RÅ 2003:69

Länsrätten i Norrbottens län (1998-11-10, ordförande Höijertz) beslutade att meddela ytterligare fyra av sökandena koncession för renskötsel för tiden intill utgången av år 2000. Länsrätten beslutade vidare att upphäva länsstyrelsens beslut i vissa delar, bl.a. avseende punkt 2 i de allmänna villkoren och punkt 7 i de särskilda villkoren såvitt gällde Muonio sameby och dess koncessionshavare. Länsrätten förklarade vidare med anknytning till den upphävda punkt 7 i de särskilda villkoren att ett på visst sätt bestämt område inom Muonio sameby i anslutning till gränsen mot Vittangi samebys område inte fick nyttjas för renbetning under tiden den 1 november - den 30 april men att betesförbudet inte gällde för Meraskangasområdet.

Länsstyrelsen, Vittangi sameby och E.A. överklagade länsrättens dom.

Kammarrätten i Sundsvall (2001-07-06, Ejvinson, Branting, referent, Ebbing) lämnade samtliga överklaganden utan bifall.

Länsstyrelsen, Vittangi sameby och E.A. överklagade kammarrättens dom.

Länsstyrelsen yrkade att Regeringsrätten med ändring av länsrättens och kammarrättens domar skulle fastställa länsstyrelsens beslut den 16 december 1997 vad gällde dels punkt 2 i de allmänna villkoren (skyldighet att ta emot skötesrenar), dels punkt 7 i de särskilda villkoren (rätten att nyttja Meraskangasområdet för renbete endast under tiden den 1 maj - den 31 oktober).

Vittangi sameby yrkade att Regeringsrätten med ändring av länsrättens och kammarrättens domar skulle fastställa länsstyrelsens beslut den 16 december 1997 med avseende på punkt 7 i de särskilda villkoren.

E.A. yrkade att Regeringsrätten med upphävande av länsrättens och kammarrättens domar skulle fastställa de villkor beträffande skötesrenar som länsstyrelsen beslutat.

Prövningstillstånd meddelades.

Muonio sameby och dess medparter - härefter Muonio när samtliga dessa parter avses - yrkade att länsstyrelsens talan skulle avvisas och ifrågasatte vidare om E.A. hade talerätt i målet. I sak bestred Muonio samtliga yrkanden.

Länsstyrelsen anförde till stöd för sin talan bl.a. följande. Kammarrätten har ansett att villkoret om skyldighet att ta emot skötesrenar inte har stöd av ordalydelsen i 85 och 88 §§rennäringslagen och motsvarande bestämmelser i den tidigare renbeteslagen. I och med detta har länsstyrelsen inte ansetts ha laglig grund för att meddela villkoret. I 8 kap. 3 § regeringsformen anges att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden meddelas genom lag. I rennäringslagen har riksdagen till länsstyrelsen delegerat rätten att meddela koncession. Rätten att i samband med koncessionsbeslutet få meddela villkor, utöver de som angetts i 88 § rennäringslagen, har delegerats till länsstyrelsen. I ett beslut om koncession, som är gynnande för den enskilde kan därför, utan uttryckligt stöd i lagen, meddelas sådana villkor som medför en inskränkning eller ett åliggande för den som fått tillståndet. Kammarrätten har därför gjort en felaktig tolkning av lagen. - Enligt 85 § rennäringslagen har den som äger eller brukar jordbruksfastighet rätt att äga skötesrenar. Dessa renar måste skötas av någon. Eftersom rätten att bedriva renskötsel är förbehållen samerna är det endast en koncessionshavare som kan ta hand om skötesrenarna. För att rätten att hålla skötesrenar skall vara reell måste det därför föreligga en skyldighet för koncessionshavarna att ta emot skötesrenar. Möjligheten att hålla skötesrenar blir beroende av koncessionshavarnas välvilja om länsrättens och kammarrättens domar inte ändras. Frågan har därför mycket stor betydelse för förutsättningarna för den jordägande befolkningen nedanför lappmarksgränsen längs Torne och Kalix älvdalar att även fortsättningsvis hålla skötesrenar. Inom koncessionssamebyarna finns drygt 1 000 s.k. skötesrenägare. Dessa anses vara renskötande medlemmar i samebyn och har inflytande och beslutanderätt vid bystämmorna. Rätten att vara renskötande medlem med rösträtt bygger på att skötesrenägarna ställer sina marker till förfogande för renskötseln nedanför lappmarksgränsen för bete året runt, vilket inte är tillåtet enligt rennäringslagen i övriga delar av det svenska renskötselområdet. Att det är på detta sätt framgår med tydlighet av förarbetena till rennäringslagen. - Det har, såvitt länsstyrelsen känner till, inte tidigare blivit prövat huruvida lappmarksrenskötseln (fjäll- och skogsrenskötsel) har företräde till vinterbete framför koncessionsrenskötseln. Inte heller har det tidigare prövats om lappmarksrenskötseln har en starkare rätt till betesmarker än den renskötsel som bedrivs efter tillstånd. Den faktiska situationen alltsedan koncessionsrenskötseln lagreglerades 1928 är att de samer som utövat renskötseln inom de tidigare lappbyarna - numera samebyar - inom lappmarksrenskötselområdet (fjäll- och skogssamebyar) ansett sig ha en starkare rätt till renbete grundad på sedvanerätt och urminnes hävd än den renskötsel som utövats med stöd av koncession. Denna uppfattning har också överlag accepterats av koncessionssamebyarna som vikit undan för fjäll- eller skogssamebyarna när de senare ansett sig ha behov av att utnyttja sina sedvanliga renbetesområden nedanför lappmarksgränsen. Koncessionsgivande myndigheter har också regelbundet infört ett generellt villkor i koncessionen av den karaktären att koncessionssamebyn har att vika undan för lappmarksrenskötselns behov. Länsstyrelsen har ansett att lappmarksrenskötseln skall tillförsäkras betesmarker av sådan omfattning att den inte begränsas. Detta innebär att vissa områden måste delas mellan lappmarksrenskötseln och koncessionsrenskötseln. Vittangi sameby är en sådan skogssameby som förutom renbete på eget område även får nyttja mark som ligger inom Muonio samebys marker. I den avvägning av behovet av betesmarker som ligger till grund för det särskilda villkoret har länsstyrelsen ansett att Muonio sameby förfogar över vinterbetesmark som täcker dess behov med hänsyn till högsta tillåtna renantal. Det har därför varit möjligt att begränsa samebyns nyttjande av Meraskangasområdet vintertid. Den begränsningen har kommit Vittangi sameby till godo.

Vittangi sameby anförde till stöd för sin talan bl.a. följande. Vittangi sameby är en skogssameby och har som sådan på grund av urminnes hävd och sedvänja samt i enlighet med rennäringslagen rätt till vinterbete nedanför lappmarksgränsen. Muonio sameby är en koncessionssameby och har som sådan inte någon självständig rätt att bedriva renskötsel utan är beroende av tidsbegränsade koncessioner. Vid en konflikt mellan en skogssamebys och koncessionssamebys behov av vinterbete måste koncessionssamebyn vika. Vittangi sameby gör därför gällande att koncession alltid måste förenas med de villkor som behövs för att säkerställa att en koncessionssameby inte på något sätt förhindrar sameby ovan lappmarksgränsen att bedriva renskötsel. Länsstyrelsen har vid beviljandet av koncession följt dessa principer. - Trots att Vittangi sameby har rätt att med stöd av sedvänja utnyttja vinterbete inom Meraskangasområdet kan detta i praktiken inte ske eftersom vinterbetet inte är tillräckligt för både Vittangi och Muonio samebyar. Detta leder i sin tur till att Vittangi sameby inte kan driva en uthållig och ekonomiskt försvarbar renskötsel. Det föreligger således ett absolut behov av att få nyttja vinterbetet inom Meraskangasområdet utan konkurrens med Muonio sameby.

E.A. anslöt sig till vad länsstyrelsen anfört och tillade bl.a. följande. Koncessionshavarnas skyldighet att ta emot skötesrenar har sin grund i hur renskötseln sedan lång tid tillbaka har bedrivits i området. Samerna har traditionellt medgetts rätt att låta sina renar beta på de bofastas fastigheter i utbyte mot att de sköter även de bofastas renar. Utan en sådan skyldighet skulle syftet med koncessionsrenskötseln falla eftersom det i så fall inte är självklart att renarna skulle kunna utgöra ett sådant ekonomiskt tillskott till många små lantbruksföretag som det är och som syftet varit under alla år. - Den relevanta lagstiftningen har alltid innehållit en rätt för bofasta att ha renar i vård hos samer. Redan i 1886 års lag fanns den rättigheten utan inskränkning. Därefter har rätten för bofasta reglerats i 58 § 7 renbeteslagen (1928:309), omnämnts i SOU 1968:16 s. 24 och 236 samt i prop. 1971:51 s. 197 och 255. Formuleringen har varierat under åren från att stadga en uttrycklig rätt för den bofaste till en rätt att ta emot för koncessionshavaren, men det har alltid framgått av förarbetena att någon förändring inte varit avsedd. Det får därför anses klarlagt att det finns en rätt för en ägare av jordbruksfastighet att lämna skötesrenar i koncessionshavarens vård. En sådan rätt är givetvis betydelselös om den inte motsvaras av en skyldighet för koncessionshavaren att ta emot skötesrenar.

Till stöd för sitt yrkande att länsstyrelsens talan skulle avvisas anförde Muonio följande. Det har framkommit att länsstyrelsen inte fattat något formellt beslut om att överklaga kammarrättens dom. Beslutet att överklaga har skett på tjänstemannanivå. Det av Muonio till länsrätten överklagade beslutet fattades av rennäringsdelegationen inom länsstyrelsen, bestående av folkvalda representanter och representanter för samerna. Rennäringsdelegationen har inte fattat något beslut om att överklaga kammarrättens dom. Inte heller har någon fullmakt utfärdats för någon tjänsteman att föra länsstyrelsens talan. - När det gäller E.A:s talan är det i och för sig riktigt att han äger en jordbruksfastighet inom Muonio samebys område men han bor inte på fastigheten och har inga planer på att flytta dit. Han har vidare inga skötesrenar i samebyn och han uppfyller inte heller de krav som rennäringslagen ställer upp för att kunna ha skötesrenar. - Till stöd för sitt bestridande av klagandenas yrkanden anförde Muonio bl.a. följande. Av ordalydelsen i aktuella bestämmelser framgår att någon skyldighet att ta emot skötesrenar inte föreligger. Som kammarrätten anfört i sina domskäl fanns inte heller något stöd i den tidigare renbeteslagen för att ålägga koncessionshavare skyldighet att ta emot skötesrenar. Även 1928 års lag talar om "rätt för lappen att hava skötesrenar". Att det är fråga om en rättighet och inte en skyldighet framgår av rennäringslagens ordalydelse och förarbetena till denna. Efter medgivande av sameby får inom byns betesområde hållas skötesrenar. Länsstyrelsens rätt att föreskriva villkor begränsas av rennäringslagen. Länsstyrelsen har som villkor för beviljande av koncession i Muonio sameby ålagt koncessionshavarna en skyldighet att ta emot skötesrenar. Detta villkor saknar stöd i lag. - Meraskangasområdet ligger ostridigt inom Muonio samebys betesområde. Samebyn bestrider att Vittangi sameby har sedvanerätt till renbete i området. Muonio sameby har ett absolut behov av att nyttja området som vinterbetesområde. Länsstyrelsens beslut i denna del omöjliggör en rationell renskötsel. Området norr om Kitkiöjärvi fram till Puristajokis utlopp i Muonio älv är det enda vinterbetesområdet inom Muonio sameby. För koncessionshavarnas möjlighet att försörja sig på renskötseln krävs att vinterbete tillåts i aktuellt område. Länsstyrelsen har genom tidigare beslut fråntagit Muonio sameby vinterbetesområden. Den av länsstyrelsen uppdragna gränsen utgör en rät linje som saknar naturliga geografiska gränser för renskötseln. Avsaknad av naturliga geografiska gränser innebär att renskötselarbetet försvåras betydligt.

Regeringsrätten avslog, genom beslut i protokoll den 13 november 2002, av Vittangi sameby och Muonio framställda yrkanden om muntlig förhandling.

Muonio yrkade att Regeringsrätten skulle ompröva beslutet och förordna att muntlig förhandling skulle hållas.

Regeringsrätten (2003-11-12, Hulgaard, Schäder, Melin, Stävberg, Kindlund) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Bestämmelser om koncessionsrenskötsel finns i 85-89 §§rennäringslagen. Enligt 85 § första stycket innefattar koncession rätt för koncessionshavaren att driva renskötsel även med skötesrenar som tillhör bl.a. den som äger eller brukar jordbruksfastighet, vilken helt eller delvis är belägen inom den del av länet där koncessionsrenskötsel får bedrivas, om han är bosatt på fastigheten eller inom området.

Fråga om koncession prövas enligt 87 § av länsstyrelsen. I beslut varigenom koncession beviljas skall enligt 88 § anges

1. koncessionsområdet,

2. flyttningsvägs sträckning,

3. det högsta antal renar som varje koncessionshavare får hålla inom området och det högsta antal skötesrenar som han får ta emot,

4. i vad mån koncessionshavare har rätt att anlägga stängsel, uppföra byggnader och ta virke inom koncessionsområdet,

5. de villkor i övrigt under vilka renskötseln får bedrivas.

Vidare framgår av 89 § första stycket att om en sameby eller koncessionshavare bryter mot villkor som gäller för verksamheten kan länsstyrelsen vid vite förelägga byn eller koncessionshavaren att vidta rättelse.

Slutligen anges i 89 § sista stycket att länsstyrelsen kan återkalla koncessionen eller besluta om nya villkor om förutsättningarna för koncessionen har ändrats.

Processuella frågor

Muonio yrkar att länsstyrelsens och E.A:s överklagande avvisas.

Regeringsrätten konstaterar dels att det av länsstyrelsen med stöd av bestämmelsen i 12 § förordningen (1997:1258) med länsstyrelseinstruktion fastställda ansvarsområdet för rennäringsdelegationen inte innehåller föreskrifter vare sig om handläggning av fråga om koncessionsrenskötsel eller om överklagande av delegationens beslut, dels att enligt den av länsstyrelsen antagna arbetsordningen företräder chefsjuristen länsstyrelsen i domstol. Länsstyrelsens talan i Regeringsrätten förs av dess chefsjurist.

E.A. äger jordbruksfastighet inom Muonio samebys område. Muonios renar kan således komma att beta på E.A:s mark. Med hänsyn härtill delar Regeringsrätten kammarrättens uppfattning att han som sakägare haft rätt att vara part i processen och att han därmed också har rätt att överklaga kammarrättens dom.

Med hänsyn härtill skall avvisningsyrkandena avslås.

Regeringsrätten finner inte skäl föreligga att hålla muntlig förhandling i målet.

Skyldighet att ta emot skötesrenar

Länsstyrelsens beslut om skyldigheten att ta emot skötesrenar har utformats på följande sätt i de allmänna villkor som har fogats till beslutet. I punkt 2 föreskrivs att koncessionshavarna är skyldiga att ta emot skötesrenar upp till det antal som länsstyrelsen bestämt. I punkt 3 anges att samebyn har ansvaret för skötesrenarna samt att detta innebär att i den mån det finns flera koncessionshavare - vilket är fallet beträffande Muonio sameby - dessa gemensamt skall arbeta med vården av skötesrenarna. Vidare anges i punkt 5 att det åligger samebyn att tillsammans med koncessionshavarna kontrollera och hålla uppsikt över att byns medlemmar uppfyller rennäringslagens bestämmelser om rätten att hålla skötesrenar. I de särskilda villkoren för Muonio sameby sägs i punkt 3 att samebyn är skyldig att aktivt verka för att förhållandet mellan markägares skötesrenar och koncessionshavares egna renar skall förändras så att fler skötesrenägare bereds tillfälle att hålla renar i byn samt att av byns totala renantal koncessionshavarna är skyldiga att bereda utrymme för och gemensamt sköta 1 600 skötesrenar.

Som underinstanserna har angett i sina respektive domar finns inte i rennäringslagen någon uttrycklig föreskrift om att en koncessionshavare är skyldig att ta emot skötesrenar i sin vård. Däremot anges i 85 § nämnda lag att koncessionshavaren har rätt att ta emot skötesrenar. Länsstyrelsen och E.A. har emellertid gjort gällande att rätten för koncessionshavarna att ta emot skötesrenar även måste innebära en skyldighet för dem att ta emot skötesrenar.

Länsstyrelsens föreskrift om att en koncessionshavare är skyldig att ta emot skötesrenar till ett visst antal innebär att denne åläggs att ingå avtal med en eller flera ägare av skötesrenar. Som framgår av den ovan gjorda redovisningen av innehållet i de beslut som länsstyrelsen fattat i frågan finns inte i någon del angett vilka villkor som skall tas in i ett sådant avtal eller vad det i övrigt skall innehålla. Det anges heller inte vad som skall gälla om koncessionshavaren inte anser sig kunna ingå avtal, t.ex. därför att parterna inte kan komma överens om hur många skötesrenar avtalet skall omfatta, hur sköteslegan skall bestämmas eller vad som skall gälla för avkastningen från dessa renar.

Av 89 § rennäringslagen framgår att länsstyrelsen har rätt att förelägga en koncessionshavare som bryter mot villkoren i koncessionen att vid vite vidta rättelse.

Den situationen skulle alltså kunna uppstå att länsstyrelsen, om en koncessionshavare inte ingår avtal om att ta emot skötesrenar eller inte tar emot ett föreskrivet antal sådana renar, skulle kunna vid vite förelägga koncessionshavaren att uppfylla villkoret. För att undvika dessa konsekvenser skulle koncessionshavaren således tvingas att ingå avtal mer eller mindre mot sin egen vilja och på villkor som han kan finna olämpliga och otillfredsställande. Föreskrifter med sådana följder har enligt Regeringsrättens uppfattning inte stöd i rennäringslagen.

Som länsstyrelsen och E.A. anfört vilar såväl den nu gällande rennäringslagen som tidigare gällande motsvarande lagstiftning på förutsättningen att ett samförstånd finns som tar sig bl.a. det uttrycket att koncessionshavarnas rätt att låta renarna beta på andras fastigheter motsvaras av en skyldighet för dem att ta emot renar från dessa fastighetsägare. Ägare av skötesrenar har också en starkare ställning i samebyn när det gäller koncessionsrenskötsel genom att de enligt 86 § andra stycket rennäringslagen anses som renskötande medlemmar. Inte heller detta förhållande kan dock medföra att ett villkor att ta emot skötesrenar får uppställas.

Det av länsstyrelsen uppställda villkoret är således inte lagligen grundat.

Detta innebär dock inte att frågan om koncessionshavarnas beredvillighet att ta emot skötesrenar inte kan beaktas i ärenden om koncessionsrenskötsel. Koncession får enligt 85 § andra stycket rennäringslagen lämnas endast om fortsatt renskötsel inom området är till övervägande nytta för orten och endast om den som söker koncession kan antas komma att driva renskötseln på ett ändamålsenligt sätt. Vid denna prövning kan givetvis möjligheten för bl.a. fastighetsägare i området att ha skötesrenar få betydelse. Om förutsättningarna för koncessionen har ändrats, kan vidare enligt 89 § samma lag länsstyrelsen återkalla koncessionen eller besluta om nya villkor.

Med hänsyn till att koncessionstiden löpt ut föranleder inte frågan något vidare yttrande från Regeringsrättens sida.

Renbete i Meraskangasområdet

Enligt 88 § första stycket 1 rennäringslagen skall länsstyrelsen ange det område som koncessionen omfattar. Länsstyrelsen anför att den har gjort sin bedömning av renbetesfrågan utifrån den tillgång på lavbevuxna marker som finns inom de olika samebyarna och med utgångspunkt i denna kommit fram till att Muonio sameby är väl tillgodosedd med vinterbete för sina renar. Som ytterligare grund för sitt beslut i denna del anför länsstyrelsen att den strävar efter att ge lappmarksrenskötseln företräde framför koncessionsrenskötseln till renbete i de fall då en bristsituation föreligger.

Att länsstyrelsen i sitt koncessionsbeslut således skall ange koncessionsområdet måste enligt Regeringsrättens uppfattning innebära att detta område inte nödvändigtvis sammanfaller med det område som samebyn omfattar. Detta förhållande gäller uppenbarligen för varje enskild koncession som länsstyrelsen beviljar. Av detta följer att hinder inte föreligger mot att länsstyrelsen ställer upp villkor av det slag som gjorts i punkt 7 av de för Muonio sameby gällande särskilda villkoren. I detta konstaterande ligger inget ställningstagande från Regeringsrättens sida i frågan om relationerna mellan lappmarks- och koncessionsrenskötseln beträffande rätten till renbete.

Inte heller denna fråga föranleder, sedan koncessionstiden löpt ut, något vidare yttrande.