppsala kommunstyrelse hade den 7 oktober 1997 i ett yttrande till regeringen anfört att Uppsala kommun var beredd att arbeta för en E 4-dragning men att det saknas fullmäktigemajoritet för någon specifik lösning. Kommunstyrelsen hade vidare anfört följande: "Mot bakgrund av att E 4-frågan som strategisk, miljömässig, trafiksäkerhetsmässig och ekonomiskt tung fråga till synes hamnat i ett beslutsmässigt vakuum bör avvikelsen gentemot detaljplanen i Gränby inte fälla avgörandet." Kommunstyrelsen hade inte tagit ställning i frågan om avvikelsen från detaljplanen. - Riksantikvarieämbetet hade beretts tillfälle att yttra sig i ärendet. I sitt remissyttrande den 12 januari 1999 hade Riksantikvarieämbetet sammanfattningsvis anfört att den föreslagna vägdragningen innebar påtaglig skada på områden av riksintresse för kulturmiljövården och medförde att stora skador uppstod på andra känsliga kulturmiljöer. Riksantikvarieämbetets uppfattning var att en dragning av ny väg E4 enligt den aktuella arbetsplanen inte borde tillåtas och att vägverket borde ges i uppdrag att utreda ett östligt alternativ. - Näringsdepartementet hade den 15 september 1999 och den 9 februari 2000 begärt att Vägverket efter samråd med Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverket, länsstyrelsen, Uppsala komun och Tierps kommun skulle lämna en redovisning av alternativa östliga sträckningar av väg E 4. Vägverket hade dels gjort en mer detaljerad redovisning av vissa tidigare studerade alternativ, dels gjort en mer översiktlig redovisning av ett delvis nytt östligt alternativ. - Ett stort antal skrivelser hade inkommit från organisationer och enskilda. Skrivelserna behandlade bl.a. den föreslagna arbetsplanens konsekvenser för natur- och kulturmiljön, jordbruket och grundvattnet. Många anförde att deras boendemiljöer skulle komma att drabbas av buller och andra negativa effekter av vägen. I många skrivelser hade förordats att ett östligare alternativ utreddes medan andra förordade förbättring av befintlig väg. Flera personer ifrågasatte vägens avlastande effekt och dess samhällsekonomiska lönsamhet. - De som hade förordat att arbetsplanen fastställdes framhöll bl.a. att även andra vägsträckningar skulle göra intrång i värdefulla kultur-, natur- och friluftsmiljöer samt fragmentera stora orörda områden. Vidare framhölls att den föreslagna sträckningen avlastade staden från trafik på ett sätt som t.ex. en östligare sträckning inte skulle göra. - I motiveringen till sitt beslut anförde regeringen härefter följande. Regeringen finner att det beslutsunderlag som finns i ärendet utgör tillräcklig grund för prövning av arbetsplanen. - Olika sträckningar av väg E 4 mellan Uppsala och Mehedeby har under lång tid diskuterats och utretts i vägplaneringen. Befintlig väg har brister vad gäller trafiksäkerhet, framkomlighet och grundvattenskydd samt medför bullerstörningar och barriäreffekter för de boende längs vägen. Regeringen bedömer att en utbyggnad av befintlig väg skulle kunna ge förbättringar avseende trafiksäkerhet, framkomlighet och kontinuitet för biltrafiken. Emellertid innebär en sådan lösning bl.a. fortsatta miljöstörningar och barriäreffekter för flera av orterna längs vägen. - Av handlingarna i ärendet framgår att länsstyrelsen och kommunen deltagit och varit samrådsparter i såväl utredningsarbetet som föregått arbetsplanen som i arbetet med arbetsplanen. - Väg E 4 är av stor nationell och regional betydelse och en viktig förutsättning för näringslivet och befolkningen i regionen. Det är angeläget att väg E 4 får en standard och en sträckning som är lämplig med hänsyn till trafikens omfattning och sammansättning. En utbyggnad som uppfyller de krav riksdag och regering formulerat i form av mål för infrastrukturen kommer att förbättra framkomligheten för gods- och persontransporterna. Boendemiljön längs befintlig väg kommer att förbättras och risken för förorening av grundvattnet minskar. - Det råder enighet mellan Vägverket, länsstyrelsen och berörda kommuner att väg E 4 bör bygas ut till motorvägsstandard i ny sträckning. Vägverket och länsstyrelsen förordar att vägen byggs ut i föreslagen sträckning. Kommunen har inte tagit ställning för någon specifik lösning. - Regeringen konstaterar att arbetsplanen avviket mot en kommunal detaljplan. Regeringen finner dock med hänsyn till vad byggnadsnämnden i Uppsala kommun och länsstyrelsen anfört att det är fråga om en sådan mindre avvikelse som avses i 14 § väglagen. Avvikelsen utgör därför inget hinder för att fastställa arbetsplanen. - Den föreslagna vägsträckningen berör områden av riksintresse för kulturmiljövården och naturvården och även andra områden med stora kulturvärden. Regeringen finner dock vid en sammanvägd bedömning av den föreliggande utredningen i ärendet att detta inte bör utgöra hinder mot att arbetsplanen fastställs. - När vägarna enligt arbetsplanen är byggda behövs inte längre för det allmänna de delar av vägar som ersätts av nya, varför de bör dras in från allmänt underhåll. Indragningen medför endast ringa olägenhet för bygden. - Sätuna AB, A.A. m.fl., U.S. och H.C. m.fl. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att de skulle upphävas. - Sökandena gjorde alla gällande att besluten stred mot 13 § väglagen (1971:948), 2 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen) samt EG:s direktiv 85/337/EEG om miljökonsekvensbeskrivning. AB Sätuna menade att besluten också stred mot 4 § miljöskyddslagen (1969:387). Sätuna AB och A.A. m.fl. framhåller att beslutet även stred mot EG:s direktiv 79/409/EEG om bevarande av vilda fåglar samt Sätuna AB att detsamma förmodligen gäller EG:s direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. A.A. m.fl. framhåller att besluten stred mot plan- och bygglagen (1987:10), 1 kap.1 och 2 §§ samt 2 kap.2 och 12 §§ lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. samt mot intentionerna bakom Agenda 21. H.C. m.fl. gjorde gällande att beslutet stred mot 1 kap. 9 § regeringsformen, 19 kap. 1 § vattenlagen (1983:291), 15 och 18 §§väglagen, 4, 6 och 8 §§miljöskyddslagen, 1 kap. 1 § lagen om kulturminnen m.m. och 12 § förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar. När det gäller den juridiska delen av handläggningen hänvisade U.S. till vad övriga sökande hade anfört. - Till stöd för sin talan anförde sökandena bl.a. följande. Vid byggande av en väg skall det tillses, att vägen får sådant läge och utförande att ändamålet med vägen vinns med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad, och att hänsyn tas till stads- och landskapsbilden och till natur- och kulturvärden. Betydligt fler och tyngre vägande riksintressen lider intrång med den sträckning som nu valts än som skulle vara fallet med en östligare dragning. Utredningen i ärendet inklusive miljökonsekvensbeskrivningarna är i flera hänseenden missvisande vad gäller olika riksintressen, men även dessa brister till trots, visar utredningen att en östligare dragning är mindre problematisk vad gäller riksintressen än den tilltänkta västliga. Riksintressepåverkningarna ensamma är tillräckliga för att man skall finna att den valda dragningen strider mot naturresurslagen. Ett vägprojekt av den storleksordning som är i fråga, kräver en miljökonsekvensbeskrivning enligt EG-direktivet från 1985. En sådan måste uppfylla minst de krav som anges i bilaga 3 till 1985 års direktiv (motsvarande bestämmelser finns efter 1997 års ändringar i bilaga 4). Om man går igenom direktivets krav ett efter ett och försöker finna deras motsvarigheter i ärendet, ser man att det över huvud taget inte gjorts någon miljökonsekvensbeskrivning i den mening som direktivet anger. - Regeringsrätten hade enligt beslut i protokoll den 13 september 2000 bl.a. avslagit yrkanden om inhibition och syn. Regeringsrätten hade vidare på begäran av sökandena hållit muntlig förhandling den 28 februari 2001. Vid denna var även företrädare för Vägverket närvarande. - Regeringsrätten (2001-07-09, Baekkevold, Nordborg, Eliason, Schäder, Ersson): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot de i 1 kap. 9 § regeringsformen uppställda kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen innefattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Vissa av de av sökandena åberopade lagarna, nämligen miljöskyddslagen, naturresurslagen och vattenlagen, var upphävda och ersatta av miljöbalken redan när regeringen fattade sina beslut men de skulle enligt 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken ändå tillämpas i regeringsärendet. Av samma paragraf följer att bestämmelserna i dessa lagar skall tillämpas också vid rättsprövningen av regeringens beslut. - Väglagen innehåller flera olika bestämmelser som reglerar tillkomsten av en väg. Bl.a. följer av 13 § att vägen skall ges ett sådant läge att ändamålet med den vinns med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad och av 15 § att det för byggandet av vägen skall upprättas en arbetsplan som bl.a. skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning som i sin tur skall innehålla en redovisning av de väntade miljöeffekterna samt förslag till erforderliga skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga störningar eller andra olägenheter från trafiken. Arbetsplanen fastställs av Vägverket efter samråd med länsstyrelsen. Om verket och länsstyrelsen har olika uppfattning, skall enligt 18 § frågan om fastställelse av planen hänskjutas till regeringens prövning. Enligt 38 § vägkungörelsen (1971:954) får Vägverket meddela närmare föreskrifter om miljökonsekvensbeskrivningar i samband med arbetsplaner i samråd med Naturvårdsverket. Sådana föreskrifter har meddelats i Vägverkets föreskrifter (VVFS 1993:14) om miljökonsekvensbeskrivningar enligt 15 § väglagen och om kompletterande uppgifter i arbetsplan. - För miljöfarlig verksamhet skall enligt 4 § miljöskyddslagen väljas en sådan plats att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Kan miljöfarlig verksamhet befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse, även om försiktighetsmått vidtas för att förebygga eller avhjälpa olägenheterna, får verksamheten enligt 6 § utövas endast om särskilda skäl föreligger. Om det är av särskild betydelse från bl.a. naturvårdssynpunkt kan regeringen enligt 8 § med avseende på viss del av landet förbjuda allt utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från en anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller så att mark eller grundvatten kan förorenas. - Naturresurslagen innehåller i 2 kap. grundläggande hushållningsbestämmelser till skydd för mark- och vattenområden med hänsyn till områdenas betydelse för olika intressen, bland dem kommunikationer. Om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, skall enligt 10 § företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. - Om en yt- eller grundvattentillgång utnyttjas eller kan komma att utnyttjas för vattentäkt, är alla som vill bedriva sådan verksamhet eller utföra sådana åtgärder i vatten eller på land som kan skada vattentillgången enligt 19 kap. 1 § vattenlagen skyldiga att vidta de anordningar, tåla de begränsningar av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen fordras för att förebygga eller avhjälpa skadan. Den som utövar verksamhet eller utför åtgärder i enlighet med vad som föreskrivs i tillstånd enligt vattenlagen, miljöskyddslagen eller 18 § naturvårdslagen (1964:822) skall anses ha fullgjort vad som åligger honom i detta hänseende. - Enligt artikel 2 i rådets direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt skall medlemsländerna vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan blir föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges. Anläggning av motorvägar och motortrafikleder anges i bilaga 1 till direktivet som exempel på sådana projekt där en miljökonsekvensbeskrivning är obligatorisk enligt artikel 4. Vad en miljökonsekvensbeskrivning närmare skall innehålla anges i artikel 5 och i en bilaga till vilken artikeln hänvisar. Bland de krav som där ställs upp kan nämnas en översiktlig redovisning av de huvudalternativ som exploatören övervägt och de viktigaste orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna. - Enligt 1 § förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar gäller förordningen miljökonsekvensbeskrivningar enligt 5 kap. naturresurslagen. I 5 kap. 1 § nämnda lag föreskrivs att en ansökan om tillstånd för en anläggning eller en åtgärd som avses i 4 kap. skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. De anläggningar m.m. som där anges är bl.a. järn- och stålverk, fabriker av skilda slag och förbränningsanläggningar. Däremot anges inte att kapitlet gäller vägar. Därav följer att förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar inte är tillämplig i ett ärende om byggande av väg (jfr beträffande ärenden enligt miljöskyddslagenRÅ 1999 not. 60). - Rådets båda direktiv om bevarande av vilda fåglar och av livsmiljöer samt vilda djur och växter ålägger medlemsstaterna att med beaktande av även bl.a. ekonomiska krav vidta olika åtgärder för att bevara den biologiska mångfalden och artrikedomen. - Agenda 21 är ett handlingsprogram för en hållbar utveckling som antogs vid en FN-konferens år 1992. Programmet sätter upp mål och riktlinjer men är inte rättsligt bindande. - Den som planerar eller utför ett arbete skall enligt 1 kap. 1 § lagen om kulturminnen m.m. se till att skador på kulturmiljön såvitt möjligt undviks eller begränsas. Riksantikvarieämbetet har enligt 1 kap. 2 § överinseende över kulturminnesvården i landet och får överklaga beslut som domstolar och andra myndigheter fattat enligt den lagen. Till en fast fornlämning hör enligt 2 kap. 2 § ett så stort område på marken eller på sjöbotten som behövs för att bevara fornlämningen och ge den ett tillräckligt utrymme med hänsyn till dess art och betydelse. Den som vill rubba, ändra eller ta bort en fast fornlämning skall enligt 2 kap. 12 § ansöka hos länsstyrelsen, som får lämna tillstånd endast om fornlämningen medför hinder eller olägenhet som inte står i rimligt förhållande till fornlämningens betydelse. - Regeringsrätten gör följande bedömning. - Ett beslut om fastställelse av en arbetsplan för en väg bygger på en avvägning mellan olika ibland motstående intressen. Kravet på att beslutet skall föregås av en miljökonsekvensbeskrivning syftar till att säkerställa att den nödvändiga intresseavvägningen görs på ett fullgott beslutsunderlag. I den mån annan lagstiftning än väglagen ställer krav på tillstånd för vägföretaget innebär fastställandet av arbetsplanen inte någon befrielse från dessa tillståndskrav. - Sökandena har riktat kritik mot de miljökonsekvensbeskrivningar som gjorts inför besluten om arbetsplan för den nya sträckningen av E 4. Kritiken är inriktad både på att konsekvenserna av alternativa vägdragningar inte är tillfredsställande utredda och på att uppgifter i miljökonsekvensbeskrivningarna skulle vara felaktigt eller tendentiöst redovisade. - Det utredningsmaterial som ligger till grund för regeringens nu klandrade beslut är mycket omfattande. Bland de utredningar som föreligger i ärendet kan nämnas en lokaliseringsplan från augusti 1992 där olika alternativa sträckningar och deras konsekvenser för bl.a. miljön redovisas. I juni 1996 presenteras två miljökonsekvensbeskrivningar avseende den nu aktuella sträckningen. I december 1999 och april 2000 utökas utredningsmaterialet med två kompletterande utredningar av alternativa östliga sträckningar. - Regeringsrätten kan efter att ha gått igenom utredningsmaterialet inte finna att det är behäftat med sådana brister att det finns grund för slutsatsen att de krav på miljökonsekvensbeskrivning som ställs upp i tillämplig svensk lag eller i EG:s direktiv i ämnet inte skulle vara uppfyllda. Utredningen visar inte heller att besluten skulle strida mot de åberopade EG-direktiven om bevarande av vilda fåglar m.m. - En ny sträckning av E 4 mellan Uppsala och Mehedeby med motorvägsstandard inkräktar på betydande kultur- och naturvärden oavsett vilken dragning av vägen som väljs. Att den valda vägsträckningen berör fornminnesområdet Gamla Uppsala framstår som särskilt problematiskt. De tillämpliga bestämmelserna är emellertid allmänt hållna och utrymmet för olika bedömningar är därför förhållandevis stort. Med beaktande av samtliga redovisade omständigheter och mot bakgrund av myndigheternas relativt vida bedömningsramar finner Regeringsrätten att de överväganden som Vägverket och regeringen gjort får anses ligga inom ramen för den handlingsfrihet som den tillämpliga lagstiftningen ger. - Vad sökandena i övrigt anfört om brister i handläggningen av ärendet är inte av beskaffenhet att kunna föranleda att regeringens beslut skall upphävas. - Regeringsrätten finner alltså att regeringens avgöranden inte strider mot någon rättsregel på det sätt som sökandena angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att besluten på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2001-02-22, Bäckström)

*REGI

*INST