RÅ 2003:98

Räddningsnämnden i Malmö kommun beslutade den 16 augusti 1999 att uppdra åt brandchefen att lämna anbud för ambulansverksamheten i distrikt 1 Malmö-Trelleborg.

B.C. överklagade hos länsrätten och yrkade att räddningsnämndens beslut skulle upphävas. Som grund anförde han bl.a. följande. Det är inte någon angelägenhet för kommunen att bedriva den aktuella typen av ambulanssjukvård. Det är inte någon angelägenhet för kommunen att bedriva den aktuella verksamheten utanför kommunen riktad till andra än kommunens medlemmar. Kommunen har genom det överklagade beslutet således överskridit sina befogenheter enligt kommunallagen (1991:900), KL. Kommunal verksamhet får inte dimensioneras i syfte att skapa utrymme för att kunna sälja ett överskott av tjänster till andra. Kommuner skall inte ägna sig åt verksamheter som enligt lag skall bedrivas av andra myndigheter. Enligt den s.k. lokaliseringsprincipen får en kommun inte engagera sig i verksamheter utanför det egna geografiska området eller som riktar sig till andra än de egna invånarna. De angivna principerna uppställer således vissa hinder både mot att kommuner och landsting säljer tjänster till varandra och mot att de samverkar och erbjuder varandra sin kompetens i fråga om myndighetsutövning. Lokaliseringsprincipen innebär att den verksamhet som en kommun eller ett landsting bedriver skall ha en anknytning till det egna geografiska området eller till de egna medlemmarna. Innan den nuvarande landstingsorganisationen för Skåne län inrättades hade Malmö kommun ett ansvar för bl.a. sjukvården inom det egna området. Det har därför varit naturligt att kommunen har haft en egen organisation för ambulanssjukvård. Genom bildandet av det nuvarande landstinget Region Skåne har huvudmannaskapet för hela regionens sjukvård, inklusive ansvaret för ambulanstransporterna i regionen, överförts från Malmö kommun samt från de förutvarande landstingsorganisationerna i dåvarande Malmöhus resp. Kristianstads län till det nybildade landstinget Region Skåne. Det är således inte längre en angelägenhet för Malmö kommun att bedriva den aktuella formen av sjuktransporter. Det är därmed heller inte någon tillfällig överkapacitet i mindre omfattning som kommunen säljer på den allmänna marknaden utan en permanent överkapacitet av betydande omfattning, vilken kommunen rätteligen borde avveckla. Enligt KL:s huvudregel är det inte längre någon angelägenhet för Malmö kommun att engagera sig i verksamheter utanför det egna området som berör andra än de egna kommuninnevånarna. Undantag från denna princip fordrar särskilt stadgande i lag. I hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, samt i KL finns bestämmelser om att kommuner och landsting i viss utsträckning kan samverka i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser. Genom det sätt på vilket landstingets upphandling av de aktuella ambulanstransporterna utformats har Malmö kommuns anbud kommit att omfatta ett område som sträcker sig långt utanför kommunens område samt avse service för personer som är invånare i andra kommuner. Det aktuella anbudet avser inte någon sådan samverkan som beskrivs i 3 § fjärde stycket HSL. Anbudet ingår i en upphandling och syftar till ett sådant avtal som regleras genom paragrafens tredje stycke. Oavsett om det är fråga om sådan samverkan eller ej, är Malmö kommun med tillämpning av lokaliseringsprincipen ändå hindrad att åta sig andra transporter än sådana som sker inom kommunens område eller som avser de egna kommuninnevånarna. För de av anbudet berörda kommunerna existerar inte någon s.k. gemensam nämnd eller något kommunalförbund. KL:s kompetensutvidgande bestämmelser om kommunalförbund kan således heller inte göras gällande till stöd för det överklagade beslutet att avge anbud.

Malmö kommun bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Malmö kommun var eget landsting fram till den 1 januari 1999. Under denna tid hade Malmö kommun ansvaret för ambulansväsendet på samma sätt som andra landstingshuvudmän. Ambulanssjukvården sköttes av kommunens räddningstjänst. Den ordningen att landstingen träffar avtal med kommunernas räddningstjänster för att utföra ambulanstransporter åt landstingen är en mycket vanligt företeelse runt om i landet. Ordningen har sådan stabilitet att den kan påstås grunda en kommunalrättslig sedvana. Ordningen synes av allt att döma vara tillkommen genom de möjligheter till samordning som finns med räddningstjänstens övriga transportuppgifter, larmfunktioner o.dyl. Räddningstjänstlagen (1986:1102) lägger också i 8 § ett ansvar på kommunerna att ta tillvara möjligheterna att utnyttja varandras resurser för räddningstjänsten och för förebyggande verksamhet. Att detta i lag fastlagda krav på samordning av resurser är en nödvändighet inom räddningstjänsten framstår som självklart. Vid olycks- och katastroftillfällen kan inte geografiska gränser få avgöra hur resurser skall disponeras. Motsvarande gäller för ambulanstransporter. Inom detta område gäller s.k. gränslös dirigering, vilket innebär att den ambulans som för tillfället effektivast kan utnyttjas för uppdraget också skall utföra uppdraget oavsett hur distriktsgränser och kommungränser ser ut. Malmö kommuns uppgifter avseende ambulanstransporter skall ses som en på etablerad kommunal sedvana grundad rätt att handha uppgifterna i fråga. Detta gäller särskilt med beaktande av att KL:s allmänna kompetensstadgande aldrig varit avsett att vara en absolut och precis utstakare av omfånget för den kommunala kompetensen, utan det allmänna kompetensstadgandet har i olika rättsligt relevanta sammanhang förklarats vara ett målsättningsstadgande, vars innehåll bestäms bl.a. efter vad som är lämpligt och rimligt och där förskjutningar i omfångets räckvidd kan ske efter samhällsutveckling och annat. Ansvaret för ambulanstransporter ligger enligt lag på landstinget, men enligt kommunal sedvana har kommun rätt att genom sin räddningstjänst utföra uppdragen enligt överenskommelse med landstinget. Detta gäller med alldeles särskild styrka i Malmö där kommunen fram till den l januari 1999 varit eget landsting. På hälso- och sjukvårdens område gör sig ett starkt behov av samarbete gällande mellan landsting och kommun. Kommun har eget ansvar för hälso- och sjukvård enligt 18 § HSL. Den bestämmelsen ger enligt sitt innehåll också utrymme för att vidga utrymmet för de kommunala befogenheterna, om överenskommelse träffas med landstinget. Det ligger i linje med den i lagstiftningen upplinjerade ansvarsfördelningen mellan landsting och kommun att Malmö kommun har befogenhet att enligt avtal tecknat med landstinget och finansierat av landstinget utföra ambulanstransporter inom den egna kommunen. I denna rätt ingår också en rätt att utföra transporter inom sjukvårdsdistriktet inom angränsande område. Det geografiska området har aldrig varit en absolut gräns för en kommuns insatser. Enligt befolkningsstatistik per den 31 december 1998 hade Malmö 254 904, Trelleborg 38 146, Vellinge 30 023 och Svedala 17 971 invånare. Malmö kommun är alltså ensam väsentligt mycket större än de övriga kommunerna tillsammans. Det måste anses vara ett till Malmö kommun knutet kommunalt intresse att kunna utföra ambulanstransporter till sina medborgare till det inom kommunen befintliga Universitetssjukhuset MAS. För att kommunen skall kunna utföra dessa tjänster till sina medborgare måste kommunen också - på grund av att landstinget har gjort en uppdelning i sjukvårdsdistrikt som inte stämmer med kommungränserna - påta sig att utföra transporterna i de övriga ifrågavarande kommunerna. Detta är en nödvändighet som kommunen själv inte kan göra något åt. På grund av att dessa andra uppgifter är förhållandevis ringa i förhållande till den egna kommunens behov kan dessa tillkommande uppgifter enligt Malmö kommuns uppfattning inte göra att transporterna totalt sett blir icke kompetensenliga. Landstinget ersätter dessutom uppdragen. Kompetensreglerna är sådana att en anpassning skall ske till samhällsutvecklingen (SOU 1982:4 s. 126 ff.). Från att ha varit eget landsting har kommunen ingått i gemensam nämnd inom sydvästra Skånes sjukvårdsdistrikt med omfattning Malmö, Trelleborg, Svedala och Vellinge för att slutligen ingå i Region Skåne. Gemensamt under hela tiden är emellertid att det är ett intresse knutet till samtliga invånare i Malmö kommun att ambulansverksamheten upprätthålls inom kommunen. Malmö kommun är därmed berättigad att genom avtal med Regionen påta sig ansvaret för sådan ambulansverksamhet. Att distriktsledningen är sådan att även omgivande mindre kommuner ingår i det distrikt som Malmö kommun får ansvar för - Trelleborgs räddningstjänst kommer därvid att enligt underavtal utföra uppdrag inom Trelleborgs och Vellinge kommuner - kan inte göra att kommunens insatser blir icke kompetensgilla.

Malmö kommun överklagade och yrkade att länsrättens dom skulle upphävas och att räddningsnämndens beslut skulle fastställas. Kommunen åberopade vad som tidigare angetts och anförde sammanfattningsvis följande. Malmö kommun har en väl fungerande organisation för ambulanstransporter. Transporterna utförs av räddningstjänsten, vilken har ansvaret för brandvärnet i kommunen. Brandkåren och ambulansenheterna är samlokaliserade, har samma utalarmeringssystem samt genomför gemensamma övningar. Gemensam upphandling förekommer vidare. Detta leder till ett bättre resursutnyttjande. Ordningen leder också till ett mervärde i vårdkedjan genom att de resurser som brandkåren besitter, i vissa situationer, kan lämna nödvändig akut hjälp i väntan på ambulans. Ambulansverksamheten har således en naturlig anknytning till redan bedriven verksamhet. Ordningen leder även till en mängd synergieffekter, som bl. a. kompetensutbyte. Det finns så många väsentliga anknytningspunkter till kommunen att ambulansverksamheten bör anses utgöra en kommunal angelägenhet även om upphandlingen också kommit att omfatta ett område utanför kommunens gränser. Region Skåne har inte önskat teckna avtal med flera olika entreprenörer inom ett och samma distrikt eftersom ofullkomligheterna i kommunindelningen inte gett rationellast upphandlingsresultat. Därför har enbart Malmö kommun slutit avtal om utförande av ambulanstransporter inom Malmö, Trelleborgs, Vellinge och Svedala kommuner. Region Skåne har dock godkänt att Trelleborgs kommun skulle svara för ambulansverksamheten i Trelleborg och Vellinge kommuner. På det sättet har det förelegat ett samverkansavtal mellan Region Skåne samt Malmö och Trelleborgs kommuner, där Malmö kommun fått acceptera de förutsättningar som Region Skåne satt upp. Upphandlingen har avsett områden som legat i omedelbar anslutning till den egna kommunen. Det har inte varit fråga om en allmän entreprenadverksamhet, utan syftet har varit att tillgodose Malmö kommuns intressen. Beslutets faktiska effekter bör vara avgörande för kompetensfrågan, om det rättsliga ansvaret för helheten inte innebär några risker för Malmö kommun. Malmö kommuns faktiska engagemang utanför den egna kommunen är på grund av underentreprenörsavtal inskränkt till Svedala kommun, vars invånarantal uppgår till sju procent av Malmö kommuns. Det är därför fråga om ett marginellt tilläggsuppdrag som kan utföras utan organisationsförstärkning i Malmö kommun. Tjänsterna utförs vidare mot kostnadstäckande avgifter. Det skulle leda till besynnerliga effekter om den rättsliga konsekvensen av Region Skånes upphandling skulle vara att väl fungerande ambulansenheter skulle uteslutas från anbudsgivningen. Kommunen borde vidare i aktuellt fall ha rätt att ta på sig ansvaret för ambulanstjänster i ett något större område än den egna kommunen förutsatt att det finns proportion mellan nytta och resursinsats. Samordningen av resurser för med sig betydande fördelar för invånarna i Malmö kommun. En diskvalificering av kommunen skulle också negativt påverka konkurrensförhållandena. Konsekvensen skulle bli att en väl fungerande ambulansorganisation inte har möjlighet att fortsätta sin verksamhet. Vid en sammanvägd bedömning finns därför sakliga skäl som talar för att kommunen borde ha kompetens att utföra ifrågavarande transporter. Lokaliseringsprincipen bör inte utgöra rättsligt hinder mot kommunens deltagande i upphandlingen. Det finns tillräcklig anknytning till kommunens intresse och dess ambulansverksamhet för att det skall vara kompetensenligt att utföra ambulanstransporter även inom Svedala kommun.

B.C. svarade inte i målet.

Malmö kommun överklagade och yrkade att Regeringsrätten med upphävande av kammarrättens och länsrättens domar skulle fastställa räddningsnämndens beslut. Till stöd för sin talan anförde kommunen bl.a. följande. Kammarrätten förefaller anse att kommunen över huvud saknar kompetens att engagera sig inom området för ambulanstransport, oberoende av om uppdraget ligger helt inom kommungränsen eller sträcker sig utanför denna. En sådan snäv tillämpning av de kommunalrättsliga reglerna står inte särskilt väl i överensstämmelse med vare sig de förutsättningar som gäller inom verksamhetsområdet i fråga eller det sätt på vilket ambulansverksamheten organiserats på flera håll i landet. Bestämmelsen i 2 kap. 1 § KL kan inte utgöra hinder för landstinget att köpa tjänster inom området för ambulanstransporter av en kommun och inte heller hindrar den en kommun att lämna anbud och åtaga sig uppdraget i fråga, om det är av intresse för den egna kommunen. Även de lokala förhållandena bör ges betydelse från kompetenssynpunkt. Svedala kommun har en i sammanhanget så begränsad omfattning att kommunens engagemang här bör anses kompetensenligt trots tillkommande uppgifter. Det bör understrykas att verksamheten i Trelleborg och Vellinge genom underavtal faktiskt ombesörjs av brandväsendet i Trelleborg. Inte heller bestämmelserna i HSL kan utgöra hinder eftersom det inte krävs att uppdragens utförandedel handhas av landstinget.

Prövningstillstånd meddelades.

B.C. bestred bifall till kommunens talan och anförde bl.a. följande. Förutom Malmö kommun omfattar den aktuella ambulansverksamheten även Trelleborgs, Vellinge och Svedala kommuner. Fyra femtedelar av den yta där ambulanstransporterna utförs och en fjärdedel av patientunderlaget ligger således utanför Malmö kommuns ansvarsområde. Förekomsten av eventuella underentreprenadavtal har inte vitsordats och är inte heller relevant eftersom Malmö kommun gentemot landstinget ensam inträtt som kontraktsmässig avtalspart och som sådan bär det fulla ansvaret för sitt åtagande.

Landstingsförbundet avgav yttrande i målet.

Regeringsrätten (2003-12-19, Ragnemalm, Sandström, Hulgaard, Nord, Stävberg) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 3 § räddningstjänstlagen gäller lagen inte hälso- och sjukvård som avses i HSL. Till hälso- och sjukvården hör enligt 1 § HSL bl.a. sjuktransporter. Räddningsnämndens beslut att lämna anbud vid landstingets upphandling av ambulanstransporter kan alltså inte stödjas på räddningstjänstlagen.

I HSL fördelas ansvaret för hälso- och sjukvård mellan landsting och kommun. Enligt 6 § svarar landstinget för att det inom landstinget finns en ändamålsenlig organisation för att till och från sjukhus eller läkare transportera personer vilkas tillstånd kräver att transporten utförs med transportmedel som är särskilt inrättade för ändamålet. Även om det rör sig om en uppgift inom landstingets ansvarsområde är landstinget emellertid enligt 3 § tredje stycket oförhindrat att genom avtal överlåta åt "någon annan" att praktiskt utföra uppgiften.

För att en kommun skall kunna avtalsvägen åtaga sig en sådan uppgift gäller som grundläggande villkor att reglerna i 2 kap. 1 § KL om gränserna för den kommunala kompetensen respekteras. En förutsättning för att en kommun skall kunna engagera sig i anbudsgivning avseende utförande av ambulanstransporter är att kommunen disponerar eller avser att införskaffa erforderliga materiella och personella resurser för ändamålet. Att bibehålla eller tillskapa en sådan organisation för att kunna deltaga i en upphandling av en tjänst för vilken landstinget svarar utgör enligt Regeringsrättens mening inte en sådan angelägenhet av allmänt intresse som kommunen har rätt att engagera sig i. Redan av denna anledning skall överklagandet avslås.