RÅ 2003 not 43
Not 43. Ansökan av Andersson & Davies AB om rättsprövning av ett beslut om detaljplan. -Miljönämnden i Kävlinge kommun (2000-12-06) antog detaljplan för Henkelstorp 6:28 m.fl. i Hofterup i kommunen. - Länsstyrelsen beslutade att pröva kommunens antagandebeslut enligt 12 kap. 2 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, med hänsyn till frågor om hälsa och säkerhet på grund av det stora antalet gårdar med hästhållning som låg i anslutning till planområdet. Länsstyrelsen inbjöd berörda parter i ärendet till ett samråd den 13 mars 2001. Inför samrådet efterlyste länsstyrelsen kompletteringar av ärendet med hänsyn till allergirisker m.m. kopplade till hästhållningen i området. - Kävlinge kommun kom in med material från Stockholms läns landsting, Miljömedicin, kallat "Spridning av hästallergen utomhus och till olika inomhusmiljöer". I materialet presenterades forskningsrön om spridning av hästallergen. Resultatet av studierna sammanfattades så att avståndet till stall har en viss betydelse för uppmätta allergennivåer utomhus, framför allt i områden nära stall, att hästallergen inte kunde påvisas luftburet mer än 40 m från stall men att i damm kunde förekomsten beläggas på betydligt större avstånd, att bostäder i mycket nära anslutning till stall kan påverkas av hästallergen via luftburen transport, framför allt bostäder belägna på mindre avstånd än 50 m från stall, samt att transport av hästallergen genom olika individers hästkontakt har en avgörande betydelse för de allergennivåer som kan mätas inomhus. - Andersson & Davies AB (bolaget) kompletterade ärendet med följande synpunkter. Propåer hade kommit från Boverket om att kommunerna skulle ta fram byggbar mark för bostäder och i Kävlinge kommun är efterfrågan på bostäder stor, framför allt i Hofterup. Det är ett samhälle nära naturen och många bosätter sig i Hofterup av det skälet. De är medvetna om att de exponerar sig för en mängd olika allergen från växter och djur. Många av dem som bor i Hofterup har flyttat dit på grund av närheten till hästar och hästsporten. Den uttalade målgruppen för de bostäder bolaget vill uppföra på Henkelstorp 6:28 är en kundkategori med specialintresse för ridsport och natur. Området har inte sämre förutsättningar ur hästallergensynpunkt än befintlig bebyggelse runt området, bl.a. ett daghem. En stor del av den befintliga bebyggelsen på platsen ligger närmare hästgårdar och hästhagar än 200 m. Den nya bebyggelsen kommer enligt planerna att ligga som en skärm mellan daghemmet och hästgårdarna, vilket är positivt från allergensynpunkt. Antalet personer som berörs av hästallergen är ungefär detsamma oberoende av om man väljer att genomföra den tidigare detaljplanen som medger att verksamheter bedrivs på fastigheten eller om man genomför den nyligen beslutade planen avseende bostäder. Enligt bolagets uppfattning var påverkan av olägenheter i form av lukt och flugor minimal, eftersom vinden normalt inte låg på från området med hästhagar och hästgårdar mot planområdet. Köparna till bostäderna på Henkelstorp 6:28 hade blivit informerade både muntligen och skriftligen om att hästallergen kan förekomma i området. Andrahandsköparna har en lagstadgad undersökningsplikt och från säljarnas sida gäller en relativt omfattande upplysningsplikt. Enligt bolagets egna undersökningar visade litteratur, intervjuer och undersökningar inom sjukvården att ca en procent av Sveriges befolkning lider av allergi mot hästar. Det finns andra djur och växter som i större utsträckning framkallar allergi hos befolkningen. Bolaget föreslog som ett alternativ att planbeskrivningen skulle ändras och mer inriktas mot hästintresserade. Dessutom var bolaget berett att öka kraven på ventilationen för att på så sätt motverka spridning av hästallergen in i husen. - Länsstyrelsen i Skåne län (2001-04-23) beslutade med stöd av 12 kap. 1 och 3 §§ PBL att upphäva beslutet att anta detaljplanen och anförde som skäl för sitt beslut: Enligt 12 kap. 1 § PBL skall länsstyrelsen pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det befaras att beslutet innebär att en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelse. - I 12 kap. 3 § anges att länsstyrelsen skall upphäva kommunens beslut i dess helhet om något förhållande som avses i 1 § föreligger. - Socialstyrelsen menar att allergiproblemen idag är av den omfattningen att de måste beaktas i samhällsplaneringen. Styrelsen rekommenderar 200 meter som skyddsavstånd mellan hästhållning och bostäder, skolor samt förskolor. Träningsområden och beteshagar bör inte heller läggas på mindre avstånd. Allergiutredningen (SOU 1989:76) föreslog ett avstånd på 500 meter mellan bostäder och djurhållning respektive ridstigar vid planering i tätbebyggt område. - Boverket påpekar i "Bättre plats för arbete" Allmänna råd 1995:5, att de problem som kan uppstå i samband med djurhållning är framförallt lukt, ansamling av flugor samt buller. Djur kan också framkalla allergiska reaktioner hos känsliga personer. Hästallergen anses särskilt starkt och kan ge symptom på flera hundra meters håll. Boverkets riktvärde för skyddsavstånd till ridanläggning (med ca 100 djur) är 500 meter. - I de råd som Naturvårdsverket gett ut avseende "Miljöskydd vid djurhållning" rekommenderas ett minsta avstånd på 500 meter mellan nyetableringar av stall för mer än 100 hästar och bostadsbebyggelse. Råden bör även tillämpas vid uppförande av anläggning med ett mindre antal djur. - Miljömedicins preliminära data är ännu ej definitiva, och därför inte tillräckliga för att dra några slutsatser om hästallergenfrågans betydelse vid planering av bostadsområden. I denna situation anser därför länsstyrelsen att man bör beakta de nationellt framtagna riktlinjerna för skyddsavstånd som även avser störningar i form av lukt, flugor, buller m.m., och invänta ytterligare studier och presentationer av vetenskapligt belagda data innan större avsteg från de rekommenderade skyddsavstånden görs. - Några forskningsresultat vad gäller kopplingen mellan antal djur och allergirisk har inte kunnat konstateras. - Enligt 5 kap. 2 § PBL skall "vid utformning av en detaljplan skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelseförhållanden som kan inverka på planens genomförande". I fallet Henkelstorp 6:28 konstaterar länsstyrelsen att områdena väst, syd och ost om planområdet har en tydlig lantlig karaktär, och att grannarna till övervägande del består av hästgårdar. Det är därför befogat att anta att risk för störningar i form av hästallergen, lukt och flugor föreligger på platsen. - Direkt öster om planområdet är det detaljplanelagt för "Hästgårdar med tillhörande komplementbyggnader i form av stall". Denna detaljplan vann laga kraft i oktober 1991 och medger att 10 hästgårdar byggs, varav tre inom 200 meters radie från planområdet. Endast en gård av dessa tre är byggd idag. På var och en av dessa hästgårdar kan ett flertal hästar hållas, vilket innebär att antalet hästar kan öka väsentligt öster om Henkelstorp 6:28. - Ytterligare 5 hästgårdar med tillhörande beteshagar ligger väst, syd och ost om planområdet inom en radie av ca 200 meter från planområdets gräns. Enligt Kävlinge kommun finns i dagsläget 14-18 hästar inom detta område. Det är viktigt att den mark som kommunen föreslår för bostadsändamål är lämplig ur hälsosynpunkt. I enlighet med 2 kap. 3 § PBL skall "bebyggelse lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa". Länsstyrelsen måste vid sin bedömning av hälso- och säkerhetsaspekten bl.a. ta hänsyn till hur omfattande hälsorisken är, hur stort avståndet är mellan hälsorisken och dem som berörs av denna, hur många människor som vistas i närheten av denna, hur stor del av dygnet de vistas där, samt förekomsten av t.ex. barn och andra känsligare personer. Denna lämplighetsprövning görs nu av detaljplanen för Henkelstorp 6:28. - Länsstyrelsen har på karta mätt upp hur långt det är mellan hästhagar/hästgårdar och planområdet. Om man rent hypotetiskt skulle utgå från att hästallergen färdas 50 meter luftburet från häst, så skulle stora delar av planområdet täckas av den skyddszon som skulle behövas från näraliggande betes- och rasthagar och den intilliggande åkermark som kan användas till hästhagar utan särskilt tillstånd. Om man utgår från att hästallergen färdas upp till 100 meter partikelburet så täcks hela planområdet. - Då fastigheten Henkelstorp 6:28 i stort sett är omringad av hästgårdar, drar länsstyrelsen slutsatsen att planområdet nästan alltid ligger i vindriktningen från någon av hästgårdarna. - Allergier och annan överkänslighet kan idag betraktas som en av vår tids folksjukdomar. I Miljöhälsorapport 2001, Socialstyrelsen m.fl. anges att bl.a. allergier mot pollen och pälsdjur förefaller öka. Ökningen i sjukdomsförekomst gäller framför allt barn och ungdomar. Allergisjukdomar medför stora kostnader för såväl den enskilde som för samhället. I rapporten anges hur stor andel av befolkningen i åldrarna 19 till 65 år som rapporterat att de är känsliga, överkänsliga eller allergiska mot ett antal miljöfaktorer. Beträffande pälsdjur är andelen mer än 15 procent. - Hästallergen förekommer i luften kring hästar året runt, vilket skiljer dem från många andra typer av allergen som är säsongsbundna, t.ex. pollen. Hästallergen är ett potent allergen som har visat sig kunna leda till mycket kraftiga allergiska reaktioner hos individer som är allergiska mot hästar. Symtom på allergi eller överkänslighet kan debutera successivt eller plötsligt, ofta i samband med annan sjukdom, då motståndskraften är nedsatt. Man kan alltså inte förutse om och när en överkänslighet skall drabba. Det kan därför finnas en risk att de som flyttar till hästtäta områden utvecklar allergi mot hästar först efter att de bott på platsen ett tag. - En del av de människor som kan förväntas vilja bosätta sig på platser som Hofterup kommer från mer tättbebyggda områden och har inte någon erfarenhet av vilka olägenheter boende nära djurhållning kan innebära. De kan, trots en uttalad vilja att bo "nära naturen", så småningom uppleva djurhållningen som en olägenhet. Om sådana olägenheter för människors hälsa som avses i Miljöbalken kan konstateras, kan djurhållarna tvingas till restriktioner i sin verksamhet eller förbjudas att hålla djur, vilket på sikt medför att den attraktion som djurhållningen och hästsporten i området utgör försvinner. - Att informera fastighetsköparna om hästallergenproblemet muntligt och skriftligt, och att dessa i sin tur informerar om problemet till kommande köpare, innebär inte i länsstyrelsens bedömning att marken blir lämpligare för bostäder. Länsstyrelsen anser att en upplysningsplikt om hästhållning i närområdet inte har tillräckligt stor tillförlitlighet vad gäller att förhindra uppkomsten av olägenheter och därpå följande klagomål. En upplysning i detaljplanens planbeskrivning eller på plankartan innebär inte heller att boende i området förlorar rätten att inkomma med klagomål till tillsynsmyndigheten om sådana olägenheter för människors hälsa som avses i Miljöbalken skulle uppstå. - I Hofterup finns idag bostäder som ligger närmare hästgårdar och beteshagar än 200 meter. Även om detaljplaner med liknande förhållanden har antagits tidigare, vid en tidpunkt då hänsynen till hästallergenproblemet inte gjorde sig lika starkt gällande, så hindrar det inte länsstyrelsen från att senare lägga ökad vikt vid hästallergenproblematiken. - Kävlinge kommun antog i oktober 1993 en fördjupad översiktsplan för Ålstorp-Hofterup. I denna plan redovisas den "teoretiska utbyggnadspotentialen" i samhället till ca 340 bostäder varav omvandling av fritidshus utgjorde 230 stycken och förtätning 110 stycken. Länsstyrelsen anser att det borde finnas alternativa platser för den föreslagna bostadsutbyggnaden på 9 tomter inom Ålstorp-Hofterup. - Hofterup framställs i vissa sammanhang som ett "häst-eldorado" i Skåne. Länsstyrelsen tror därför att antalet hästar i området med stor sannolikhet kommer att öka framöver. Detaljplanen öster om Henkelstorp 6:28, som ger byggrätt till ytterligare sju hästgårdar, styrker detta resonemang. Det är därför befogat att anta att risken för olägenheter i form av hästallergen, lukt och flugor kommer att tillta på platsen. - Sammantaget anser länsstyrelsen, trots de kompletterande skrivelserna från Kävlinge kommun och bolaget, att planen inte kan anses acceptabel med hänsyn till hälso- och säkerhetsaspekterna, och att en god boendemiljö ur ett hälsoperspektiv inte kan garanteras på Henkelstorp 6:28. - Miljönämnden i Kävlinge kommun och bolaget överklagade länsstyrelsens beslut hos regeringen. Bolaget anförde bl.a. följande. Länsstyrelsens beslut torde grunda sig på Allergiutredningens betänkande SOU 1989:76 och Boverkets allmänna råd 1995:5, dvs. källor som är tolv resp. fem år gamla. Av resultat från studier som presenterats på Svenska Läkaresällskapets riksstämmor 1998 och 1999 framgick att halten hästallergen mera bestäms av antalet individer som haft hästkontakt än av avståndet till stall där hästar finns. Länsstyrelsens möjlighet att ingripa mot planbeslut av bl.a. hälsoskäl borde tillämpas restriktivt. Vid inskränkning av den enskildes rätt att använda sin egendom måste också en proportionalitetsprincip tillämpas. Den hästallergenproblematik som anges i det överklagade beslutet var enligt bolagets uppfattning inte så vetenskapligt underbyggd att den med hänsyn till de platsförhållanden som rådde i detta fall och åberopade rättsprinciper utgjorde grund för att upphäva detaljplanen och därmed stoppa den byggnation som det låg i såväl kommunens som bolagets intresse att få genomföra. - Boverket avgav den 1 oktober 2001 ett yttrande i ärendet. Till yttrandet fogades ett yttrande av den 27 augusti 2001 av Socialstyrelsen. - Socialstyrelsen anförde bl.a. följande. Avståndet på 200 m har rekommenderats sedan länge. Socialstyrelsen har också vid förfrågningar uttalat att 200 m inte bör understigas med hänsyn till olägenheter som lukt, flugor, buller och allergirisk. 200 m bör upprätthållas som ett riktmärke. Socialstyrelsen vill understryka att allergirisken endast är en av de olägenheter som kan uppstå då bostäder och hästverksamhet samlokaliseras. Riskbedömningen avseende allergen är osäker då det hittills inte funnits metoder att studera allergenens spridning. Det gör det svårt att ange vilka förutsättningar som bör uppfyllas vid närmare lokalisering än de rekommenderade skyddsavstånden. Socialstyrelsen följer den forskning som bedrivs inom området. Om tillräckligt starkt vetenskapligt underlag finns kan Socialstyrelsen komma att göra en ny värdering av tillgängliga forskningsresultat. Miljömedicinska enheten har genomfört en pilotstudie och de redovisade forskningsresultaten skall ses som en delrapportering. För närvarande finns inte tillräckligt starka skäl för Socialstyrelsen att göra någon annan värdering än den ovan redovisade. - Boverket, som avstyrkte bifall till överklagandena, anförde bl.a. följande. Frågan om lokalisering av hästgårdar i anslutning till bostäder och vice versa är en återkommande fråga i planeringen. Med utgångspunkt i den etablerade forskningen på området är tillämpningen restriktiv. Endast när avsikten är att kombinera boende och hästhållning anses det finnas utrymme för undantag från huvudregeln. Socialstyrelsen anser att de forskningsrön som redovisats på Läkaresällskapets stämmor är alltför preliminära för att läggas till grund för att ändra rekommendationerna om avstånd mellan boende och hästhållning. Boverket finner i dag inte skäl att göra annan bedömning än den som Socialstyrelsen gett uttryck för. Länsstyrelsens beslut följer således den praxis som gäller vid tillämpningen om skydd för människors hälsa enligt PBL. Det är Boverkets uppfattning att länsstyrelsen haft fog för och därmed en skyldighet att ingripa mot och upphäva kommunens beslut att anta den föreslagna detaljplanen. - Kävlinge kommun och bolaget kom därefter in med skrivelser. Kommunen framhöll att Boverkets och Socialstyrelsens yttranden borde ha kompletterats med uppgifter om den forskning på vilka man grundade sina ställningstaganden. Bolaget hänvisade till ett utlåtande från professorn Bengt Björkstén, Centrum för allergiforskning vid Karolinska institutet, och framhöll att detta styrkte att det inte fanns grund att upphäva detaljplanen med hänsyn till hästallergiproblematiken. Enligt Björkstén var länsstyrelsens beslut inte vetenskapligt underbyggt. - Regeringen (Miljödepartementet, 2002-05-30) avslog överklagandet och yttrade: Regeringen anser inte att det framkommit tillräckliga skäl för att regeringen skall göra annan bedömning än den som Socialstyrelsen gjort av hur hälsorisker av det slag som berörs i ärendet skall värderas. Med denna utgångspunkt finner regeringen - i likhet med länsstyrelsen och Boverket - att detaljplanen inte bör godtas med hänsyn till bestämmelserna i 12 kap. 1 § fjärde punkten PBL. Vad kommunen och bolaget anfört utgör enligt regeringens mening inte skäl till annan bedömning. - Bolaget ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas och ärendet återförvisas till regeringen för fortsatt handläggning. Bolaget anförde bl.a. följande. Med hänsyn till det s.k. kommunala planmonopolet borde reglerna i 12 kap. PBL tolkas restriktivt. Av ett av bolaget åberopat yttrande av professorn Bengt Björkstén framgick att det saknas vetenskaplig dokumentation för det krav på skyddsavstånd som lagts till grund för regeringens beslut. Beslutet hade därför inte stöd i 12 kap. PBL. Regeringen hade inte kommunicerat Bengt Björksténs utlåtande med Boverket eller Socialstyrelsen. Det kunde ifrågasättas om inte denna underlåtenhet, som kan ha haft betydelse för avgörandet, stod i strid med beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen. - Regeringsrätten (2003-03-13, Lindstam, Hulgaard, Schäder, Almgren, Stävberg): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Boverket har, efter hörande av Socialstyrelsen, avgett yttrande till regeringen. Dessa myndigheter har inte varit parter i ärendet och någon skyldighet för regeringen att kommunicera Bengt Björksténs utlåtande med dem har inte förelegat. Inte heller kan underlåtenheten att inhämta förnyat yttrande, sedan utlåtandet inkommit, anses innebära att beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen eftersatts. - De i målet tillämpliga bestämmelserna i PBL är allmänt hållna och ger ett förhållandevis stort utrymme för olika bedömningar. I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot bestämmelserna i 12 kap. PBL. - Med hänsyn till det anförda kan regeringens beslut inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2003-02-19, T. Lindvall)