RÅ 2001 not 42

Not 42. Ansökan av E.K. om rättsprövning av beslut ang. överklagande av beslut om bildande av naturreservat. - Länsstyrelsen i Värmlands län beslutade den 2 november 1998 att med stöd av 7 § naturvårdslagen (1964:822) bilda naturreservatet Håltebyns brandfält, innefattande bl.a. fastigheten Håltebyn 1:40, i Årjängs kommun. Länsstyrelsen förordnade vidare om föreskrifter enligt 8-10 §§naturvårdslagen och 9 § naturvårdsförordningen (1976:484). Beslutet fattades av landshövdingen. - E.K. överklagade beslutet i egenskap av ägare till fastigheten Håltebyn 1:40 och yrkade att regeringen skulle upphäva länsstyrelsens beslut. Hon anförde som grund för sitt yrkande bl.a. följande. Beslutet om föreskrifter berör stora delar av hennes fastighet. Föreskrifterna är i sina verkningar mycket långtgående och innebär i praktiken ett totalt ianspråktagande av hennes förfoganderätt till den berörda delen av fastigheten. Av 13 § 4 verksförordningen (1995:1322) framgår att en myndighets styrelse skall fatta beslut om föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner och landsting. Det aktuella beslutets rättsverkningar är så långtgående att beslutet inte lagligen kunnat delegeras med stöd av 14 § första stycket förordningen (1990:1510) med länsstyrelseinstruktion. Beslutet har därför inte tillkommit i laga ordning och skall på denna grund upphävas. -Regeringen (Miljödepartementet, 1999-03-25): Den 1 januari 1999 trädde miljöbalken i kraft. Den ersätter bestämmelserna om områdesskydd i naturvårdslagen. Enligt 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken är huvudregeln att mål och ärenden som har inletts före miljöbalkens ikraftträdande skall handläggas och bedömas enligt äldre bestämmelser. Bestämmelserna i naturvårdslagen (1964:822) skall därför tillämpas i detta ärende. - Enligt 7 § naturvårdslagen kan länsstyrelsen förklara ett område som särskilt bör skyddas eller vårdas som naturreservat. Enligt 9 § förordningen (1997:1258) med länsstyrelseinstruktion, som den 1 januari 1998 ersatte förordningen (1990:1510) i samma ämne, skall verksförordningen (1995:1322), med vissa undantag, tillämpas på länsstyrelsen. - Av 13 § 4 verksförordningen följer att länsstyrelsens styrelse skall fatta beslut om föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. Enligt 13 § första stycket förordningen med länsstyrelseinstruktion får myndighetens styrelse till landshövdingen överlåta att besluta om sådana föreskrifter som inte är av principiellt slag eller annars av större vikt. Med begreppet "föreskrifter" avses i dessa förordningar detsamma som i 8 kap.regeringsformen. Begreppet syftar alltså på normbeslut och inte på förvaltningsbeslut. - Beslut om bildande av naturreservat är att hänföra till förvaltningsbeslut och är inte att betrakta som normbeslut (jämför prop. 1975/76:112 s. 33 och 62 ff.). Länsstyrelsens nu aktuella beslut enligt 7-9 §§naturvårdslagen omfattas således inte av verksförordningens krav på beslut av myndighetens styrelse. - Föreskrifter enligt 10 § naturvårdslagen om vad allmänheten har att iaktta inom ett naturreservat utgör däremot normbeslut. För sådana beslut gäller därför verksförordningens krav på beslut av styrelsen, med möjlighet i vissa fall till delegation enligt förordningen med länsstyrelseinstruktion. Genom en bestämmelse i arbetsordningen för Länsstyrelsen Värmlands län har länsstyrelsens styrelse delegerat till landshövdingen att besluta sådana föreskrifter som inte är av principiellt slag eller annars av större vikt. - Regeringen finner att de aktuella föreskrifterna enligt 10 § naturvårdslagen är av sådan begränsad karaktär att de inte kan anses vara av principiellt slag eller annars av större vikt. Befogenheten att besluta därom har därför kunnat delegeras på sätt som skett. - Sammanfattningsvis har således landshövdingen haft befogenhet att fatta beslut såväl enligt 7-9 §§naturvårdslagen som enligt 10 § naturvårdslagen. Något formellt skäl att upphäva länsstyrelsens beslut finns därför inte. - Med beaktande av de naturvärden som framkommit genom utredningen i ärendet finner regeringen inte heller i övrigt något skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandet skall därför avslås. - Regeringen avslår överklagandet. - E.K. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva beslutet. Hon anförde bl.a. följande. De beslutade föreskrifterna för reservatet innefattar i stort sett ett totalförbud mot varje förfogande från markägarnas sida. Bl.a. är skogsvårdsåtgärder och avverkning inom området förbjudna. Föreskrifterna är således ytterligt långtgående. Utöver föreskrifter riktade mot markägarna har beslutats om begränsningar i allmänhetens tillträde och nyttjande av området. - Enligt 7 § naturvårdslagen ankommer det på länsstyrelsen att besluta om inrättande av naturreservat. Av 13 § 4 verksförordningen framgår vidare att styrelsen för myndigheten har att besluta om föreskrifter som riktar sig mot enskilda, kommuner eller landsting. Med stöd av 14 § första stycket förordningen med länsstyrelseinstruktion äger länsstyrelsen överlåta till landshövdingen att besluta sådana föreskrifter som inte är av principiellt slag eller annars av större vikt. För Länsstyrelsen i Värmlands län gäller en arbetsordning antagen den 28 februari 1994 av vilken framgår att länsstyrelsen delegerat beslutanderätten om förordnande av nationalpark, naturreservat m.m. till landshövdingen. Ett beslut om införande av föreskrifter för den enskildes markanvändning är av expropriativ art och faller under sådana ingrepp som regleras av 2 kap. 18 § regeringsformen. Ingrepp i den enskildes äganderätt utgör ett av de mest långtgående maktmedel det allmänna har gentemot en enskild, vid sidan av det straffrättsliga området. För tryggandet av rättssäkerheten är den enskilde skyddad bl.a. genom de i grundlagen uppställda kraven på tillgodoseende av angelägna allmänna intressen samt genom Europakonventionens egendomsskydd i dess första tilläggsprotokoll och den därav följande s.k. proportionalitetsprincipen. Beslut av här aktuellt slag utgör således ett ytterst långtgående ingrepp i den enskildes rätt och måste föregås av noggranna avvägningar i ovanstående hänseenden. Redan vid en översiktlig blick på vår rättsordnings normgivningsmakt framstår det som oacceptabelt att ett sådant beslut skall kunna fattas av en enskild person, utan demokratiskt inslag. Reservatsbeslutet omfattar ett område om 30 hektar privatägd mark. Skogsvärdena inom området är betydande. Föreskrifterna riktar sig mot såväl fastighetsägare som allmänhet och är mycket långtgående. Härav följer att beslutet om föreskrifterna måste anses vara av större vikt samt att det därför ankommit på länsstyrelsen, och inte landshövdingen, att fatta beslut i frågan. - Regeringsrätten (2001-03-30, Swartling, Baekkevold, Nordborg, Eliason, Ersson): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Regeringens nu klandrade avgörande har grundats på bestämmelser i naturvårdslagen. Lagen var upphävd och ersatt av miljöbalken redan när regeringen fattade sitt beslut men den skulle enligt 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken ändå tillämpas i ärendet. Av samma paragraf följer att bestämmelserna i naturvårdslagen skall tillämpas också vid rättsprövningen av regeringens beslut. - Enligt 7 § naturvårdslagen får ett område under vissa förutsättningar av länsstyrelsen förklaras som naturreservat. Enligt 8 § skall i beslut om bildande av naturreservat anges grunden för beslutet samt föreskrivas de inskränkningar i rätt att förfoga över fastighet som befinns nödvändiga för att trygga ändamålet med reservatet. Enligt 9 § får länsstyrelsen under vissa förutsättningar förplikta ägaren att tåla vissa intrång. Enligt 10 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela sådana föreskrifter om vad allmänheten har att iaktta inom naturreservatet som erfordras för att trygga ändamålet med reservatet. Av 10 § naturvårdsförordningen (1976:484) framgår att det är länsstyrelsen som meddelar sådana föreskrifter. - Beslut som fattas med stöd av 7-9 §§naturvårdslagen riktar sig således i första hand till fastighetsägaren medan beslut som meddelats med stöd av bemyndigandet i 10 § naturvårdslagen riktar sig till allmänheten. - Trots den något oklara terminologin i bestämmelserna måste, som regeringen uttalat, innebörden vara att en länsstyrelses beslut enligt 7-9 §§naturvårdslagen är förvaltningsbeslut medan 10 § innebär ett bemyndigande att meddela generella föreskrifter - normbeslut. För sådana föreskrifter gäller krav på kungörande, se lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. Länsstyrelsens beslut den 2 november 1998 innefattar således såväl ett förvaltningsbeslut enligt 7-9 §§naturvårdslagen som föreskrifter utfärdade med stöd av 10 § naturvårdsförordningen. - Enligt 9 § förordningen (1997:1258) med länsstyrelseinstruktion skall verksförordningen med vissa nu ej aktuella undantag tillämpas på länsstyrelsen. I 13 § verksförordningen finns bestämmelser om vilka ärenden som skall avgöras av styrelsen. Av intresse i detta sammanhang är endast punkt 4 enligt vilken styrelsen skall besluta om sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting. Enligt 21 § skall myndighetens chef avgöra ärenden som inte skall avgöras av styrelsen eller av personalansvarsnämnden. Detta innebär att det enligt huvudregeln är myndighetens chef som skall fatta beslut i förvaltningsärenden. - Utöver vad som framgår av 13 § verksförordningen skall, enligt 12 § förordningen med länsstyrelseinstruktion, styrelsen besluta om bl.a. viktigare frågor om samhällsplaneringen och miljön. Vad som avses med viktigare frågor om samhällsplaneringen och miljön framgår inte av författningstexten. Enligt arbetsordningen för Länsstyrelsen i Värmlands län skall styrelsen bl.a. besluta om "Viktigare frågor om miljövården såsom nationalparker, omfattande täktverksamhet och tillståndsprövning av verksamhet av särskild betydelse för miljön och sysselsättningen". - Av utredningen i ärendet framgår bl.a. följande. Ärendet i länsstyrelsen har gällt bildande av ett naturreservat om cirka 32 hektar. Bildandet hade föregåtts av en år 1993 genomförd studie om bildande av naturreservat på landskapsekologisk grund. Undersökningen omfattade ett cirka 2 600 hektar stort skogsområde inom Årjängs kommun. Undersökningen resulterade i att två separata naturreservat utsågs, varav ett inom Håltebyns hemman. Informationsmöte i frågan hölls i juni 1994. Förhandlingar inleddes därefter med markägarna. I juli 1994 utbröt en skogsbrand inom Håltebyns hemman. Eftersom flera anmälningar om avverkning av delar av brandfältet inkommit beslutade länsstyrelsen den 2 november 1994 att bilda ett "interimistiskt naturreservat". Beslutet överklagades av E.K. till regeringen som i beslut den 21 juni 1995 avslog överklagandet. Samma år startade ett projekt med delfinansiering från EU. Projektets syfte är bl.a. att skapa lämpliga livsmiljöer för den vitryggiga hackspetten och att avsätta nya naturreservat med västlig taiga, ett av EU:s prioriterade habitat. Håltebyns brandfält ingår som en mindre del i ett av tio inom projektet utvalda områden. Länsstyrelsen förlängde genom beslut den 17 november 1997 den tidigare beslutade ordningen med ett "interimistiskt naturreservat" med två år. Även detta beslut överklagade E.K. till regeringen som i beslut den 14 maj 1998 avslog överklagandet. Den 13 juli 1998 skickade länsstyrelsen ut ett förslag till beslut om bildande av naturreservat och skötselplan till samtliga markägare. Endast E.K. framförde invändningar. Den av henne inom reservatet ägda marken utgör endast en mindre del av detta. Vid tiden för det nu ifrågasatta beslutet av landshövdingen hade all annan i reservatet ingående mark förvärvats av staten. - Mot bakgrund av det anförda finner Regeringsrätten att länsstyrelsens beslut inte kan anses gälla en sådan viktigare fråga om samhällsplaneringen eller miljön som avses i 12 § förordningen med länsstyrelseinstruktion. - Länsstyrelsens beslut enligt 7-9 §§naturvårdslagen har således i enlighet med vad som gäller enligt verksförordningen, förordningen med länsstyrelseinstruktion och arbetsordningen fattats av landshövdingen. Regeringens beslut i denna del kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett. Med beaktande av de allmänna intressen som ligger bakom beslutet om naturreservatsbildning finner Regeringsrätten att beslutet inte är oförenligt med den proportionalitetsprincip som skall iakttas i bl.a. naturvårdsärenden. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut i denna del skall därför stå fast. - Till den del länsstyrelsens beslut rör meddelande av föreskrifter med stöd av 10 § naturvårdsförordningen är det inte fråga om ett förvaltningsärende. Regeringens beslut i denna del kan därför inte bli föremål för rättsprövning (jfr prop. 1987/88:69 s. 34). - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast i den del regeringen avslagit överklagandet av länsstyrelsens beslut enligt 7-9 §§naturvårdslagen. - Regeringsrätten avvisar ansökningen i övrigt. (fd II 2001-02-07, Hammarberg). Samma dag meddelade Regeringsrätten dom i målet 4240-1999, där omständigheterna var likartade och utgången densamma.

*REGI

*INST