RÅ 2001 not 121

Not 121. Ansökan av G.H. om rättsprövning av ett beslut ang. tillämpning av bestämmelser till skydd för landskapsbilden. - Byggnadsnämnden i Östhammars kommun avslog den 19 juni 1996 en ansökan av G.H. om bygglov för tillbyggnad av fritidshus på fastigheten Gräsö 1:131, ön Åbrotten, i kommunen. - G.H. överklagade. Länsstyrelsen i Uppsala län upphävde nämndens beslut genom beslut den 29 november 1996. - G.H. ansökte därefter hos länsstyrelsen om tillstånd för tillbyggnaden enligt ett av länsstyrelsen år 1965 meddelat förordnande till skydd för landskapsbilden. -Länsstyrelsen i Uppsala län (1997-06-23) meddelade det sökta tillståndet. - Statens naturvårdsverk överklagade. - Regeringen (Miljödepartementet, 1998-06-04) biföll överklagandet och upphävde länsstyrelsens beslut av den 23 juni 1997. Regeringen anförde: Enligt 19 § naturvårdslagen (1964:822) i dess lydelse före den 1 januari 1975 kunde länsstyrelsen om det fanns anledning antaga att nybyggnad, upplag eller annat arbetsföretag av visst slag skulle inom visst område komma att i väsentlig mån skada landskapsbilden förordna att företag av det slaget inte fick utföras inom området utan länsstyrelsens tillstånd. - Den 1 januari 1975 ersattes reglerna om förordnande till skydd för landskapsbilden av institutet naturvårdsområde. Enligt övergångsbestämmelserna till ändringen skall dock naturvårdslagen i dess lydelse före den 1 januari 1975 tillämpas i fråga om förordnanden som meddelats enligt 19 § i dess tidigare lydelse intill dess länsstyrelsen förordnar annat. - I ärendet är fråga om en tillbyggnad, i form av en vinkelbyggnad, med 22 kvm av ett befintligt fritidshus om ca 30 kvm på fastigheten Gräsö 1:131 i Östhammars kommun. Den befintliga byggnaden ligger på en höjdpunkt på den östra delen av ön Åbrotten i Gräsö östra skärgård. Av utredningen i ärendet framgår att platsen för tillbyggnaden har ett utsatt läge i en i övrigt obetydligt exploaterad ytterskärgård. I översiktsplanen för Östhammars kommun uttalas även att skärgårdsområdet öster om Gräsö är relativt oexploaterat och bör så förbli. Fastigheten ligger vidare inom ett område som har ett starkt allmänt intresse för naturvården. - Det finns således ett starkt bevarandeintresse för det område som omfattas av landskapsbildsskyddet. Känsligheten för ingrepp i denna landskapsbild får därför anses vara hög. - Regeringen finner att ett uppförande av den planerade tillbyggnaden på fastigheten Gräsö 1:131 i väsentlig mån skulle skada landskapsbilden. Vid en avvägning mellan de skäl som G.H. anfört till stöd för sitt yrkande om avslag på överklagandet och de skäl som motiverar bibehållandet av landskapsbilden finner regeringen att det inte föreligger skäl att meddela tillstånd till undantag från landskapsbildsskyddet. - I ansökningen om rättsprövning anförde G.H. bl.a. följande. Den avsedda tillbyggnaden är av så ringa storlek att den inte med fog kan sägas skada landskapsbilden, i varje fall inte i väsentlig mån. Båttrafiken i området är mycket begränsad och endast få människor skulle därför beröras av det inslag i landskapsbilden som huset i dag utgör och som skulle bli fallet efter en tillbyggnad. Tillbörlig hänsyn har inte tagits till det enskilda intresset, varför beslutet även strider mot den s.k. proportionalitetsprincipen. - Regeringsrätten höll den 20 september 2000 muntlig förhandling i målet varefter regeringen avgav yttrande. - Regeringsrätten (2001-08-31, Nordborg, Hulgaard, Schäder, Wennerström): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Av handlingarna i målet framgår att Länsstyrelsen i Stockholms län den 8 december 1965 med stöd av 19 § naturvårdslagen förordnat att nybyggnad, upplag eller annat arbetsföretag av beskaffenhet som kan i väsentlig mån skada landskapsbilden inte får utföras i det aktuella området utan länsstyrelsens tillstånd. Den nyss nämnda paragrafen fick en ny lydelse den 1 januari 1975 då reglerna om förordnande till skydd för landskapsbilden ersattes av institutet naturvårdsområde. I fråga om förordnanden som meddelats enligt 19 § i dess tidigare lydelse skulle enligt övergångsbestämmelserna (se SFS 1974:1025) dock äldre bestämmelser gälla intill dess länsstyrelsen förordnade om annat. - Naturvårdslagen har sedan regeringen meddelade sitt beslut upphävts och ersatts av miljöbalken. Av 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken följer emellertid att naturvårdslagen skall tillämpas också vid rättsprövningen av regeringens beslut. - Ett förordnande enligt 19 § naturvårdslagen innebär inget förbud mot en åtgärd som i väsentlig mån kan skada landskapsbilden, utan endast att det i sådant fall krävs länsstyrelsens tillstånd för att åtgärden skall få utföras. Ett avslag på en ansökan om tillstånd torde emellertid endast kunna göras om det är påkallat av hänsyn till just landskapsbilden. I naturvårdsärenden skall vidare den s.k. proportionalitetsprincipen iakttas, vilket följer av bl.a. 3 § naturvårdslagen (jfr RÅ 1996 ref. 44). De nämnda bestämmelserna är allmänt hållna och ger de tillämpande myndigheterna ett förhållandevis stort bedömningsutrymme. - Frågan i målet är om nu aktuell byggnadsåtgärd i form av tillbyggnad om ca 22 m2 till en byggnad om ca 30 m2 på ögruppen Åbrotten i Gräsö skärgård kan antas komma att i väsentlig mån skada landskapsbilden och, om så befinns vara fallet, tillstånd kan ges för åtgärden. Av handlingarna i målet framgår att den befintliga byggnaden är uppförd år 1955 och att länsstyrelsen år 1970 i efterhand meddelade tillstånd enligt 19 § naturvårdslagen för den byggnaden samt ett uthus och därvid som särskilt villkor föreskrev att endast den yta byggnaderna upptog på marken fick tas i anspråk som tomt för respektive byggnad. - Gräsö skärgård är enligt 2 kap. 6 § samt 3 kap.1 och 4 §§ lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., vilka numera ersatts av bestämmelser i miljöbalken med motsvarande innehåll, i sin helhet av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i området. Genom sin karaktär av ett relativt oexploaterat sammanhängande skärgårdsområde blir området också särskilt värdefullt som referens- och typområde. Området karaktäriseras vidare av att bebyggelsen på öarna, i den mån sådan förekommer, främst består av små övernattningsstugor för fiskare. De allmänna intressena av att bevara denna landskapsbild har enligt Regeringsrättens mening en betydande styrka. Det får därför även anses vara av vikt att landskapsbildsskyddet inte urholkas genom att området stegvis tas i anspråk på ett sätt som i slutändan väsentligen kan skada landskapsbilden. Mot denna bakgrund får i förevarande fall också arbetsföretag av relativt begränsad omfattning, sedda i ett längre perspektiv, anses i väsentlig mån negativt kunna påverka landskapsbilden. Det allmänna intresset av att skydda nu aktuellt område mot oönskade inslag är vidare, med hänsyn till att fråga är om skydd för områdets kultur- och naturförhållanden, oberoende av om endast få människor rör sig i området eller om det dagligen ses av en större allmänhet. - För det fall ett arbetsföretag bedöms i väsentlig mån kunna skada landskapsbilden uppkommer fråga om tillstånd ändå kan ges för åtgärden. Mot bakgrund av förhållandena inom nu aktuellt område får det i och för sig anses befogat ur allmän synpunkt med en mycket stor restriktivitet vid tillåtande av olika former av nytillskott till den redan befintliga bebyggelsen. Vid tillståndsprövningen måste dock, med utgångspunkt i förhållandena i det enskilda fallet, beaktas bl.a. den proportionalitetsprincip som skall iakttas i naturvårdsärenden. En tillämpning av proportionalitetsprincipen innebär i ett fall som det förevarande att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. Vid denna proportionalitetsbedömning bör det enligt Regeringsrättens mening i detta fall bl.a. tillmätas betydelse att de restriktioner som gällde för såväl området som sådant som för den aktuella fastigheten och byggnaden var kända när G.H. år 1988 förvärvade fastigheten. - Regeringen har funnit att den tilltänkta tillbyggnaden på fastigheten Gräsö 1:131 i väsentlig mån skulle skada landskapsbilden och att tillstånd inte kan medges för åtgärden. Vid en samlad bedömning av vad som förekommit i målet finner Regeringsrätten inte visat att regeringen vid beslutsfattandet felbedömt fakta eller överskridit det handlingsutrymme som de tillämpliga reglerna ger eller att regeringens beslut är oförenligt med proportionalitetsprincipen. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att regeringens beslut på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. - (Regeringsrådet Baekkevold var skiljaktig och anförde: Särskilda bestämmelser till skydd för landskapsbilden infördes ursprungligen år 1952 i naturskyddslagen (1952:688). I lagen föreskrevs bl.a. (19 §) att, om arbetsföretag som avsåg annat än bebyggelse kunde komma att väsentligt ändra landskapsbilden, samråd borde ske med länsarkitekten innan företaget utfördes. Vidare föreskrevs (20 §) att länsstyrelsen i fall som avsågs i 19 § hade rätt att vid vite förelägga företagaren att vidta de åtgärder som, utan att vara oskäligt betungande, kunde anses erforderliga för att begränsa eller motverka skada på landskapsbilden. I fråga om täkt av sten, grus o.dyl. fick länsstyrelsen rätt att för visst område förordna om tillståndstvång om det fanns anledning att anta att täkten skulle komma att väsentligt ändra landskapsbilden (21 §). Av förarbetena framgår att bestämmelserna i 19 § avsåg större arbetsföretag (prop. 1952:188 s. 61). Att byggnadsföretag undantogs motiverades med att företag av större betydelse i förevarande hänseende redan var underkastade kontroll genom byggnadslagstiftningen; fråga om nybyggnad av hotell, sjukhus, fabrik eller annan industriell anläggning skulle nämligen enligt 135 och 143 §§byggnadsstadgan (1959:612) underställas länsstyrelsen som bl.a. hade att pröva att byggnaden ej medförde skada på mera väsentliga naturvärden (a. prop. s. 61 och 63). - När den nuvarande naturvårdslagen infördes ändrades bestämmelserna om landskapsbildsskydd. Bl.a. utvidgades rätten för länsstyrelsen att förordna om tillståndstvång till att gälla för det fall det fanns anledning anta att nybyggnad, upplag eller annat arbetsföretag inom visst område skulle komma att i väsentlig mån skada landskapsbilden (19 §). Av förarbetena framgår att de arbetsföretag som lagstiftningen närmast tog sikte på var bilskrotupplag och liknande men även sådana företeelser som t.ex. grävningsarbeten, tippning av schaktmassor, avverkning och plantering av skog samt anläggande av väg skulle kunna omfattas (prop. 1964:148 s. 78 och 84). När det gäller bebyggelse hade den utredning vars betänkande låg till grund för den nya lagstiftningen föreslagit att endast uppförande av helt ny byggnad skulle omfattas. Departementschefen ansåg emellertid - utan närmare motivering - att länsstyrelsens handlingsfrihet inte borde begränsas på det sättet. Departementschefen ansåg vidare att bestämmelserna i allt väsentligt borde kunna ersätta reglerna i byggnadslagstiftningen i vad dessa erbjöd skydd åt område som utmärkte sig för naturskönhet, växtlighet eller andra särskilda naturförhållanden (a. prop. s. 85). I fråga om sådana områden hade regeringen enligt 86 och 122 §§ dåvarande byggnadslag (1947:385) rätt att förordna att nybyggnad inte fick företas utan länsstyrelsens tillstånd; med nybyggnad avsågs inte bara helt ny byggnad utan också bl.a. till- eller ombyggnad. Departementschefens förslag genomfördes, dvs. bestämmelserna i 86 och 122 §§ byggnadslagen slopades i samband med att de nya bestämmelserna intogs i 19 § naturvårdslagen. - Bestämmelserna om skydd för landskapsbilden ersattes genom lagstiftning år 1974 av bestämmelser om naturvårdsområde, men de äldre bestämmelserna skall enligt övergångsbestämmelser alltjämt tillämpas i förevarande fall. - Bestämmelserna om länsstyrelsens befogenhet att förordna om tillståndstvång om det finns anledning anta att bl.a. en nybyggnad inom visst område skulle komma att i väsentlig mån skada landskapsbilden får förstås så att länsstyrelsen hade rätt att genom föreskrifter införa tillståndstvång för sådana arbetsföretag som typiskt sett kunde medföra den angivna skadan inom det aktuella området. När det sedan gäller tillståndsprövningen i det enskilda fallet får reglerna anses innebära att tillstånd skall medges om det inte framgår att åtgärden faktiskt medför den angivna skadan. Länsstyrelsen har dessutom möjlighet att ge tillstånd även om skaderekvisitet är uppfyllt. - Frågan i målet är om den aktuella åtgärden att bygga till ca 22 m2 till en befintlig byggnad om ca 30 m2 på ögruppen Åbrotten i Gräsö skärgård kan antas i väsentlig mån komma att skada landskapsbilden och, om så befinns vara fallet, tillstånd ändå kan ges för åtgärden. - Vid 1964 års ändring av reglerna om skydd för landskapsbilden synes lagstiftaren ha utgått från att skyddet vid bebyggelse för särskilda naturförhållanden i byggnadslagen utan någon påtaglig ändring i sak skulle kunna infogas i bestämmelserna om skydd för landskapsbilden i naturvårdslagen. Länsstyrelsens rätt att förordna om tillståndskrav enligt byggnadslagen var dock som framgått inte beroende av någon prövning av själva bebyggelseåtgärdens inverkan på landskapsbilden eller naturförhållandena överhuvudtaget utan prövningen tog endast sikte på områdets naturskönhet o.dyl. Enligt naturvårdslagen är däremot länsstyrelsens rätt att göra motsvarande förordnande - och därmed också tillståndsprövningen - uttryckligen beroende av en prövning av själva bebyggelseåtgärdens inverkan på landskapsbilden. Det är således en väsentlig skillnad mellan de två regelsystemen, en skillnad som bottnar i att systemen tog sikte på olika saker. Bestämmelserna i naturskyddslagen tog sikte på åtgärder som så gott som alltid medför att landskapsbilden skadas, t.ex. anordnande av en bilskrotanläggning, medan bestämmelserna i byggnadslagen tog sikte på byggnadsåtgärder som generellt sett inte behöver skada landskapsbilden men som kan göra det på t.ex. natursköna platser. - När det sedan gäller den närmare innebörden av ordalagen i bestämmelsen kan konstateras att redan användningen av ordet landskapsbilden får anses innebära att man vid bedömningen av om skada uppkommit skall se till det aktuella området i stort och fästa avseende bara vid mer påtagliga negativa avvikelser - skador - i förhållande till omgivningen. Genom tillägget av uttrycket "i väsentlig mån" ställs ett krav på att det skall vara fråga om en väsentlig skada på den bild som det aktuella landskapet ger. Skadan måste med andra ord vara ett tydligt märkbart negativt inslag för den som betraktar landskapet. - Det ifrågavarande området i stort är enligt vad som framkommit glest bebyggt och förekommande bebyggelse på öarna består främst av små övernattningsstugor för fiskare. Den aktuella befintliga byggnaden är såvitt framgår av utredningen inte på något sätt iögonfallande utan smälter ganska väl in i landskapsbilden och det har inte heller framkommit att byggnaden utseendemässigt avviker från övriga förekommande byggnader inom området. Vidare ger utredningen vid handen att intrycket av byggnaden endast marginellt förändras genom tillbyggnaden. Enligt min mening kan tillbyggnaden vid sådant förhållande inte anses innebära att landskapsbilden skadas i väsentlig mån. Tillstånd borde därför ha lämnats. Jag anser således att regeringens beslut strider mot den ifrågavarande rättsregeln och följaktligen bör upphävas.) (fd II 2001-06-11, Green)

*REGI

*INST