RÅ 2003 not 27
Ledamöter och föredragande: Se ovan
Uppslagsord: Naturvårdslagen - beslut om bildande av naturreservat (rättsprövning, intresseavvägning, felaktig handläggning, avslag); Naturvårdslagen - beslut om bildande av naturreservat avsåg delvis föreskrifter riktade till allmänheten (rättsprövning, avvisning); Naturvårdslagen - när regeringen prövade ett överklagande av ett interimistiskt förbud hade tiden för förbudet ut löpt ut varför regeringen avskrev överklagandet (rättsprövning, avslag); Rättsprövning - naturvårdslagen - beslut om bildande av naturreservat (intresseavvägning, felaktig handläggning, avslag); Rättsprövning - naturvårdslagen - beslut om bildande av naturreservat avsåg delvis föreskrifter riktade till allmänheten (avvisning); Rättsprövning - övriga frågor - när regeringen prövade ett överklagande av ett interimistiskt förbud hade tiden för förbudet ut löpt ut varför regeringen avskrev överklagandet (avslag)
Lagrum:
7 §, 8 §, 9 §, 10 § och 11 §naturvårdslagen (1964:822)
Not 27. Ansökan av E.K. om rättsprövning av beslut om bildande av naturreservat m.m. -Länsstyrelsen i Värmlands län beslutade den 25 april 2000 att i ett visst område förbjuda i beslutet angivna åtgärder, bl.a. anläggning av väg samt skogsavverkning och skogsvårdsåtgärder. Beslutet skulle gälla till dess att beslut om naturreservat Fjornshöjden i Årjängs kommun vunnit laga kraft och längst t.o.m. den 24 april 2001. Länsstyrelsen beslutade vidare den 26 april 2000 att förklara ifrågavarande område som naturreservat. Beslutet innehöll både inskränkningar i sakägares rätt att förfoga över fastigheter ingående i reservatet och föreskrifter riktade till allmänheten. - Länsstyrelsens båda beslut överklagades av bl.a. E.K. - Hon yrkade att besluten skulle upphävas och anförde bl.a. följande. - Hon har inte getts möjlighet att inom skälig tid få frågan om reservatsbildningen prövad i enlighet med vad som tillförsäkrats genom Europakonventionen. Föreskrifterna för naturreservatet riktar sig mot såväl fastighetsägare som mot allmänhet och är mycket långtgående. Beslutet om föreskrifterna måste anses vara av större vikt varför det inte ankommit på landshövdingen att fatta beslut i frågan. Länsstyrelsens beslut om bildande av naturreservatet har på grund härav inte tillkommit i laga ordning. Såvitt avser det materiella innehållet i länsstyrelsens beslut om bildande av naturreservatet leder ingreppet till så stora konsekvenser för skogsbruket såväl inom som utanför reservatsområdet att den ekonomiska skadan inte står i rimlig proportion till den naturvårdsnytta reservatet syftar till att skapa. Även ett mindre reservat skulle i tillräcklig grad skydda värdefull natur och biologisk mångfald inom Fjornshöjden. - Regeringen (Miljödepartementet, 2001-04-26) avskrev ärendet angående interimistiskt beslut med hänvisning till att tiden för det interimistiska förordnandet löpt ut och gjorde vissa justeringar i de beslutade föreskrifterna. I övrigt avslogs överklagandena. Regeringen anförde bl.a. följande. Enligt 7 § naturvårdslagen (1964:822) kan länsstyrelsen förklara ett område som särskilt bör skyddas eller vårdas som naturreservat. Enligt 8 § naturvårdslagen skall i beslutet om bildande av naturreservat anges grunden för beslutet och föreskrivas de inskränkningar i rätt att förfoga över fastighet som är nödvändiga för att trygga ändamålet med reservatet. Vidare framgår av 10 § naturvårdslagen och 10 § naturvårdsförordningen (1976:484) att länsstyrelsen får meddela sådana föreskrifter om vad allmänheten har att iakttaga inom naturreservat som erfordras för att trygga ändamålet med reservatet. Vid prövning av frågor som rör naturvård skall vidare enligt 3 § naturvårdslagen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. - Klagandena har bl.a. riktat kritik mot det, enligt deras mening, bristfälliga samråd som ägt rum under handläggningen av ärendena. När det gäller samråd finns vissa formella krav, bl.a. i 11 § naturvårdsförordningen, som måste uppfyllas innan länsstyrelsen fattar beslut om bildande av naturreservat. Regeringen finner att länsstyrelsen i detta hänseende uppfyllt de formella kraven på samråd. Skäl för återförvisning av denna anledning saknas därför. - Länsstyrelsens nu aktuella beslut enligt 7-9 §§naturvårdslagen kan enligt regeringens bedömning inte anses gälla en sådan viktigare fråga om samhällsplaneringen eller miljön som avses i 12 § förordningen (1997:1258) med länsstyrelseinstruktion (jfr Regeringsrättens dom den 30 mars 2001, anm. RÅ 2001 not. 42). Regeringen finner vidare att de aktuella föreskrifterna enligt 10 § naturvårdslagen om vad allmänheten har att iaktta inom ett naturreservat är av sådan begränsad karaktär att de inte kan anses vara av principiellt slag eller annars av större vikt. Befogenheten att besluta därom har därför kunnat delegeras på sätt som skett. Landshövdingen har således haft befogenhet att fatta beslut såväl enligt 7-9 §§naturvårdslagen som enligt 10 § naturvårdslagen. Skäl att upphäva länsstyrelsens beslut finns därför inte heller på denna grund. - Av utredningen i ärendet om bildande av naturreservatet och länsstyrelsens motiv för beslutet framgår bl.a. följande. Genom en reservatsbildning på Fjornshöjden bevaras delar av en lövrik gammal bränna. Området är ett av Värmlands få återstående med en koncentration av äldre bestånd som uppkommit naturligt efter brand och där kvarvarande äldre skog endast i begränsad omfattning påverkats av skogsbruk. Området har ett stort botaniskt värde då det hyser ett stort antal hotade kryptogamer och vedsvampar, vars biotopkrav återfinns i naturskogar med stort inslag av gamla grova lövträd och gott om död ved. Det föreslagna naturreservatet har även ett stort zoologiskt värde genom lövbrännans speciella förutsättningar som livsmiljö för fågelfauna och vedlevande insekter. Inom området har 13 rödlistade arter av vedlevande skalbaggar påträffats. Storområdet Fjornshöjden har bedömts som riksintressant avseende vedlevande skalbaggar. Värdena understryks ytterligare av mångfalden av hackspettar i området. Skogsbruk i de naturskogsartade bestånden skulle vara ett allvarligt hot mot bevarandet av den biologiska mångfalden. Reservatsområdet Fjornshöjden kommer att föreslås ingå i det europeiska ekologiska nätverket Natura 2000. - Enligt länsstyrelsens beslut är ändamålet med naturreservatet att bevara ett exempel på skogslandskapets mångfald av biotoper och arter. Området skall, i den mån det inte strider mot bevarandeintressena, utnyttjas för vetenskapliga studier och naturupplevelser. - Regeringen finner mot bakgrund av ovanstående att med hänsyn till de höga naturvärdena i området dessa måste ges företräde framför markägarnas intressen av att bedriva skogsbruk inom området. I likhet med länsstyrelsen finner regeringen att det föreligger ett behov av särskilda åtgärder för att skydda området. Förutsättningar föreligger således enligt regeringens mening för att i enlighet med 7 § naturvårdslagen bilda det aktuella naturreservatet. Mot bakgrund av det ovan angivna syftet med reservatet samt det faktum att länsstyrelsen, efter kritik från berörda markägare, redan minskat storleken på reservatet från det ursprungliga förslaget, finner regeringen att vad klagandena anfört inte utgör tillräckliga skäl att ändra länsstyrelsens beslut om avgränsning av området. --- Sammanfattningsvis finner regeringen således att det inte framkommit sådana omständigheter som, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, utgör skäl att upphäva eller ändra länsstyrelsens beslut om bildande av naturreservatet Fjornshöjden utöver vad som angivits ovan. Överklagandena i övrigt bör därför avslås. - I ansökningen om rättsprövning anförde E.K. bl.a. följande. Hon äger två skogsfastigheter inom reservatet. Sedan hon lämnat en avverkningsanmälan till skogsvårdsstyrelsen beslutade landshövdingen den 21 november 1994 om interimistiskt avverkningsförbud. Beslutet förlängdes i två omgångar till den 11 november 1999. Länsstyrelsen fattade sitt tredje interimistiska beslut den 25 april 2000 sedan hon skickat in en ny avverkningsanmälan. Förbudet ersattes av ett permanent avverkningsförbud genom regeringens beslut den 26 april 2001 om bildande av ett naturreservat för området. - Möjligheterna för staten att interimistiskt förordna om avverkningsförbud syftar till att skapa rådrum för utredning och överväganden om reservatsbildning. Ett förordnande av ifrågavarande slag är synnerligen ingripande mot den enskilde och markägaren har inte någon rätt till ersättning för de ingrepp som utlöses genom det interimistiska beslutet. Den numera upphävda naturvårdslagen föreskrev att ett interimistiskt förordnande fick göras gällande under maximalt tre år och om särskilda skäl förelåg kunde det förlängas med ytterligare maximalt tre år. I enlighet med de rättsprinciper som gäller för allt tvångsingripande i en enskilds rätt får ett interimistiskt förordnande inte göras mer långtgående än vad som är oundgängligen nödvändigt för att uppnå syftet med förordnandet. Länsstyrelsens tredje interimistiska beslut avseende E.K:s fastighet stod därför i uppenbar strid med artikel 6 i Europakonventionen och även mot artikel 1 i konventionens första tilläggsprotokoll. Länsstyrelsens sätt att utnyttja sin möjlighet till interimistiska förordnanden, varvid länsstyrelsen först uttömt möjligheterna till förlängning av avverkningsförbudet och därefter börjat om med ett helt nytt interimistiskt förordnande, utgör en lagtillämpning som innebär att det skydd som de föreskrivna tidsbegränsningarna skall utgöra för den enskilde helt ställs åt sidan. Genom den utnyttjade lagtillämpningen kan staten vidmakthålla ett interimistiskt förordnande i princip hur länge som helst. - E.K. gör gällande att länsstyrelsens beslut om bildandet av Fjornshöjdens naturreservat tillkommit i strid med Europakonventionens bestämmelser. Genom den tid som förflutit från det första interimistiska beslutet om förbud mot avverkning har länsstyrelsen varit förhindrad att förlänga detta en tredje gång. Därmed står även beslutet om ett permanent avverkningsförbud i strid med Europakonventionen. - Regeringsrätten (2003-02-26, Lindstam, Almgren, Melin, Stävberg, Kindlund): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Regeringens nu klandrade avgörande har grundats på bestämmelser i naturvårdslagen. Denna lag var upphävd och ersatt av miljöbalken redan när regeringen fattade sitt beslut men den skulle enligt 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken ändå tillämpas i ärendet. Av samma paragraf följer att bestämmelserna i naturvårdslagen skall tillämpas också vid rättsprövning av regeringens beslut. - Det klandrade avgörandet innebär bl.a. att regeringen avskrivit E.K:s överklagande av länsstyrelsens interimistiska förbud, eftersom tiden för förordnandet löpt ut. E.K. hävdar att länsstyrelsen inte haft rätt att, sedan den genom besluten 1994 och 1997 uttömt möjligheterna till interimistiska förordnanden enligt 11 § naturvårdslagen, fatta beslut om ett nytt interimistiskt förordnande. Oavsett om länsstyrelsen haft denna rätt eller inte omfattar rättsprövningen i denna del endast frågan om regeringens avskrivningsbeslut strider mot någon rättsregel. Genom regeringens beslut har slutligt fastställts att naturreservatet skall inrättas, vilket innebär bl.a. att ett permanent avverkningsförbud gäller. Då en prövning av det interimistiska beslutet på grund härav skulle sakna betydelse kan avskrivningsbeslutet inte anses strida mot någon rättsregel. - E.K. har beträffande det slutliga beslutet om bildande av naturreservatet anfört i huvudsak att detta beslut är olagligt dels på den grunden att länsstyrelsen varit förhindrad att en tredje gång förordna om ett interimistiskt förbud, dels därför att den onödigt långa tid under vilken ett intermistiskt avverkningsförbud gällt strider mot Europakonventionen. - Länsstyrelsens beslut den 26 april 2000 om bildande av naturreservatet innehåller både inskränkningar, beslutade med stöd av 7-9 §§naturvårdslagen, i markägares och andra sakägares rätt att förfoga över de fastigheter som ingår i reservatet, och föreskrifter, meddelade med stöd av bemyndigande i 10 § naturvårdslagen, om vad allmänheten har att iaktta inom naturreservatet. - Till den del beslutet innefattar föreskrifter meddelade med stöd av bemyndigandet i 10 § naturvårdslagen är det inte fråga om ett förvaltningsärende (jfr RÅ 2001 not. 42). Regeringens beslut rörande dessa föreskrifter kan inte bli föremål för rättsprövning och ansökningen skall därför avvisas i den delen. - Med beaktande av de allmänna intressen som beslutet om bildande av naturreservatet avser att tillgodose finner Regeringsrätten att beslutet inte kan anses oförenligt med den proportionalitetsprincip som skall iakttas i bl.a. naturvårdsärenden. De brister i länsstyrelsens föregående handläggning av ärendet som E.K:s talan avser är inte av det slaget att de kan ha påverkat utgången av den prövning som regeringen haft att göra i frågan om huruvida ett naturreservat borde bildas. - Regeringsrätten finner att regeringens beslut i den del som rör länsstyrelsens beslut enligt 7-9 §§naturvårdslagen inte strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Inte heller har det förekommit något sådant fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut i denna del skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast i den del regeringen avskrivit överklagandet av länsstyrelsens beslut den 25 april 2000 och avslagit överklagandet av länsstyrelsens beslut den 26 april 2000 enligt 7-9 §§naturvårdslagen. - Regeringsrätten avvisar ansökningen i övrigt. (fd II 2003-02-05, Hammarberg)