RÅ 2003 not 77

Not 77. Ansökan av AM.J. och G.Ö. om rättsprövning av beslut om bygglov m.m. - Hos byggnadsnämnden i Östersunds kommun ansökte Föreningen Österhus Vänner om bygglov för att inom Norderöns-Hov 1:14 få uppföra ett vikingatida långhus. Byggnaden skulle därvid ingå i ett större projekt, Österhus - En levande Vikingatida Miljö. - Nämnden gav markgrannar m.fl. tillfälle till synpunkter. Miljö- och hälsoskyddsnämnden hade för sin del inte något att erinra mot att bygglov beviljas. Lantmäterimyndigheten bedömde platsen för åtgärden som lämplig och tillstyrkte sökt bygglov. Jämtlands läns museum hade inte något att invända mot den föreslagna byggnationen. Länsstyrelsens sakområde Lantbruk hade heller inte något att erinra mot den planerade byggnaden då den inte kommer att ta i anspråk brukningsvärd åkermark. - I skrivelser till nämnden motsatte sig - i egenskap av ägare till intilliggande fastigheter - bl.a. AM.J. att bygglov beviljades. Som skäl för detta anfördes bl.a. att det var olämpligt att uppföra ett vikingatida långhus på nämnda fastighet. Vägframkomligheten till platsen var dålig och parkeringsmöjligheterna fick anses vara obefintliga. - G.Ö. motsatte sig - i egenskap av medlem i Norderöns hembygdsförening och byalag - föreslagen åtgärd och menade att Norderöns hembygdsförening och byalag - var en mycket gammal känslig kulturbygd värd att beakta och att det måste finnas andra lämpliga och lättåtkomliga platser på vilka nämnda hus kunde uppföras. - Stadsbyggnadskontoret upprättade en skrivelse. -Byggnadsnämnden i Östersunds kommun (1998-04-21, § 165) beslöt att medge dispens från strandskyddsförbudet enligt 16 § naturvårdslagen samt att bevilja sökt bygglov. Som tomt fick ianspråktas den del av den planerade fastigheten som låg på norra sidan av den befintliga vägen och som låg längre från stranden än åttio meter. Stigar, båtplatser och andra anordningar som inte hindrade allmänheten att nyttja strandområdet fick anläggas mellan tomtplatsen och sjön. Hela området ned till stranden fick ingå i den planerade avstyckningslotten. - AM.J. och G.Ö. överklagade byggnadsnämndens beslut och yrkade i första hand att det skulle upphävas. Som skäl för detta anförde AM.J. att beslutet stred mot strandskyddsbestämmelserna. I andra hand begärde hon att ärendet skulle återförvisas till byggnadsnämnden för vederbörlig handläggning. G.Ö. gjorde gällande att företaget stred mot gällande områdesplan. - Stadsbyggnadskontoret hade i skrivelse den 25 maj 1998 kommenterat överklagandena och byggnadsnämnden hade tagit skrivelsen som sin egen. - Föreningen Österhus Vänner hade fått tillfälle att lämna synpunkter och har kommit in med en skrivelse jämte ett antal bilagor. - Länsstyrelsen i Jämtlands län (1998-07-01) som, den 4 juni 1998 tog del av förhållanden på platsen, avvisade överklagandet från G.Ö. i dess helhet. - Länsstyrelsen avvisade även överklagandena från bl.a. AM.J. såvitt gällde beslutet att medge dispens från strandskyddsbestämmelserna. - Länsstyrelsen avslog vidare överklagandena från bl.a. AM.J. såvitt gällde nämndens beslut att bevilja bygglov. - Som motivering för sitt beslut anförde länsstyrelsen följande. - Tillämpliga bestämmelser. Enligt 8 kap. 12 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, senast omtryckt (1992:1769), skall ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan bifallas om - förutom annat - åtgärden uppfyller kraven i 2 kap. och inte skall föregås av detaljplaneläggning på grund av bestämmelserna i 5 kap. 1 § PBL och kan antas uppfylla kraven i 3 kap. - Enligt 2 kap. 1 § PBL skall mark och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Planläggning skall enligt 2 kap. 2 §, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Även en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror skall främjas. Vad nu är sagt beaktas även i ärenden om förhandsbesked och bygglov. - Byggnader skall enligt 3 kap. 2 § PBL placeras och utformas så att de eller deras användning inte medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen (det s.k. omgivningskravet). - Tomtplatsen är belägen inom område som omfattas av strandskydd enligt 15 och 16 §§naturvårdslagen (1964.822, ändrad 1974:1025) till skydd för det rörliga friluftslivet. Det innebär att ny byggnad inte får uppföras inom ett avstånd av 100 meter från ifrågavarande strandlinje. Dispens från förbudet att bygga prövas av byggnadsnämnden eller, efter överklagande av länsstyrelsen. - För fastigheten gäller översiktsplan 9.2 Norderön. Planeringsmålen anger att en områdesplan antogs av kommunfullmäktige 1981. Områdesplanen beskriver bl.a. natur- och kulturvärdena på ön och anger hur de bör skyddas. - Länsstyrelsens bedömning. Länsstyrelsen har först att ta ställning till i vad mån samtliga klaganden har rätt att överklaga nämndens beslut. - I plan- och bygglagen har inte angetts vilka som har rätt att överklaga beslut enligt lagen. Av förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 822) till nämnda lag framgår att en sådan bestämmelse föreslogs i lagrådsremissen men fick utgå i enlighet med lagrådets förslag. Att bestämmelsen kunde avvaras berodde enligt lagrådet på att det av allmänna grundsatser, som hade utbildats i praxis, följde vem som fick överklaga beslut. I fråga om byggnadsnämndens beslut om bygglov är därför bestämmelserna i 22 § förvaltningslagen tillämpliga. Enligt denna paragraf får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot. - Vad gäller beslut om bygglov anses enligt fast praxis sådana beslut angå, förutom sökanden, ägare av fastigheter som gränsar direkt till den fastighet bygglovet gäller och därutöver till ägare av fastigheter i nära grannskap som är särskilt berörda med hänsyn till arten och omfattningen av det byggande, som avses med bygglovet, naturförhållandena på platsen m.m. - Av handlingarna framgår att G.Ö. äger en fastighet - Önsta 1:27 - som är belägen på Norderöns östra sida. Avståndet mellan hennes fastighet och den planerade byggnaden är ca 2 100 meter. Då Önsta inte direkt gränsar till eller ligger i nära grannskap med Norderö-Hov 1:14 och genom sitt medlemskap i hembygdföreningen och byalaget kan G.Ö. inte anses vara så berörd att hon har rätt att överklaga nämndens beslut. Överklagandet från G.Ö. skall därför avvisas. - Ägare av grannfastighet anses enligt praxis inte ha rätt att föra talan mot ett beslut att ge tillstånd enligt naturvårdslagen till bebyggelse inom strandskyddsområde. Överklagandena såvitt de avser beslutet att ge tillstånd enligt 16 § naturvårdslagen skall därför avvisas. - Länsstyrelsen har därför att sakpröva beslutet enbart vad gäller bygglovet. - Länsstyrelsen finner till en början att det saknas grund för att i enlighet med AM.J:s yrkande återförvisa ärendet till byggnadsnämnden för ny handläggning. - I ärendet är upplyst att Föreningen Österhus Värmer under ett par år arrenderat Tivarsgård 1:4 som är belägen intill Norderö-Hov 1:14. Föreningen har under den tiden byggt ett utedass, iordningställt en matplats med eldstad, bänkar och bord, köpt grus för att förbättra vägen till fastigheten, börjat bygga en ny brygga i anslutning till en redan befintlig pir samt röjt en del inom fastigheten. I början av 1998 fick föreningen veta att den arrenderade fastigheten sålts till AM.J. Föreningen ansökte då om bygglov för att uppföra ett vikingatida långhus inom närmast intilliggande fastighet. - Av handlingarna framgår vidare att den planerade byggnaden avses att placeras i ett område som är bevuxet med barrskog. Avståndet till närmaste fastighet är ca 1 km. På den aktuella platsen saknas enligt Länsstyrelsens avdelning för natur, kultur och rennäring, kulturmiljö kända fornlämningar och den ligger heller inte inom det område på Norderön som enligt områdesplanen är utpekat som kulturhistoriskt värdefullt. - Det huvudsakliga argumentet från klagandenas sida mot tillkomst av byggnaden är att friden kommer att störas vid badplatsen och den allmänning som ligger i närheten av byggnadsplatsen. Projektet saknar dessutom enligt klagandena förankring i Storsjöbygdens historia och tradition. - Länsstyrelsen gör den bedömningen att byggnaden - en enkel träbyggnad i storleken (5 x 13 m - kommer att ligga skyddat för omgivningen med hänsyn till att den placeras i ett område bevuxet med barrskog och på ett betryggande avstånd från grannarna. I det perspektivet och mot bakgrund av vad hörda remissorgan uttalat föreligger enligt länsstyrelsens mening inte hinder mot lokaliseringen enligt reglerna i 2 kap. PBL. - Vad sedan gäller omgivningskravet i 3 kap. 2 § PBL kan byggnaden i sig inte anses innebära några olägenheter för ägarna av Tivarsgård 1:4 samt Norderön-Hov 1:4 och 1:10 utan det är snarare själva verksamheten och dess omfattning som i förekommande fall kan medföra olägenheter för grannboende. Om problem skulle uppkomma för grannboende i samband med föreningens verksamhet på platsen och i anslutning till byggnaden får sådana söka lösas i annan ordning. - Länsstyrelsen finner därför att företaget inte står i strid med omgivningskravet i nyssnämnda bestämmelse. - Utifrån det anförda finner länsstyrelsen att byggnadsnämnden anses ha haft erforderligt stöd för sitt beslut att bevilja bygglov. - G.Ö. och AM.J. överklagade länsstyrelsens beslut. - G.Ö. hänvisade till vad hon tidigare framfört i ärendet. Hon anförde bl.a. följande. Ett bygglov skall prövas ur alla synvinklar. Föreningen Österhus Vänner med cirka 60 medlemmar planerar att ta emot grupper på mellan 10 och 60 personer utöver den egna gruppen. Detta medför trafik, matservering och sanitära problem, som måste prövas. Var skall bilarna parkeras? Hur skall fordonsmöten ske? Brygga på egen mark saknas. - AM.J. yrkade i första hand att ärendet skulle återförvisas till länsstyrelsen på grund av brister i handläggningen, i andra hand att beslutet att bevilja bygglov skulle undanröjas. Hon anförde bl.a. följande. Det är författningsstridigt att, som länsstyrelsen gör, godkänna att marken tas i anspråk för byggnation vars ändamål och lämplighet skall prövas i annan ordning. Hon yrkar vidare att yttrande från plan- och fornminnesenheten vid Riksantikvarieämbetet skall inhämtas i fråga om tillämpningen av fornminneslagen m.m. samt att fastighetsbildningsmyndigheten skall föreläggas att avge nytt yttrande sedan Riksantikvarieämbetet, länsmuseet och länsstyrelsens kulturmiljöenhet avgett förnyade yttranden. Enligt Riksantikvarieämbetets skrift "Riksintressanta kulturmiljöer i Sverige" ingår hela Storsjöbygden i riksintresset. Hon åberopar ett yttrande från länsmuseet till Krokoms byggnadsnämnd den 26 oktober 1998 för att styrka att museet saknar stöd för sin inställning i aktuellt bygglovsärende. Hon åberopar också länsstyrelsens "Skötselplan för gårdens natur- och kulturvärden" den 16 juli 1998 avseende bl.a. fastigheten Tivarsgård 1:4 samt ett yttrande den 19 oktober 1998 från Föreningen Österhus Vänner. Den centrala frågan, dvs. om det ändamål vartill mark av riksintresse tas i anspråk, synes inte ha prövats. Antagandet att Föreningen Österhus Vänners verksamhet skulle medföra något positivt för Norderöns befolkning, dess kulturliv, försörjning eller näringsliv saknar förankring i verkligheten. Inte heller kan verksamheten antas stödja Norderöns sociala och tekniska utveckling. - Kammarrätten i Sundsvall hade genom beslut den 31 januari 2001 med eget utlåtande överlämnat ärendet till regeringen för prövning. Kammarrätten hade därvid anfört följande. Utifrån de synpunkter kammarrätten har att beakta föreligger inte hinder mot att meddela sökt bygglov. - G.Ö. och AM.J. hade därefter kommit in med skrivelser. - G.Ö. framhöll bl.a. att hennes överklagande inte gällde hennes egna intressen utan de boendes på Norderön som skulle bli störda av Föreningen Österhus Vänner. Hon hade själv ingenting att vinna med sitt engagemang. - AM.J. anförde bl.a. följande. Föreningen Österhus Vänner har inte bygglov för sanitära installationer som krävs för att ge service till allmänheten. Kammarrätten har inte redovisat grunderna för sitt ställningstagande. Hon hänvisar till tidigare skrivelse i ärendet. - Regeringen (2002-03-14, Miljödepartementet) avslog överklagandena och anförde som skäl för sitt beslut följande. Regeringen finner att ärendet kan avgöras på befintligt underlag. - Det har inte framkommit något som visar att länsstyrelsens beslut att avvisa överklagandet av G.Ö. inte är riktigt. Hennes överklagande bör därför avslås. - Inte heller har det framkommit att länsstyrelsens beslut att avvisa överklagandet av AM.J. i fråga om strandskyddsdispens inte är riktigt. Hennes överklagande bör därför avslås i den delen. - Vid prövningen av AM.J:s överklagande i frågan om bygglov finner regeringen, med hänsyn bl.a. till vad kammarrätten anfört, att bestämmelserna i 3 kap. plan- och bygglagen (1987:10) inte kan anses utgöra hinder mot det sökta bygglovet. Vad hon anfört i ärendet utgör inte heller i övrigt skäl att ändra länsstyrelsen beslut. Hennes överklagande bör därför avslås. - AM.J. och G.Ö. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas. - Till stöd för sin talan hänvisade AM.J. till vad hon anfört hos underinstanserna och tillade bl.a. följande. Hon vill först rätta till ett missförstånd angående strandskyddsdispensen. Det förhåller sig nämligen så att byggnaden flyttades utanför strandskyddsområdet, sedan hon hade anmärkt på att bygglovet söktes för byggnation inom området. Bygglovet har inte meddelats för det ändamål vartill marken tas i anspråk, utan endast för uppförande av byggnaden som sådan, utan hänsyn till den verksamhet som skall bedrivas där. Bygglovssökanden har tagit det vikingatida långhuset i bruk och bedriver där kommersiell och publik verksamhet med förtäring av mat och dryck. Verksamheten riktar sig till intresserade av vikingalekar, grupper av vuxna samt barnfamiljer och skolklasser. I bygganmälan har inget nämnts om sanitära anordningar och sådana saknas helt i anslutning till byggnationen. När Kammarrätten i Sundsvall enligt beslutet den 31 januari 2001 upphävde länsrättens dom vari hennes överklagande över länsstyrelsens beslut avslagits och med eget utlåtande i stället överlämnade målet till regeringen för prövning uppfattade hon det som att bygglovet var upphävt. - G.Ö. anförde att hon geografiskt, historiskt och kulturellt var berörd av beslutet och att hennes överklagande därför inte borde ha avvisats. - Regeringsrätten (2003-04-30, Lindstam, Billum, Schäder, Melin, Stävberg): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Av handlingarna framgår att G.Ö. äger en fastighet som ligger ca 2 100 m från den ifrågavarande fastigheten Norderöns-Hov 1:14 och att hon är medlem i Norderöns hembygdsförening och byalag. Hon har av länsstyrelsen och regeringen inte ansetts berörd av bygglovsbeslutet på sådant sätt att hon ansetts behörig att överklaga det. Varken G.Ö. eller AM.J. har ansetts vara behöriga att överklaga den meddelade strandskyddsdispensen. Regeringens beslut har i dessa hänseenden inte visats vara felaktigt och skall därför stå fast. - Beträffande AM.J:s talan i övrigt kan konstateras att de i målet tillämpliga bestämmelserna om bygglov i plan- och bygglagen (1987:10) är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som myndigheterna har i bygglovsärenden. Regeringens beslut i denna del kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som AM.J. har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2003-04-02, Bäckström)

*REGI

*INST