RÅ 2002 not 79

Not 79. Ansökan om rättsprövning av beslut ang. detaljplan av Stiftelsen Stolta Stad m.fl. -Kommunfullmäktige i Nacka kommun (2000-11-20--22, §-182) beslutade att anta en detaljplan för Saltsjöqvarn, fastigheterna Sicklaön 37:2, 37:3 m.fl. - Planområdet var beläget inom Danviken på nordvästra delen av Sicklaön och omfattar Danvikens hospital med tillhörande parkområde, Saltsjöqvarns mjölkvarn och Mannagrynskvarn samt del av Finnbodavägen och Hästholmsvägen. Detaljplanens syfte var att ge förutsättningar för en förnyelse av Saltsjöqvarns område, vilket innebar ny användning av de befintliga byggnaderna i form av bl.a. hotell, museum (vikingaattraktion) m.m. samt en utbyggnad av bostäder. Detaljplanen omfattade cirka 43 000 kvm bruttoarea exklusive garage, varav 20 000 kvm avsåg befintliga byggnader. Bostadsbebyggelsen omfattade drygt 200 lägenheter. - Beslutet överklagades av bostadsrättsföreningen Henriksborg, K.A. och S.E. m.fl. samt av J.L, U.L., S.L., Å.L. och A.N. - Henriksborgs samfällighetsförening m.fl. yrkade att den antagna planen skulle upphävas. Som grund för deras överklaganden anförde de i huvudsak följande. Samrådet har inte skett på sätt som plan- och bygglagen förutsätter. Det har förekommit många felaktigheter och direkt vilseledande faktauppgifter under planprocessens gång. Miljökonsekvensbeskrivningen är inte sakligt korrekt och innehåller vilseledande påståenden. De fotomontage som beskriver utsikten från Henriksborg är felaktiga och skönmålar förhållandena. Stadsbyggnadskontoret har felaktigt påstått att samtliga hus sänkts i förhållande till det vid samrådet redovisade planförslaget. Detta är inte riktigt. De hus som har sänkts, har dessutom endast minskat i höjd med marginella 0,5 meter med undantag av den östra delen av huset utmed Finnbodavägen. Vad som borde ha sagts är att de hus som är avgörande för utblicken och skuggbildning har höjts i förhållande till gällande plan och att exploateringsgraden har ökat med 25-30 procent. Skuggbildningen på Dårhuset har därför inte minimerats utan blir fortfarande större än med en bebyggelse enligt gällande plan. Den antagna planen står i strid med den gällande stadsplanen för Henriksborg och det antagna programmet för Saltsjöqvarn daterat den 10 februari 1998. Vidare förekommer stora avvikelser i förhållande till det kvalitetsprogram för området som kommunfullmäktige antagit. Detaljplanen står dessutom i strid med riksintressen. Trafiksituationen är alltför dåligt utredd. Det råder vidare en bristande samordning av planeringen för Saltsjöqvarns- och Danviksstrandsområdena. Till överklagandena bifogades bl.a. remissvar, skrivelser från NCC, brev till justitieombudsmannen, lägenhetsritningar m.m. - Bostadsrättsföreningen Henriksborg yrkade att ärendet skulle gå tillbaka till Nacka kommun för en genomgripande omarbetning alternativt förändring av detaljplanen samt anförde i huvudsak följande. Kommunfullmäktiges godkännande av planen är felaktigt. Området är för hårt exploaterat i förhållande till de riktlinjer som tagits fram i kvalitetsprogrammet för Nackas norra kust. I första hand vänder sig föreningen emot de två husen öster om Mannagrynskvarnen på den s.k. Ryggen. Dessa hus tillkom i ett sent skede och gör att det kompakta intrycket förstärks ännu mer. Oräkneliga gånger har det sagts att hänsyn ska tas till det gula huset eller f.d. Dårhuset på Finnbodavägen 9D. De två nämnda husen öster om Mannagrynskvarnen kommer att skugga i en redan skuggig miljö. De byggs på en plats vid Finnbodavägen som tidigare inte varit bebyggd. En stor del ur förkastningsbranten måste sprängas bort vilket innebär att ett stort stycke naturmark går förlorad i denna miljö, där det redan nu finns så lite naturmark kvar. Föreningen föreslår att dessa hus tas bort från planen. Tankarna i kvalitetsprogrammet för Nackas norra kust är bra och det är beklagligt att dessa inte följs. Samrådet om planförslaget för Saltsjöqvarn föranledde inte några större förändringar. All kritik som framfördes har avfärdats utan motiveringar. Planhandlingarna är missvisande, då inte konsekvenser presenteras tydligt. I övrigt hänvisar föreningen till tidigare remissvar. - S.E. yrkade att länsstyrelsen inte godkände detaljplanen och anförde bl.a. följande. En ny detaljplan bör utarbetas med hänsynstagande till riksintresset och Nackas kvalitetsprogram för norra kusten. I övrigt hänvisar han till de synpunkter han tidigare framfört under hand1äggningen av ärendet och till reservationerna till Nackas kommunfullmäktiges beslut i samband med antagandet av detaljplanen. - Länsstyrelsen i Stockholms län, 2001-05-04) tog inte upp J.L:s, U.L:s, S.L:s, Å.L:s och A.N:s överklaganden till prövning och avslog överklagandena från de övriga klagandena samt fastställde enligt 13 kap. 8 § första stycket plan- och bygglagen, PBL, Nacka kommuns beslut att anta detaljplanen. - Som motivering till sitt beslut anförde länsstyrelsen följande. Länsstyrelsen tar först ställning till frågan om vilka som har rätt att överklaga det meddelade beslutet. - Enligt 22 § förvaltningslagen (1986:223) och 5 kap. 30 § PBL får en kommuns beslut att anta detaljplan överklagas av den som beslutet angår, nämligen sakägare, bostadsrättshavare, hyresgäster och boende samt hyresgästsammanslutningar. Vidare krävs enligt 13 kap. 5 § PBL att den klagande senast under utställningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda. - J.L., U.L., S.L., Å.L. och A.N. har inte tidigare lämnat skriftliga synpunkter i ärendet och har inte heller fått antagandebeslutet med hänvisning hur man överklagar kommunens beslut. Med hänsyn till vad som nu anförts skall deras överklaganden inte tas upp till prövning. - En grundläggande princip inom plan- och byggnadslagstiftningen är att kommunen själv inom vida ramar får avgöra hur marken skall användas och hur miljön skall utformas i den egna kommunen. Frågor om byggnaders och miljöns utformning samt andra liknande kvalitetsfrågor är interna kommunala angelägenheter. Stor vikt bör således tillmätas de lämplighetsbedömningar som görs av kommunen. Överprövningsmyndigheter skall huvudsakligen endast ingripa då kommunen gjort en felaktig avvägning mellan motstående enskilda och/eller allmänna intressen eller då kommunen förfarit felaktigt vid handläggningen i planärendet. - Länsstyrelsen skall enligt 12 kap. PBL på eget initiativ pröva kommunens beslut att anta en detaljplan, om det kan befaras bl.a. att beslutet innebär att ett riksintresse enligt 3 och 4 kap.miljöbalken inte tillgodoses. Länsstyrelsen har den 19 december 2000 beslutat att någon prövning enligt 12 kap. PBL inte skall ske. Vad klagandena har anfört medför inte någon ändrad bedömning av länsstyrelsen i fråga om detaljplanens inverkan på bl.a. riksintressen. - Planförslaget överensstämmer i huvudsak med den fördjupning av översiktsplanen som antogs 1999 för området. I samband med antagandet antog fullmäktige även ett kvalitetsprogram för den norra kusten. Detta program finns ej reglerat i PBL och är inte bindande för den efterföljande detaljplaneringen. Det är därför kommunen själv som får avgöra i vilken omfattning programmet skall följas. - Enligt 5 kap 18 § PBL skall en miljökonsekvensbeskrivning upprättas, om detaljplanen medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär en betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Utgångspunkten för bedömningen skall vara pågående markanvändning som utgörs av de åtgärder som en gällande detaljplan medger. I detta fall ersätts en detaljplan som antogs 1993 och som medgav en byggnadsrätt på 68 000 kvm. I den nya detaljplanen har byggrätten minskats med en tredjedel till 43 000 kvm, i huvudsak beroende på att byggrätten för olika former av verksamheter tagits bort. Även om den nya detaljplanen innebär en mindre påverkan på miljön än den tidigare anser länsstyrelsen att den nya detaljplanen får anses ha en sådan påverkan på miljön att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas. Detta beroende på att projektet är omfattande, att området ingår i en kulturmiljö av riksintresse samt allmänhetens behov av information. I PBL finns - till skillnad från miljöbalken - inga formella regler för vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla och hur denna skall hanteras. Länsstyrelsen finner att den miljökonsekvensbeskrivning som upprättats av kommunen i planärendet på ett godtagbart sätt beskriver förhållandena och konsekvenserna för avsedd exploatering. - Vidare har i ärendet ifrågasatts om samrådsförfarandet ägt rum på erforderligt sätt. Enligt 5 kap. 20 § PBL skall kommunen samråda med länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och kommuner som berörs av förslaget. Sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av förslaget samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd. Handlingarna i ärendet ger vid handen att samråd skett på sätt som föreskrivits i plan- och bygglagen. - I ärendet har framförts synpunkter på byggnadernas höjd respektive placering, främst vad gäller byggnaderna i anslutning till Finnbodavägen samt byggnaderna kring det föreslagna Mannagrynstorget. Dessa byggnader föreslås i huvudsak inrymma bostadslägenheter. Vid jämförelse med den gällande detaljplanen från 1993 och den nu aktuella planen konstaterar länsstyrelsen att de förslagna byggnaderna blir några fler till antalet och att dessa även får en annan utformning. En del av byggnaderna föreslås dessutom bli högre än den angivna byggnadshöjden i planen från 1993. Den nu aktuella planen medför således vissa förändringar av de klagandes miljö som inte skulle bli följden av en bebyggelse enligt 1993 års plan bl.a. begränsas utsikten mer från det intilliggande bostadsområdet Henriksborg och avskuggningen blir större. Detaljplanen kan dock inte anses medföra en sådan negativ inverkan på klagandenas förhållanden att den inte kan godtas. - Vad sedan gäller trafiksituationen i området får Nacka kommun anses ha utrett den i tillräcklig omfattning. Länsstyrelsen konstaterar att detaljplanen medför en viss ökning av trafiken i området, vilket Ni påverkas av. Trafikökningen kan dock inte anses gå utöver vad som skäligen får tålas i en stad av större mått. - Vid en samlad bedömning finner länsstyrelsen att kommunens avvägning mellan berörda allmänna och enskilda intressen i detta fall inte medfört så stora olägenheter för klagandena att detaljplanen skall upphävas. Inte heller i övrigt har det framkommit någon omständighet som utgör skäl för att upphäva planen. - Länsstyrelsens beslut överklagades av Bostadsrättsföreningen Henriksborg, K.A. och S.E. m.fl. samt av U.L. och J.L. och B.A., L.A.O. och V.A. - S.E. vidhöll vad han tidigare framfört och framhöll bl.a. följande. Han har inte kallats till samråds- och informationsmöten. Mötena hölls på en plats som inte var tillgänglig för allmänheten. Riksintresset enligt 3 och 4 kap.miljöbalken har inte tillmätts tillbörlig vikt. Konsekvenserna för trafikförhållandena av den exploatering som pågår eller planeras inom området har inte beaktats. Han framförde dessutom kritik mot kommunens och länsstyrelsens handläggning av ärendet. - Bostadsrättsföreningen Henriksborg vidhöll vad som tidigare framförts och framhöll bl.a. följande. De största problemen med den nu antagna detaljplanen är exploateringens storlek, avsaknaden av en helhetssyn, okänsligheten när det gäller miljön samt okunskapen när det gäller historien. Information till allmänheten är felaktig vad gäller minskningen av byggrätten i förhållande till gällande plan. Vad de riktar sig mot rör främst inte förhållandena för dem själva utan avser kulturmiljön som ett allmänt intresse. Dessutom framförs kritik mot kommunens handläggning. - Henriksborgs samfällighetsförening hänvisade till vad föreningen tidigare framfört och framhöll bl.a. följande. Detaljplanen bör inte godtas med hänsyn till att samråd inte skett på det sätt plan- och bygglagen (1987:10) förutsätter. Felaktigheter och vilseledande faktauppgifter har förekommit under planprocessens gång. Programmet till detaljplanen har inte följts. Hänsyn har inte tagits till detaljplanen för Henriksborg. Kommunfullmäktige har tillåtit stora avvikelser i förhållande till det kvalitetsprogram som kommunen tagit fram. Riksintresset har inte tillgodosetts. Miljökonsekvensbeskrivningen innehåller felaktigheter. Avvikelser från gällande plan görs. Trafiksituationen är dåligt utredd. Det brister i samordningen av planeringen för Saltsjöqvarns- och Danviks Strandsområdena. - K.A. m.fl. hänvisade i likalydande skrivelser till vad Henriksborgs samfällighetsförening framfört. - Regeringen (Miljödepartementet, 2001-11-15) tog inte upp överklagandena av B.A., L.A.O. samt V.M. till prövning och avslog överklagandena i övrigt. - Som skäl för sitt beslut anförde regeringen följande. Enligt handlingarna har B.A. och L.A.O. samt V.M. inte överklagat kommunens beslut till länsstyrelsen. Deras överklagande till regeringen bör därför inte tas upp till prövning. - U.L. och J.L. har avvisats av länsstyrelsen med hänvisning till att de inte senast under utställningstiden lämnat skriftliga synpunkter. Regeringen finner inte att det framkommit skäl att ändra länsstyrelsens beslut i denna del. - Vid prövningen av överklagandena i övrigt finner regeringen att vad de klagande framfört om länsstyrelsens handläggning inte utgör skäl att upphäva länsstyrelsens beslut. Vad gäller kommunens handläggning av samråds- och utställningsförfarandena konstaterar regeringen att det av handlingarna framgår att de klagande haft möjligheter att framföra synpunkter på detaljplanen innan denna antogs av kommunen. Av samråds- och utställningsutlåtandena över inkomna erinringar framgår också att de klagande framfört invändningar mot planförslaget. Regeringen finner inte att det framkommit att planhandlingarna eller handläggningen kommunen har sådana brister eller att det i övrigt föreligger sådana omständigheter som innebär att kommunens planbeslut inte tillkommit laga ordning. - Vid ärendets prövning i övrigt finner regeringen att de olägenheter i form av bl.a. minskad utsikt och ökad skugga som detaljplanen kan medföra för de klagande inte kan anses vara så betydande att planen av det skälet inte kan godtas. Vad som framförts om påverkan på riksintressena eller andra allmänna intressen utgör enligt regeringens uppfattning inte tillräckliga skäl för att regeringen med anledning av överklagandena skall upphäva antagandebeslutet. Regeringen finner inte heller att vad de klagande framfört om trafikförhållandena, om samordning mellan olika planer, om kvalitetsprogrammet eller deras invändningar i övrigt utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandena bör därför avslås. - Stiftelsen Stolta Stad, K.P., A.Z., V.M., B.A. och L.A.O. samt S.E. m.fl. ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten upphävde regeringens beslut. B.S. och K.H. yrkade också att Regeringsrätten skulle förordna att regeringens beslut tills vidare inte skulle gälla. - Sökandena anförde till stöd för sina ansökningar bl.a. följande. Länsstyrelsen i Stockholms län har den 7 juli 1982 och den 11 april 1988 med stöd av 15 § naturvårdslagen (1964:822) beslutat att strandskydd inte skall gälla inom områden som berörs av den nu aktuella detaljplanen. Naturvårdslagen har i berört avseende ersatts av bestämmelser i 7 kap.miljöbalken. Enligt 11 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken, MP, skall förordnanden om undantag från strandskydd som har meddelats enligt 15 § andra stycket första meningen naturvårdslagen i dess lydelse före den 1 juli 1994 omprövas med tillämpning av 7 kap. 13 § miljöbalken senast den 30 juni 1999. Har ett förordnande inte omprövats innan dess, upphör förordnandet att gälla. Länsstyrelsens beslut från år 1982 och 1988 har inte omprövats. Därmed råder enligt miljöbalken strandskydd i nu aktuellt detaljplaneområde. Mot denna bakgrund strider regeringens beslut mot 7 kap. 16 § miljöbalken eftersom den aktuella detaljplanen medger omfattande byggnation i strid mot strandskyddet. - Regeringsrätten (2002-06-04, Lavin, Schäder, Almgren, Melin, Stävberg): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökandena angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Stiftelsen Stolta Stad, K.P. och A.Z. har inte varit parter i ärendet hos regeringen. Deras ansökningar skall därför avvisas. - V.M., B.A. och L.A.O. har inte överklagat kommunens beslut. Deras överklaganden har därför inte tagits upp till prövning av regeringen. Regeringens beslut har i detta hänseende inte visats vara felaktigt och skall därför stå fast. - Beträffande övriga sökandes talan gör Regeringsrätten följande bedömning. Övergångsbestämmelsen i 11 § MP avser förordnanden enligt 15 § andra stycket första meningen naturvårdslagen i dess lydelse före den 1 juli 1994. Dessa förordnanden innebar att strandområden som uppenbarligen saknade betydelse för bad och friluftsliv inte skulle omfattas av strandskydd. De i målet aktuella länsstyrelsebesluten avser förordnanden enligt 15 § tredje stycket naturvårdslagen, vilken bestämmelse före den 1 juli 1994 avsåg förordnanden om att strandområden som ingick i bl.a. en stadsplan inte skulle omfattas av strandskydd. Därav följer att 11 § MP inte är tillämplig på ifrågavarande beslut om upphävande av strandskydd. Regeringsrätten finner därför inte visat att regeringens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som sökandena angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Vid denna utgång i målet faller frågan om inhibition. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avvisar Stiftelsen Stolta Stads, K.P:s och A.Z:s ansökningar. - Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2002-05-02, I. Larsson)

*REGI

*INST