SOU 1998:119
Kommunal uppdragsverksamhet 1998
Till statsrådet Jörgen Andersson
Regeringen beslutade den 21 augusti 1997 att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att utarbeta förslag om en utvidgning till andra verksamhetsområden av den försöksverksamhet med kommunal upp- dragsverksamhet som för närvarande bedrivs inom ramen för lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985z449) om rätt att driva viss linjetrafik. Till särskild utredare för- ordnades kommunalrådet Birgitta Lönegård.
Departementssekreterarna Barbro Rosensvärd, Inrikesdepartemen- tet, Nina Cromnier, Miljödepartementet, och Peter L Andersson, Fi- nansdepartementet, rättssakkunnige Per Karlsson, Närings- och Han- delsdepartementet, hovrättsassessom Inger Kalmerborn, Justitiede- partementet och kammarrättsassessom Carin Jahn, Socialdeparte- mentet, har såsom experter deltagit i utredningen. Peter L Andersson och Inger Kalmerborn har dock inte medverkat efter den 16 mars 1998.
Hovrättsassessom Katarina Persson har varit sekreterare. Utredningen, som inledde sitt arbete i oktober 1997, har antagit namnet Utredningen om kommunal uppdragsverksamhet (In 1997: 10)
Utredningen överlämnar härmed betänkandet Kommunal upp- dragsverksamhet 1998.
Utredningsuppdraget är härmed slutfört.
Stockholm i september 1998
Birgitta Lönegård
/Katarina Persson
__| _
192 wii.” någ...? räkna...—113 ilii
ll!
" & .Ä ' .J' i.u ' —"'_ '— . ..— . _,:,1. '. ' ,. _ 1- i C . "l"! -. l-l. fl får; .,. _| i-" i..— '_l ._ _ _-.___ . . ., .. wp.-.'.. '.1 ". *» . .. g., | _ . ___.L,_ | . e f .- - - sa' _
_ ä' 31323!» "är,. Mahra. WP? l.!" 1' '# ..-.'.-_. al.,mJlafi 15 _... ";»! 9.11 ."—,?'5.-1.1.3LJ ”e,-ika ',i'is'iu' g..-”...a wikin—_- u .m- Li,-'i! q—quu m -. " 1.11 '#?i'ffi'l'l QWWH'ÅM'FÅFH: il ml; Niilf'i &_Iil'lh. m.". ml..- " & '.'ine19'.'-"iii.ll'l'1 :ll.w13"l'._."'ll.n_l 'i'rji mi. minga”... ,..-;", , Edla, -- ' Färjan-rm lenfl'fflk'q _.rcr åmhriir). i'm-wii? '. . lt 11% r-..i * 331511. .'.'_: |'.!.'"Cl' m?srmdnwiaul. u irr. '. . .. lil? . u—m'bm ');—I iTl'.i.("r-1'_L'—J.i' 511911?le 15.11 än. miri. . nu!./31.1: .1- ._ dal.: levfi'mr'ul's'au Lil—".. | :miu. quu M_E]! Jl'llåq'fl' ,Tåilfim ...?;- -',".-.31_li,|_Å.' mur.-ua.; HLllfl ,.1'.I ilxr__uåitimÄ-£93gl11., f:.- _.3, ”immimam- 43.1";6111'11'41 ! ' eli '_'iaiani' när.-(pgeéfmuv'ri' jumuirmiurq =.n.._ ..' JM flin... ? nauu.5?tiiä”ruutiu*n rim DT. ram- ".i ...l
”',-Ailåd "..' ,man-_ Wu quid liiit- arr-,.... .:"?ti. Linz. ...ri' -.-ii :HT ' "...i. . .,:i 49,2 _,=.-i+' .'.-li 5, ___w11 m' när... _isfn' 'i m...! .— ..
___ _ _ , ._.____ _. ;uf .. _..3 'if; ' ' '&årlsuuvurfmä wumudmia13wmw. ii i. H,,Hnd"*%i tdni1liirj-l'ib'ilbliuu .lll?'..'hllå'w' [.iw,iia'r-.f.|..... I
,_ _ _" Hut-" Rafik-lirahwmw1w9'11'ullflil .- .- tid;-kina. '..T ]Smriiin ' , ”___ 135713 ”&%%'” .lilhiglghg ljleI'*|_ iambfigap. n pill-i " |. fill)
. '. hj : . _ _". mjuka... färgad. . " "'å'. "'i (WWW:-1171 . :i; |
"'(-'.," f ' " + " -_'i.'l"':' .'.1 [Råd
.. __ ,...-.- Pitt-_."
IIT' iifmlul'd
_n___ ,J_ Mår/( '_' & __... . ". ._' när .' '
" " ' 1"! "" Wasaiterna
. _ i' ' * .. _ 4 I .. '- " T ..' &_ _- '" '
SOU 1998:1 19 Innehåll InnehåH Förkortningar ....................................................................................... 7 Sammanfattning .................................................................................... 9 ] Utredningens uppdrag och arbete ........................................... 13 1.1 Direktiven ................................................................................ 13 1.2 Utredningsarbetet ..................................................................... 14 2 Frågans tidigare behandling ................................................... 17 3 Kommunala kompetensregler .................................................. 19 3.1 Inledning .................................................................................. 19 3.2 Kommunernas och landstingens allmänna kompetens ............ 20 3.3 Kommunernas och landstingens kompetens i näringslivsfrågor ...................................................................... 23 3.4 Kommunernas och landstingens kompetens enligt specialförfattningar .................................................................. 28 3.4.1 Inledning ........................................................................ 28 3.4.2 Vatten och avlopp .......................................................... 28 3.4.3 El .................................................................................... 29 3.4.4 Det sociala området ....................................................... 30 3.4.5 Hälso- och sjukvård ....................................................... 32 3.4.6 Skolväsendet .................................................................. 34 3.4.7 Renhållning och avfallshantering .................................. 35 3.4.8 Plan- och byggväsendet ................................................. 39 3.4.9 Specialförfattningar inom andra verksamhets- områden i korthet ........................................................... 40 3.5 Särskilda kompetensutvidgande lagar ...................................... 40 3.6 Kommunal samverkan ............................................................. 42 3.6.1 Inledning ........................................................................ 42 3.6.2 Kommunalförbund ......................................................... 42 3.6.3 Gemensam nämnd ......................................................... 45 3.6.4 Kommunala företag ....................................................... 46 3.6.5 Samverkansavtal ............................................................ 48 4 Dansk rätt ................................................................................ 51 4.1 Inledning .................................................................................. 51
4.2 Kommunernas och amtskommunernas kompetens ................. 51 4.3 Lov om kommuners og amtskommuners udförelse af opgaver for andre offentlige myndigheder (lov nr. 378 af l4juni 1995) ................................................................. 52 5 Regler om konkurrens och ojentlig stödgivning till näringslivet .............................................................................. 57 5.1 Inledning .................................................................................. 57 5.2 Underprissättningsutredningen och rådet för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. .................... 57 5.3 EG:s konkurrensregler ............................................................. 59 5.4 Konkurrenslagen ...................................................................... 60 5.5 EG:s statsstödsregler ................................................................ 63 5.6 Kommunal stödgivning i övrigt ............................................... 65 6 Ofentlig upphandling .............................................................. 67
7 Lagen (1996:63 7) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt
att driva linjetrafik ................................................................... 71 8 Utredningens kartläggning — kommunernas och lands—
tingens behov av att bedriva uppdragsverksamhet
åt varandra .............................................................................. 77 8.1 Inledning .................................................................................. 77 8.2 Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets
synpunkter ................................................................................ 78 8.3 Referenskommunemas synpunkter .......................................... 79 8.4 Referenslandstingens synpunkter ............................................ 83 8.5 Näringslivets och Konkurrensverkets synpunkter ................... 85 9 Överväganden .......................................................................... 87 9.1 Allmänna utgångspunkter ........................................................ 87 9.2 Särskilda verksamhetsområden ................................................ 95 9.3 Utredningens slutsatser och förslag ......................................... 98 9.4 Avslutande synpunkter ............................................................ 99 10 Generella direktiv .................................................................. 103 Bilagor 1 Utredningens direktiv (dir. 1997196) ..................................... 105 2 Yttranden från referenskommuner och referens—
landsting ................................................................................. 109
F örkortnmgar
Bet. betänkande dir. direktiv dnr diarienummer Ds Departementsserien EG Europeiska gemenskaperna EU Europeiska unionen J oU J ordbruksutskottet kap. kapitel KU Konstitutionsutskottet LSS Lag (1993z387) om stöd och service till vissa funktionshind- rade NOU Nämnden för offentlig upphandling PBL Plan— och bygglagen (1987: 10) PIST Privata företag I Samhällets Tjänst prop. proposition RÅ Regeringsrättens årsbok SAF Svenska arbetsgivare föreningen skr Regeringens skrivelse SFS Svensk författningssamling SOU Statens offentliga utredningar
. '_' '|' . .lm Ehmm-li '. i!» m - "- u. ,- - - »!» -.. II.-FMM "'- lta—immnwu fll :?:-; [uma | ”& _ul 11:11:1th Lil'-395... liir; ..».rrrul hur 290113 1 : ' ;.hl-l
pr,-JE, git-um»! 'till WWU
ww» m» » Hud '..- ;” '|'F guilt—"vi”»; _|._ 13.35"th JMI: Håål" 11.0 ;fi'
aila!" &” '1 1.17— *(
|_.-.
Sammanfattning
Utgångspunkter
1 lag (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala ak- tiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva linjetrafik ges kommunala aktie- bolag rätt att under vissa förutsättningar bedriva försök med upp- dragsverksamhet inom området för kollektivtrafik. Lagen trädde i kraft den 1 juli 1996. Utredningen har fått i uppdrag att föreslå inom vilket eller vilka områden och på vilket sätt den pågående försöks- verksamheten kan utvidgas. Enligt utredningens tolkning tar direkti- ven inte sikte på en generell reglering som omfattar alla kommunala verksamhetsområden. Vidare skall den vidgade försöksverksamheten endast avse kommuners och landstings möjligheter att bedriva upp- dragsverksamhet åt andra kommuner och landsting.
Kartläggning
En viktig del av utredningens arbete har varit att kartlägga inom vilket eller vilka verksamhetsområden det finns ett för flertalet kommuner eller landsting mer framträdande behov av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt varandra. Ett antal kommuner och landsting har beretts tillfälle att lämna synpunkter till utredningen. För att kunna bedöma kommunernas och landstingens behov har utred- ningen även kartlagt vilken kompetens som kommunerna och lands- tingen har i dag och vilka möjligheter till samverkan som ges inom det kommunala området.
Utredningens kartläggning pekar inte entydigt på ett särskilt av- gränsat verksamhetsområde. Flertalet tillfrågade kommuner och några landsting uppgav att de känner ett stort behov av att bedriva upp- dragsverksamhet för att kunna upprätthålla kompetens och kvalitet samt för att kunna utnyttja knappa resurser effektivare. Kommunerna angav en rad olika verksamhetsområden såsom lämpliga för en för- söksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet. Spridningen mellan vilka verksamhetsområden som respektive kommun påtalade
var stor och flera av verksamhetsområdena snäva t.ex. vissa specia- listtjänster.
Utredningens genomgång av gällande rätt visar att kommuner och landsting redan i dag har möjlighet att med stöd av speciallagstiftning bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner och landsting inom vissa verksamhetsområden samt att utbyta tjänster genom samverkan i olika former.
Utredningens ställningstaganden
Effektivitets-, kvalitets- och kompetensskäl kan enligt utredningens mening tala för att det också finns skäl att vidga kommunernas och landstingens kompetens att bedriva uppdragsverksamhet. Samtidigt måste emellertid effekterna i den privata sektorn av en vidgad kom- petens beaktas. Åtgärden måste totalt sett ge en samhällelig effektivi- tet.
För att tillräckliga skäl skall anses föreligga att särskilt lagstifta om den kommunala kompetensen att bedriva uppdragsverksamhet inom ett visst klart avgränsat verksamhetsområde krävs att behovet av den vidgade kompetensen är påtagligt och gemensamt för ett större antal kommuner eller landsting. Tjänster som innefattar myndighetsutöv- ning bör falla utanför området för kommunal uppdragsverksamhet. De verksamhetsområden som kan komma ifråga bör begränsas till sed- vanlig kommunal verksamhet och verksamheter som har en klar an- knytning till sådan verksamhet. Kommunal service- och tjänstepro- duktion inom såväl den obligatoriska som frivilliga sektorn kan kom- ma ifråga. Verksamheter som i huvudsak ankommer på det egentliga näringslivet bör däremot inte ingå i försöksverksamheten.Vid behovs- prövningen bör de möjligheter till interkommunal samverkan som finns i dag beaktas.
Mot bakgrund av ovan nämnda förutsättningar och på grundval av företagen kartläggning, konstaterar utredningen att det saknas förut- sättningar att - inom ramen för en försöksverksamhet - vidga den kommunala kompetensen att bedriva uppdragsverksamhet inom ett eller flera särskilt avgränsade verksamhetsområden.
Den rättsliga regleringen av kommunernas och landstingens kom- petens att samverka och bedriva uppdragsverksamhet är svåröver- skådlig. Det har framkommit att det hos kommuner och landsting råder en viss osäkerhet beträffande den kommunala kompetensen i detta sammanhang. Under senare år har det skett flera lagändringar och nya bestämmelser tillkommit. Det finns anledning att ifrågasätta om kommunerna och landstingen till fullo utnyttjar sina möjligheter enligt gällande rätt. Utredningen föreslår därför att Inrikesdeparte- mentet tillsammans med Svenska Kommunförbundet och Landstings-
förbundet bör verka för ökade kunskaper hos kommuner och landsting om nuvarande möjligheter till kommunal samverkan i olika former samt om kommunernas och landstingens möjligheter att bedriva upp- dragsverksamhet åt andra kommuner och landsting.
1. Utredningens uppdrag och arbete
1.1. Direktiven (dir. 1997196)
I propositionen Kommunal uppdragsverksamhet avseende kollektiv- trafik m.m. (prop. 1995/96:167) föreslog regeringen bl.a. att upp- dragsverksamhet på försök skulle få bedrivas av kommunala bolag inom området för kollektivtrafik. För att bedriva sådan verksamhet ställdes vissa villkor. Konstitutionsutskottet delade regeringens upp- fattning och angav i betänkandet över propositionen att de kommunala bolagen, när det gäller kollektivtrafiken, borde få tillåtas att delta i upphandlingar som anordnas av andra kommuner och landsting (bet. 1995/962KU34). Riksdagen antog regeringens lagförslag och lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (l985:449) om rätt att driva viss linjetrafik trädde i kraft den 1 juli 1996. Lagen gäller till utgången av år 2002.
1 betänkandet Kommunala kompetensfrågor (bet. 1996/97:KU12) behandlade konstitutionsutskottet bl.a. frågan om en utvidgning av den kommunala kompetensen beträffande näringsverksamhet. Ut- skottet angav då bl.a. att det är värdefullt att de kommunala trafikfö- retagen har möjlighet att försöksvis bedriva verksamhet i andra kom- muner. För övrig kommunal verksamhet pekade utskottet på att det enligt praxis finns möjlighet att sälja tjänster utanför den egna kom- munen. Utskottet uttalade därvid att det fanns skäl att vidga försöks- verksamheten till att omfatta annan kommunal verksamhet.
Regeringen beslöt den 21 augusti 1997 att tillkalla en särskild utre- dare för att utreda frågan om en utvidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet. Av direktiven framgår att utredning— en -med utgångspunkt i vad som sägs i konstitutionsutskottets betän- kande Kommunala kompetensfrågor (bet. 1996/97:KU12) och regle- ringen i lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kom- munala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik - skall - föreslå inom vilket eller vilka områden och på vilket sätt den pågå- ende försöksverksamheten skall utvidgas, - beakta de konkurrens— och EU-aspekter som kan ha betydelse i detta sammanhang, samt
- utarbeta de författningsförslag som anses erforderliga.
Regeringen slår i direktivet fast att förslaget om en utvidgning av försöksverksamheten skall ges en sådan utformning att det inte inbju- der till otillbörlig skatteplanering, subventionering eller på annat sätt medför att otillbörliga konkurrensfördelar kan uppkomma.
Utredaren åläggs att under arbetet samråda med företrädare för näringslivet.
För utredningsuppdraget gäller slutligen regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994z23), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).
1.2. Utredningsarbetet
Utgångspunkter för utredningens arbete
Utredningen avser med begreppet kommunal uppdragsverksamhet i detta sammanhang kommuners och landstings försäljning av kommu- nala tjänster som faller utanför den allmänna kompetensen enligt 2kap. 1 & kommunallagen. Med kommunala tjänster åsyftas den kommunala service- och tjänsteproduktionen inom såväl den frivilliga som den obligatoriska sektorn. Begreppet omfattar dock inte sådan obligatorisk verksamhet som är att anse som myndighetsutövning mot enskild. Vidare avser kommunal uppdragsverksamhet i princip inte försäljning av varor. Det får emellertid anses tillåtet att det som ett inslag i uppdragsverksamheten förekommer att även någon vara till- handahålls, så länge försäljningen av tjänsterna anses som det helt väsentliga (jfr lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport, avsnitt 3.5).
Av direktiven framgår att utredningens arbete skall resultera i ett förslag som innebär en vidgning av försöksverksamheten med kom— munal uppdragsverksamhet. I lag ( 1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik begränsas rätten att bedriva uppdragsverksamhet till offent- liga köpare. Mot bakgrund härav har utredningen uppfattat direktiven så att den vidgade försöksverksamheten med kommunal uppdrags- verksamhet endast skall avse kommuners och landstings möjligheter att bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner och landsting. En vidgning av kommunernas och landstingens rätt att bedriva uppdrags-
verksamhet på den allmänna marknaden omfattas således inte av upp- draget.
Utredningen skall enligt direktiven föreslå inom vilket eller vilka områden försöksverksamheten skall utvidgas. Direktiven tar således sikte på en utvidgning som avser ett eller flera särskilda områden och inte en generell reglering som omfattar alla kommunala verksamhets- områden. Någon begränsning vad gäller valet av verksamhetsområde föreskrivs inte.
Arbetets uppläggning och inriktning
En viktig del av utredningens arbete har varit att kartlägga inom vilket eller vilka verksamhetsområden det finns ett för flertalet kommuner eller landsting mer framträdande behov av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt varandra. 25 kommuner och sex landsting har beretts tillfälle att lämna synpunkter till utredningen. Resultatet av undersökningen redovisas i avsnitt 8.
Ordföranden och sekreteraren har sammanträffat med företrädare för Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och Konkur- rensverket. Vid sammanträdena har även några av experterna deltagit. Utredningen har också anordnat ett sammanträffande med represen— tanter för näringslivet. Vid sammanträdet deltog ordföranden, sekrete- raren samt experterna från Inrikesdepartementet respektive Närings- och handelsdepartementet. Från näringslivets sida deltog represen- tanter för Byggentreprenörema, Svensk Handel, Företagarnas Riksor- ganisation, Svenska Åkeriförbundet, Industriförbundet, SAF samt ett antal företag som är anslutna till Nätverket för Privata företag 1 Sam- hällets Tjänst (PIST). Ordföranden har deltagit i ett flertal möten med bl.a. Småföretagsdelegationen och företrädare för näringslivet. Sek- reteraren har sammanträffat med verkställande direktören i Svenska Renhållningsverksföreningen.
Under utredningens gång har framkommit att aktörerna på den all- männa marknaden i viss mån har olika uppfattning om vilken kompe- tens kommuner och landsting har enligt gällande lagstiftning och praxis samt hur långt kompetensen sträcker sig. För att kunna bedöma kommunernas och landstingens behov av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet inom ett eller flera verksamhetsområden har utredningen ansett det erforderligt att kartlägga vilken kompetens som finns i dag och vilka möjligheter till samverkan som ges inom det kommunala området.
I Danmark pågår en försöksverksamhet med kommunal uppdrags- verksamhet sedan den 1 juli 1995. Inrikesdepartementet i Danmark har nyligen gjort en utvärdering av försöksverksamheten. Den danska regleringen om kommunal uppdragsverksamhet och erfarenheterna härav redovisas ] avsnitt 4. Även reglerna om konkurrens och offent-
lig stödgivning till näringslivet samt reglerna om offentlig upphand- ling har betydelse för frågan om kommunal uppdragsverksamhet och belyses därför något.
2. Frågans tidigare behandling
Frågan om förutsättningama och gränserna för kommunal uppdrags- verksamhet har diskuterats under hela 90-talet. Konkurrenskommittén föreslog i betänkandet (SOU 1991:104) Konkurrens i den kommunala sektorn bl.a. att kommuner och landsting under vissa villkor skulle tillåtas bedriva uppdragsverksamhet i andra kommuner och landsting. I propositionen 1992/93z43 Ökad konkurrens i kommunal verksamhet anförde regeringen att man då inte var beredd att förorda en lagstift- ning som skulle ge kommunerna en rätt att sälja tjänster till andra, eftersom regeringen ansåg det svårt att överblicka konsekvenserna av en lagstiftning med den inriktning som Konkurrenskommittén hade föreslagit.
Regeringen gav istället Lokaldemokratikommittén i uppdrag att utreda förutsättningama för kommuner och landsting att bedriva upp- dragsverksamhet (dir. 1992:88). Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt delbetänkande Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:128) en treårig försöksverksamhet under vilken kommuner och landsting och deras företag, utan hinder av lokaliseringsprincipen, skulle ges rätt att sälja sina tjänster både till varandra och på den allmänna mark- naden.
I betänkandet konstaterade kommittén att huvudsyftet med att låta kommuner och landsting sälja tjänster var att samhällets resurser skulle användas så effektivt som möjligt. Vidare skulle den verksam- het som fick ingå i uppdragsverksamheten vara kompetensenlig. Kommittén betonade att det var fråga om att inom en allt mer utveck- lad kommunal verksamhet ta till vara den kunskap som redan fanns i den kommunala förvaltningen, inte att skapa en helt ny kommersiell verksamhetsgren. Uppdragsverksamhet skulle således endast tillåtas inom verksamhetsområden som redan fanns i den egna verksamheten. Något hinder mot att befintlig verksamhet ökade i omfattning ansåg kommittén dock inte föreligga. Kommitténs förslag var inte begränsat till särskilda verksamhetsområden utan omfattade alla verksamheter. Det uppställdes inget krav på att verksamheten skulle bedrivas i en separat juridisk person. Kommunerna och landstingen kunde enligt förslaget sälja sina tjänster både till varandra, till statliga myndigheter och till företag, organisationer eller enskilda personer. Lokaldemo- kratikommitténs förslag ledde inte till någon lagstiftning.
I propositionen Lokal demokrati (prop. 1993/94:188) aviserade den dåvarande regeringen att frågan om uppdragsverksamhet med hänsyn till remissutfallet över betänkandet SOU 1992:128 skulle beredas vi- dare. Konstitutionsutskottet angav i sitt betänkande över propositionen bl.a. att den utgick från att regeringen skulle återkomma till riksdagen med förslag till en reglering av kommunal uppdragsverksamhet (bet. 1993/94:KU4O s. 50).
Inom det dåvarande Civildepartementet inrättades en arbetsgrupp med uppgift att bl.a. utreda förutsättningama för kommuner och landsting att bedriva uppdragsverksamhet åt varandra. Arbetsgruppen avlämnade rapporten Kommunal uppdragsverksamhet och kommunal samverkan om myndighetsutövning (Ds 1995:13). I rapporten före- slogs bl.a. att kommunala aktiebolag, under vissa förutsättningar, skulle ges möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet inom den s.k. kollektivtrafiken. Som tidigare nämnts föreslog regeringen i proposi- tionen Kommunal uppdragsverksamhet avseende kollektivtrafik m.m. (prop. 1995/96:167) bl.a. att uppdragsverksamhet på försök skulle få bedrivas av kommunala bolag inom området för kollektivtrafik på det sätt som nu också sker. Bestämmelserna återfinns i lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva linjetrafik och behandlas närmare i avsnitt 7. Fr.o.m. den 1 oktober 1998 kommer lagen att ändra namn till lag (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (19981490). Ändringen framgår av SFS 1998:498.
3. Kommunala kompetensregler
3 .1 Inledning
Kommunernas och landstingens existens, ställning och verksamhet är reglerade i regeringsformen, kommunallagen (1991:900, omtryckt 1998:1) och ett stort antal författningar med inriktning på speciella verksamhetsgrenar, exempelvis socialvård, skolväsende och sjukvård.
Regeringsformen innehåller regler om hur kommunernas uppgifter skall bestämmas. Enligt 8 kap. 5 & regeringsformen bestäms grunder- na för kommunernas organisation och verksamhetsforrner och för den kommunala beskattningen i lag. 1 lag skall också enligt samma be- stämmelse meddelas föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Kommuner innefattar enligt rege- ringsformens terminologi även landsting, jfr 1 kap. 75 regeringsfor- men. För att en verksamhet skall vara obligatorisk i den meningen att en kommun eller ett landsting måste sköta den krävs således att ålig- ganden finns i lag.
Flertalet av de förvaltningsuppgifter som regleras i speciallagama är obligatoriska uppgifter som en kommun eller ett landsting är skyl— diga att sköta. Ekonomiskt sett utgör kommunernas obligatoriska verksamhet den absolut största delen av kommunal verksamhet. En del obligatorisk verksamhet är att anse som myndighetsutövning mot enskild, t.ex. ärenden om bistånd eller bygglov. Det finns emellertid även obligatorisk verksamhet som inte innefattar myndighetsutövning. Det kan röra sig om s.k. faktiskt handlande som t.ex. undervisning eller sjukvård. Begreppet myndighetsutövning kan ha något olika innebörd i olika lagar. Delegeringsreglema är mer inskränkta när det gäller frågor som rör myndighetsutöving (6 kap. 34 & kommunallagen jfr med 6 kap. 335 kommunallagen). Vidare kan inte kommunala företag utan lagstöd ägna sig åt myndighetsutövning (11 kap. 6å tredje stycket regeringsformen och 3 kap. 16 €; andra stycket kommu- nallagen).
Av grundläggande betydelse för kommunernas och landstingens kompetens är att de utöver sina särskilda åligganden enligt författ- ningar har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja sina egna an- gelägenheter, s.k. frivillig verksamhet. Inom detta område finns ut— rymme för en kommunal initiativrätt som är ett mycket väsentligt
inslag i det man kallar den kommunala självbestämmanderätten eller självstyrelsen.
1 det följande lämnas en redogörelse för kommunernas och lands— tingens allmänna kompetens, kompetens i näringslivsfrågor samt kompetens enligt specialförfattningar och särskilda kompetensutvid- gande Iagar. Syftet med framställningen är såsom inledningsvis har anförts att kartlägga kommunernas och landstingens kompetens att bedriva uppdragsverksamhet både allmänt sett och inom särskilda verksamhetsområden.
Vid bedömningen av vilka behov kommuner och landsting har av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt varandra är det även av intresse att klargöra vilka möjligheter till kommunal sam- verkan som finns i dag. Under avsnittet om gällande rätt lämnas därför en redogörelse för olika former av kommunal samverkan såsom t.ex. samverkan genom kommunalförbund och i gemensam nämnd.
3.2. Kommunernas och landstingens allmänna kompetens
Fram till den nu gällande kommunallagen trädde i kraft den 1 januari 1992 var kommunernas och landstingens kompetens endast bestämd på det sättet att de själva skulle vårda sina angelägenheter. Den knapphändiga regleringen medförde att flera grundprinciper avseende kommunernas och landstingens kompetens kom att utvecklas irätts- praxis. De viktigaste principerna är - lokaliseringsprincipen, - förbudet mot att ge understöd åt enskilda, - förbudet mot att driva spekulativa företag, - likställighetsprincipen, - förbudet mot beslut med retroaktiv verkan, samt - självkostnadsprincipen.
En del av grundprinciperna har numera lagfästs i kommunallagen. Gemensamt för dessa principer är att de i rättspraxis behandlats som allmänna målsättningsprinciper. Detta eftersom de till sin karak- tär är sådana att det har varit omöjligt att uppnå någon större exakthet i tillämpningen. När det i ett visst fall varit aktuellt för besvärsinstan— serna att tillämpa principerna har i huvudsak endast fall av mer mar- kant åsidosättande av dem lett till att det klandrade beslutet blivit upp- hävt. ,
Tanken bakom grundprinciperna är, förutom att begränsa den kommunalrättsliga kompetensen, att kommunerna respektive lands- tingen skall dimensionera sina resurser så att de kan producera den
mängd tjänster som de egna kommun- eller landstingsmedlemmama har behov av.
Med kommunmedlem avses en person som är folkbokförd i kom- munen samt en fysisk eller juridisk person som äger fast egendom eller är taxerad till kommunalskatt i kommunen. Medlem i landsting är den som är medlem av en kommun inom landstinget (1 kap. 45 kommunallagen).
De principer som är av särskilt intresse för förutsättningama att vidga kommunernas och landstingens möjligheter att köpa och sälja tjänster över kommun- respektive landstingsgränsema, är lokalise- rings-, likställighets- och självkostnadsprincipema.
Den grundläggande bestämmelsen om kommunernas och lands- tingens allmänna kompetens finns i 2 kap. 1 5 kommunallagen. I samma kapitel 2 - 6 55 återfinns bestämmelser som avgränsar området för den kommunala kompetensen och i 7 & bestämmelser som begrän- sar kommunernas och landstingens handlingsfrihet inom detta områ- de. Sistnämnda paragraf, som berör kommuners och landstings rätt att driva näringsverksamhet, redovisas under avsnitt 3.3. Självkostnads- principen regleras i 8 kap. 3 b & kommunallagen.
I 2 kap. 1 & kommunallagen stadgas att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall skötas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. För att kommunerna och landstingen skall få ta hand om en angelägenhet krävs således att det är av allmänt intresse att så sker. Om det med hänsyn till arten av ett visst ändamål anses vara ett allmänt intresse att en kommun eller ett landsting främjar ett visst ändamål, är de berättigade till detta, även om åtgärden kommer bara en mindre del av kommunens eller lands- tingets område eller ett mindre antal av medlemmarna direkt till godo. Allmänintresset får, enligt vad som anförs i förarbetena till kommu- nallagen, bedömas med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamåls- enligt, skäligt osv. att kommunen eller landstinget befattar sig med angelägenheten.
I den grundläggande kompetensbestämmelsen ligger ett principiellt förbud mot att ge understöd åt enskilda, eftersom det i regel inte kan vara av allmänt intresse att sådant understöd lämnas. Undantag från förbudet finns dock i viss speciallagstiftning.
2 kap. 1 & kommunallagen ger också uttryck åt den s.k. lokalise- ringsprincipen. Den innebär i grunden att en kommunal åtgärd måste vara knuten till kommunens eller landstingets egna område eller dess innevånare för att den skall anses som laglig. Principen är försedd med viktiga modifikationer som sammanhänger med befolkningens rörlighet, ofullkomligheter i kommunindelningen samt kommunens rättssubjektivitet. Principen utesluter inte kommunalt engagemang i
anordningar som närmast används av andra än kommunmedlemmar- na, t.ex. hotell i tätorter, eller markinnehav och anläggningar på an- nans kommuns territorium för t.ex.' vägtrafik, flygtrafik, friluftsliv, förenings- och mötesverksamhet, eldistribution, vattenförsörjning, avloppsrensning o.d., i den mån dessa anordningar behövs för den egna kommunen. Inte ens riksområdet representerar någon i samman- hanget undantagslös geografisk begränsning för kommunala insatser.
I rättspraxis har godtagits att undantag från denna princip skett på så sätt att kommuner och landsting får sälja tillfällig överskottskapa- citet på marknaden. Det finns emellertid ingen generellt giltig mått- stock varken för vad som är att betrakta som "tillfälligt" eller vad som är "överskott". I kravet på tillfällighet ligger dock förutsättningen att kommunal verksamhet inte får permanent överdimensioneras i syfte att skapa utrymme att sälja ett överskott av tjänster till andra. En verk- samhet får således inte permanent göra sig beroende av intäkter från externa kunder. Ett exempel på undantag från detta finns inom skolans område. Av bestämmelser i 4 kap. skollagen (1985:1100) följer att en kommun får dimensionera sina skolor för att kunna ta emot elever från andra kommuner. Kommunernas och landstingens möjligheter att sälja tillfällig överskottskapacitet belyses ytterligare i avsnitt 3.3.
Inom vissa sektorer har det dock i lag tillskapats möjligheter för kommuner och landsting att t.ex. sluta avtal om visst samarbete över kommungränserna. I vissa lagar, såsom skollagen (1985:1 100), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och räddningstjänstlagen (19861300) förutsätts dessutom att sådant samarbete sker.
Av bestämmelsen i 2 kap. 1 & kommunallagen följer slutligen att kommuner och landsting inte själva får ha hand om sådana angelä- genheter som ankommer enbart på staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan att handha. En kommun får sålunda inte befatta sig med uppgifter som ankommer på staten t.ex. i fråga om försvaret eller utrikespolitiken. Den får inte heller befatta sig med uppgifter som ankommer på en annan kommun.
Kommunens och landstingets handlingsfrihet begränsas vidare av likställighetsprincipen. Enligt 2 kap. 2 & kommunallagen skall kom- muner och landsting behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Principen innebär att det inte utan stöd av speciallag är tillåtet för kommuner och landsting att särbehandla kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiv grund.
Likställighetsprincipen gäller bara gentemot kommunens eller landstingets egna medlemmar. Dessutom krävs för principens till- lämplighet att kommunen eller landstinget träder i direkt kontakt med sina medlemmar i denna deras egenskap, antingen genom att till- handahålla dem prestationer av olika slag eller genom att ta ut ekono-
miska bidrag av dem. Likställighetsprincipen gäller därför inte när en kommun eller ett landsting anställer personal, gör upphandlingar, köper eller säljer fastigheter etc.
Principen är av stor betydelse när det gäller att fastställa avgifter och taxor. 1 ett läge där det blir aktuellt att tala om att kommunala tjänster skall prissättas på affärsmässig grund kan likställighetsprinci- pen utgöra ett hinder mot detta. Principen gäller all kommunal verk— samhet, även den som bedrivs inom ramen för de kommunala företa- gen. Självkostnadsprincipen kommer till uttryck i 8 kap. 3 b & kommu- nallagen. Enligt lagrummet får kommuner och landsting inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster och nyt- tigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller (självkost- naden). Principen innebär att kommuner och landsting inte får be- stämma sina avgifter till sådana belopp att de tillför kommunen eller landstinget en vinst. Syftet med Självkostnadsprincipen är att kommu- ner och landsting inte skall kunna utnyttja den monopolsituation som de ofta befinner sig i.
Det finns inte någonstans angivet exakt hur självkostnaden skall räknas fram. Allmänt kan sägas att i princip alla kostnader som vid normal affärsmässig drift är motiverade från företagsekonomisk syn- punkt bör kunna läggas till grund för självkostnadsberäkningen (prop. 1993/94zl88). I de fall det finns särskilda bestämmelser i speciallag- stiftningen som reglerar avgiftsuttaget för viss verksamhet, gäller där- emot de bestämmelserna i stället.
Självkostnadsprincipen gäller inte heller undantagslöst. I proposi- tionen (s. 83) framhålls t.ex. att Självkostnadsprincipen inte bör vara tillämplig i fråga om förvaltning av kommunal egendom, vartill kan räknas både upplåtelse och överlåtelse av fast och lös egendom. Yt- terligare ett exempel på undantag är lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport, som föreskriver att kommuner och landsting skall ta ut ersättning för sina tjänster på affärsmässiga grunder. Undantag från Självkostnadsprincipen förekommer även i ellagen (1997:857) och lag (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen ( 19852449) om rätt att driva linjetrafik.
3.3. Kommunernas och landstingens kompetens i näringslivsfrågor
Kommunerna och landstingens möjligheter att engagera sig på nä- ringslivsområdet styrs i huvudsak av den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 & kommunallagen. Vid sidan av denna regel har det utveck-
lats vissa speciella principer som styr tillåtligheten av ett kommunalt näringspolitiskt engagemang. Av det skälet har särskilda regler om kommunernas och landstingens förhållanden i denna del tagits in i befogenhetskapitlet (2 kap. kommunallagen).
2 kap. 7 & kommunallagen föreskriver att kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt med- lemmarna i kommunen eller landstinget. Syftet med den näringsverk- samhet som bedrivs skall vara att betjäna de egna kommunmedlem- marna. Det föreligger dock inte något hinder mot att även andra än kommunmedlemmar i praktiken utnyttjar de anläggningar och tjänster som ställs till förfogande. Inte heller är det något som hindrar att kommunerna och landstingen bildar egna interna företag som har till uppgift att enbart betjäna kommunen eller landstinget, t.ex. ett internt
tvättbolag. 1 bestämmelsen i 7 & uppställs som en förutsättning för att kommu-
nerna och landstingen skall få driva sedvanlig kommunal affärsverk- samhet att det sker utan vinstsyfte. Detta är ett uttryck för den kom- munalrättsliga grundprincipen om förbud mot spekulativa företag, som innebär att en kommun eller ett landsting inte får inlåta sig på företag som har till huvudsakligt syfte att ge kommunen eller lands- tinget en ekonomisk vinst. Genom angivandet av denna förutsättning framträder skillnaden mellan det privata näringslivet, som har ett klart uttalat vinstsyfte, och den kommunala verksamheten, som bärs upp av ett allmänt, samhälleligt intresse. Förbudet mot vinstsyfte är emellertid inte liktydigt med ett förbud mot vinst. Tvärtom utgår lagstiftningen på vissa områden från att kommunal verksamhet kan generera vinst t.ex. såvitt avser hamnverksamhet. Detta får dock inte vara det huvud- sakliga ändamålet. Utgångspunkten för det tillåtna är istället allmän- intresset.
När det gäller näringslivsbegreppet skiljer man i dessa samman— hang på sedvanlig kommunal affärsverksamhet och det egentliga nä- ringslivet. Den verksamhet som regleras i 7 5 är sedvanlig kommunal affärsverksamhet. Exempel på sådan verksamhet är bostadsföretag, tvätterier, el-, gas- och värmeverk, renhållningsverk, fryserier, salu- hallar, slakthus, parkeringsanläggningar, buss-, spårvägs- och sjötra- fikföretag, hamnar, flygplatser samt rörelser för att tillhandahålla id- rottsarenor och olika fritids- och nöjesanläggningar. Inom det egentli- ga näringslivet får kommunerna och landstingen inte bedriva verk- samhet eller göra ingripanden annat än under mycket speciella för- hållanden. T.ex. kan verksamheter med särskild anknytning till be- fintlig kommunal verksamhet vara tillåten trots att den i och för sig är av sådan karaktär att den faller utanför den kommunala kompetensen. Exempel på sådan verksamhet är stuveriverksamhet i kommunala
hamnar, förädling och försäljning från kommunala grustag samt plantskoleväxter från stadsträdgårdar. Kommuner och landsting anses också ha rätt att ägna sig åt extern försäljning vid tillfällig överskotts- kapacitet och för att undvika kapitalförstöring av redan gjorda investe- ringar. När det enskilda initiativet viker eller faller bort på ett visst serviceområde som normalt hävdas av den privata företagsamheten kan det också uppkomma ett rättsligt utrymme för annars otillåten verksamhet.
Enligt rättspraxis har en kommun eller ett landsting bara i speciella undantagsfall befogenhet att gå ut med sina interna tjänster och pro- dukter på den allmänna marknaden och där konkurrera med det en- skilda näringslivet (RÅ 1977 ref. 77). Det fordras vägande skäl för att något sådant skall godtas som kompetensenligt. Kommunernas intres- se av att fortlöpande kunna sysselsätta egen personal och nyttiggöra eget kapital är omständigheter som beaktas av domstolarna, men som i sig inte kan göra extern verksamhet kompetensenlig.
I enlighet med vad som framförts tidigare har kommuner och landsting enligt rättspraxis vissa möjligheter att sälja tillfällig över- skottskapacitet utan hinder av lokaliseringsprincipen. Domstolarna har därvid godtagit att en kommun i mindre utsträckning konkurrerar på den allmänna marknaden, så länge det handlar om att överbrygga tillfällig överkapacitet och det inte kan visas att det innebär någon beaktansvärd affärsrisk eller ett brott mot lokaliseringsprincipen. Mo- tiveringen brukar vara att kommunen under en övergångstid undviker onödig kapitalförstöming.
Den storleksordning på extern försäljning som har godtagits av domstolarna ligger på upp till mellan två och fem procent av omsätt- ningen för respektive verksamhet, utom för tvätteriverksamhet där siffran 15 procent förekommit (RÅ 1993 ref. 12). Det skall också understrykas att det handlat om tillfällig överskottskapacitet.
Domstolarna kan enligt 10 kap. kommunallagen pröva lagligheten av protokollförda kommunala beslut av fullmäktige eller nämnd om kommunal näringsverksamhet. Lämpligheten av sådana beslut kan däremot inte prövas. Beslut inom kommunala företag faller helt utan- för den kommunalrättsliga besvärsprocessen. Här gäller enbart de associationsrättsliga möjligheterna, förutom när det gäller allmänna handlingar, där det sedan januari 1995 gäller samma regler för heläg- da kommunala bolag som för kommunerna själva. (Beträffande delägda kommunala bolag, se avsnitt 3.6.4 5. 47.)
I det följande redovisas några rättsfall som behandlar kommuners och landstings möjligheter till extern försäljning av tjänster.
1 rättsfallet RÅ 1993 ref. 12 ansågs ett landstingsägt tvätteri (Tvätteriet Alingsås) ha rätt att i undantagsfall konkurrera på den all- männa marknaden genom att sälja tjänster till SAAB-SCANIA AB. Kammarrätten framhöll i domskälen att tvätteriets verksamhet var till
övervägande del inriktad på att tillgodose tvättbehoven för det egna landstinget och ett grannlandsting och att avtalet med bolaget innebar att bara en ringa del av produktionen riktades mot den allmänna marknaden. Tvätteriverksamheten var dessutom en sådan etablerad och erkänd verksamhet som ett landsting fick ta befattning med. Det fick därför anses naturligt att tvätteriet för att bl.a. undvika onödig kapitalförstöring under en övergångsperiod och vid tillfällig över— skottskapacitet i mindre omfattning konkurrerade på den allmänna marknaden. Det var inte heller visat att avtalet med SAAB-Scania skulle innebära någon beaktansvärd affärsrisk eller utgöra ett brott mot lokaliseringsprincipen. Regeringsrätten fastställde kammarrättens dom.
1 rättsfallet RÅ 1992 ref. 61 ansåg Regeringsrätten det kompetens- enligt att en brandförebyggande avdelning inom en kommun drev viss konsultverksamhet åt myndigheter och enskilda. Verksamheten avsåg sådana tjänster som kommunen inte var skyldig att tillhandahålla en- ligt förvaltningslagen eller räddningstjänstlagen. Vidare var verksam- hetens omfattning maximerad till fem procent av avdelningens totala omsättning och två promille av brandförsvarets totala verksamhet. För tjänsterna skulle utgå avgifter motsvarande självkostnaden. Rege- ringsrätten fann att konsultverksamheten hade en naturlig anknytning till den förebyggande verksamhet inom brandskyddsområdet som enligt räddningstjänstlagen åligger den ansvariga nämnden. Rege- ringsrätten ansåg vidare att omfattningen fick anses vara begränsad och pekade på att verksamheten inte skulle drivas med vinst utan en- dast täcka sina kostnader.
I ett mål från Regeringsrätten (RÅ 1977 ref. 77) behandlades frågan om Göteborgs kommun hade överskridit sin kompetens genom att teckna ett avtal med Mölndal kommun om att på entreprenad bygga en tillfartsled från en riksväg, belägen i Mölndal kommun, till den egna kommunens väg- och gatunät. Beslutet motiverades med att avtalet skulle medföra samordningsvinster och att gatukontoret behövde ar- betet i sysselsättningsutjämnande syfte. ] besvären hävdades samman- fattningsvis bl.a. att det inte ingick i Göteborgs kommuns befogenhet att etablera sig som vägbyggnadsentreprenör i Mölndal. Regerings- rätten ansåg dock att beslutet var kompetensenligt med följande moti- vering.
"Med hänsyn till den betydelse tillfartsleden har för ordnandet av kommunikationema till och inom Göteborg möter inte hinder mot att Göteborgs kommun engagerar sig ekonomiskt i byggandet av leden i den utsträckning som motsvarar kommunens nytta med densamma. Ett sådant engagemang kan ske på olika sätt såsom i form av bidrag till byggandet av leden (jfr R 1938 ref. 19) eller på
så sätt att de båda kommunerna avtalar om att bygga leden i ge— mensam regi. Samverkan kan vidare ske genom bildande av kom- munalförbund. Beslutet att gatunämnden skall på entreprenad byg- ga tillfartsleden innebär att nämnden inlåter sig på verksamhet som normalt faller utanför kommunal kompetens. Vad gatunämnden anfört om Göteborgs kommuns intresse att kunna fortlöpande sys- selsätta sin anläggningspersonal gör i och för sig inte att beslutet blir kompetensenligt. Gatunämnden bygger emellertid själv en stor del av den trafikled till vilken tillfartsleden hör. Entreprenaden an- sluter sig därför naturligt till den av gatunämnden på den större tra- fikleden redan bedrivna anläggningsverksamheten. Med hänsyn härtill och till Göteborgs kommuns intresse av att anslutningen till riksväg E6 kommer till stånd kan gatunämndens klandrade beslut inte anses innebära att nämnden överskridit sin befogenhet."
På grund av de ovan återgivna omständigheterna och under hänvis- ning till vad länsstyrelsen i sitt utslag hade sagt om rationella och eko- nomiska skäl talade för att leden i sin helhet utfördes av samme byg- gare, lämnade Regeringsrätten besvären utan bifall. Två av regerings- rättens ledamöter var dock skiljaktiga och ville upphäva kommunens beslut. De menade att det avgörande skälet för kommunens beslut var att behålla en jämn sysselsättning för den inom gatukontoret anställda personalen och att beslutet därför var kompetensöverskridande.
1 ett rättsfall från 1994 har kammarrätten i Sundsvall godtagit att Sorsele och Malå kommuner, efter en omorganisation av verksamhe- ten i respektive kommun, utför olika sophämtningstjänster åt varandra (dom 1994-04-14 i mål 9290-1993). Regeringsrätten meddelande inte prövningstillstånd. Kammarrätten konstaterade i sina domskäl att Sor- sele kommuns beslut att anlita Malå kommun som entreprenör för sophämtningen i kommunen inte stred mot lag. Därefter angav kam- marrätten att det inte finns något absolut hinder mot att en kommun i speciella situationer säljer tillfällig överskottskapacitet utanför det egna området om det ligger i de egna kommunmedlemmarnas intresse att så sker. Inte heller Sorsele kommuns beslut att ombesörja grovsop- hämtningen i Malå kommun stred således mot lag.
1 2 kap. 8 & kommunallagen föreskrivs slutligen att kommuner och landsting får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt riktat stöd till enskilda nä- ringsidkare får däremot, enligt samma lagrum, lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det.
3.4. Kommunernas och landstingens kompetens enligt specialförfattningar
3 .4.1 Inledning
Kommunernas kompetens bestäms inte bara genom kommunallagen utan också genom särskilda kompetensutvidgande lagar (avsnitt 3.5) samt lagar som gäller för särskilda förvaltningsgrenar. Bestämmelser- na i dessa specialförfattningar kan innebära en precisering av den kommunala kompetensen, så att kommunerna bemyndigas eller t.o.m. åläggs att ha hand om uppgifter som de inte får befatta sig med enbart med stöd av kommunallagen. Men de kan också innebära att förvalt- ningsuppgifter, som kommunerna redan enligt kommunallagen skulle haft rätt att ombesörja, underkastas en närmare reglering, som in- skränker kommunernas handlingsfrihet. De flesta av de Specialregle- rade uppgifterna omhänderhas av kommunerna. Landstingens vikti- gaste uppgift är den genom hälso- och sjukvårdslagen reglerade hälso- och sjukvården. 1 det följande lämnas en redogörelse för kommuners och landstings kompetens inom vissa kommunala verksamhetsområ- den.
3.4.2. Vatten och avlopp
Enligt lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggning- ar är kommunerna skyldiga att sörja för eller tillse att en allmän va- anläggning kommer till stånd om det behövs med hänsyn till hälso- skyddet för en viss befintlig eller blivande bebyggelse. Lagen utgår från att det normalt är en kommun som också driver vatten- och av- loppsanläggningar. De kommunalrättsliga principerna gäller för verk— samheten.
En referensgrupp inom dåvarande Civildepartement tog år 1994 fram ett förslag om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. För- slaget berörde bl.a. kommunernas möjligheter att driva va- anläggningar i andra kommuner. Referensgruppen föreslog bl.a. att kommunala huvudmän skulle ges större möjligheter att både driva och äga allmänna va-anläggningar i annan kommun.
Frågan överlämnades till Plan- och byggutredningen (M l992:03) som enligt tilläggsdirektiv (dir. 1994165) bl.a. fick i uppdrag att göra en översyn av lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar m.m. Utredningens slutbetänkande Översyn av PBL och va-lagen (SOU l996zl68) är för närvarande under beredning i Inrikesdeparte- mentet. Plan- och byggutredningens förslag innefattar en ny lag om vattenförsörjning och avlopp. Förslaget bygger dock i väsentliga delar på den gällande va—lagen. Målet med den nya lagstiftningen är enligt
utredningen att skapa en flexibel lagstiftning som ger utrymme för att i det enskilda fallet finna den bästa lösningen. l förslaget klargörs de grundläggande förutsättningama att kommunen planerar för vattenför- sörjning och avlopp, medan fastighetsägaren ansvarar för den egna fastighetens va-försörjning.
Om det inom ett större område uppkommer behov av en större va- anläggning, skall kommunerna ta ställning till om denna anläggning skall utföras och drivas av ägarna till fastigheterna inom området eller om den hellre bör utföras och drivas av kommunen eller någon annan som allmän va-anläggning. Finner kommunen att fastighetsägarna skall ta ett gemensamt ansvar för områdets va-försörjning skall kom- munen fatta ett beslut om va-samverkan. Bestämmelserna om en all- män va-anläggnings verksamhetsområde föreslås få en ökad betydel- se. Beslut om gräns för ett verksamhetsområde skall i normalfallet fattas av kommunen.
Gällande lagstiftning begränsar inte en allmän va-anläggnings verk- samhetsområde till en viss kommun. Enligt va-lagen är såväl en kommunal som en allmänförklarad anläggning oförhindrad att låta verksamhetsområdet utsträckas över en kommungräns. Begränsning- arna för de kommunala anläggningarna följer istället av kompetens- reglerna i kommunallagen.
Plan- och byggutredningen har inte behandlat frågan om kommun- ernas rätt att bedriva va-anläggningar i andra kommuner i sitt betän— kande och följaktligen inte heller lämnat något förslag som berör kommunernas rätt att bedriva uppdragsverksamhet inom va-området.
3.4.3. El
Elmarknaden avreglerades den 1 januari 1996. Lagen (19942618) om handel med el, m.m. innehöll bestämmelser om att kommunal verk- samhet som drevs i privaträttsliga former var undantagen från lokali- serings-, självkostnads- och likställighetsprinciperna. Lagen upphörde att gälla vid årsskiftet 1997/1998. Bestämmelser om kommunala elfö- retag har förts över oförändrade till en ny lag på elområdet, ellagen (1997:85 7) som trädde i kraft den 1 januari 1998.
Kommunala företag har givits en rätt att bedriva produktion av och handel med el samt därmed sammanhängande verksamhet utanför kommunens område, eftersom det ansetts finnas ett behov av att låta de kommunala elproducentema få agera på samma villkor som de privata när marknaden har släppts fri. Med sammanhängande verk- samhet avses exempelvis konsultverksamhet med inriktning på ener- gihushållning och entreprenadverksamhet med anknytning till elpro- duktion. Kommunala företag får, med visst undantag, även bedriva nätverksamhet i geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig nätverksamhet. Den
geografiska närheten innebär inte att koncessionsområden måste an— gränsa till varandra. Det är dock inte tillåtet att etablera nätverksamhet i skilda delar av landet.
En förutsättning för att undantag från lokaliseringsprincipen skall vara tillåten är i båda fallen att verksamheten bedrivs i en fristående juridisk person, vanligen ett aktiebolag. Om kommunen väljer att dri- va verksamheten i bolagsform måste den drivas på affärsmässig grund. En viss vinstmarginal skall inräknas i priset, om inte annat undantagsvis är särskilt motiverat. De villkor som gäller för det pri— vata näringslivets affärsdrivande verksamhet skall alltså vara vägle- dande.
Den verksamhet som skall bedrivas på affärsmässig grund skall redovisas särskilt. Kravet på särredovisning avser den samlade verk- samheten som bedrivs på affärsmässig grund. Om en kommun väljer att bedriva verksamheten i ett kommunalt verk så betyder det att verk- samheten bedrivs i nämndsform. Gällande kommunala principer måste således iakttas för verksamheten.
3.4.4. Det sociala området
I socialtjänstlagen (1980:620) finns bestämmelser om kommuners ansvar för socialtjänsten. Kommunen har enligt 3 & socialtjänstlagen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Kommunens allmänna skyldigheter i fråga om åtgärder mot missbruk, omsorger om barn och ungdom - med undan- tag för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg som fr.o.m. den 1 januari 1998 regleras i skollagen (1985:1100) (se avsnitt 3.4.6) - omsorgen om äldre människor och människor med funktionshinder liksom vård i familjehem och i hem för vård eller boende anges i la- gen. Där finns också särskilda regler till skydd för underåriga.
Enligt 45 3 st socialtjänstlagen får en kommun sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av bestämmelsen överlämnas till ett bolag, en fö- rening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. Genom dessa bestämmelser klargörs att uppgifter som inte innefattar myndig- hetsutövning kan läggas ut på entreprenad, samt att en kommun har rätt att utföra uppgifterna för en annan kommuns räkning.
I propositionen 1996/97:124 s. 167 f Ändring i socialtjänstlagen konstaterar regeringen att tillägget i 4 & tredje stycket (se kursiverad text i föregående stycke) innebär att kommunen i sådant fall kan gå utöver den kommunala behörigheten enligt kommunallagen. Vidare anför regeringen att bestämmelserna har tillkommit för att öka möjlig-
heterna för en kommun att överlämna vissa arbetsuppgifter till en annan kommun, om det sett ur ett kvalitetsperspektiv bedöms vara lämpligt. Av propositionen 1992/93:43 om ökad konkurrens i kom- munal verksamhet framgår dock att kommunens övergripande ansvar för socialtjänsten eller dess yttersta ansvar inte kan överlåtas på an- nan.
Genom tillägget i 45 tredje stycket socialtjänstlagen har kommu- nerna således numera rätt att bedriva uppdragsverksamhet inom soci- altjänstens område. Lokaliseringsprincipen åsidosätts och kommuner- na får möjlighet att sälja tjänster inom t.ex. familjerådgivningen till andra kommuner. Det bör dock anmärkas att lagändringen inte ökar möjligheterna för kommuner att sälja tjänster inom socialtjänstens område till landsting eller för landsting att tillhandahålla tjänster inom området åt kommuner eller andra landsting.
Regeringen beslutade den 25 september 1997 att utse en särskild utredare med uppgift att göra översyn av vissa frågor rörande social- tjänsten, socialtjänstens uppgifter och tillsynen över den (dir. 1997: 109). Frågan om en vidgad kompetens för kommuner och lands- ting att sälja tjänster till varandra berörs inte i direktiven till den nya utredningen.
Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) innehåller bestämmelser om insatser för särskilt stöd och sär- skild service åt personer med såväl psykiska som fysiska funktions- hinder. Personkretsen är närmare definierad i lagen. Lagen ger rätt till ett flertal insatser såsom rådgivning och annat personligt stöd, biträde av personlig assistent, ledsagarservice, biträde av kontaktperson, avlö- sarservice i hemmet, korttidsvistelse utanför det egna hemmet, kort- tidsboende för ungdomar, boende i familjehem eller boende med sär— skild service samt daglig verksamhet.
Kommunerna ansvarar för flertalet insatser enligt LSS och lands- tingen för resterande del. Enligt 17 5 första stycket LSS får ett lands- ting eller en kommun med bibehållet ansvar sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt lagen. Bestämmelsen om- fattar dock inte andra kommuner och landsting. Själva ansvaret för verksamheten står kvar hos huvudmannen. Med begreppet tillhanda- hålla menas endast själva utförandet av insatsen. Myndighetsutövning såsom beslut om insatser kan inte överlåtas, jfr 11 kap. 65 tredje stycket regeringsformen. Vidare får ett landsting och en kommun som ingår i landstinget enligt 17 5 andra stycket i LSS träffa avtal om att ansvar för en eller flera uppgifter överlåts från landstinget till kom- munen eller från kommunen till landstinget. Härmed åsyftas en änd- ring av huvudmannaskapet, ägnad att underlätta en lokal anpassning av verksamheten.
3.4.5. Hälso- och sjukvård
Hälso- och sjukvårdslagen (1982: 763) reglerar landstingens och kommunernas hälso- och sjukvård. Enligt 3 5 nämnda lag skall varje landsting erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta i landstinget. Även i övrigt skall landstinget verka för en god hälsa hos hela befolkningen. Samma regler gäller också för de landstingsfria kommunerna. Lagen utgör inte hinder för annan, t.ex. privatpraktise- rande läkare, att bedriva hälso- och sjukvård. Landstingets ansvar omfattar dock inte sådan hälso- och sjukvård som en kommun inom landstinget ansvarar för. Kommunernas skyldighet och befogenhet att meddela hälso- och sjukvård regleras i 18 5 första till tredje stycket hälso- och sjukvårdslagen. Det finns således olika huvudmän med ansvar för var sin del av hälso- och sjukvården; kommunerna vad gäller hälso- och sjukvård - utom läkarinsatser - vid de särskilda bo- endeforrnema för service och omvårdnad, vid bostäderna för särskild service och vid de kommunala dagverksamheterna och i vissa fall för hemsjukvården samt landstingen vad gäller all övrig hälso- och sjuk- vård.
Landstingets skyldighet att erbjuda god hälso- och sjukvård gäller i första hand gentemot dem som är bosatta inom landstinget. Men skyl- digheten gäller även gentemot personer, som tillfälligt vistas inom landstinget och behöver omedelbar hälso- och sjukvård. Även i andra fall får ett landsting erbjuda hälso- och sjukvård åt den som är bosatt i ett annat landsting, om landstingen kommer Överens om det (4 5 häl- so- och sjukvårdslagen).
Den i 3 5 och 4 5 angivna skyldigheten att bedriva hälso- och sjuk- vård kompletteras av en bestämmelse i 9 5 om befogenhet att meddela hälso- och sjukvård. Det gäller den sk. regionsjukvården. Regeringen har meddelat föreskrifter om regionindelning i förordningen (l982z777) om rikets indelning i regioner för hälso- och sjukvård som berör flera landsting. Befogenheten att meddela regionsjukvård har preciserats i en rekommendation av Landstingsförbundets styrelse, det s.k. riksavtalet. Detta avtal ger patienter möjlighet att få remiss för högspecialiserad vård i annat landsting än det egna.
Av 3 5 tredje stycket hälso- och sjukvårdslagen framgår att ett landsting får sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som landstinget ansvarar för enligt nämnda lag med den begränsning- en att uppgifter som innefattar myndighetsutövning inte får överläm- nas till ett privaträttsligt subjekt med stöd av lagen. Motsvarande be- stämmelse avseende kommuner finns i 185 femte stycket. Någon bestämmelse som ger landsting och kommuner möjlighet att verka utanför sitt geografiska område finns inte i hälso— och sjukvårdslagen.
Lagen ger därför i praktiken bara privata företag rätt att utföra upp— gifter åt ett landsting eller en kommun.
Det pågår en försöksverksamhet med gemensam nämnd för flera landsting. Två eller flera landsting får tillsätta en gemensam nämnd för att fullgöra den ledning av hälso- och sjukvården som anges i 10 5 hälso- och sjukvårdslagen. Lagen (1995:1285) om försöksverksamhet med gemensam nämnd för flera landsting gäller till utgången av år 2000, trots att nya regler om gemensam nämnd införts i kommunalla- gen den 1 augusti 1997. Det finns emellertid inte längre någon anled- ning för landstingen att med lagen som grund påbörja en försöksverk- samhet, se avsnitt 3.6.3.
Kommunernas kompetens att bedriva primärvård på entreprenad; en aktuell fråga.
Enligt 1 kap. 2 5 kommunallagen omfattar varje landsting ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Göteborgs, Malmö och Got- lands kommuner står utanför landstingsindelningen. Om två eller flera län läggs samman, skall en sammanläggning därför ske också av landstingen.
Kristianstads och Malmöhus län lades den 1 januari 1997 samman till ett län, Skåne län. En ändrad länsindelning har även genomförts i Västsverige. Den 1 januari 1998 lades Göteborgs och Bohus, Älvs- borgs och Skaraborgs län, utom Habo och Mullsjö kommuner, sam- man till Västra Götlands län. Habo och Mullsjö kommuner fördes enligt egen önskan till Jönköpings län (prop. 1995/96:38, 1995/96:224 och 1996/97:108).
1 lagen (1996:945) om sammanläggningsdelegerade för Skåne läns landsting regleras den landstingskommunala beslutanderätten under tiden fram till dess att Skåne läns landsting bildas den 1 januari 1999. Motsvarande bestämmelser finns beträffande Västra Götalands läns landsting i lagen (1997z222) om sammanläggningsdelegerade för Västra Götalands läns landsting. Även Västra Götalands läns landsting skall bildas den ljanuari 1999.
Malmöhus läns landsting och Malmö kommun har för år 1998 bil- dat en gemensam nämnd, nämnden för sydvästra Skåne sjukvårdsdist- rikt, som ansvarar för hälso- och sjukvård inom Malmö kommun och Trelleborgs sjukvårdsdistrikt. Från och med den 1 januari 1999 kom- mer Malmö kommuns landstingsverksamhet att ingå i det nya lands- tinget. Önskemål har framförts att primärvården i Malmö även däref- ter skall drivas av Malmö kommun, men då på uppdrag av det blivan- de Skåne läns landsting. En fråga som uppkommer i anslutning härtill är om Malmö kommun har rätt att bedriva primärvård på entreprenad. (Se prop. 1997/98:189 s. 7 och 29 f.)
Enligt lagen (1991:1136) om försöksverksamhet med kommunal primärvård får en kommun som ingår i ett landsting erbjuda primär- vård om landstinget och kommunen är överens om det och socialsty- relsen lämnat sitt tillstånd. Enligt motiven innebär lagen att kommu- nen blir huvudman för primärvården samtidigt som landstinget befrias från sitt huvudmannaskap enligt hälso- och sjukvårdslagen (prop. l990/912121 s. 15 - 16 och bet. l990/91:SoU 9). Lagen gäller till ut- gången av 1998.
Ett landsting som vill behålla sitt huvudmannaskap för t.ex primär- vården har rätt att lägga ut verksamheten på entreprenad. Kommuner- nas möjlighet att utföra hälso- och sjukvård på entreprenad åt lands- tinget begränsas emellertid av ansvarsfördelningen mellan landstingen och kommunerna enligt hälso- och sjukvårdslagen och kompetensbe- stämmelsen i 2 kap. 1 5 kommunallagen. För att kommunerna skall kunna driva primärvård på entreprenad krävs lagstöd.
Sammanläggningsdelegerade för Skåne läns landsting och Kom- munalförbundet Skåne har i skrivelse till regeringen begärt lagändring inför år 1999 beträffande kommuners rätt att ansvara för drift av pri- märvård. En kommun bör efter överenskommelse med landstinget kunna svara för driften av primärvården inom den egna kommunen. Landstinget skall härvid behålla huvudmannaskapet för vården.
l prop. 1997/98:189 hänvisar regeringen till en kommande översyn av bl.a. frågan om gemensamma nämnder m.m. inom vårdområdet. 1 avvaktan på denna översyn föreslår regeringen att pågående försöks- verksamhet med kommunal primärvård förlängs till utgången av år 1999. Regeringen föreslår vidare att Malmö och Göteborgs kommuner övergångsvis ges möjlighet att - efter överenskommelse med respekti- ve landsting - svara för driften av primärvården.
3 .4.6 Skolväsendet
Kommuners och landstings ansvar för det offentliga skolväsendet regleras i skollagen (1985:1100). Enligt lagen är kommunerna skyldi- ga att ta emot elever i grundskolan från andra kommuner under vissa förutsättningar. Vidare kan två eller flera kommuner inom ramen för ett samverkansavtal bilda ett samverkansområde för utbildning på nationella program i gymnasiet.
Bestämmelserna om barnomsorg och förskoleverksamhet som tidi— gare fanns i 13 - 14 c och 16 - 18 55 socialtjänstlagen (1980:620) samt en motsvarighet till vissa generella bestämmelser i samma lag har inarbetats i ett särskilt kapitel i skollagen (2 a kap.). Lagändringarna (SFS 1997:1212, prop. 1997/9826) trädde i kraft den 1 januari 1998. I 2 a kap. 1 5 skollagen stadgas att varje kommun svarar för att barn som är bosatta i Sverige och som stadigvarande vistas i kommunen
erbjuds förskoleverksamhet och skolbarnomsorg. Verksamheterna kan också anordnas av enskilda. Förskoleverksamheten avser barn som inte går i skolan och skolbarnomsorgen barn till och med tolv års ålder som går i skolan.
Av 5 5 i samma kapitel framgår bl.a. att kommunen får sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom förskole- verksamheten och skolbarnsomsorgen. Vidare föreskrivs att en kom- mun genom ett sådant avtal får tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av bestämmelsen lämnas till ett bolag, en förening, en sam- fällighet, en stiftelse eller en enskild individ. I likhet med vad som tidigare anförts beträffande 4 5 tredje stycket socialtjänstlagen (avsnitt 3.4.4) bryts lokaliseringsprincipen och kommunerna har numera möj- lighet att bedriva uppdragsverksamhet inom området för förskoleverk- samhet och skolbarnomsorg.
I lagen (1991 :11 09) om uppdragsutbildning i vissa fall får kommu- ner och landsting bedriva uppdragsutbildning, som i fråga om art och nivå motsvarar verksamheten i det offentliga skolväsendet. Med upp- dragsutbildning avses enligt lagen utbildning som innebär att kommu- ner och landsting mot särskild ersättning från annan än enskild, för dennes räkning anordnar utbildning för personer som uppdragsgivaren utser. Lagen ger täckning för uppdragsutbildning i anslutning till det offentliga skolväsendet, till kommunal högskoleutbildning och till verksamheten vid folkhögskolor som kan få statsbidrag. Beställare av uppdragsutbildning förutsätts vara företag och organisationer, statliga myndigheter samt kommuner och landsting (prop. 1990/91 :85 s. 217).
I anslutning till kommunal högskoleutbildning inom vårdområdet får bedrivas uppdragsutbildning som i fråga om art och nivå har an- knytning till huvudmannens högskoleutbildning inom detta område. I fråga om uppdragsutbildning i anslutning till högskolan i övrigt finns särskilda bestämmelser i förordningen (19971845) om uppdragsutbild- ning vid universitet och högskolor. Förordningen trädde i kraft den 1 januari 1998.
3.4.7. Renhållning och avfallshantering
Den kommunala renhållningsverksamheten regleras genom renhåll- ningslagen (1979:596) och renhållningsförordningen (1990:984). Kommunerna har ansvaret för att forsla bort och omhänderta hus- hållsavfall och därmed jämförligt avfall. Detta gäller dock inte för de avfallsfraktioner, för vilka regeringen föreskrivit om producentansvar. Om ett avfall skall forslas bort genom en kommun eller producents försorg får ingen annan befatta sig med avfallet.
En kommun kan välja mellan att inom ramen för sin egen förvalt- ning utföra bortforslingen, att bilda ett kommunalt bolag eller att låta
en utomstående entreprenör ombesörja den. Kommunen kan även fullgöra skyldigheten att se till att avfallet återvinns eller bortskaffas (slutligt omhändertas) genom den kommunala förvaltningen, ett kommunalt bolag eller genom att låta en utomstående entreprenör ombesörja omhändertagandet. Kommunerna samarbetar ofta med varandra för att fullgöra sina skyldigheter. Det finns enligt Svenska Renhållningsverksföreningen ett tjugotal regionala kommunalägda bolag i landet som hanterar avfall för sina kommuners räkning. Det är också vanligt att kommuner sluter samverkansavtal om att en kommun hanterar delar av en annan kommuns avfall i utbyte mot att den andra kommunen i sin tur hanterar delar av den förstas. Denna typ av sam— verkansavtal sluts i vissa fall mellan regionala bolag och enskilda kommuner och kan även innefatta att en kommun hanterar en annan kommuns avfall som helhet. Detta samarbete är under vissa förutsätt- ningar förenligt med lokaliseringsprincipen, jfr tidigare refererad dom från kammarrätten i Sundsvall (avsnitt 3.3 5. 27).
Regeringen har enligt renhållningslagen möjlighet att utvidga det kommunala renhållningsansvaret till att avse bortforsling eller åter— vinning och bortskaffande av annat avfall än hushållsavfall. Sådana föreskrifter finns i renhållningsförordningen, t.ex. angående bortfors- ling av visst avfall från fartyg i hamn. 1 förordningen ges även kom- munerna en befogenhet att utvidga det kommunala renhållningsansva- ret till att avse annat avfall än hushållsavfall. Ansvaret kan gälla både bortforsling samt återvinning och bortskaffande. 1 de fall kommunerna utvidgat sitt renhållningsansvar får endast en av kommunen anlitad transportör eller behandlingsanläggning hantera avfallet.
I propositionen Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle - ett ansvar för alla (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55), har regeringen bl.a. föreslagit att kommunernas möjlighet till att ta ett utökat ansvar för bortforsling samt återvinning och bortskaffande av annat avfall än hushållsavfall bör upphöra från år 2000 för icke farligt avfall. Riksdagen har anslutit sig till regering- ens bedömning.
Som skäl för sitt förslag anförde regeringen bl.a. följande.
Regeringen finner angeläget att näringslivet tar ett ökat ansvar för en ekologiskt hållbar varuproduktion och att utvecklingen mot mer miljöanpassade produkter främjas. Samtidigt är det viktigt med en långsiktig inriktning som ger berörda aktörer bestämda spelregler för sin verksamhet. Det är därigenom nödvändigt att renodla rol- lerna för de aktörer som ägnar sig åt hantering av uttjänta varor. Med ett utökat producentansvar för olika varugrupper kommer delar av den traditionella avfallshanteringen att flyttas över från kommuner till producenter och andra aktörer. Utvecklingen av
miljöledningssystem kommer också att leda till ett ökat intresse från näringslivet att ta ett helhetsgrepp om varuproduktionen och avfallshanteringen.
Det saknas i dag ett enhetligt regelsystem för att säkerställa en miljöriktig hantering av avfallet på dess väg från avfallslämnare, via transportör, sorterare och återvinnare till bortskaffare. Ett sätt för kommunerna att trots bristen på enhetligt regelverk kontrollera transport och omhändertagande av avfall är att utnyttja möjligheten till utökat renhållningsansvar för andra avfallsslag än hushållsav- fall. Omkring 66 kommuner har utvidgat sitt renhållningsansvar till att gälla icke branschspecifikt industriavfall, t.ex. bygg- och riv- ningsavfall. För farligt avfall har cirka 128 kommuner använt sig av denna möjlighet.
Utifrån de nu föreslagna åtgärderna avseende producentansvar för elektronik och elektroniska produkter liksom det i dag gällande producentansvaret samt branschens ensidiga åtaganden vad gäller bygg- och rivningsavfall och finpapper bedömer regeringen att en övervägande del av de avfallsflöden för vilka kommunerna påtagit sig ett utökat renhållningsansvar kan och bör hanteras av andra aktörer. Företagens utveckling av miljöledningssystem kommer också att leda till att ansvaret för en miljöriktig hantering av det uppkomna avfallet till viss del kan överföras från myndigheter till företagen. Producentansvar och frivilliga initiativ från företag och branscher för en miljöriktig hantering av uttjänta varor förutsätter dock att aktörerna har möjlighet att bygga upp system för insam— ling, transporter och behandling. Regeringen, liksom Naturvårds- verket bedömer därför att kommunernas möjlighet till ett utökat ansvar för andra avfallsslag än hushållsavfall successivt bör av- vecklas.
En fråga som Svenska Renhållningsverksföreningen pekade på i sitt remissvar över betänkandet var att avvecklingen av det utökade kom- munala renhållningsansvaret leder till att kommunernas konkurrens- kraft försämras till följd av att dessa endast i begränsad omfattning kan agera utanför kommungränsen. Flera kommuner har investerat i anläggningar för sortering och mellanlagring. Genom att kommuner— nas ensamrätt till avfallshantering försvinner i samband med att kom- munernas möjligheter till utökat renhållningsansvar avvecklas, finns därför risk för att ett kapacitetsöverskott uppkommer i kommunernas anläggningar. Regeringen angav i propositionen i anledning härav att de kommuner som önskar fortsätta att hantera annat avfall än hus- hållsavfall i konkurrens med andra aktörer, kan utnyttja sin kapacitet och sin kompetens genom ett utökat regionalt samarbete genom kom- munalförbund eller kommunala bolag samt hänvisade till propositio- nen 1996/97:105, Kommunal samverkan. Vidare underströk regering-
en att den föreslagna ordningen ger samhället möjlighet att också i framtiden använda den kompetens och kapacitet som byggts upp av kommunerna. Regeringen tillade att kommunernas verksamhet visser- ligen kommer att bli konkurrensutsatt, men i stället medges att de som ger upphov till avfallet också kan ta ansvar för hanteringen av avfallet och att materialet i uttjänta varor kan nyttiggöras (prop. 1996/97zl72 s. 65 f).
Det kommunala renhållningsansvaret för annat avfall än hus- hållsavfall kommer enligt förslaget att avvecklas först år 2000 efter- som bl.a. ett tillfredsställande kontrollsystem måste etableras. Beträf- fande farligt avfall fann regeringen dock att möjligheten till utökat renhållningsansvar tills vidare borde behållas.
Enligt renhållningslagen får en kommun sluta avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgift som kommunen har enligt renhåll- ningslagen skall ombesörjas helt eller delvis av den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att avgöra sådana ärenden. Lagen innehåller också bestämmelser som möjliggör för en kommun att, efter överenskommelse med en annan kommun, lämna uppdrag till en anställd i annan kommun att besluta på den kommu- nens vägnar. Ett sådant uppdrag kan avse visst ärende eller en grupp av ärenden. Uppdraget kan inte gälla ärenden som avses i 6 kap. 34 5 kommunallagen. Sådana ärenden kan t.ex. vara verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. Renhållningslagen saknar före- skrifter som medger att en kommun åtar sig att forsla bort eller att återvinna och bortskaffa avfall på uppdrag av en annan kommun. Lo- kaliseringsprincipen gäller således för kommunernas verksamhet i denna del.
1 december månad 1997 överlämnade regeringen propositionen 1997/98:45 med förslag till en ny balk, miljöbalken, till riksdagen. Riksdagen har numera antagit propositionen. I förslaget till miljöbalk sammansmälts bestämmelserna i centrala miljö- och resurslagar som miljöskyddslagen, naturvårdslagen, naturresurslagen, vattenlagen, lagen om kemiska produkter, renhållningslagen och hälsoskyddslagen samt åtta andra lagar till en sammanhållen och bred miljö- och re- surslagstiftning. Miljöbalken föreslås träda i kraft den 1 januari 1999.
15 kap. miljöbalken skall enligt propositionen handla om avfall och producentansvar. Utformningen motsvarar i huvudsak den nuvarande renhållningslagens regler om avfallshantering och producentansvar. Miljöbalken innehåller ett samlat kapitel om tillsynsfrågor. Reglerna för en kommuns möjlighet att överlåta tillsynen till en annan kommun är oförändrade i förhållande till renhållningslagens bestämmelser.
SOU 1998:1 19 Kommunala kompetensregler 39 3.4.8 Plan- och byggväsendet
Plan- och bygglagen (1987:10) innehåller bestämmelser om plan- läggning av mark och vatten och om byggande. l 1 kap. 2 5 nämnda lag slås fast att den fysiska planeringen är en kommunal angelägenhet, det s.k. kommunala planmonopolet. Kommunerna har ensamrätt att besluta om att anta planer enligt plan- och bygglagen. Däremot kan arbetet med att ta fram underlag för planen, planförslaget, uppdras åt någon utomstående, t.ex. en konsult eller en fastighetsägare.
I varje kommun skall det finnas en eller flera nämnder som skall fullgöra kommunens uppgifter inom plan- och byggväsendet och ha det närmaste inseendet över byggverksamheten. I lagen används ter- men "byggnadsnämnden" för att beteckna denna eller dessa nämnder. Byggnadsnämnden skall ha tillgång till erforderlig personal, däribland minst en person med arkitektutbildning. Kommunerna har ofta ett mätningskontor vars uppgift är att svara för utsättning av byggnader vid byggnadslov och kartframställningar för kommunens behov. Om en kommun saknar egna mätningsresurser kan kartor och tjänster kö- pas av det statliga lantmäteriet.
Byggnadsnämnden kan få hjälp med att fullgöra sina uppgifter på i princip tre olika sätt, nämligen genom att ha anställd personal i eget kansli, genom att anlita personal från någon annan förvaltning inom kommunen eller genom att anlita personal utanför kommunförvalt- ningen, t.ex. konsulter (prop.1985/86:1). Stadsarkitektfunktionen är således möjlig att lägga ut på entreprenad till konsult. Detta kan också gälla vissa andra kontorsfunktioner. På en sådan konsult kan emeller- tid inte läggas ut delegationsbeslut från byggnadsnämnden. Utstak- ning av byggnad, höjdbestämning samt besiktningar torde kunna läg- gas ut på entreprenad. En besiktning får dock inte innefatta beslut om åläggande. Utarbetande av förslag till översikts- och detaljplan läggs ofta ut på konsulter (SOU 1991:26 s.109 f). Bestämmelser som gör det möjligt för en kommun att äta sig angivna uppdrag på entreprenad åt en annan kommun saknas emellertid i plan- och bygglagen. En kommun kan därför inte tillhandahålla tjänster inom området i vidare mån än som följer av kommunens allmänna kompetens.
Plan- och byggutredningen har gjort en översyn av plan- och bygg- lagen. Utredningens slutbetänkande SOU 1996:168 är under bered- ning hos Inrikesdepartementet. Frågan om kommunal uppdragsverk- samhet inom ifrågavarande område berörs inte i betänkandet.
3.4.9. Specialförfattningar inom andra verksamhetsområden i korthet
Hälso- och miljöskydd m.m.
Kommunerna har möjlighet att samverka när det gäller tillsyn enligt hälsoskyddslagen (1982:1080), miljöskyddslagen (19691387), lagen (1985:426) om kemiska produkter och alkohollagen (1994:1738). Bestämmelserna är utformade på samma sätt som i renhållningslagen (19791596), jfr avsnitt 3.4.7 5. 38. Enligt regeringens förslag till miljö— balk skall hälsoskyddslagen, miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter inarbetas i balken (prop. 1997/98:45). Miljöbalken föreslås träda i kraft och de angivna lagarna upphöra att gälla per den 1 januari 1999 (se avsnitt 3.4.7). Med miljöbalken blir renhållningslagens regler om möjlighet att träffa avtal i princip generellt gällande för kommu- nernas tillsyn enligt balken.
Räddningstjänst
l räddningstjänstlagen (198611 102) ges kommunerna vida möjligheter att samverka med varandra. En kommun kan avtala med en grann- kommun om att sköta hela räddningstjänsten inklusive de delar som innebär myndighetsutövning.
Parkeringsövervakning
[ lagen (1987z24) om kommunal parkeringsövervakning får kommu- nen förordna anställda i bl.a. andra kommuner som parkeringsvakter.
Överförmyndaren
[ 19 kap. föräldrabalken har överförmyndaren givits en möjlighet att delegera beslutanderätt till kommunala tjänstemän som inte nödvän- digtvis behöver vara anställda i samma kommun som överförmynda- ren. I detta fall har det i förarbetena till och med förutsatts att kommu- ner skall samverka (prop. 1993/94:251 s. 292).
3.5. Särskilda kompetensutvidgande lagar
De befogenhetsutvidgande lagarna är inriktade på att ge ett visst till- skott till kommunernas och landstingens kompetens och kallas ofta smålagarna. De innebär avsteg från den allmänna kompetensbestäm-
melsen och de kommunalrättsliga grundprinciperna. Exempel på smålagar är
* lagen (1962:638) om rätt för kommun att bistå utländska studerande * lagen (1968: 13 1) om vissa befogenheter inom turistväsendet * lagen (1970:663) om vissa befogenheter i fråga om sysselsättning för handikappade * lagen(1986:753) om kommunal tjänsteexport * lagen (1989z977) om kommunalt stöd till ungdomsorganisationer * lagen (1993:406) om kommunalt stöd till boendet * lagen (1994:693) om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp och annat bistånd * lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik, se avsnitt 7.
Förutom sistnämnda lag är det främst lagen om kommunal tjänste- export som är av intresse när det gäller frågan om i vilken utsträck- ning kommuner och landsting tillåts bedriva uppdragsverksamhet och vilka krav som uppställes för en sådan verksamhet.
1 lagen om kommunal tjänsteexport ges kommuner och landsting rätt att under vissa förutsättningar tillhandahålla kommunala tjänster för export. Lagen innebär ett avsteg från lokaliseringsprincipen. Be- greppet kommunala tjänster definieras i lagen som sådana nyttigheter i form av kunskaper och erfarenheter som finns i kommunernas och landstingens verksamhet. Av uttrycket "finns" framgår att tanken inte är att det skall byggas upp kommunal verksamhet, som enbart eller till sin huvuddel är inriktad på exportmarknaden. Föremålet för exporten är således redan förvärvade kunskaper och erfarenheter.
Kommunerna och landstingen får medverka vid export som under- leverantör åt företag i Sverige eller åt staten under förutsättning att de inte gör andra åtaganden än att lämna huvudleverantören sina tjänster. Ansvaret och de ekonomiska riskerna för verksamheten åvilar expor- tören. Vidare skall kommunernas och landstingens medverkan ske på affärsmässiga grunder. Detta innebär att det kommunala engagemang- et skall vara affärsmässigt motiverat och att även prissättningen bör ske på affärsmässiga grunder. Kommunerna och landstingen får såle- des inte subventionera exportföretagen.
Om det finns särskilda skäl till det får regeringen för visst fall med- ge att kommunema och landstingen tillhandahåller tjänsterna under andra förutsättningar än de angivna. Grund för dispens kan t.ex. före- ligga, då fråga är om export av ett unikt kommunalt kunnande där det inte finns någon naturlig partner bland svenska exportörer. Vid sådant förhållande skall regeringen ange de villkor som behövs för att be- gränsa det kommunala risktagandet.
Lagen om kommunal tjänsteexport avser enbart tjänster vilket bety- der att varuexport i princip är otillåten verksamhet för kommuner och
landsting. Det anses emellertid tillåtet att det som inslag i den kom- munala tjänsteexporten förekommer att även någon vara tillhanda- hålls, så länge som exporten av tjänsterna framstår som det helt vä- sentliga.
1 förarbetena till lagen (prop. 1975/76:154) motiveras kompe- tensutvidgningen med att kommunerna och landstingen skall få möj- lighet att genom tjänsteexport främja den svenska exporten. Skälen till detta anges i sin tur vara att den svenska exporten har stor betydelse för vår samhällsekonomi och att det därför är nödvändigt att ta till vara olika möjligheter att öka exportintäkterna. Områden som kan komma ifråga för kommunernas del är t.ex. kollektivtrafik, utbildning, vatten- och avloppsförsörjning, renhållning och avfallsdestruktion, brand- och miljöskydd, energiförsörjning samt hamnverksamhet. För landstingen är det sjukvårdsområdet som ligger närmast till hands.
3 .6 Kommunal samverkan
3 .6.1 Inledning
Kommuner och landsting samverkar i dag i stor utsträckning inom både de frivilliga och obligatoriska verksamheterna. Samverkan är i regel frivillig. På vissa områden har lagstiftaren förutsatt att kommu- nerna samverkar. Inom ett begränsat antal områden är samverkan dessutom obligatorisk. Samverkan sker i första hand om sådant som inte är att beteckna som myndighetsutövning. Det handlar istället i stor utsträckning om kommunal service. Inom speciallagstiftningen har tillskapats möjligheter att samverka även om myndighetsutövning. Motivet för sådan samverkan har ofta varit att det funnits behov av att ge framförallt mindre kommuner en möjlighet att genom samverkan få använda sig av viss specialkompetens hos en annan kommun. Alter- nativet till samverkan har varit att bygga upp en egen kompetens. Att beakta är att samverkan om myndighetsutövning inte kan utföras inom ramen för ett kommunalt företag utan särskilt lagstöd (jfr 3 kap. 16 5 kommunallagen).
3.6.2. Kommunalförbund
Kommunalförbundet är en offentligrättslig form för samverkan, en myndighet, som kommuner och landsting kan använda. 1 dag finns det ca 40 kommunalförbund. Ca 130 kommuner och 3 landsting är med- lemmar i kommunalförbund. De flesta kommunalförbunden finns inom räddningstjänsten, vatten- och avloppsverksamhet, utbildning och vård/behandling. Under senare år har samverkan som liknar
kommunalförbundet även kommit till stånd inom ramen för olika för- söksverksamheter. Försöksverksamhet med s.k. regionförbund för att genomföra en försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördel- ning (prop. 1996/97:36) bedrivs under tiden den 1 juli 1997 - 31 de- cember 2002 i Kalmar, Gotland och Skåne län. Under tiden den 1 januari 1999 - 31 december 2002 skall en sådan försöksverksamhet genomföras även i Västra Götalands län. Regionförbundet är ett of- fentligrättsligt samverkansorgan av kommunalförbundsliknande ka- raktär.
Ett kommunalförbund har kommunalrättslig kompetens att hantera alla typer av kommunala frågor, t.o.m. myndighetsutövning. Något särskilt lagstöd krävs inte. När ett kommunalförbund väl bildats har det exklusiv kommunalrättslig kompetens att sköta den eller de upp- gifter som lagts över dit. Förbundet är en i förhållande till sina med- lemmar fristående juridisk person. Förbundets medlemmar (=dess bildare) förlorar motsvarande kompetens i och med att uppgiften förs över från dem till förbundet.
Bestämmelser om kommunalförbund fanns tidigare i kommunal- förbundslagen (1985z894). Genom lagen (1997:550) om ändring i kommunallagen (19911900) togs reglerna in i kommunallagen. Lag- ändringen i denna del trädde i kraft den 1 januari 1998. Samtidigt upphörde kommunalförbundslagen att gälla. För kommunalförbund bildade före den 1 januari 1998 finns övergångsbestämmelser.
Bestämmelserna om kommunalförbund i kommunallagen innehål- ler en rad nyheter i förhållande till den tidigare lagstiftningen som bl.a. syftar till att förenkla och förtydliga reglerna om bildandet av kommunalförbund. De medför också en ökad frihet för förbundsmed- lemmarna att bestämma om ett kommunalförbunds ändamål och orga- nisation. Kommuner och landsting har på samma sätt som tidigare möjlighet att lämna över vården av kommunala angelägenheter till ett kommunalförbund. Tidigare gällde beträffande möjligheterna att bilda kommunalförbund, att de kommuner eller landsting som valde denna samarbetsforrn skulle ha samma kommunalrättsliga kompetens för att driva den verksamhet man tänkt sig att föra över till förbundet. En viktig nyhet i detta sammanhang är att en uppgift som lämnas över till ett kommunalförbund inte längre behöver vara gemensam för med- lemmarna. Kommuner och landsting kan numera samverka i ett kom- munalförbund om verksamheter som åligger dem var för sig. Det enda krav som ställs är att uppgiften skall vara en kommunal angelägenhet. I proposition (1996/97:105 s. 67) Kommunal samverkan har regering- en utvecklat skälen för sitt förslag i denna del enligt följande.
"En uppgift som lämnas över till ett kommunalförbund måste i dag vara kompetensenlig och gemensam för samtliga medlemmar. Samverkan är i och för sig möjlig både mellan kommuner, mellan landsting och mellan kommuner och landsting. Genom kravet på att en uppgift måste vara gemensam för medlemmarna är det emellertid i dag inte möjligt att samverka om en uppgift om den inte är tillåten eller obligatorisk för var och en av medlemmarna att handha. Det är därför nästan enbart för skötseln av frivilliga upp— gifter som t.ex. främjande av kultur och turism som en kommun och ett landsting gemensamt kan bilda ett kommunalförbund. En- ligt regeringens mening finns det starka skäl för att undanröja detta hinder för kommuner och landsting att samverka i kommunalför- bund. Med en friare ordning kan man vinna ekonomiska samt drifts-, kvalitets-, och vårdmässiga fördelar om t.ex äldreomsorg och geriatrisk vård integreras. Det bör även öppnas en möjlighet för samverkan i kommunalförbund mellan kommuner för uppgifter som inte i alla delar är gemensamma för medlemmarna. Samver- kan bör då kunna avse både frivilliga och obligatoriska uppgifter. En sådan ordning medför således att det blir formellt möjligt att bilda flersaksförbund, där förbundets uppgifter inte är gemensam- ma för samtliga medlemmar.
Regeringen anser därför att det enda krav som bör ställas på den verksamhet man vill samverka om i kommunalförbund är att upp- giften faller inom den överlämnande kommunens eller det över- lämnande landstingets kompetens. Samverkan i kommunalförbund skall alltså vara möjlig för alla kommunala angelägenheter. Rege- ringen utgår ifrån att man i praktiken bildar flersaksförbund i såda- na fall då det finns verksamhetsmässiga skäl för det. Därmed blir omfattningen av den verksamhet som får lämnas över till ett kom- munalförbund samma som i dag får lämnas över till ett kommunalt bolag. 1 3 kap. 165 första stycket och 205 kommunallagen sägs därför att det är vården av kommunala angelägenheter som får lämnas över till ett kommunalt bolag.
Genom att avskaffa gemensamhetskravet blir kommunalförbun- det en mer användbar samarbetsform och därmed tillgodoses be- hovet av samverkan utan att rätten att ingå uppdragsavtal behöver utvidgas. Regeringen anser dock att medlemmarna bör anförtros att i förbundsordningen lösa de formella och praktiska problem som kan uppstå om en sådan samverkan undantagsvis blir aktuell."
Slutligen bör nämnas att ett kommunalförbund efter lagändringen får ha hand om hela verksamheter eller geografiskt, funktionellt eller på annat sätt avgränsade uppgifter. Varken lagtexten eller förarbetena till
kommunalförbundslagen ger någon säker vägledning om förbunden hade en sådan möjlighet även enligt tidigare lagstiftning.
3.6.3. Gemensam nämnd
Gemensam nämnd är en ny offentligrättslig samverkansforrn. Genom lag (1997:550) om ändring i kommunallagen infördes bestämmelser om gemensam nämnd i kommunallagen. Bestämmelserna trädde i kraft den 1 augusti 1997. Regeringen har i propositionen till lagänd- ringen (prop.1996/97:105 s. 37) anfört att den anser att det är viktigt att kommuner och landsting har tillgång till enkla och smidiga former för samverkan, samt att en gemensam nämnd skulle ge dem en ny möjlighet att samarbeta inte bara över de geografiska gränserna utan även över huvudmannaskapsgränserna. Regeringen tillade att kom- muner och landsting härigenom ges en möjlighet att samordna för- valtningen i sina områden. 1 3 kap. 3 och 3 a 55 kommunallagen stadgas följande.
3 % Fullmäktige skall tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller landstingets uppgifter enligt sär- skilda författningar och för verksamheten i övrigt.
3 a 5 Kommuner och landsting får genom en gemensam nämnd fullgöra uppgifter enligt 3 5.
En gemensam nämnd får fullgöra uppgifter för vilka det enligt särskilda föreskrifter skall finnas en eller flera nämnder i varje kommun eller landsting. Sådana uppgifter som kommun- eller landstingsstyrelsen har enligt lagen (1994:1720) om civilt försvar får dock inte fullgöras av en gemensam nämnd.
En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kom- munerna eller landstingen och ingår i denna kommuns eller detta landstings organisation.
Den gemensamma nämnden är en egen myndighet liksom övriga nämnder. Inrättandet av en gemensam nämnd innebär inte att en ny juridisk person tillskapas. Den skall formellt tillsättas av och ingå i en av de samverkande kommunernas eller landstingens organisation. Den gemensamma nämnden blir att se som en företrädare för alla de sam- verkande huvudmännen. Beslut fattas formellt av den kommun eller det landstinget som tillsatt nämnden. Avtal träffas dock på samtliga huvudmäns vägnar och personalen måste formellt vara anställd av någon av huvudmännen. I vissa fall måste avtal godkännas av respek- tive fullmäktige. Av det sagda följer att det är de samverkande kom-
munerna och landstingen och inte den gemensamma nämnden som är ansvariga i förhållandet gentemot externa avtalsparter för ingångna avtal m.m.
Av 3 kap. 3 a 5 kommunallagen framgår att alla kommunala verk- samheter med undantag för civilt försvar kan bli föremål för samver— kan i en gemensam nämnd. En gemensam nämnd kan även tilldelas uppgifter som regleras i speciallagstiftningen. I ett antal författningar, till exempel räddningstjänstlagen (l986:1102) och plan- och byggla- gen (1987:10), sägs att det i varje kommun skall finnas en eller flera nämnder med viss uppgift. Även denna typ av uppgifter kan lämnas över till en gemensam nämnd, trots att nämnden organisatoriskt bara hör till en av de samverkande kommunerna eller landstingen. De upp- gifter som de samverkande kommunerna eller landstingen lämnar över till en gemensam nämnd måste vara gemensamma för de samverkande kommunerna eller landstingen. Det innebär att uppgiften som lämnas till den gemensamma nämnden skall vara en kommunal angelägenhet för var och en av de samverkande.
För den gemensamma nämnden skall utfärdas ett reglemente som - på samma sätt som för övriga nämnder - skall innehålla närmare före- skrifter om nämndens verksamhet och arbetsformer. Reglementet skall antas av samtliga fullmäktige i de samverkande kommunerna eller landstingen. Den gemensamma nämndens behörighet och befo- genhet skall närmare preciseras i en överenskommelse mellan de samverkande kommunerna eller landstingen. Ett dokument där parter- nas närmare mellanhavanden regleras måste upprättas. Detta avtal kan lämpligen vara ett avtal om samverkan. Innehållet i ett sådant avtal blir helt beroende av på vilket sätt och om vad man samverkar. I ett avtal kan parterna också tillgodose kravet på flexibel lokal anpass- ning.
3 .6.4 Kommunala företag
Kommuner och landsting kan också samverka i privaträttsliga former. Rätten att bilda företag framgår av 3 kap. 16-18 55 kommunallagen. 1 lagen anges inga begränsningar när det gäller för vilket slag av verk- samhet företagsbildningar får ske. Enligt 3 kap. 16 5 kommunallagen får kommun och landsting efter beslut av fullmäktige lämna över vår- den av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en eko- nomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild indi- vid. Begränsningar vad avser valet av företagsform för driften av olika verksamheter saknas. Bestämmelsen innebär att den verksamhet som överlämnas till privaträttsliga organ skall falla inom ramen för den kommunala kompetensen. Av stadgandet framgår att denna möjlighet
inte står öppen om det är föreskrivet att angelägenheten skall handhas av kommunen i egen regi.
I andra stycket nämnda lagrum erinras om att vården av en angelä- genhet som innefattar myndighetsutövning enligt 1 1 kap. 6 5 rege- ringsformen får överlämnas endast om det finns stöd i lag. Lagstöd för att överlämna förvaltningsuppgift som innebär myndighetsutövning på det kommunala området förekommer dock endast undantagsvis. Lag (1987:24) om kommunal parkeringsövervakning medger t.ex. att ar- betstagare hos kommunala parkeringsaktiebolag förordnas till parke- ringsvakter. Vidare kan nämnas lagen (1997:735) om riksfärdtjänst som trädde i kraft den 1 januari 1998. Varje kommun ansvarar enligt lagen för att färdtjänst anordnas i kommunen. Om kommunen, lands- tinget och trafikhuvudmannen i länet är överens, kan kommunernas uppgift beträffande färdtjänst och riksfärdtjänst överlåtas till trafikhu- vudmannen. Detta kan ske även i de fall denne är ett av kommuner och landsting helägt aktiebolag. Förvaltningslagen görs tillämplig på ett sådant bolag (prop.1996/972115).
Principen om handlingsoffentlighet gäller hos vissa kommunala företag, vilka skall jämställas med myndigheter vid tillämpningen av 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (1980:100).
I 3 kap. 17 5 kommunallagen finns regler om kommunala företag, vilka avser att ge vissa garantier för verksamhetens kompetensenlighet och fullmäktiges inflytande. Innan en kommun eller ett landsting läm- nar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget innehar samtliga aktier, skall fullmäktige enligt lagrummet fastställa det kommunala ändamålet med verksam- heten, utse samtliga styrelseledamöter och minst en revisor samt se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Det sam- ma gäller, när kommunen eller landstinget ensam bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.
De rättsliga kraven är inte lika höga, när kommunen i privaträttsliga former samverkar med någon annan. I 3 kap. 18 5 första stycket kommunallagen föreskrivs att innan vården av en kommunal angelä- genhet lämnas över till ett bolag eller en förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan, skall fullmäkti- ge se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som av- ses i 17 5 i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhål- landena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. Detsamma gäller, om kommunen eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. Av sista stycket följer att någon offentlighetsprincip inte gäller för delägda kommunala företag som inte omfattas av 1 kap. 95 sekretesslagen (1980:100), men att fullmäktige skall verka för offentlighet.
Slutligen föreskrivs i 19 5 samma kapitel att fullmäktige skall se till att kommunen respektive landstinget tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till någon annan än som avses i 17 5.
3.6.5. Samverkansavtal
Kommuner och landsting kan även välja att samverka med andra kommuner eller landsting på privaträttslig grund utan att bilda gemen- samma företag. Detta sker då genom civilrättsliga avtal, som ofta be- nämnes samverkansavtal eller interkommunala avtal. I följd av den privaträttsliga naturen finns det inte några särskilda bestämmelser om sådana avtal utan avtalslagen får tillämpas.
De kommuner och landsting som sluter avtalet förverkligar avtalet genom att var och en fattar de erforderliga besluten och vidtar de åt- gärder man kommit överens om. Genom ett sådant avtal kan man således inte tillskapa gemensamma förvaltningsorgan.
Kommuner och landsting kan via slutna samverkansavtal gemen- samt bedriva viss verksamhet eller komma överens om att den ena parten skall sköta något för bådas eller den andres räkning. Man kan också sluta avtal om att sambruka resurser på viss ort och även över huvudmannaskapsgränser. I vissa fall förutsätter samverkan ekono- miska uppgörelser mellan kommunerna. Det finns emellertid även områden där man kan samarbeta utan att det för den skull behöver leda till att kommunerna och landstingen behöver ersätta varandra ekonomiskt för sina insatser.
Eftersom kommunallagen saknar särskilda bestämmelser om sam- verkansavtal får den närmare innebörden av kommunernas och lands- tingens rätt att sluta sådana avtal bedömas utifrån den allmänna kom- munala kompetensen enligt 2 kap. 1 5 kommunallagen. För kompe- tensenligheten av interkommunal samverkan enligt nämnda lagrum gäller att åtgärden får bedömas från de synpunkter som för varje kommun haft aktualitet om denna ensam stått för åtgärden. En kom- mun får inte vidta åtgärd uteslutande eller väsentligen i en annan kommuns intresse. Inte heller får en kommun betinga sig ett uppen- bart otillräckligt vederlag för sina prestationer (Kaijser, Kommunalla- garna 1 1959 s. 205 - 206 och Kaijser-Riberdahl, Kommunallagarna I 1980 s. 142 ff).
Möjligheterna att sluta samverkansavtal är störst inom den fakulta- tiva verksamheten. Inom den obligatoriska skolverksamheten finns dock exempel på att två eller flera kommuner kan samverka inom ramen för ett samverkansområde för utbildning på nationella program
(5 kap. 5 5 skollagen, 19851110).
Avtal om interkommunal samverkan har varit föremål för prövning bl.a. i följande rättsfall.
Kammarrätten i Jönköping har i ett rättsfall från 1996 prövat lag- ligheten av ett avtal om samordnade inköp av läromedel (dom 1996-12-09 i mål 2060-1996). Efter överklagande har Regeringsrätten i augusti månad 1998 beslutat att inte bevilja prövningstillstånd (mål 39-97). Som skäl för beslutet angavs att det inte förelåg något prejudi- katintresse. Avtalet hade träffats mellan Motala kommun, Mediaen- heten och Linköpings universitetssjukhus, inköpsavdelningen, som ingår i landstinget i Östergötlands län om att kommunen skulle lever- era tryckta läromedel för successivt uttag till landstinget mot viss er- sättning.
Frågan i målet var främst om Motala kommun genom att träffa avtalet hade överträtt den kommunala kompetensen. Kommunens motpart i kammarrätten hävdade att avtalet mellan kommunen och landstinget var ett regelrätt köpeavtal och inte ett avtal om reglerat samarbete. Han anförde vidare att någon allmännytta för kommunens eller landstingets innevånare inte kunde påvisas. Han tillade att sam- arbetsavtal mellan kommuner skall komma alla innevånare i de sam- arbetande kommunerna till godo. Slutligen ifrågasatte han om leve- rans av läromedel till ett universitetssjukhus är en allmännyttig tjänst.
Motala kommun genmälde att såväl kommunen som landstinget vann avsevärda fördelar genom avtalet. Kommunen gjorde gällande att avtalet inte var ett köpeavtal utan ett samarbetsavtal, samt tillade att överenskommelsen inte hade föregåtts av någon upphandling utan hade ingåtts i samförstånd efter diskussion i en särskild grupp för inköpssamverkan.
Kammarrätten konstaterade att verksamheten inom Motala kom- mun föll innanför den kommunala kompetensen. Rätten fann att det inte hade gjorts sannolikt att verksamheten drevs i vinstsyfte. Härefter anförde kammarrätten följande.
"Interkommunal samverkan sker på flera sätt, formaliserat genom kommunalförbund, eller genom olika samverkansavtal. Om den gemensamma verksamheten är till nytta för kommunerna eller dess medlemmar finns inte fog för att anse att lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 5 kommunallagen träds för när.
Av handlingarna i målet framgår att Motala kommun genom Mediaenheten träffat ett avtal med vissa kommuner i Östergötlands län. De benämns som ramavtal eller avtal om samverkan i inköps- frågor. Dessa ramavtal har i allt väsentligt ett likartat innehåll med det avtal i förevarande mål som Mediaenheten träffat med lands- tinget/universitetssjukhuset. Det kan inte förstås på annat sätt än att ingående parter har gemensamt nytta av den genom Mediaenheten bedriva inköpsverksamheten. Det nu ifrågasatta avtalet kan enligt
kammarrättens mening inte uppfattas ha tillkommit för att täcka en tillfällig överskottskapacitet och något vinstsyfte har inte påvisats. Avtalet har visserligen endast marginell betydelse för Mediaenhe— ten men denna omständighet ger inte anledning påstå att avtalet inte skulle vara till ömsesidig nytta för avtalsparterna (kommunen respektive landstinget). Avtalet står i de hänseenden som ovan angetts inte i strid med de principer som anges i 2 kap. 1 5 respek- tive 2 kap. 75 kommunallagen. Skäl att i annat avseende under- känna detta avtal på kommunalrättslig grund finns inte."
Ett annat fall av interkommunal inköpssamverkan har prövats av Kammarrätten i Göteborg (dom 1996-03-11 i mål 8687-1994). Avgö- randet har inte överklagats. Borås kommun och Ulricehamns kommun samverkade genom att inköpsavdelningen hos Borås kommun upp- handlade även för Ulricehamns kommuns räkning. Klaganden i kam- marrätten yrkade att kommunstyrelsens arbetsutskotts i Borås kom- mun beslut att lämna anbud på inköpssamverkan med Ulricehamns kommun skulle upphävas. Han anförde att det lagda budet inte gällde samverkan utan var ett anbud på konsulttjänster, dvs. upphandlings- verksamhet mot kontant ersättning samt tillade att det inte fanns någon överkapacitet för verksamheten. Han åberopade härvid bl.a. lokalise- ringsprincipen. Borås kommun anförde att den sammanlagda storle- ken på upphandlingarna blev något större genom att Ulricehamns kommun innefattades i förfrågningsunderlaget, vilket regelmässigt är till gagn för den upphandlande enheten. Kammarrätten konstaterade att det av utredningen i målet inte framgick annat än att Borås kom- mun organiserat inköpsverksamheten ur effektivitetssynpunkt med beaktande av vad som passar den kommunala driften. Kammarrätten fann inte heller påvisat några spekulativa inslag i kommunens verk- samhet. Beträffande samarbetet med Ulricehamns kommun fann kammarrätten inte annat än att det till denna kommun riktade anbudet om inköpssamverkan syftade till att uppnå samverkansfördelar på ett sätt som skulle gagna Borås kommun. Enligt kammarrätten kunde beslutet att lämna anbudet då inte vara olagligt.
I refererade rättsfall har kammarrätterna sålunda uppställt som krav för kompetensenlig samverkan att det finns ett ömsesidigt kommunalt intresse av samarbetet. Det är emellertid oklart när kravet på ett ömse- sidigt kommunalt intresse är uppfyllt samt vilka förutsättningar som i övrigt skall vara uppfyllda. Vidare är det svårt att dra gränsen mellan kompetensenlig samverkan och otillåten försäljning av tjänster kom- muner och landsting emellan. Frågan synes inte ha behandlats närma- re i doktrinen eller av Regeringsrätten.
4. Dansk rätt
4.1. Inledning
När det gäller den kommunalrättsliga lagstiftningen i de nordiska grannländerna framstår den danska rätten som särskilt intressant. Danmark har en specifik reglering om kommunal uppdragsverksam- het som nyligen har varit föremål för revision. I det följande lämnas en redogörelse för kommuners och amtskommuners kompetens; sär- skilt rätten att bedriva uppdragsverksamhet med stöd av lov om kom- muners og amtskommuners udförelse af opgaver for andre offentlige myndigheder (lov nr. 378 af l4.juni 1995) och erfarenheterna av den- na verksamhet.
4.2. Kommunernas och amtskommunernas kompetens
I Danmark följer kommunernas allmänna kompetens, den s.k. kom- munalfuldmagten, av oskrivna regler. Kommunerna anses inte ha rätt att bedriva allmän näringsverksamhet i form av handel, hantverk, in- dustri m.m. såvida det inte föreligger särskilt lagstöd för det.
Kommunerna kan dock med stöd av sin allmänna kompetens bedri- va viss näringsverksamhet. Först och främst gäller detta kommunernas produktion för eget bruk. Kommunerna kan även sälja biprodukter (inkl. periodisk överskottskapacitet) och driva verksamhet med an- knytning till tillåten kommunal verksamhet, s.k. accessorisk virksom- hed. Vidare kan de vara verksamma inom försörjningssektorerna (försörjning av vatten, elektricitet, gas, fjärrvärme m.m.) då tjänsten säljs lokalt till en bestämd förbrukarkrets via ett ledningsnät. Såväl offentliga som privata förbrukare kan vara köpare av tjänsterna. Slut- ligen kan kommuner och amtskommuner i viss begränsad omfattning, som enligt de kommunala tillsynsmyndighetemas praxis inte är klart avgränsad, ingå samverkansavtal (betjeningsoverenskomster) med andra kommuner eller amtskommuner om utnyttjande av deras insti- tutioner och anläggningar.
Särskilt lagstöd för kommuner och amtskommuner att bedriva viss uppdragsverksamhet finns bl.a. i lov om kommuners og amtskommu-
ners udförelse af opgaver for andre offentlige myndigheder, se avsnitt 4.3, och i Vejloven (lov nr 381 af.maj 1994).
Enligt vejloven får kommuner och amtskommuner utföra anlägg- nings-, drifts- och underhållsarbeten på vägar som tillhör andra kom- muner eller amtskommuner. Lagen innehåller i korthet följande be- stämmelser.
lnnan kommunerna och amtskommunerna får lägga anbud skall de ha gjort en "full-cost omkostnadskalkulation" över de samlade om- kostnaderna för att utföra tjänsten. Kontrakt som understiger ett visst värde kan tecknas utan föregående upphandlingsförfarande. När en kommun eller en amtskommun avger ett anbud, ett internt bud eller sluter avtal utan något upphandlingsförfarande skall priset ge täckning för samtliga kostnader. Verksamheten skall särredovisas. Det ställs dock inte något krav på att det måste föras särskilda räkenskaper för varje enskilt arbete. Kommunerna och amtskommunerna bör efterkäl- kylera sina arbeten för att kontrollera utfallet av det arbete man utfört. Trafikministeriet ger ut vägledning för hur omkostnadskalkyleringen skall gå till. Syftet med vägledningen är att säkra lika konkurrensför- hållanden mellan offentliga och privata anbudsgivare.
4.3. Lov om kommuners og amtskommuners udförelse af opgaver for andre offentlige myndigheder (lov nr. 378 af l4.juni 1995)
Kommuners, amtskommuners och kommunale fällesskabers jfr 60 5 lov om kommunernes styrelse (kommunala gemenskaper; närmast kommunalförbund) rätt att sälja tjänster till varandra och även till andra offentliga myndigheter regleras i rubricerade lag. I lagen be- myndigas inrikesministern att fastställa närmare regler om' kommuners och amtskommuners rätt till att utföra uppgifter (opgaver) åt andra offentliga myndigheter samt om kommuners och amtskommuners rätt att få utfört sådana uppgifter av andra kommuner och amtskommuner. Reglerna finns i bekendtgörelse nr. 533 af. 28.juni. 1995. Ytterligare anvisningar om hur lagen skall tillämpas lämnas i Inrikesdepartemen- tets vejledning om kommuners og amtskommuners udförelse af opga- ver for andre offentlige myndigheder nr. 107 af30.juni 1995.
En kommun kan inte med stöd av denna lag utföra uppgifter åt den privata sektorn. Lagen medger inte heller att kommuner och amts- kommuner genom deltagande i t.ex. aktiebolag, utför uppgifter åt andra offentliga myndigheter. Tillstånd härtill finns föreskrivet i lov om kommuners og amtskommuners samarbejde med aktieselskaber mv. (lov nr.384 af 20.maj 1992jfr lovbekantgörelse nr. 608 at 28.juni
1996). Uppgifter som det i övrig lagstiftning är bestämt eller förutsatt, att kommuner eller amtskommuner får utföra åt andra offentliga myn— digheter faller utanför förstnämnda lags tillämpningsområde. Vejloven är ett exempel på sådan lagstiftning. Ett annat exempel är de s.k. kommunalfuldmagtsreglerna.
Lagen ger inte kommuner och amtskommuner rätt att delegera upp- gifter som avser myndighetsutövning till andra offentliga myndighe- ter. Den berör inte heller kommuners och amtskommuners egenregi- verksamhet, eller deras rätt att lägga ut verksamhet på entreprenad till den privata sektorn eller icke-kommunala myndigheter.
Överväganden vid införandet av lov om kommuners og amtskommu— ners udförelse af opgaver for andre ojfentlige myndigheder
En allmän utgångspunkt för utvidgningen av kommuners och amts- kommuners rätt att bedriva uppdragsverksamhet var att det inte skulle bli tal om näringsverksamhet i större omfattning. Syftet med lagstift- ningen var att ge kommuner och amtskommuner bättre möjlighet att utnyttja sina befintliga resurser som material, maskinpark, personal osv. på ett effektivare sätt. Uppgifterna inom den offentliga sektorn skulle utföras av den som var bäst lämpad för det, oavsett om det skedde i offentlig eller privat regi.
1 lagens förarbeten ifrågasattes om den vidgade kompetensen för kommuner och amtskommuner att utföra uppgifter åt andra offentliga myndigheter stod i strid med idéerna bakom den kommunala självsty- relsen (kommunestyret), enligt vilka kommunmedlemmarna inom lagstiftningens ramar själv skall styra och förvalta uppgifter, som är av särskilt lokalt gemenskapsintresse. Den vidgade kompetensen an- sågs emellertid inte stå i strid med principerna om kommunala själv- styrelsen, under förutsättning att verksamheten bedrevs i begränsad omfattning och det uppställdes villkor för verksamheten som tillgodo- såg hänsynen till den privata sektorn.
Det ansågs varken ändamålsenligt eller nödvändigt att närmare avgränsa vilka kommunala uppgifter kommuner och amtskommuner skulle kunna utföra åt andra. Det skulle då uppstå svårigheter att av- gränsa karaktären av nya uppgifter på affärsområdet och samtidigt uppnå ändamålet med en utvidgning av kommuners och amtskommu- ners uppgifter.
Vidare borde det enligt förarbetena inte uppställas krav på att verk- samheten skulle bedrivas av kommunala företag (kommunala sel- skabsdannelser) eller krav på upphandling om värdet inte översteg 1,6 miljoner danska kronor. Sådana krav skulle hindra ett mer rationellt utnyttjande av existerande resurser. Kostnaderna att bilda t.ex. ett bolag och att upphandla kunde då komma att överstiga - för de mindre
uppgifternas vidkommande - den besparing som uppnås genom att tillåta en annan kommun eller amtskommun utföra uppgiften.
Särskilda villkor som uppställes i lagen
I lagen finns intaget ett antal villkor för att säkra att avtal sluts i kön- kurrens och under öppenhet. Ett sådant är att kommunerna bara får sälja kompetensenlig verksamhet som de bedriver i förvaltningsform. Någon begränsning av vilken typ av kompetensenlig verksamhet som får säljas görs inte.
Det ställs inte upp några krav på att uppdragsverksamheten skall drivas i separata resultatenheter och inte heller något formellt krav på särredovisning. Kommunerna måste dock innan de avger anbud och sluter avtal ha räknat på de samlade omkostnaderna för att utföra tjänsterna. Detta utgör sedan det lägsta belopp som anbudet kan sättas till.
Kommuner och amtskommuner som utför uppgifter åt andra of— fentliga myndigheter, skall fortlöpande bokföra intäkter och utgifter som hör samman med ett visst uppdrag. Med utgångspunkt i denna bokföring skall de efter kontraktsperiodens utgång utarbeta en räken- skapsmässig redogörelse för uppdraget. I redogörelsen skall eventu- ella avvikelser från omkostnadskalkylen anges. Redogörelsen skall vidare tas med i den utförande kommunens eller amtskommunens årsbokföring det år när uppdraget avslutades.
Ett krav för att kommunerna och amtskommunerna skall få utföra och få utfört större uppgifter med stöd av lagen, är att de föregåtts av upphandling. Det gäller dock bara för köp över ett visst belopp som fastställs av Inrikesdepartementet. Kravet på upphandling omfattar för närvarande inte uppdrag vars värde inte överstiger det i Rådets direk- tiv 92/50/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster fastställda tröskelvärdet på 200.000 ecu.
Tillsynen över kommuners och amtkommuners iakttagande av reg- lerna i lagen tillvaratas av "den kommunala revision" genom räken- skapskontroll och av de allmänna kommunala tillsynsmyndigheterna genom legalitetskontroll. Inrikesdepartementet utövar också viss lega- litetskontroll. Det kan även uppkomma frågor om överträdelse av annan lagstiftning, som t.ex. konkurrenceloven. En särskild myndig- het, Konkurrencerådet, har kompetens att behandla sådana frågeställ- ningar.
I bekendtgörelse om kommuners och amtskommuners udförelse af opgaver for andre offentlige myndigheder finns regler om offentlighet i samband med kommunal uppdragsverksamhet med stöd av lagen.
Lagen trädde i kraft den 1 juli 1995. Utvärdering skulle ske under folketingsåret 1997-98.
Användningen av lagen och erfarenheterna härav.
Inrikesministern tillsatte i september månad 1997 en kommitté (udvalg) som fick i uppdrag att utvärdera lov om kommuners og amtskommuners udförelse av opgaver for andre offentlige myndighe- der. Utvärderingen har redovisats i rapporten "Erfaringerne med an- vendelsen af lov om kommuners og amtskommuners udförelse af opgaver for andre offentlige myndigheder". Rapporten överlämnades till Inrikesdepartement i februari månad 1998.
1 det följande lämnas en redogörelse för kommitténs överväganden m.m. Samtliga uppgifter har inhämtas ur ovan nämnda rapport.
Kommunerna och amtskommunerna har endast använt lagen i be- gränsad omfattning. Deras användning av lagen utgjorde i storleks- ordningen en promille av kommunernas och amtskommunernas sam- lade köp av externa tjänster och cirka 0,1 promille av kommunernas och amtskommunernas bruttoutgifter, korrigerat för utgifter till över- föringar och tillskott. Nästan alla uppgifter som har utförts med stöd av lagen har haft ett värde som understiger gränsen för upphandling.
Lagen har tillämpats såväl inom området för den kommunala käm- verksamheten som inom verksamheter som också kan utföras av den privata sektorn. Det har i huvudsak varit fråga om försäljning av tjänster. Någon särskild typ av verksamhet synes inte ha varit domine- rande och det har företrädesvis varit tal om uppdrag av mindre värde. Den beloppsmässiga tillämpningen av lagen förväntas vara högre för år 1998 än föregående år.
Exempel på verksamhetsområden där lagen har tillämpats är miljö- området, det sociala området, hälso- och undervisningverksamhet, ADB-tjänster, administrativa tjänster, anläggnings- och underhållsar- beten samt varuleveranser.
Av kommitténs undersökningar synes särskilt framgå att det har varit konkreta önskemål om en optimering av det kommunala resurs- utnyttjandet, som har utgjort grunden för lagens tillämpning. Under- sökningarna visade att en rad kommuner och amtskommuner, som hade använt lagen, hade positiva erfarenheter av lagens tillämpning.
Enligt Amtrådsforeningens uppfattning medförde lagen en rad po- sitiva effekter, såsom ett mer effektivt utnyttjande av existerande re- surser och kapacitet. Kommunernes Landsforening anförde att en positiv effekt av lagen är att den vägleder de kommuner, som är osäk- ra på om en viss verksamhet är laglig.
Bland de kommunala myndigheter som fått utfört uppgifter med stöd av lagen anförde några som skäl för lagens användning, att lagen gjorde det möjligt att utnyttja särskild expertis och kunskap som den
utförande myndigheten hade tillgång till. De hänvisade också till att konkreta kapacitetsproblem löstes genom överlåtelse av uppgiften till en annan myndighet.
Sex ledamöter i kommittén (Dansk Industri, Det Danske Handles- kammer, Dansk Handel og Service, Danske Vognmänd, Håndvärks- rådet och Arbejdsgiverforeningen for Handel, Transport og Service) anförde att lagen inte har använts i överstämmelse med Europa- Kommissionens uttalande i anslutning till lagens genomförande år 1995. Enligt kommissionen förväntades lagen komma till användning i huvudsak för uppdrag inom verksamhetsområden där det inte finns någon konkurrens med privata enheter eller där konkurrensen är be- gränsad.
Några kommunala myndigheter utförde uppgifter åt andra offentli- ga myndigheter redan före lagens ikraftträdande. Enskilda kommunala myndigheter hänvisade till mångåriga samarbetsrelationer mellan de offentliga myndigheterna i regionen. Även dessa kommuner och amtskommuner har använt lagen när de träffat avtal om förnyelse av tidigare uppdragsavtal. Kommittén påpekade att lagen vid sådana tillfällen inte har använts för att utvidga omfattningen av kommuner- nas affärsverksamhet. Lagen har även dessa fall bidragit till att klargö- ra att verksamheten har stöd i lag. Enligt kommittén är det såldes möjligt att den enskilda kommunens eller amtskommunens beslut att tillämpa lagen grundats på osäkerhet om räckvidden av annan lag. Amtsföreningen anförde i detta sammanhang att lagen har medverkat till att klargöra kommunernas allmänna kompetens.
Ledamöterna i kommittén är eniga om att utgångspunkten vid la- gens genomförande, att det inte skulle bli tal om affärsverksamhet i större omfattning, var korrekt. Utifrån den hittillsvarande tillämpning- en av lagen finns det enligt kommittén inte underlag för ett antagande att lagen kommer att tillämpas i väsentligt större omfattning framöver. De fann inte heller underlag för ett generellt antagande om att lagen skulle leda till att kommunerna upprätthåller en oekonomisk och icke önskvärd överkapacitet på grund av lagen.
Kommittén har behandlat flera ändringsförslag. Det förelåg dock inte tillräcklig uppslutning kring något av förslagen. Kommittén har därför inte lagt fram några förslag till lagändring i sin rapport. Den har inte heller funnit skäl att upphäva lagen.
5. Regler om konkurrens och offentlig stödgivning till näringslivet
5.1. Inledning
En vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet leder i de flesta fall till ökad konkurrens mellan kommunal och privat verksamhet. Kravet på konkurrensneutralitet är härvid av största vikt. Regeringen har inrättat ett råd för frågor om konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat verksamhet (avsnitt 5.2). 1 det följande belyses även de regler om konkurrens och offentlig stödgivning till näringslivet som är av intresse för frågan om kommunal uppdrags- verksamhet.
5.2. Underprissättningsutredningen och rådet för konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor
En särskild utredare fick under år 1994 av regeringen i uppdrag att kartlägga och vid behov föreslå åtgärder för att motverka konkur- rensproblem i samband med att offentliga och privata aktörer möts på marknaden (dir. l994z72). Utredningen antog namnet Underprissätt- ningsutredningen. Utredaren presenterade sina slutsatser i betänkandet Konkurrens i balans - åtgärder för ökad konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning m.m. (SOU 1995:105).
Utredaren framhöll att den traditionella bilden av förhållandet mel- lan offentlig och privat sektor kännetecknats av att uppgiftsfördel- ningen mellan de båda sektorerna varit relativt väl avgränsad. Den ökade marknadsorienteringen inom den offentliga sektorn har emel- lertid inneburit att gränsen mellan den offentliga och privata sektorn blivit mindre markerad. Offentlig verksamhet agerar mer marknads- orienterat och marknadsmässigt i sin egenskap av tjänsteproducent samtidigt som den privata sektorn i ökad utsträckning kan konkurrera om offentlig produktion i samband med upphandling av varor och tjänster på marknaden. Detta innebär att offentlig och privat verksam- het allt oftare konkurrerar på marknaden. På grund av de grundläg-
gande skillnaderna mellan offentlig och privat verksamhet har detta lett till konkurrenskonflikter och uppmärksamheten har alltmer kom— mit att riktas mot förutsättningama att nå en konkurrens på så lika villkor som möjligt mellan sektorerna. Det största hindret mot en ef- fektiv konkurrens ansåg utredaren vara om prissättningen inte sker frånjämbördiga utgångspunkter och på affärsmässig grund.
Utredaren föreslog en särskild lagstiftning om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning med krav på att offentlig näringsverksamhet under vissa förutsättningar skall redovisas skild från annan verksam- het, att priset baseras på en konstnadskalkyl och att prissättningen inte får medföra en från allmän synpunkt otillbörlig prissättning. Lagen skulle tillämpas på såväl kommuner och landsting som kommunala bolag vid bedrivandet av ekonomisk eller kommersiell verksamhet. Utredaren föreslog vidare att en nämnd under ledning av en opartisk ordförande och med representanter för offentlig och privat sektor skulle ge vägledning, utöva tillsyn och pröva frågor om överträdelse av lagen. Utredaren behandlade även andra frågor. Bland annat före- slog utredaren att kommunallagens regler för näringsverksamhet pre- ciseras och att möjligheterna stärks att pröva om sådan verksamhet bedrivs enligt de kommunalrättsliga principerna.
Betänkandet har remissbehandlats. Regeringen konstaterade i sitt direktiv om konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor (dir. 1997:145), att utredningens förslag till lagstiftning inte vann den nödvändiga uppslutningen och avvisade därför förslaget. Den 4 december 1997 beslutade regeringen istället att ett råd skulle inrättas för jrågor om konkurrens på lika villkor mellan ofentlig och privat sektor. Rådet har numera inrättats och nyligen påbörjat sin verksamhet. I rådet ingår representanter för offentlig och privat verk- samhet.
Rådets uppgift är att, med beaktande av de olika grundförutsätt- ningarna som gäller för offentlig och privat sektor, söka undanröja konkurrenskonflikter mellan sektorerna. I rådets uppgifter ligger att genom dialog och kontakter mellan parterna belysa konkreta fall och att söka nå en samsyn om hur de långsiktiga spelreglerna på området bäst formuleras. Rådet skall beakta att konkurrensförutsättningama skiljer sig i olika delar av landet. Verksamheten skall syfta till att ge vägledning för framtiden om hur konkurrenssnedvridande förfaranden kan undvikas och om möjligt att vissa typer av konkurrenskonflikter kan mönstras ut. Rådet skall driva sin verksamhet under tre år och fortlöpande informera om resultatet av sitt arbete. Vidare skall rådet senast den 31 december 2000 redovisa sina samlade erfarenheter och de resultat som uppnåtts. Om det finns behov av det får rådet lämna förslag till ytterligare åtgärder som rådet kan bedöma motiverade.
5.3. EG:s konkurrensregler
En av de grundläggande förutsättningama för EU-samarbetet är att enhetliga konkurrensvillkor råder inom hela den gemensamma mark- naden, och konkurrenspolitiken inom EU skall säkerställa att konkur- rensen inte snedvrids på ett sådant sätt att den fria rörligheten av varor och tjänster över medlemsstaternas gränser hindras eller försvåras. Konkurrenspolitiken skall också säkerställa att det inte ställs upp nya protektionistiska hinder, oavsett om detta sker genom åtgärder av medlemsstaterna eller till följd av konkurrensbegränsningar från fö- retagens sida.
De grundläggande konkurrensreglerna tillämpliga på företag finns i artiklarna 85 och 86 i Romfördraget. Med företag - undertaking - av- ses varje enhet som bedriver ekonomisk eller kommersiell verksam- het. Stater, delstater, kommuner, landsting och offentligt ägda företag räknas som företag till den del de bedriver ekonomisk eller kommersi- ell verksamhet. Något vinstsyfte krävs inte. Underprissättningsutred- ningen konstaterade i sitt betänkande (SOU 19951105 s. 144) att det inte fanns några regler eller någon praxis som slagit fast en exakt av- gränsning av företagarbegreppet. Utredningen anförde att en extensiv tolkning var att all verksamhet som inte innefattar myndighetsutöv- ning är företag. En restriktiv tolkning enligt utredningen var att of- fentligt finansierad serviceproduktion inom t.ex. hälso- och sjukvård, social service och utbildning som drivs i offentligrättsliga former inte kan anses utgöra företag eftersom den inte bara innefattar myndig- hetsutövning utan även är föremål för annan offentligrättslig regle- ring. Med myndighetsutövning avsåg utredningen förvaltningsakter som innefattar beslut eller åtgärder som är uttryck för samhällets maktbefogenheter och som får rättsverkningar mot den enskilde i kraft av preciserade offentligrättsliga regler (SOU 1995:105 5. 155).
En förutsättning för tillämpning av EG:s konkurrensregler är att det s.k. samhandelskriteriet är uppfyllt, dvs. att en ifrågasatt åtgärd fak- tiskt eller potentiellt märkbart påverkar eller kan påverka han- delsmönstret för varor och tjänster mellan medlemsstaterna. Helt grundläggande är art. 85 i Romfördraget som stadgar förbud mot kon- kurrensbegränsande avtal och samordnande förfaranden som är äg- nade att påverka handeln mellan medlemsstaterna. Avtal som strider mot förbudet är ogiltiga. Företagen ges emellertid enligt art. 85 p 3 en generell möjlighet att ansöka om undantag från förbudet. Det är här- vid fråga om avtal som bidrar till rationell produktion, teknisk utveck- ling och liknande. Konkurrensbegränsande avtal mellan mindre före- tag, som endast täcker en liten del av marknaden, anses dock inte om- fattade av förbudet. För några typavtal, där fördelarna med samarbetet anses överväga nackdelarna, har generella undantag från förbudet meddelats genom s.k. gruppundantagsförordningar.
Art. 86 i Romfördraget stadgar förbud mot missbruk av domineran- de ställning. Med dominerande ställning menas exempelvis att ett företag i avsevärd utsträckning kan agera oberoende och utan hänsyn till eventuella konkurrenter på sin marknad. Det behöver inte vara fråga om en monopolsituation. Att vara dominerande är inte i sig för- bjudet utan det är endast missbruk av en dominerande ställning som är förbjudet. För att kunna ingripa mot en konkurrensstörande åtgärd krävs att åtgärden kan anses utgöra missbruk i den mening som avses i art. 86. Ett dominerande företag som håller lägre priser än antingen sina genomsnittliga rörliga kostnader eller sina genomsnittliga total- kostnader om priserna fastställs som ett led i en plan att bli av med en konkurrent (underprissättning) kan anses missbruka sin dominerande ställning.
5 .4 Konkurrenslagen
Såsom tidigare anförts är EG:s konkurrensregler bara tillämpliga på konkurrensbegränsningar som kan beröra handeln över gränserna. Konkurrenslagen är däremot tillämplig på konkurrensbegränsningar som berör den svenska marknaden. När EG—rätten är tillämplig gäller grundläggande principer om dess rättsliga företräde och enhetliga tillämpning. Om nationell rätt gäller parallellt med EG-rätten, får den i ett enskilt fall inte tillämpas så att den strider mot EG-rätten.
Konkurrenslagen är utformad med artiklarna 85.1 och 86 i Romför- draget som förebild. I propositionen till konkurrenslagen (prop. 1992/93:56 s. 66) anges att konkurrenslagen syftar till att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och nyttigheter. En effektiv konkur- rens kan i princip anses råda på en marknad där antalet försäljare inte är för begränsat, de utbjudna produkterna inte är för differentierade, företagen inte handlar i samförstånd med varandra och inga väsentliga hinder finns för nyetablering av företag.
Konkurrenslagen innehåller två förbudsregler, dels förbud mot konkurrensbegränsande samarbete (6 5) och dels förbud mot missbruk av dominerande ställning (19 5). Med konkurrensbegränsande sam— arbete avses avtal mellan företag som har till syfte att hindra, begrän— sa eller snedvrida konkurrensen på marknaden på ett märkbart sätt eller om ett sådant avtal ger ett sådant resultat. Som exempel på avtal som kan komma att omfattas av förbudet nämns i 6 5 konkurrenslagen avtal som innebär att - inköps- eller försäljningspriser eller andra affärsvillkor direkt eller indirekt fastställs,
- produktion, marknader, teknisk utveckling eller investeringar be- gränsas eller kontrolleras,
- marknader eller inköpskällor delas upp,
- olika villkor tillämpas för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner får en konkurrensnackdel, eller - det ställs som villkor för att ingå ett avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt han- delsbruk har något samband med föremålet för avtalet.
I 75 konkurrenslagen stadgas att avtal eller avtalsvillkor som är förbjudna enligt 65 är ogiltiga. Ogiltigheten innebär att avtalet inte kan göras gällande enligt sitt innehåll.
Transaktioner inom en ekonomisk enhet, t.ex. mellan ett moderfö- retag och dess dotterföretag, anses normalt inte utgöra konkurrensbe- gränsande samarbete. Transaktioner mellan en kommun och ett kom- munalt företag utgör formellt sett inte koncerninterna transaktioner. Konkurrensverket har dock med stöd av den ekonomiska enhetens princip uttalat att ett förmånligt lån till ett kommunalt företag är att betrakta såsom en koncemintem transaktion och att regeln om kon- kurrensbegränsande samarbete därmed inte är tillämplig (Konkur- rensverket, Dnr 698/93).
För att bestämmelsen om konkurrensbegränsande samarbete skall bli tillämplig krävs inte att det finns uppsåt att hämma konkurrensen, utan det räcker med att avtalet får den effekten.
Enligt 19 5 konkurrenslagen är missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på marknaden förbjudet. Sådant missbruk kan enligt lagrummet särskilt bestå i att - direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försälj- ningspriser eller andra oskäliga försäljningsvillkor, - begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna, - tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner får en konkurrensnackdel, eller - ställa som villkor för att ingå ett avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handels- bruk har något samband med föremålet för avtalet.
För att förfarandet skall vara förbjudet krävs dels att företaget har en dominerande ställning på den relevanta marknaden, dels att företa- get missbrukar denna ställning. Det är inte förbjudet att vara domine- rande. Något krav på uppsåt uppställs inte för att det skall vara fråga om ett missbruk av dominerande ställning.
Underprissättning i konkurrensrättslig mening är ett förfarande som innefattar missbruk av ett eller flera företags dominerande ställning på en relevant marknad. Den relevanta marknaden är ofta hela landet. En mindre marknad som en kommun eller ett landsting kan också tänkas.
Begreppet dominerande ställning har av EG-domstolen beskrivits som en stark ekonomisk ställning hos ett företag som gör det möjligt för företaget att hindra att effektiv konkurrens upprätthålls på en rele- vant marknad genom att medge företaget att i avsevärd utsträckning agera oberoende av sina konkurrenter och kunder och i sista hand konsumenterna. Enligt förarbetena tyder en marknadsandel understi- gande 30 procent inte på en dominerande ställning. Även marknads- andelar på mellan 30 och 40 procent ligger under den nivå som kan anses tyda på dominans. Procenttal som överstiger 40 procent före- faller dock vara beaktansvärda och tydliga tecken på dominans. En marknadsandel på över 50 procent har ansetts utgöra en presumtion för dominans. Skulle marknadsandelen överstiga 65 procent torde presumtionen för marknadsdominans bli nästan omöjlig att kullkasta. Även andra faktorer än marknadsandelar kan vara betydelsefulla i bedömningen av om marknadsdominans föreligger. Hänsyn tas till sådana faktorer som exempelvis företagets tekniska eller finansiella resurser. Underprissättningsutredningen (SOU 1995:105 5. 154) kon- staterade att frågan om vad som krävs för en statlig myndighet, en kommun eller ett landsting skall anses vara dominerande inte har prö- vats av EG-domstolen. Enligt utredningen är det inte osannolikt att en näringsdrivande myndighets i princip obegränsade finansiella styrka skulle kunna medföra att kraven ställs lägre i fråga om den marknads- andel som är erforderlig för att kravet på dominerande ställning skall vara uppfyllt.
För att Offentlig underprissättning skall kunna angripas med stöd av konkurrenslagen krävs att underprissättningen antingen utgör ett missbruk av dominerande ställning på den relevanta marknaden eller är ett led i ett avtal om konkurrensbegränsande samarbete mellan fö- retag. Enligt Underprissättningsutredningen torde i normalfallet förut- sättningama sällan vara uppfyllda för tillämpning av 195 konkur- renslagen. Utredningen anförde därvid följande. Offentliga aktörer, bortsett från de statliga affärsverken, de statliga bolagen och viss tra— ditionell affärsverksamhet torde sällan uppfylla kravet på en domine- rande ställning på marknaden. Även om så är fallet torde missbruk av den dominerande ställningen endast vara för handen om den offentlige aktören tillämpar priser som inte motsvarar de genomsnittliga rörliga kostnaderna. Ett påstående om att den offentlige aktören sätter låga priser som ett led i en plan att eliminera en konkurrent torde vara svå- ra att leda i bevis. Vidare konstaterade utredningen att konkurrenss- nedvridande prissättning av en myndighet eller ett offentligt ägt före- tag sannolikt inte är att betrakta som ett konkurrensbegränsande sam- arbete mellan företag enligt 6 5 konkurrenslagen. För detta krävs att det anses föreligga ett avtal, beslut eller samordnat förfarande mellan en myndighet som agerar som ett företag och ett företag, samt att av-
talet, beslutet eller det samordnande förfarandet har till syfte att hind- ra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på marknaden på ett märk- bart sätt eller ge ett sådant resultat (SOU 1995:105 s. 156).
Enligt förarbetena till konkurrenslagen (prop. 1992/93:56 s. 70) anses ingripande enligt lagen inte kunna ske mot konkurrensbegräns— ningar som är en direkt och avsedd effekt av lagstiftning eller en ofrånkomlig följd av denna. Kommunalrättsligt har en kommun eller ett landsting ingen skyldighet att ta ut några avgifter alls för de tjäns- ter som tillhandahålls i kompetensenlig verksamhet även om det sker i konkurrens på en marknad. Enligt Självkostnadsprincipen råder vidare förbud mot att kalkylera med en "riskpremie" som gör att avgif- ten/priset överstiger självkostnaden. Kommuners och landstings pris- sättning som är en direkt och avsedd effekt av lagstiftningen eller en ofrånkomlig följd av denna torde sålunda inte vara åtkomlig med stöd av konkurrenslagen.
5.5. EG:s statsstödsregler
EG:s statsstödsregler innebär att all offentlig stödgivning som sned- vrider eller hotar konkurrensen och som påverkar handeln mellan medlemsstaten är förbjudet om inte stödet kan anses förenligt med den gemensamma marknaden. Något totalförbud mot statsstöd uppställs således inte. Reglerna tar sikte på selektiva stödåtgärder. Stöd av ge- nerell karaktär som t.ex. skatteregler faller utanför regelverket, såvida inte effekten av stödet är selektiv.
Med statsstöd avses alla former av stöd från staten, kommunerna och landstingen som är avsett för näringsverksamhet. Mottagare av stöd kan vara privata och offentligt ägda företag men också statliga, kommunala och landstingskommunala myndigheter som driver nä- ringsverksamhet kan vara mottagare av statsstöd.
De grundläggande statsstödsreglerna finns i Romfördragets artiklar 92 -94. I art. 92 föreskrivs att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är och som snedvri- der eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa fö- retag eller viss produktion är oförenligt med den gemensamma mark- naden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstater- na. Förenligt med den gemensamma marknaden och därmed godkän- da är - stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, under förutsättning att stödet ges utan diskriminering med avseende på va- rornas ursprung,
- stöd för att avhjälpa skador som förorsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser,
- stöd för ekonomin i vissa delar av Förbundsrepubliken Tyskland som påverkats genom Tysklands delning, i den utsträckning stödet är nödvändigt för att uppväga de ekonomiska nackdelar som uppkommit genom denna delning.
Enligt samma artikel kan vissa former av statsstöd anses förenliga med den gemensamma marknaden och därmed godkännas efter pröv— ning av varje enskild stödform. Det gäller - stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där lev- nadsstandarden är onormalt låg eller där allvarlig brist på sysselsätt- ning råder, - stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller för att avhjälpa allvarlig störning i en med- lemsstats ekonomi, - stöd för att underlätta utveckling av viss näringsverksamhet eller vissa regioner, i den mån stödet inte påverkar handeln i negativ rikt- ning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, - stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet, om sådant stöd inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, - stöd av annat slag i enlighet med vad Rådet på förslag av kommis- sionen, kan komma att bestämma genom beslut med kvalificerad ma- joritet.
EG:s regler lämnar ett avsevärt utrymme för stöd till näringslivet. Bl.a. finns bestämmelser om försumbart stöd, branschövergripande stöd och stöd till små- och mellanstora företag.
Transaktioner till offentligt ägda företag regleras närmare i det s.k. transparensdirektivet. Enligt detta skall tillskott av offentliga medel till offentliga företag redovisas öppet. Detta gäller särskilt täckande av driftsunderskott, tillskott av kapital, amorteringsfria tillskott och lån till förmånliga villkor, gynnande genom avkall på vinst eller finansi- ella fordringar eller normal avkastning på utnyttjande av allmänna medel samt ersättning för ekonomiska ålägganden från myndigheter. För att avgöra om tillskott av offentliga medel utgör statsstöd tilläm- par EG:s kommission den s.k. marknadsekonomiska investeringsprin- cipen. Enligt denna princip är det fråga om statsstöd när ett offentligt företag får medel på mer fördelaktiga villkor än de som en privat äga- re skulle ge ett enskilt företag ijämförbar finansiell eller affärsmässig situation.
5.6. Kommunal stödgivning i övrigt
Kommunalt företagsstöd torde endast i undantagsfall kunna angripas med stöd av konkurrenslagen. En förutsättning härför är att den of- fentlige huvudmannen driver ett företag som har dominerande ställ- ning på den relevanta marknaden. Vidare krävs att stödet utgör miss- bruk av den dominerande ställningen dvs. minskar konkurrenstrycket, snedvrider konkurrensförhållandena och leder till diskriminering gentemot utomstående företag. Slutligen krävs att den aktuella kon- kurrensbegränsande åtgärden (missbruket) inte kan anses vara en di- rekt följd av lagstiftning eller en ofrånkomlig följd av offentlig regle- ring (SOU 19951105 S. 191).
Kommuner och landsting har möjlighet att stödja näringslivet med stöd av speciallagstiftning och med stöd av kommunallagens bestäm- melser. Enligt 2 kap 8 5 kommunallagen får kommuner och landsting genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Med näringslivet avses det egentliga näringslivet dvs. privata företag. Bestämmelsen inverkar således inte på kommuner och landstings möjligheter att ge stöd åt egna kommunala företag (avsnitt 3.3).
6. Offentlig upphandling
Genom lag (1992:1528) om ojfentlig upphandling har EU:s direktiv för värdemässigt större offentliga upphandlingar införlivats i svensk rätt. Lagen innehåller även bestämmelser om de s.k. icke-prioriterade sektorerna som t.ex. hälso- och sjukvård och social omsorg samt vär- demässigt mindre upphandlingar. Lagen omfattar upphandlingar som görs av
- staten,
— kommunerna, - landstingen,
- kyrkliga kommuner,
- kommunalförbund,
- statliga, kommunala, landstingskommunala och andra offentliga företag, som inrättas för att fullgöra uppgifter i det allmännas intresse och inte har en industriell eller kommersiell karaktär, - kommunala företag, landstingskommunala företag och andra offent- liga företag inom "försörjningssektorema", privata företag som bedri- ver verksamhet inom försörjningssektorerna med särskilt tillstånd av myndighet (koncession).
Lagen om offentlig upphandling omfattar även företag som flera landsting och/eller kommuner äger tillsammans. Delägda företag om- fattas i den mån kapitalet huvudsakligen har tillskjutits av en myndig- het. Bestämmelserna är tvingande.
Enligt 4 5 lagen om offentlig upphandling skall upphandling göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn. I lagen anges ett system för hur upphandlingar skall gå till. Den är tillämplig när den offentliga aktören köper, leasar, hyr eller hyrköper varor samt på byggentreprenader eller tjänster från privata företag. Det finns emel- lertid inget juridiskt hinder mot att en t.ex. kommun med egen perso- nal producerar alla tjänster som behövs i den egna verksamheten. Lagen är också tillämplig när den offentliga aktören köper från egna eller andra offentligt ägda företag. När den offentliga aktören köper från andra myndigheter eller landsting gäller också lagen, dock inte om en statlig myndighet "köper" från en annan statlig myndighet. När en enhet inom en myndighet utför uppdrag åt en annan enhet inom
samma myndighet gäller inte heller lagen. Detta beror på att samtliga nämnder och resultatenheter inom t.ex. en kommun tillsammans utgör en juridisk person. Effekten av reglerna i lagen om offentlig upphand- ling är således bl.a. att kommuner och landsting, inom vissa verksam- hetsområden, inte kan genomföra direktköp vare sig av varandra eller andra. De kan inte heller köpa direkt från sina egna företag utan före- gående upphandling.
Regeringen har den 26 juni 1997 uppdragit till nämnden för offent- lig upphandling (NOU) att utreda kommuners och landstings möjlig- heter enligt lagen om offentlig upphandling och gemenskapsrätten att genomföra köp från sina egna företag m.m. Regeringen konstaterade i beslutet att en kommun och ett kommunalt bolag inom kommunen är att betrakta som olika upphandlande enheter enligt lagen om offentlig upphandling, samt att de köp som kommunen önskar göra från bolaget måste föregås av upphandling i enlighet med bestämmelserna i nämn- da lag. Regeringen anförde vidare:
"Kommunerna har dock behov av att samordna verksamheten mellan den egna kommunen och dess bolag för att kunna uppnå ef- fektivitetsvinster, en samordning som synes försvåras eller som t.o.m. kan förhindras p.g.a. krav på upphandling enligt lagen om offentlig upphandling. Exempel på sådana områden där detta är tydligast är gemensamt utnyttjande av experter inom olika kom- munala ansvarsområden. Andra områden är fastighetsförvaltning, gemensamt datasystem och samordning av administrativa rutiner.
Ett annat problem i dag i kommuner och landsting är svårigheten att låta anställda få möjlighet att bilda egna bolag, ekonomiska fö- reningar m.m. i syfte att överta uppgifter som tidigare utförts i kommunal regi, genom tidsbegränsade avtal, s.k. avknoppning. En kommun kan sedan nämligen inte heller i detta fall köpa de tjänster som bolaget /föreningen tillhandahåller utan att det föregås av ett upphandlingsförfarande enligt bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling."
Med anledning av dessa båda problemställningar gav regeringen NOU i uppdrag att bl.a. göra en genomgång och redogörelse för de förut- sättningar som kommunerna och landstingen i dag har att genomföra köp från sådana företag som avses i 3 kap. 16 5 kommunallagen re- spektive från sådan verksamhet som avknoppats från kommunal verk- samhet, utan att inleda ett formellt upphandlingsförfarande enligt la- gen om offentlig upphandling. Nämnden skulle göra en jämförelse med den EG-rättsliga regleringen för att undersöka om och i så fall på vilket sätt regleringen i lagen om offentlig upphandling avviker från denna. [ uppdraget ingick vidare att nämnden skulle föreslå de änd-
ringar i lagen om offentlig upphandling som inom ramen för EG:s upphandlingsdirektiv är rättsligt möjliga att göra i syfte att möjliggöra för kommuner och landsting att genomföra köp från sina företag re- spektive från avknoppad verksamhet utan att inleda ett formellt upp- handlingsförfarande, eller de ändringar som skulle krävas i EG:s upp- handlingsdirektiv för det fall de nu gällande direktiven inte tillåter de nyss nämnda förfarandena.
Uppdraget har redovisats till regeringen. EG-domstolen väntas un- der hösten avgöra ett ärende som behandlar frågan om hur artikel 6 i rådets direktiv 92/50/EEG om samordning av förfarandena vid offent- lig upphandling av tjänster skall tolkas (Mål nr C-360/96). l målet har Generaladvokaten i februari 1998 avgivit ett yttrande. Av detta yttran- de framgår att kommunernas åtgärd i det aktuella fallet att av organi- satoriska skäl föra över en uppgift som tidigare utförts av respektive kommun till ett organ inom den egna förvaltningen beaktas som en form av inter-organisatorisk delegering som inte lämnar kommunens administrativa sfär. Detta förhållande kan enligt Generaladvokaten inte anses vara en upphandling i direktivets mening.
NOU konstaterade i sin rapport, såvitt gäller frågan om kommuners och landstings rätt att genomföra köp från sina företag utan att upp- handla, att rättsläget är oklart. NOU framhöll dock att mycket tyder på att det finns en möjlighet att undanta uppdrag, till företag som är he- lägda av kommunen och enbart utför verksamhet åt ägaren, utan att ändra i direktiven. Frågan kommer att bli föremål för fortsatt bered- ning inom regeringskansliet.
Lagen om offentlig upphandling innehåller ingen bestämmelse om att ett påbörjat upphandlingsförfarande måste avslutas med att den upphandlande enheten antar ett anbud från ett privat företag. Det krävs inte heller att en upphandling kommer till stånd eller att en ut- lyst anbudstävling resulterar i en anskaffning. Avbrytande av upp- handling är följaktligen inte särskilt reglerat i lagen.
1 departementspromemorian Avbrutna upphandlingar och interna bud (Ds 1994:83) föreslogs ett klargörande med innebörd att kravet på affärsmässighet i 1 kap. 45 lagen om offentlig upphandling även skulle gälla vid avbrytande av en förhandling. Förslaget har inte lett till lagstiftning. I propositionen Frågor om offentlig upphandling (prop. 1994/95:153) uttalade regeringen att det kan ifrågasättas om en bestämmelse av angivet slag leder till några förbättringar eller klargö- randen.
Underprissättningsutredningen konstaterade i sitt betänkande att det råder osäkerhet om ett avbrytande av icke affärsmässiga skäl står i strid med lagen om offentlig upphandling. Utredningen ansåg att det krav på affärsmässighet vid avbrytande av upphandling som föreslogs i departementspromemorian borde övervägas på nytt (SOU 1995:105 5. 168 och s. 290).
I detta sammanhang kan nämnas att Lindesbergs tingsrätt har i en dom från 1996 förpliktat Lindesbergs kommun att betala skadestånd enligt lagen om offentlig upphandling p.g.a att kommunen hade av- brutit ett upphandlingsförfarande av icke affärsmässiga skäl (dom 1996-03-22 i mål T 342/94). Domen har överklagats till Göta hovrätt (mål T 189/96).
Lagen (1994.'615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseen— de ofentlig upphandling innehåller rättsliga möjligheter att hos Mark— nadsdomstolen ansöka om att domstolen skall förbjuda en enhet att tillämpa ett visst beteende avseende upphandling som vid en samlad bedömning är att anse som otillbörlig. Förbudet får förenas med vite.
I ett rättsfall från år 1996 har Marknadsdomstolen förbjudit Linkö- pings kommun vid vite att i samband med upphandling av hemtjänst i anbudskonkurrens tillämpa ett visst beteende som Marknadsdomsto- len fann otillbörligt (dom 1996-03—05 i ärende A 8/95).
7 Lagen (1996:637) om försöks- verksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverk- samhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva linjetrafik
I rubricerade lag ges kommunala aktiebolag rätt att under vissa förut- sättningar bedriva försök med uppdragsverksamhet i andra kommuner och landsting inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att bedriva viss linjetrafik. Lagen trädde i kraft den 1 juli 1996 och gäller till utgången av år 2002. Fr.o.m. den 1 oktober 1998 kommer lagen att ändra namn till lag (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (19982490). Ändringen framgår av SFS 1998:498.
Försöksverksamheten syftar till att ge erfarenhet av kommunal uppdragsverksamhet. Efter tre år avser regeringen att göra en uppfölj- ning av hur försöket så långt har utfallit. Uppföljningen skall sedan ligga till grund för en bedömning av om den kommunala kompetensen permanent skall utvidgas på området för kollektivtrafik.
I propositionen Kommunal uppdragsverksamhet avseende kollek- tivtrafik m.m. (prop. 1995/96:167) konstaterade regeringen att det fanns behov av vidgad kommunal kompetens för kommunala trafi- kaktiebolag och anförde bl.a. följande.
En stor del av kollektivtrafiken upphandlas i konkurrens. De kom- munala bussföretagen tappar marknadsandelar i huvudsak till två dominerande bussföretag, ett privat företag och ett statligt företag. De kommunala och privata bussföretagen har sinsemellan inte samma förutsättningar att agera på en konkurrensutsatt marknad. Lokaliseringsprincipen förhindrar de kommunala företagen att er- bjuda sina tjänster utanför sitt eget geografiska område. Ett annat hinder är att de kommunala företagen inte får ha som syfte att be- driva sin verksamhet med vinst. Vidare medför lagen (1992:1528)
om offentlig upphandling att kommunerna och landstingen inte kan anlita sina egna företag direkt utan upphandling för att bedriva kollektivtrafik. Detta förhållande har lett till att när de kommunala bussföretagen förlorar i en anbudstävling som trafikhuvudman, kommunen eller landstinget anordnat, har de ingen rättslig möjlig- het att kompensera sig genom att söka sig till andra marknader.
Regeringen gör den bedömningen att kollektivtrafiken i dag age- rar på en konkurrensmarknad. De största aktörerna blir dock allt större. Det finns en uppenbar risk för att de kommunala företag som i dag finns kvar på marknaden och som även framöver skulle kunna utgöra reella konkurrenter antingen köps upp eller tvingas att samarbeta med varandra i större bolag för att på så sätt öka möjligheterna att stanna kvar på marknaden. Vidare finns en risk för att branschen inom en snar framtid kan komma att karaktärise- ras av bristande konkurrens. Förutom behovet av ökad konkurrens talar även den höga graden av skattefinansiering av kollektivtrafi- ken för att de kommunala bolagen ges ökade möjligheter att ut- vecklas till konkurrenskraftiga aktörer under samma villkor som privata aktörer genom att bedriva uppdragsverksamhet gentemot andra kommuner och landsting.
Regeringen angav som utgångspunkt för lagstiftningen att nya kom- mersiella verksamhetsgrenar inte var tillåtna och anförde sammanfatt- ningsvis följande.
Den kommunala verksamheten skall fortfarande ha som främsta mål att tillgodose de egna medlemmarnas behov. Verksamheten måste vara kompetensenlig i den egna kommunen eller i det egna landstinget. Externa kommunala engagemang bör begränsas av hänsyn till de egna kommunala skattebetalarnas intressen. Kom- muner och landsting skall inte bygga upp nya kommersiella verk- samhetsgrenar som enbart eller till sin huvuddel är inriktade på att sälja tjänster utanför det egna geografiska området. Syftet är istäl- let att ge kommunala trafikaktiebolag en möjlighet att bedriva upp- dragsverksamhet inom kollektivtrafik om det är motiverat av ef- fektivitetsskäl. Det bör således finnas ett verksamhetsmässigt sam- band med den inom kommunen eller landstinget bedrivna verk- samheten. Som huvudregel bör således uppdragsverksamheten kunna fullgöras inom befintliga resurser. Något absolut hinder mot att verksamheten ökar i omfattning uppställes inte. I vissa fall måste en ökning av verksamhetens totala volym komma till stånd för att en verksamhet i den egna kommunen eller i det egna lands- tinget skall kunna effektiviseras och upprätthållas (prop. 1995/96: 167 s. 27 f).
1 lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva linjetrafik uppställes en rad villkor för en vidgad kompetens att bedriva kommunal uppdragsverk- samhet inom området. Av lagtexten och propositionen 1995/961167 kan följande villkor utläsas.
- Uppdragsverksamheten gäller endast ofentliga köpare. Vid för- säljning till privata köpare kommer den kommunalrättsliga kompeten- sen att vara begränsad till möjligheten att sälja tillfällig överskotts- kapacitet.
- Den vidgade kompetensen avser den svenska marknaden. Kom- muners och landstings export av kommunala tjänster till utlandet reg- leras genom lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport.
- Lokaliseringsprincipen gäller inte. Uppdragsverksamheten får således drivas utan att verksamheten har sådan anknytning till kom- munen, landstinget eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 5 kommunallagen. Någon generell geografisk avgränsning som innebär att uppdragsverksamheten endast får bedrivas i grannkommunerna uppställes inte.
- Uppdragsverksamheten skall bedrivas på affärsmässiga grunder. Självkostnadsprincipen bryts när det gäller prissättningen av upp- dragsverksamheten. I priset skall inräknas en viss vinstmarginal om inte annat undantagsvis är särskilt motiverat. De villkor som gäller för det privata näringslivets affärsdrivande verksamhet skall vägleda upp- dragsverksamheten. Som skäl för kravet på affärsmässighet anförde regeringen att det låg ett ekonomiskt risktagande i att bedriva upp- dragsverksamhet på en konkurrensutsatt marknad. Regeringen kon- staterade vidare att det på en konkurrensutsatt marknad är av stor vikt att samtliga aktörer tillämpar en prissättning som bygger på likartade förutsättningar. I annat fall är risken uppenbar att tjänsterna kan un- derprissättas och konkurrensen snedvridas.
- En kommun eller ett landsting får inte stödja uppdragsverksam- heten på ett sådant sätt att konkurrensen hämmas eller i övrigt tilläm- pa annat konkurrensbegränsande förfarande. De åtgärder som avses är sådana som kan angripas med stöd av konkurrenslagen (199320). Det är främst konkurrensbegränsande förfarande som har sin grund i missbruk av en dominerande ställning. Hit hör också underprissätt- ning.
- Det krävs inte att den egna verksamheten måste varit utsatt för konkurrens på hemmamarknaden innan kommunen eller landstinget får sälja sina tjänster. Regeringen ansåg att det var att kräva för myck- et och hänvisade till att kravet inte finns i rättspraxis när det gäller möjligheterna att sälja tillfällig överskottskapacitet. Vidare påpekade regeringen att en kommun kan ha behov av att sälja sina tjänster vid
en viss tidpunkt och inte vid den tid då en upphandling i den egna kommunen avslutats. Verksamheter som bedrivs i bolagiserad form kommer, enligt regeringen, förr eller senare att bli utsatt för konkur- rens, beroende av när befintliga kontrakt löper ut. När kontraktstiden har gått ut och sålunda upphandling måste göras, skall detta dock gö- ras enligt lagen om offentlig upphandling.
- Den kommunala uppdragsverksamheten skall bedrivas i bolags— form. Regeringen ansåg att det fanns flera skäl för att verksamheten skulle bedrivas i bolagsform. Ett skäl var att verksamhet som bedrivs i bolagsform måste upphandlas enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Kommunerna och landstingen får då inte automatiskt köpa direkt från sina egna företag. De egna företagen och de privata konkurrenterna ges därigenom likvärdiga spelregler. Vidare påpekade regeringen att den ekonomiska redovisningen automatiskt blir avskild från övrig kommunal verksamhet. Möjligheterna att kontrollera om hur och när företaget får ekonomiskt stöd från ägarna eller andra ökar därmed.
- Verksamheten skall drivas i form av aktiebolag, såväl helägda som delägda bolag. Delägarna kan vara antingen offentliga eller pri- vata juridiska eller enskilda personer. Regeringen konstaterade att de flesta kommunala trafikföretagen i Sverige drevs i aktiebolagsform, samt att aktiebolaget också är den associationsform som är särskilt väl ägnad för affärsverksamhet.
- Uppdragsverksamheten skall särredovisas. [ aktiebolagets årsre- dovisning skall kostnaderna, intäkterna och resultatet av uppdrags- verksamheten redovisas särskilt. Regeringen ansåg att resultat samt de kostnader och intäkter som hänför sig till uppdragsverksamheten skall kunna utläsas för att tillse att konkurrensneutralitet råder, samt att kommuner och landsting inte med skattemedel subventionerar en verksamhet som bedrivs åt annan. Möjligheterna till underprissättning försvåras. Vidare konstaterade regeringen att särredovisning behövs för att kunna upprätta och följa upp de ekonomiska kalkyler som skall göras. Genom särredovisningen säkerställs medborgarnas insynsmöj- ligheter i verksamheten. De får möjlighet till insyn vad gäller använd- ningen av skattemedel i det kommunala bolaget.
- Borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser som kom- munen eller landstinget har ingått för bolaget skall framgå av bolagets årsredovisning.
- En ekonomisk kalkyl skall upprättas. Den skall innehålla samtliga för kalkylobjektet relevanta direkta och indirekta kostnader och in- täkter. Kalkylen skall göras för hela perioden som uppdraget avser.
- Ett aktiebolag som deltar i försöksverksamheten är skyldigt atttill regeringen och den myndighet som regeringen bestämmer lämna upplysningar och handlingar som behövs för uppföljning av försöks-
verksamheten. Det förutsätts att avtal som ingås med stöd av för- sökslagen inte sträcker sig längre än t.o.m. utgången av år 2002.
8. Utredningens kartläggning - kommunernas och landstingens behov av att bedriva uppdrags- verksamhet åt varandra
8.1. Inledning
Utredningens uppdrag är, såsom tidigare anförts, att föreslå inom vil- ket eller vilka verksamhetsområden en vidgning av försöksverksam- heten med kommunal uppdragsverksamhet skall ske. Regeringen har inte pekat på något speciellt verksamhetsområde i sina direktiv. Initialt har inte heller i övrigt framkommit att behovet att bedriva kommunal uppdragsverksamhet skulle vara avsevärt större inom något visst om- råde än inom övriga verksamhetsområden. Förutom den rättsliga kartläggningen av kommunernas och landstingens kompetens att be- driva uppdragsverksamhet och olika former för samverkan inom det kommunala området, har utredningen ansett det nödvändigt att in- hämta upplysningar från kommuner och landsting om vilka behov de anser sig ha av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet inom ett eller flera verksamhetsområden.
Vid sammanträdena med representanter för Svenska Kommunför- bundet och Landstingsförbundet bereddes förbunden tillfälle att ange särskilda verksamhetsområden inom vilka förbunden anser att kom- munerna respektive landstingen har behov av att bedriva uppdrags- verksamhet åt varandra samt ange lämpliga referenskommuner och referenslandsting.
Med hänsyn till den begränsade tid utredningen har haft till sitt förfogande har det inte varit möjligt att genomföra en heltäckande kartläggning, där samtliga kommuner och landsting får möjlighet att bidra med sina synpunkter. Utredningen valde ut 25 kommuner för- delade över hela landet som referenskommuner. Såväl s.k. storkom- muner som befolkningsmässigt små kommuner ingick i underlaget. Efter samma urvalskriterier utsågs även sex landsting.
Referenskommunerna och referenslandstingen bereddes tillfälle att ange inom vilket eller vilka verksamhetsområden kommunerna
respektive landstingen har behov av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner eller landsting. Som ytterli- gare anvisning angavs att av särskilt intresse är verksamhetsområden som redan finns i den egna verksamheten eller som kommunen eller landstinget är ålagd att svara för. Vidare tillades att behovet av att sälja bör vara större än den försäljning som kan hänföras till tillfällig överskottskapacitet. Slutligen uppmanades kommunerna och lands- tingen att ange i vilken juridisk form de bedrev verksamheten. Flera kommuner och landsting har påpekat att den snävt utsatta tidsfristen för yttrande har medfört att de inte har haft möjlighet att förankra de s.k. tjänsteutlåtandena i de politiska organen.
18 kommuner har inkommit med yttranden till utredningen, nämli- gen Alingsås, Bergs, Borlänge, Falköpings, Gotland, Gävle, Göte- borgs, Halmstads, Härnösands, Jönköpings, Karlskrona, Malmö, Norrköpings, Stockholms, Umeå, Västerås, Örebro och Östersund kommuner. Övriga kommuner som har beretts tillfälle till yttrande är Kalmar, Karlstads, Kiruna, Pajala, Strängnäs, Uppsala och Växjö kommuner. Vidare har fem landsting inkommit med yttranden, nämli- gen Stockholms läns, Jönköpings läns, Malmöhus läns, Göteborgs- och Bohus läns och Västernorrlands läns landsting. Även Värmlands läns landsting har beretts tillfälle till yttrande. 1 bilaga 2 till betänkan- det fmns en förteckning över samtliga referenskommuner och refe- renslandsting samt yttrandena in extenso.
8.2. Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets synpunkter
Svenska Kommunförbundet har förordat att kommunerna och lands- tingen i första hand ges möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet åt varandra, åt staten och åt det privata näringslivet, samt att kompetens- frågan regleras generellt och således omfattar all kommunal verksam- het. I vart fall bör kommunerna och landstingen ges möjlighet att be- driva uppdragsverksamhet åt varandra. Förbundet har förklarat att det även ställer sig positiv till en vidgning av kommunernas och lands- tingens möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet åt varandra inom särskilda kommunala verksamhetsområden.
Förbundet har vidare anfört att det bör vara fritt för kommuner och landsting att bestämma om verksamheten skall bedrivas i'förvaltnings- form eller som bolag, samt tillagt att det i övrigt inte har några in- vändningar mot de krav som uppställes för uppdragsverksamhet i försökslagstiftningen inom området för kollektivtrafik. Slutligen har det framhållit att det finns flera svårigheter med att lagstifta om sär- skilda verksamhetsområden. Det är bl.a. svårt att peka ut några speci-
ella områden där behovet att bedriva uppdragsverksamhet är mycket större än på andra områden.
Landstingsförbundet har framfört i huvudsak samma synpunkter som Svenska Kommunförbundet. Enligt Landstingsförbundet har landstingen behov av en vidgad kompetens att sälja hälso- och sjuk- vårdstjänster till främst andra landsting. Landstingen har även behov av att samarbeta vad gäller upphandling, förrådshållning och distribu- tion som har samband med hälso- och sjukvården. Landstingsförbun- det har dock framhållit att möjligheterna att bedriva uppdragsverk- samhet bör vidgas generellt och inte inom enstaka verksamhetsområ- den.
Förbundet har vidare påpekat att landstingen i huvudsak driver sin verksamhet i förvaltningsform. Möjligheten till samarbete över grän- serna bör enligt förbundet därför inte begränsas till verksamhet som bedrivs av kommunala bolag.
8.3. Referenskommunemas synpunkter
Allmän inställning till kommunal uppdragsverksamhet
Vid analysen av kommunernas yttranden bör följande beaktas. Kom- munernas yttranden varierar i omfattning och inriktning. En del kom- muner har angett sin allmänna inställning i frågan om kommunal upp- dragsverksamhet, men avstått från att ange lämpliga verksamhetsom- råden. Andra kommuner har gett exempel på verksamhetsområden där de anser att kompetensen att bedriva uppdragsverksamhet bör utvid- gas, men inte utvecklat sin allmänna inställning i frågan. Genomgåen- de saknas närmare redogörelse för kommunernas behov inom olika verksamhetsområden. En orsak torde vara att kommunerna på grund av tidsbrist inte har haft möjlighet att göra en heltäckande kartlägg- ning eller någon djupare analys av sina behov.
Flertalet kommuner har ansett att de har behov av en vidgad kom- petens att bedriva uppdragsverksamhet åt varandra och åt landstingen. Endast två kommuner har förklarat att de i dagsläget inte har något nämnvärt behov av att bedriva uppdragsverksamhet i större utsträck- ning än vad som kan inordnas under begreppet tillfällig överskottska- pacitet. Sex kommuner har förordat en generell reglering som omfat- tar alla typer av kommunal verksamhet, varav en kommun har tillagt att myndighetsutövning dock inte bör utföras på uppdrag i vidare mån än vad som är möjligt i dag. En annan kommun har betonat att det finns behov av en generell lagreglering för att rättsligt lösa intresse- konflikter inom området. Med hänsyn till kommunernas behov av att finna gemensamma lösningar på viktiga samhällsproblem i olika sam- verkansmodeller, är risken ur rättslig synpunkt annars, enligt kommu-
nen, att en alltför vildvuxen flora av samverkansprojekt kan växa fram i landet.
Av yttrandena framgår att olika former av samarbete mellan kom- munerna blir allt vanligare och att såväl intresse som behov finns att vidga samarbetet ytterligare. Ett skäl som åberopas av kommunerna är att den kommunalekonomiska situationen har blivit sämre. Ett ökat samarbete med andra kommuner och med landstingen är enligt flerta— let kommuner angeläget, dels för att kunna upprätthålla kompetens och kvalitet och dels för att kunna utnyttja knappa resurser effektiva- re.
Behov av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet föreligger enligt yttrandena främst i följande typsituationer.
- Försäljning till mindre kommuner. Det kan röra sig om unik kom- petens eller kvalificerad och kostsam utrustning, som en mindre kommun har svårt att tillhandahålla.
- Specialisering och uppdelning av kompetens och resurser mellan kommuner. Även för en stor kommun kan vissa kompetenser bli för dyra eller komma att underutnyttjas vid ett eget anskaffande.
- Geografiska gränser mellan kommunerna kan ge incitament för att man av effektivitetsskäl utför tjänster åt varandra.
Kommunerna har efterlyst enkla och tydliga regler om kommunal uppdragsverksamhet. Det har från en kommuns sida framhållits att de former för etablerande av mellankommunalt samarbete som finns i dag, t.ex. bildande av kommunalförbund, är för komplicerade för att smidigt kunna hitta bra samarbetslösningar på ett praktiskt plan.
Beträffande frågan i vilken utsträckning kommunal uppdragsverk- samhet skall vara tillåten, har bl.a. följande synpunkter framförts.
- Uppdragsverksamhet åt andra kommuner och landsting bör endast övervägas för sådan kommunal serviceverksamhet som enligt kom- munallagen betecknas som frivillig (Härnösands kommun).
- Den verksamhet som kan komma ifråga för uppdragsverksamhet bör endast omfatta funktioner som är väl integrerade med den kom- munala verksamheten i övrigt. Den skall dessutom vara av den ka- raktären att den lämpligast drivs i kommunal regi eller inte finns till- gänglig på den privata marknaden (Jönköpings kommun).
- En bedömning av lämpliga verksamheter för en utvidgning av den kommunala kompetensen måste ta sin utgångspunkt i om verksamhe- ten överhuvudtaget skall bedrivas i kommunal regi. Finns en funge- rande, konkurrenskraftig marknad där flera företag konkurrerar sak- nas anledning för kommunen att bedriva verksamheten inom den marknaden, om inte särskilda skäl gör sig gällande i form av exem- pelvis säkerställande av samhällsviktiga funktioner. Därefter måste en bedömning göras av om regional samordning och regionala lösningar kan vara fördelaktigt. Dessutom bör i en sådan bedömning hänsyn tas
till intresset för kommuninnevånarna av närhet och tillgänglighet till verksamheten (Stockholms kommun).
- Allt tillhandahållande av varor och tjänster som sker mot vederlag är att betrakta som näringsverksamhet för den levererande kommunen. l direktiven benämns detta uppdragsverksamhet. Terminologin ger en inte helt rättvisande bild av omständigheterna kring att en kommun säljer tjänster eller upplåter resurser till en annan kommun eller ett landsting. Ett avtal där detta sker mot ersättning skulle många gånger vara den enklaste formen för mellankommunalt samarbete, där beho- vet är tillfälligt eller av liten omfattning. Behovet torde oftare ligga hos den som utnyttjar tjänsten än hos den som tillhandahåller den. Möjligheterna till samverkan i sådan form bör vidgas (Umeå kom- mun).
- Undantagen från lokaliseringsprincipen bör i första hand avse områden som upphandlas i konkurrens och framförallt då områden där konkurrenssituationen riskerar att långsiktigt utvecklas till monopol- eller oligopolmarknad (Härnösands kommun).
När det gäller frågan i vilken juridisk form uppdragsverksamheten bör bedrivas, har någon kommun ansett att uppdragsverksamhet före— trädesvis skall bedrivas i bolagsform. En annan synpunkt som har framförts är att verksamhet som skall konkurrera med privat företag- samhet borde kunna bedrivas antingen i en privaträttslig organisa- tionsform eller inom den kommunala organisationen. I det sistnämnda fallet måste det då vara möjligt att särskilja verksamhetens alla kost- nader så att den inte subventioneras med kommunala medel.
Särskilda verksamhetsområden
Kommunerna har gett exempel på en rad olika verksamhetsområden inom vilka de anser sig ha behov av att bedriva uppdragsverksamhet. Det finns en stor spridning mellan vilka verksamhetsområden som respektive kommun påtalat. Flertalet kommuner har dock ansett att det föreligger behov av en vidgad kompetens inom det kommunaltekniska området samt vad gäller specialistkompetens inom olika kommunala sektorer.
Inom det kommunaltekniska området har sex kommuner särskilt angett MBK-verksamhet (mätning, beräkning och kartering) som ett lämpligt verksamhetsområde för kommunal uppdragsverksamhet. Vad som avses är bl.a. tjänster avseende kartproduktion och mätning inom plan- och byggverksamheten. Tjänsterna kan även avse luftförore- ningsmätningar och bullerrnätningar. Det har framförts att de små kommunerna inte har tillräckligt utrymme för denna verksamhet i sin organisation samt att nödvändig utrustning är dyrbar. Vidare kommer kompetensen att öka inom olika specialområden om uppdragsverk- samhet tillåts. Nio kommuner har ansett sig ha behov av att bedriva
uppdragsverksamhet inom området för renhållning och avfallshante- ring. Det har påpekats att området är konkurrensutsatt och att konkur- rensutsättningen bör resultera i undantag för kommunala enheter från lokaliseringsprincipen. Flera kommuner har ansett att de även har behov av att bedriva uppdragsverksamhet inom va-området.
Övriga verksamheter inom det kommunaltekniska området som kommunerna påtalat är bl.a. fastighetsförvaltning, städverksamhet, sotning, laboratorieverksamhet, kabelnätdragning, service inom el- och Värmeteknik, underhållsbesiktning av skyddsrum samt samarbete vad avserjourhållning, larm och övervakning inom i stort sett hela det kommunaltekniska området.
Vad härefter gäller behovet av specialistkompetens inom olika kommunala sektorer har kommunerna räknat upp en rad experttjäns- ter, bl.a. tjänster avjurister, informatörer och finansexperter, administ— rativa konsulttjänster, arkitekttjänster, trafikingenjörstjänster och tjänster inom IT och exploateringsområdet. Vidare har några kommu- ner angett att kompetensen bör vidgas vad avser inköpssamordning och upphandlingsverksamhet, vilket bidrar till specialkompetens på vissa områden. Tolkförmedlingsverksamhet anges som ytterligare ett område. Även uppdragsutbildning, arbetsmarknadspolitiska utbild- ningsplatser och personalutbildning har angetts som exempel. En kommun har framfört att begreppet tillfällig överskottskapacitet är alltför diffust för att tjäna som vägledning om vad som är tillåtet be- träffande specialisttjänster. Det har också framhållits att de mindre kommunernas behov av att köpa specialisttjänster är större än den andra kommunens behov av att sälja.
Miljöskydd är ett annat område som har angetts som exempel på lämpligt verksamhetsområde för kommunal uppdragsverksamhet. Försäljningen av tjänster föreslås omfatta rådgivning och laboratorie- verksamhet inom miljö- och hälsoskyddsverksamhet samtlivsmedels- kontroll och tillsyn. Produktion av mat till skolor, äldrevårdsinrätt- ningar, sjukhus m.m. är ytterligare ett exempel på verksamhetsområde som påtalats av några kommuner. Som skäl har anförts att försäljning av mat till närliggande kommuner skulle förbättra produktionskökens möjligheter till god ekonomi och därmed långsiktig överlevnad. Det har även framförts att verksamheten är konkurrensutsatt och att de stora privata kostföretagen har konkurrensfördelar genom sina möj- ligheter till stordrift och geografiskt oberoende, samt att det finns risk för en oligopolliknande matmarknad.
För att illustrera mångfalden av övriga verksamhetsområden som en eller ett fåtal kommuner angett som exempel på områden för kom- munal uppdragsverksamhet kan slutligen följande verksamheter näm- nas. Brand-, räddningtjänst- och befolkningsskyddsverksamhet, be- gravnings- och krematorieverksamhet, bibliotekstjänster, tjänster inom
utbildningsområdet särskilt inom ämnesområden där gymnasieskolan verkar, företagshälsovård, vaktmästartjänster (post m.m.), tryckeri- tjänster, datatjänster, resebyråverksamhet, transporter av olika slag t.ex färdtjänsttransporter och sjuktransporter, ambulanssjukvård, ste- rilverksamhet, social jourverksamhet och annan social beredskap samt behandlingshem. En kommun har framhållit att det framstår som ogörligt för alla kommuner att själva direkt kunna tillhandahålla olika former av sociala tjänster och pekat på ett behov av att bedriva upp- dragsverksamhet inom handikappomsorgen samt individ- och familje- omsorgen. Som exempel på tjänster som kan köpas från landsting har nämnts familjerådgivning, service av medicinskteknisk utrustning och köp av tjänster inom sjukvård och rehabilitering.
8.4. Referenslandstingens synpunkter
Stockholms läns landsting har på grund av den korta tiden för yttrande valt att ange sin allmänna inställning i frågan om kommunal upp- dragsverksamhet snarare än att i detalj ange för vilka verksamheter som lokaliseringsprincipen bör upphävas.
Landstinget har anfört att lokaliseringsprincipen, så som den nu är formulerad, bör utgå ur kommunallagen. Full frihet bör ges åt kom- muner och landsting att producera tjänster åt andra kommuner och landsting, så länge denna tjänsteproduktion ligger inom den kommu- nala kompetensen och inte subventioneras skattevägen. Landstinget har i huvudsak utvecklat sin ståndpunkt enligt följande.
- Den offentliga produktionsapparaten har de senaste 10 - 15 åren fått mycket kritik för bristande kvalitet och sjunkande produktivitet. Ett större mått av affärsmässighet har efterlysts. Ett svar på detta har varit att bolagisera och/eller konkurrensutsätta produktionen. Lokali- seringsprincipen har visat sig utgöra ett avgörande hinder för fortsatt affärsmässighet, då den förhindrar producenten att verka utanför ett givet geografiskt område. Den kommunala produktionen utsätts för, men tillåts inte verka på marknadens villkor. Med dessa förutsättning- ar är det svårt för den offentligt ägda produktionsapparaten att lång- siktigt upprätthålla en hög inovationskraft och produktivitet. Den kommunalägda produktionen bör därför få verka oaktat geografiska gränser.
- Kommunal uppdragsverksamhet bör i första hand vara tillåten inom alla de områden där landstinget ansvarar för att tillhandahålla tjänster åt medborgarna, s.k. kärnverksamhet. Utifrån det kompetens- område som landstinget har i dag innebär det att uppdragsverksamhet bör tillåtas bl.a. avseende hälso- och sjukvård, ambulanssjukvård, viss omsorg om handikappade, tandvård för barn och vuxna, kollektivtra- fik (till land och till sjöss), färdtjänstverksamhet, viss utbildningsverk-
samhet (vårdgymnasiala utbildningar och lantbruksutbildningar) samt regionplanering. Kommuner och landsting kan härigenom garantera tillhandahållandet av tjänsterna. Tillåtandet av uppdragsverksamhet kan också vara ett sätt att få tillgång till kompetens inom det område där kommunen eller landstinget skall upphandla tjänster.
När det gäller stödverksamheter bör kommuner och landsting tillå- tas att bedriva uppdragsverksamhet inom de områden som är av stra- tegisk vikt för att kunna upprätthålla kärnverksamheten. Exempel på detta kan vara fastighetsförvaltande verksamhet för sjukvården, labo- ratorieverksamhet och röntgen.
- De kommunala producenterna får under inga villkor skattesub- ventioneras. Samma avkastningskrav bör ställas på offentligt ägda producenter som på de privat ägda, annars går konkurrensneutraliteten förlorad. Även ur skatterättslig synvinkel måste konkurrensneutrala förhållanden uppnås. Ökade möjligheter till uppdragsverksamhet är av vikt oavsett om verksamheten bedrivs i förvaltnings- eller bolagsform.
Ledamöterna för Moderaterna, Folkpartiet liberalerna och Center- partiet i Stockholms läns landstingsstyrelse har reserverat sig mot landstingets yttrande. De har framhållit vikten av att lokaliserings- principen bibehålls samt anfört bl.a. följande. Lokaliseringsprincipen fyller en demokratisk funktion. Medborgarna garanteras insyn över den verksamhet de genom skattsedeln finansierar och garanterar. Denna funktion går om intet då de kommunala bolagen bedriver verk— samhet utanför den egna kommunen. Ett undanröjande av lokalise- ringsprincipen riskerar att leda till en ytterligare expanderande offent- lig sektor på privata entreprenörers bekostnad. Istället för att fokusera resurserna på dem de är valda att tjäna riskerar de kommunala bolagen att försätta privata företag i konkurs genom ojämlika konkurrensför- hållanden. De tilltagande kraven på effektivitet och produktivitet inom offentlig verksamhet är positiva. Dessa krav tillgodoses genom att kommuner och landsting avträder från de marknader där privata aktö- rer agerar i fri konkurrens.
Västernorrlands läns landsting har anfört att landstinget har intresse av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet inom före- tagshälsovården. Landstinget har även nämnt tvätteri- och förråds- verksamhet som exempel, men upplyst att landstingets tvätteribolag sålts till ett privat bolag och att förrådsverksamheten bjudits ut till försäljning. Jönköpings läns landsting har tillagt att samverkan om förrådshållning mellan flera landsting och kommuner också är ett lämpligt område för kommunal uppdragsverksamhet. Därutöver har landstinget som ytterligare exempel angett kollektivtrafik över grän- serna, godstransporter och konsulttjänster avseende sjukvårdsplane- ring och kvalitetsvärdering.
Malmöhus läns landsting och Göteborgs- och Bohus läns landsting
upphör som egna landsting den 1 januari 1999. Malmöhus läns lands- ting kommer därefter att ingå i Skåne läns landsting och Göteborgs- och Bohus läns landsting i Västra Götalands läns landsting (se även avsnitt 3.4.5 5. 33 f ). De nya landstingen omfattar ett större regionalt område inom vilket lokaliseringsprincipen inte gäller. Av Malmöhus läns samt Göteborgs— och Bohus läns landstings yttranden framgår att de för närvarande inte kan ta ställning till om de kommer att ha behov av att bedriva uppdragsverksamhet åt landsting utanför den nya landstingsindelningen eller åt kommuner.
8.5. Näringslivets och Konkurrensverkets synpunkter
Vid sammanträffandet med representanter för näringslivet framfördes i huvudsak följande synpunkter.
- Affärsverksamhet av offentliga aktörer på en konkurrensutsatt marknad leder till en oacceptabel konkurrenssituation. Konkurrens kan aldrig ske på helt lika villkor mellan kommunal verksamhet och privat näringsverksamhet. Den kommunala verksamheten har till syfte att tillvarata kommunmedlemmarnas intressen medan den privata näringsverksamheten har som enda syfte att generera vinst. Därtill kommer att verksamheterna finansieras på olika sätt. Om en privat företagare inte uppfyller kravet på marknadsmässig avkastning lämnar kapitalet bolaget. I ett kommunalt företag uppställs andra krav än marknadsmässig avkastning t.ex. sysselsättningshänsyn. Där finns möjligheter till skattefinansiering och styrningen från ägarna är svaga- re än i ett privat företag. Konkurrens mellan den offentliga och den privata sektorn går inte att undvika, men konkurrensen skall i vart fall ske på så lika villkor som möjligt. - Kommunerna överskrider i dag sin kompetens enligt kommunalla- gen. De tillämpar en vidsträckt tolkning av begreppet överskottskapa- citet. Det finns en s.k. gråzon inom vilken kommunerna och lands- tingen bedriver uppdragsverksamhet. Risken för övertramp ökar om kommunernas och landstingens kompetens att bedriva uppdragsverk- samhet vidgas. Det bör klarläggas vilken kommunernas och lands- tingens egentliga roll är, innan någon vidgning av försökslagstiftning- en kan komma ifråga. - Det finns risk för att kommunerna och landstingen utnyttjar en vid- gad möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet för att kunna behålla personal eller i övrigt skapa sysselsättning. Det är lämpligast att ar- betstillfällen skapas i näringslivet. - Verksamheten skall ha varit konkurrensutsatt på den egna markna- den.
- Kraven på affärsmässighet och särredovisning bör utvecklas närma— re. - Den nuvarande försökslagstiftningen på området för kollektivtrafik bör utvärderas innan någon utvidgning av den kommunala uppdrags- verksamheten kan komma ifråga.
Konkurrensverket har i huvudsak intagit samma inställning som näringslivet. Verket har anfört att det inte är lämpligt med kommunal uppdragsverksamhet om det finns en fungerande konkurrensmarknad, eftersom det inte går att skapa likvärdiga förutsättningar för den kommunala och den privata verksamheten. Om det däremot inte finns en marknad med fungerande konkurrens är det enligt verket naturligt att kommunerna och landstingen samverkar på olika sätt så att tjäns- terna utförs så effektivt som möjligt. Gränsfall kan uppstå där det kan bli svårt att avgöra om marknaden klarar av behovet.
9. Överväganden
9.1. Allmänna utgångspunkter
Kommunal kompetens att bedriva uppdragsverksamhet
Enligt den grundläggande bestämmelsen om kommunernas och lands- tingens allmänna kompetens får kommuner och landsting ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller dess medlemmar och som inte skall skötas av enbart staten, en annan kommun, ett annat lands- ting eller någon annan (2 kap. 1 5 kommunallagen). En grundtanke är att kommunerna och landstingen skall producera den mängd tjänster som de egna kommun- eller landstingsmedlemmama har behov av. Lokaliseringsprincipen, som framgår av den grundläggande bestäm- melsen, innebär att en kommunal åtgärd måste vara knuten till kom- munens eller landstingets egna område eller dess innevånare för att anses som laglig. Såsom inledningsvis har klargjorts avses med be- greppet kommunal uppdragsverksamhet kommuners och landstings försäljning av kommunala tjänster som faller utanför den allmänna kompetensen enligt 2 kap. 1 5 kommunallagen. Principen utgör såle- des hinder mot att kommuner och landsting bedriver uppdragsverk- samhet åt varandra eller på den allmänna marknaden. Även de kom- munala företagen är bundna härav.
Lokaliseringsprincipen är försedd med viktiga modifikationer. En- ligt rättspraxis har kommuner och landsting vissa möjligheter att sälja tillfällig överskottskapacitet utanför det egna området om det ligger i de egna kommunmedlemmarnas intresse att så sker (se avsnitt 3.2 och 3.3). Det finns emellertid ingen generellt giltig måttstock varken för vad som är att betrakta som "tillfällig" eller "överskott". Bland kom- muner och landsting samt andra aktörer på marknaden råder en viss osäkerhet beträffande hur långt kommunernas och landstingens kom- petens att sälja överskottskapacitet sträcker sig. Från näringslivets sida har det påpekats att kommunerna och landstingen tillämpar en vid- sträckt tolkning av begreppet överskottskapacitet. De uppgifter som framkommit under utredningen indikerar att ett visst kompetensöver- skridande kan förekomma. Utredningen har emellertid inte tillräckligt
underlag för att uttala sig om i vilken utsträckning kommuner och landsting överskrider sin kompetens i detta sammanhang.
Kommunernas och landstingens kompetens bestäms inte bara av kommunallagen utan också genom de s.k. smålagarna (avsnitt 3.5) och ett större antal specialförfattningar som gäller för särskilda för- valtningsgrenar (avsnitt 3.4). Speciallagstiftningen inom vissa korn— munala verksamhetsområden innehåller bestämmelser som vidgar kommunernas och landstingens kompetens att sälja tjänster. För dessa områden finns således inte behov av en vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet. Under senare år har flera lag- ändringar genomförts, vilka har vidgat möjligheterna till kommunal uppdragsverksamhet inom vissa verksamhetsområden, t.ex det sociala området.
Dagens rättsliga reglering av kommunernas och landstingens kom- petens att samverka och bedriva uppdragsverksamhet är svåröver- skådlig. Detta framgår inte minst av att en del referenskommuner i sina yttranden har angett exempel på verksamhetsområden där det enligt gällande lagstiftning redan finns möjlighet för kommuner och landsting att sälja tjänster till varandra. Behovet av enkla och tydliga regler om kommunal uppdragsverksamhet har påtalats från flera håll.
Från den kommunala sidan har det gjorts gällande att kommunernas och landstingens kompetens att bedriva uppdragsverksamhet i första hand bör vidgas generellt för all kommunal verksamhet och inte be- träffande särskilda verksamhetsområden. Det har även framförts öns- kemål om att kommuner och landsting skall ha rätt att bedriva upp- dragsverksamhet åt såväl varandra som på den allmänna marknaden. Från näringslivets sida har man intagit en negativ inställning till all kommunal uppdragsverksamhet som bedrivs på en fungerande kon- kurrensmarknad.
Frågan om förutsättningama och gränserna för kommunal upp- dragsverksamhet har diskuterats under hela 90-talet. Förslaget som Lokaldemokratikommittén lade fram om en generell vidgning av kommunernas och landstingens kompetens att bedriva uppdragsverk- samhet åt varandra och på den allmänna marknaden samt inom alla kommunala verksamhetsområden, ledde emellertid inte till någon lagstiftning. Motivet var i huvudsak svårigheten att överblicka kon- sekvenserna med en generell reglering.
Utredningen har inledningsvis slagit fast att en vidgad försöksverk- samhet med kommunal uppdragsverksamhet endast skall avse kom- munernas och landstingens möjligheter att bedriva uppdragsverksam- het åt varandra. Utredningen har också pekat på att direktiven inte tar sikte på en generell reglering som omfattar alla verksamhetsområden. Utredningstiden ger inte heller utrymme för att på ett tillfredsställande sätt utreda förutsättningama för en sådan reglering. I det följande be-
handlas därför frågan om kommunal uppdragsverksamhet utifrån den förutsättningen att den vidgade kompetensen för kommuner och landsting skall avse ett eller flera klart avgränsade verksamhetsområ- den. Utredningen återkommer till alternativet med en generell regle- ring i avsnitt 9.4; Avslutande synpunkter.
Allmänna utgångspunkter för en vidgning av kommunernas och landstingens kompetens att bedriva uppdragsverksamhet
En första förutsättning för en vidgning av den kommunala kompeten- sen att bedriva uppdragsverksamhet inom ett eller flera verksamhets- områden - med den pågående försökslagstiftningen inom området för kollektivtrafik som utgångspunkt - bör enligt utredningens mening vara att det kan påvisas ett påtagligt behov av en vidgad kompetens inom ifrågavarande område. Det skall vara ett behov som kan förvän- tas vara gemensamt för ett större antal kommuner eller landsting. Så- som även inledningsvis har påpekats är det utredningens uppfattning att tjänster som innefattar myndighetsutövning bör falla utanför områ- det för kommunal uppdragsverksamhet. Inom speciallagstiftningen finns regler som möjliggör för kommuner och landsting att samverka om myndighetsutövning, t.ex. specialregleringar inom miljöområdet. I de fall det finns behov av en vidgning av kommunernas och lands- tingens möjligheter att samverka om myndighetsutövning, bör det även i fortsättningen ske genom särskild reglering i lag inom respekti- ve förvaltningsområde. I detta sammanhang bör även noteras att kommunala företag inte har rätt att ägna sig åt myndighetsutövning utan lagstöd. Vidare krävs det lagstöd för att kommuner och landsting skall kunna delegera beslutanderätt till anställda i andra kommuner eller landsting.
Ett grundläggande krav för att en kommun eller ett landsting skall ha rätt att bedriva uppdragsverksamhet skall, i likhet med vad som gäller inom området för kollektivtrafiken, vara att den aktuella typen av verksamhet finns i den egna kommunen och är förenlig med den kommunala kompetensen. De verksamhetsområden som kan komma ifråga för försöksverksamheten bör därför begränsas till sedvanlig kommunal verksamhet och verksamheter som har en klar anknytning till sådan verksamhet. Kommunal service- och tjänsteproduktion inom såväl den obligatoriska som frivilliga sektorn kan komma ifråga. Verksamheter som i huvudsak ankommer på det egentliga näringslivet bör inte ingå i en försöksverksamhet med kommunal uppdragsverk- samhet.
Vid behovsprövningen bör de möjligheter till kommunal samverkan som finns i dag beaktas. Kommuner och landsting får t.ex samverka med andra kommuner och landsting genom en gemensam nämnd. Samverkan kan också ske genom kommunalförbund eller i gemen-
samt ägda kommunala företag samt genom samverkansavtal (se av— snitt 3.6). Samverkan i angivna former kan ske i olika syften och för att möta olika behov. Bl.a. kan samverkan gå ut på att en kommun eller ett landsting tillhandahåller tjänster åt andra kommuner eller landsting. Det finns inte något hinder mot att ekonomisk ersättning utgår för tjänsten. Den enskilda kommunens eller landstingets enga- gemang måste stå i proportion till kommunmedlemmarnas nytta av detta.
Inom ramen för interkommunal samverkan har kommuner och landsting följaktligen vida möjligheter att gemensamt bedriva verk- samheter utan att lokaliseringsprincipen överträds. Reglerna om kommunalförbund och gemensam nämnd gäller för i stort sett alla kommunala verksamhetsområden. Något undantag för konkurrensut- satt verksamhet görs inte. Förarbetena till den ändrade respektive nya regleringen om kommunalförbud och gemensam nämnd ger emeller- tid inte någon vägledning i fråga om vilka kommunala verksamheter som särskilt åsyftas med de nya reglerna. De flesta kommunalförbund som bildats före lagändringen, dvs. före år 1998, finns inom rädd- ningstjänsten, vatten- och avloppsverksamhet, utbildning och vård/behandling.
Kommuner och landsting har även möjlighet att samverka i kom- munala företag inom i princip alla kommunala verksamhetsområden, om det inte är särskilt föreskrivet att angelägenheten skall handhas av kommunen eller landstinget i egen regi. Vidare får vården av en an- gelägenhet som innefattar myndighetsutövning endast överlämnas till ett kommunalt företag om det finns stöd i lag. På det kommunaltek— niska området, t.ex. inom renhållningsverksamheten, är kommunalt samarbete i bolagsform vanligt förekommande. Det är också vanligt med samverkansavtal inom renhållningsområdet (se avsnitt 3.4.7).
Nu berörda former för samverkan är av intresse främst när kommu- ner och landsting har behov av ett mer regelbundet samarbete som vid varje tillfälle är av inte helt obetydlig omfattning och där behovet av samverkan sträcker sig över en längre tidsperiod. Även i ett sådant fall kan det dock finnas behov att bedriva uppdragsverksamhet i förhål- lande till de kommuner och landsting som inte deltar i den särskilda samverkansformen.
Vilka behov bör leda till en vidgning av den kommunala kompetensen att bedriva uppdragsverksamhet ?
Av den tidigare framställningen framgår att kommunernas och lands- tingens möjligheter att sälja sina tjänster begränsas av lokaliserings- principen. Däremot finns det i princip inte några rättsliga hinder mot att kommuner och landsting köper tjänster av andra kommuner eller
landsting eller på den allmänna marknaden. En allmän förutsättning är dock att bestämmelserna i lagen (1992:1528) om offentlig upphand- ling iakttas. Mot bakgrund härav framstår det som naturligt att i första hand beakta "säljarens behov"; i förevarande fall behoven hos de kommuner och landsting som önskar sälja sina tjänster till andra kommuner och landsting. 1 yttrandena från kommuner och landsting har även behovet av att köpa tjänster framförts som ett argument för en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet. Det som avses är främst mindre kommuners behov av att köpa specialkompetens, t.ex. juristtjänster och tolktjänster samt tjänster inom verksamheter som kräver kvalificerad och kostsam utrustning. Behovet kan i en del fall avse tjänster som endast tillhandahålls av andra kommuner eller landsting och som således inte går att köpa på den allmänna markna- den. Utredningen ser inget hinder mot att även kommunernas och landstingens behov av att köpa tjänster inom ett visst verksamhetsom- råde vägs in i utredningens överväganden.
Inom området för kollektivtrafik utgjorde följande situation till- räckliga skäl för en vidgning av den kommunala kompetensen att bedriva uppdragsverksamhet. De kommunala bussföretagen agerade på en konkurrensmarknad. Lagen (1992: 1528) om offentlig upphand- ling medförde att kommunerna och landstingen inte kunde anlita sina egna bussföretag direkt utan föregående upphandling. De kommunala företagen förlorade anbudstävligar till i huvudsak ett privat och ett statligt företag, som jämte de kommunala bolagen var dominerande på marknaden. Lokaliseringsprincipen utgjorde ett hinder för de kommu- nala företagen att kompensera sig genom att söka sig till andra mark- nader. När det inte längre fanns någon marknad för de kommunala bussföretagen att verka, fanns det inte förutsättningar att behålla före- tagen i kommunal regi. Den aktör som hade vunnit upphandlingen köpte ofta upp det kommunala företaget. Genom att kommunala kon- kurrenter försvann från marknaden försvagades konkurrenstrycket på flera platser i landet. Regeringen bedömde att det fanns en uppenbar risk för att de kommunala företag som fanns kvar på marknaden och som även framöver skulle kunna utgöra reella konkurrenter, antingen köptes upp eller tvingades att samarbeta med varandra i större bolag för att på så sätt öka möjligheterna att stanna kvar på marknaden. Samarbetet i större bolag bedömdes som negativt eftersom det ledde till ett minskat antal aktörer på marknaden, vilket i förlängningen kunde verka hämmande på konkurrensen. Den höga graden av skatte- finansiering var också ett skäl som enligt regeringens mening talade för att de kommunala bolagen skulle ges ökade möjligheter att ut- vecklas till effektiva och konkurrenskraftiga aktörer under samma villkor som privata aktörer genom att bedriva uppdragsverksamhet gentemot andra kommuner och landsting.
De vidgade möjligheterna till kommunal uppdragsverksamhet mo- tiverades således främst av behovet av ökad konkurrens inom området för kollektivtrafiken. Medlet för att förbättra konkurrensen var att öppna möjligheten för de kommunala företagen att delta i upphand- lingar som anordnas i andra kommuner och landsting. Härigenom skulle antalet aktörer på marknaden öka och möjligheterna för de kommunala företagen att stanna kvar på marknaden förbättras. 1 pro- positionen till försökslagen (prop. 1995/96:167) uppställs som en all- män förutsättning att den uppdragsverksamhet som en kommun eller ett landsting bedriver skall motiveras av effektivitetsskäl. Effektivi- tetsvinsten i sig anfördes inte som skäl för den vidgade kompetensen (se även avsnitt 7).
Vid en jämförelse med konkurrenssituationen inom andra kommu- nala verksamhetsområden bör beaktas att förutsättningama på mark- naden för lokal- och regionaltrafik skiljer sig i vissa avseenden från vad som gäller på andra konkurrensmarknader. Kommuner och lands- ting ansvarar enligt lag för att denna trafik tillhandahålls invånarna. Kommunerna och landstingen är också de enda köparna av dessa tjänster. Trafiken finansieras till ungefär hälften med skattemedel, medan övrig finansiering utgörs av avgifter från resenärerna.
De skäl som har framförts från den kommunala sidan för en vidg- ning av kompetensen att bedriva uppdragsverksamhet är i huvudsak effektivitetsg kvalitets- och kompetensskäl. Sådana skäl kan enligt utredningens mening tala för att det också finns skäl att vidga kom- munernas och landstingens kompetens att bedriva uppdragsverksam- het. Samtidigt måste emellertid effekterna i den privata sektorn av en vidgad kompetens beaktas. Om det finns risk för att företag slås ut av en vidgad kommunal kompetens kan det begränsa konkurrensen och minska effektiviteten i den privata sektorn. Frågan om det finns skäl för en vidgad kommunal kompetens måste därför ses ur ett samhälle- ligt perspektiv och det måste bedömas om åtgärden totalt sett ger en samhällelig effektivitet. Behovet av den vidgade kompetensen måste dessutom, såsom tidigare anförts, vara påtagligt och gemensamt för ett större antal kommuner eller landsting inom ett visst klart avgränsat verksamhetsområde, för att tillräckliga skäl skall anses föreligga att särskilt lagstifta om den kommunala kompetensen inom ifrågavarande område.
Utredningens kartläggning visar att flertalet kommuner och några landsting känner ett stort behov av att bedriva uppdragsverksamhet för att kunna upprätthålla kompetens och kvalitet samt för att kunna ut- nyttja knappa resurser effektivare. Alla kommuner och landsting är dock inte av samma åsikt. Två kommuner har förklarat att de inte anser sig ha behov av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverk- samhet. Vidare har kommunerna pekat ut en rad olika verksamhets-
områden såsom lämpliga för en försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet. Det finns en stor spridning mellan vilka verk- samhetsområden som respektive kommun påtalat. Utredningen kon- staterar att behovet i sig av en vidgad försöksverksamhet med kom- munal uppdragsverksamhet samt inom vilket eller vilka verksamhets- områden behovet finns, är olika för olika kommuner. En kommuns behov förändras dessutom från en tid till en annan. Samma förhållan- den torde gälla för landstingens del. Kartläggningen pekar således inte entydigt på ett särskilt avgränsat verksamhetsområde. Vidare är flera av de verksamhetsområden som pekats ut för snäva för att överhu- vudtaget komma i fråga för särskild reglering i lag, t.ex. specia- listtjänster. Andra verksamheter faller bort av det skälet att det kan ifrågasättas om verksamheten överhuvudtaget rymmes inom den kommunala kompetensen.
1 Övriga villkor för en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksam- het
Förutom svårigheten att skilja ut ett eller flera lämpliga verksamhets- områden för försöksverksamheten uppkommer en rad andra fråge- ställningar.
För ett deltagande i försöksverksamheten krävs enligt försökslagen på området för kollektivtrafik att uppdragsverksamheten - bedrivs av ett kommunalt aktiebolag,
- särredovisas, - kalkyleras, - bedrivs affärsmässigt och - inte stöds på ett sätt som hämmar konkurrensen.
En kommun eller ett landsting får inte heller i övrigt tillämpa annat konkurrensbegränsande förfarande. Av bolagets årsredovisning skall framgå vilka borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser som kommunen eller landstinget ingått för bolaget.
Utredningen anser att i princip samma villkor bör gälla vid en vidg- ning av försöksverksamheten med kommunal uppdragsverksamhet till andra verksamhetsområden.
I propositionen till försökslagen inom området för kollektivtrafiken (prop. 1995/96:167) framförde regeringen i huvudsak två skäl till att uppdragsverksamheten skulle bedrivas av ett kommunalt bolag. Det främsta skälet var att kravet på bolagsform fick till följd att trafikverk- samheten måste upphandlas i enlighet med lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. De egna företagen och de privata konkurren- terna gavs härmed likvärdiga spelregler, eftersom kommunerna och landstingen då inte automatiskt får köpa direkt från sina egna företag. Det andra skälet var att den ekonomiska redovisningen automatiskt blir avskild från övrig kommunal verksamhet. Valet av associations-
form, aktiebolag, vållade inget större problem, eftersom de flesta kommunala trafikföretagen drevs i aktiebolagsform.
Utredningens kartläggning indikerar att det inte alltid är lämpligt att bedriva den verksamhet som kommunerna och landstingen pekat på i bolagsform. Det bör även beaktas att den vidgade kompetensen att bedriva uppdragsverksamhet skall ske inom ramen för en försöks- verksamhet som kommer att pågå under ett fåtal år. Kommunernas och landstingens önskemål att sälja tjänster till varandra inom ett om- råde som omfattas av försöksverksamheten, kan inte anses utgöra tillräckliga skäl för bolagsbildning. Behov av tillfällig försäljning ut- gör inte heller skäl att bilda bolag.
Nämnden för offentlig upphandling har redovisat ett uppdrag att bl.a. göra en genomgång av de förutsättningar som kommunerna och landstingen har att genomföra köp från sina egna företag utan att inle- da ett formellt upphandlingsförfarande enligt lagen om offentlig upp- handling. I nämndens uppdrag ingick att den skulle ge förslag till änd- ringar i lagen om offentlig upphandling alternativt ange de ändringar som skulle krävas i EG:s upphandlingsdirektiv för att möjliggöra så- dana köp. Rättsläget är emellertid oklart och det är ännu ovisst hur frågan slutligt kommer att regleras (se avsnitt 6 s. 68 f.). Mot bak- grund härav framstår inte argumentet om kommunernas och lands- tingens skyldighet att upphandla vid köp från egna företag som ett tillräckligt skäl för att i nuläget slå fast att kommunal uppdragsverk- samhet skall bedrivas i bolagsform. Kravet på särredovisning borde kunna tillgodoses utan att det samtidigt uppställs ett krav på att verk- samheten skall bedrivas i bolagsform.
Utredningen finner således att kommunal uppdragsverksamhet skall kunna bedrivas även i förvaltningsform. Det bör vara upp till kommu— nerna och landstingen att välja den form som lämpar sig bäst för ifrå— gavarande verksamhet.
Från näringslivets sida har framförts ett krav på att principerna för redovisningen av uppdragsverksamheten bör preciseras i en komman- de lag. Utredningen utesluter inte att det kan finnas skäl för en sådan precisering.
Från näringslivets och Konkurrensverkets sida har det framförts krav på att kommunernas och landstingens egna verksamhet måste ha varit utsatt för konkurrens på hemmamarknaden innan kommunen eller landstinget får sälja sina tjänster till andra kommuner och lands- ting. Den kommunala enheten skall således först ha tävlat med externa konkurrenter om att få utföra den aktuella verksamheten i den egna kommunen eller landstinget. 1 försökslagstiftningen inom området för kollektivtrafiken uppställes inte något krav på att verksamheten skall ha varit konkurrensutsatt på hemmamarknaden innan kommunen eller landstinget får sälja sina tjänster. Regeringen utgick dock från att
verksamheten på sikt skulle komma att konkurrensutsättas även på hemmamarknaden genom att kommuner och landsting, sedan kon- traktstiden löpt ut, är skyldiga att upphandla vid köp från sina egna bolag. Eftersom utredningen inte anser att det bör uppställas något krav på att verksamheten skall bedrivas i bolagsform kan kommuner- na och landstingen, om de väljer förvaltningsformen, undvika att verksamheten på hemmamarknaden konkurrensutsättes. Vidare är det oklart om det framöver kommer att finnas en skyldighet för kommu- ner och landsting att upphandla vid köp från egna bolag (avsnitt 6 s. 68 f.). Fråga uppkommer om konkurrensutsättning på hemmamarkna- den bör vara en allmän förutsättning för att kommuner och landsting skall tillåtas att bedriva uppdragsverksamhet inom ifrågavarande verksamhetsområde. Utredningen anser att frågan kräver en närmare analys.
En central frågeställning vid en vidgad kommunal uppdragsverk- samhet är hur kravet på konkurrensneutralitet skall tillgodoses.
Kommunal och privat verksamhet konkurrerar allt oftare på mark- naden. På grund av de grundläggande skillnaderna mellan den kom— munala och den privata verksamheten har detta lett till konkurrens- konflikter. I direktiven slår regeringen fast att förslaget om en utvidg- ning av försöksverksamheten skall ges en sådan utformning att det inte inbjuder till otillbörlig skatteplanering, subventionering eller på annat sätt medför att otillbörliga konkurrensfördelar kan uppkomma.
Ett första förutsättning för att så långt möjligt åstadkomma konkur- rensneutralitet är att uppdragsverksamheten bedrivs på affärsmässiga grunder. Härvid är det nödvändigt att göra undantag från förbudet mot spekulativa företag, som innebär att en kommun eller ett landsting inte får inlåta sig på företag som har till huvudsakligt syfte att ge kommu- nen eller landstinget en ekonomisk vinst (avsnitt 3.3 s. 24). Vidare krävs avsteg från Självkostnadsprincipen (avsnitt 3.2 s. 23). I priset skall således inräknas en viss vinstmarginal om inte annat undantags- vis är särskilt motiverat.
9.2. Särskilda verksamhetsområden
Av den tidigare framställningen framgår att kommuner och landsting redan i dag har kompetens att sälja sina tjänster till varandra inom flera kommunala verksamhetsområden. Enligt ellagen (] 99785 7) har t.ex. kommunala företag rätt att bedriva produktion av och handel med el och därmed sammanhängande verksamhet utanför kommunens område (avsnitt 3.4.3 5. 29 f.). Lokaliseringsprincipen har även åsido- satts inom det sociala området. Sedan årsskiftet har kommunerna en- ligt socialtjänstlagen (1980:620) rätt att bedriva uppdragsverksamhet inom socialtjänsten åt andra kommuner (avsnitt 3.4.4 5. 30 f.). Den
vidgade kompetensen omfattar inte uppdragsverksamhet åt landsting eller landstingens möjligheter att tillhandahålla tjänster inom området åt kommuner eller andra landsting. Något större behov av att vidga vare sig kommunernas eller landstingens kompetensen inom detta område torde emellertid inte föreligga, eftersom ansvaret för social- tjänsten åvilar kommunerna.
Ett område vars verksamhet tangerar verksamheten inom social- tjänsten är den som bedrivs med stöd av lagen (1993:387) om stöd och service åt vissa funktionshindrade (avsnitt 3.4.4 5. 31). Ett lands- ting och en kommun som ingår i landstinget har enligt lagen rätt att träffa avtal med varandra som innebär en överlåtelse av ansvaret för en eller flera uppgifter från kommunen till landstinget eller omvänt. Någon möjlighet för en kommun att sälja sina tjänster t.ex. vid grupp- boende eller daglig verksamhet, till andra kommuner ges inte i lagen utan är begränsad till s.k. överskottskapacitet. Kommunerna torde i huvudsak ha samma behov av att sälja tjänster till varandra inom nämnda område som inom socialtjänsten. Det kan därför finnas skäl för en motsvarande lagändring som den som genomförts i social- tjänstlagen. Frågan om en eventuell lagändring bör dock behandlas i annan ordning och inte inom ramen för en vidgad försökslagstiftning om kommunal uppdragsverksamhet.
Inom hälso- och sjukvårdsområdet finns vissa möjligheter till kommunalt samarbete. Bl.a. finns regler om regionssjukvård (avsnitt 3.4.5 5. 32 ff.). Det har inte tydligt påtalats att behovet av att bedriva uppdragsverksamhet inom hälso- och sjukvårdsområdet skulle vara så påtagligt att det motiverar en vidgning av den kommunala kompeten- sen inom området. Vidare bör behovet av kommunal samverkan inom området i flera fall kunna tillgodoses genom en gemensam nämnd. Inom ramen för utredningen saknas utrymme för en fullständig kart- läggning av kommunernas och landstingens behov av att sälja tjänster till varandra inom hälso- och sjukvårdsområdet. En vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet skulle t.ex öka tillgången av specia- listkompetens oberoende var i landet denna finns. Utredningen ute- sluter således inte att det kan finnas anledning att vidga kommunernas och landstingens möjligheter att sälja tjänster till andra kommuner eller landsting. Frågan får utredas vidare. Det bör särskilt noteras att frågan om kommuners möjligheter att bedriva primärvård på entre- prenad har väckts och bereds inom regeringskansliet.
Skollagen (1985:110) innehåller regler om kommunal samverkan. Även inom området för barnomsorg och förskoleverksamhet finns fr.o.m. den 1 januari 1998 möjligheter för kommuner att tillhandahålla tjänster till varandra. Enligt lagen (1991:1109) om uppdragsutbild- ning i vissafall kan kommuner och landsting även tillhandahålla viss utbildning mot ersättning för personer som utses av en uppdrags-
givare som bl.a. kan vara en kommun eller ett landsting. Något behov av en vidgad kompetens synes inte föreligga (avsnitt 3.4.6 5. 35).
Va-området regleras av lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Lokaliseringsprincipen utgör ett hinder för kommunal uppdragsverksamhet inom va-området. Plan- och byggut- redningen har i sitt betänkande (SOU 1996:168) lämnat förslag till ny lag om vattenförsörjning och avlopp (avsnitt 3.4.2 5. 28 f.). 1 betän- kandet föreslås inget undantag från lokaliseringsprincipen.
Inom va-området bedriver kommunerna 'sin verksamhet i såväl förvaltningsform, vanligen genom kommunalförbund, som genom kommunala bolag. Bolagsformen är inte dominerande. Enligt uppgift från Svenska Kommunförbundet finns det inget fall där privata före- tag har tagit över den kommunala va-verksamheten. Konkurrenssitua- tionen motsvarar inte den som förelåg inom området för kollektivtra- fiken (jfr s. 91- 92). Med hänsyn till verksamhetens art, t.ex. livsläng- den för ledningar, har kommunerna behov av långvarigt samarbete. Detta kan tillgodoses främst genom samverkan i kommunalförbund, gemensam nämnd eller samarbete i annan form. Va-området synes i de flesta fall för va-anläggningar mindre lämpligt för en tidsbegränsad tjänsteförsäljning inom ramen för en försöksverksamhet.
Ungefär hälften av referenskommunema har pekat på området för renhållning och avfallshantering som ett lämpligt område för försöks- verksamheten med kommunal uppdragsverksamhet. Renhållningsla- gen (1979:596) saknar regler som ger kommuner rätt att bedriva upp- dragsverksamhet åt andra kommuner eller landsting inom ifrågava- rande område. Det är dock vanligt förekommande att kommuner sam- verkar angående avfallshantering, antingen genom gemensamma kommunala bolag eller genom samverkansavtal. När det gäller hus- hållsavfallet har kommunerna enligt renhållningslagen en ensamrätt till hanteringen av avfallet. Olika kommuner samverkar ofta genom att en kommun hanterar delar av en annan kommuns avfall i utbyte mot att den förstnämnda hanterar en annan del av den senares avfall.
Utvecklingen går därutöver mot ett utökat producentansvar för olika varugrupper, vilket innebär att delar av den traditionella avfalls- hanteringen kommer att flyttas över från kommuner till producenter och andra aktörer. Kommunernas möjlighet att ta ett ökat ansvar för bortforsling samt återvinning och bortskaffande av annat avfall än hushållsavfall kommer att upphöra för icke farligt avfall (se avsnitt 3.4.7 5. 35 ff.). Beträffande farligt avfall har regeringen ansett att möjligheten till utökat renhållningsansvar för kommuner tills vidare bör behållas. Kommunernas ansvar för hushållsavfall kommer där- emot att finnas kvar inom överskådlig tid. En vidgad kompetens för kommunerna att bedriva uppdragsverksamhet inom renhållningsom- rådet skulle därför inte kunna omfatta andra avfallstyper än hus- hållsavfall.
Kommunernas renhållningsverksamhet uppvisar vissa likheter med verksamheten inom området för kollektivtrafiken. Verksamheten är klart avgränsad och bedrivs till stor del av kommunala företag, före- trädesvis aktiebolag. Kommunerna har emellertid, med undantag för vad som är föreskrivet om producentansvar, ensamrätt att forsla bort hushållsavfall och se till att avfallet återvinns eller bortskaffas. De väljer själva om de skall sköta verksamheten i egen regi eller genom kommunala bolag. Om verksamheten bedrivs i förvaltningsforrn är det upp till kommunerna att bestämma om verksamheten skall konkur- rensutsättas. Vidare är det vanligt förekommande att kommunerna löser behovet av samverkan inom en region genom att bedriva verk- samheten i gemensamt ägda bolag. Därutöver är som ovan nämnts samverkansavtal vanligt förekommande. Samverkansavtal i denna sektor bör ofta i enlighet med en tidigare refererad kammarrättsdom (avsnitt 3.3 5. 27) vara att anse som förenlig med möjligheterna att sälja tillfällig överskottskapacitet. Behovet av samverkan mellan kommuner torde genom vad som redovisats vara tillfredsställt. Till- räckliga skäl att vidga den kommunala kompetensen att bedriva upp- dragsverksamhet vad gäller hushållsavfall föreligger således inte.
Inom plan- och byggväsendet har flera referenskommuner slutligen pekat på kommunernas MBK-verksamhet (mätning, beräkning och kartering) som ett lämpligt område för kommunal uppdragsverksam- het. Utredningen anser att området är för snävt för att komma ifråga för en försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet. En kommun som saknar egna mätningsresurser har dessutom möjlighet att köpa kartor och tjänster av det statliga lantmäteriet (avsnitt 3.4.8 5. 39).
9.3. Utredningens slutsatser och förslag
Mot bakgrund av de överväganden som redovisats i avsnitt 9.1 och 9.2 konstaterar utredningen att det saknas förutsättningar att, inom ramen för en försöksverksamhet, vidga den kommunala kompetensen att bedriva uppdragsverksamhet inom ett eller flera särskilt avgränsa- de verksamhetsområden.
Utredningens genomgång av gällande rätt visar att kommuner och landsting har möjlighet att med stöd av speciallagstiftning bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner och landsting inom vissa verksamhetsområden samt att utbyta tjänster genom samverkan i olika former. Som tidigare påpekats är den rättsliga regleringen av kommu- nernas och landstingens kompetens att samverka och bedriva upp- dragsverksamhet svåröverskådlig. Det har framkommit att det hos kommuner och landsting råder en viss osäkerhet beträffande den
kommunala kompetensen i detta sammanhang. Under senare år har det skett flera lagändringar och nya bestämmelser tillkommit. Så sent som vid årsskiftet 1997/98 infördes t.ex. nya bestämmelser om ge- mensam nämnd. Det finns anledning att ifrågasätta om kommunerna och landstingen till fullo utnyttjar sina möjligheter enligt gällande rätt. Med hänvisning till vad som sålunda anförts föreslår utredningen att Inrikesdepartementet tillsammans med Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet bör verka för ökade kunskaper hos kommu- ner och landsting om nuvarande möjligheter till kommunal samverkan i olika former samt om kommunernas och landstingens möjligheter att bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner och landsting.
9.4. Avslutande synpunkter
De ändrade reglerna för kommunalförbund och möjligheten att bilda gemensam nämnd samt den vidgade kompetensen att sälja tjänster till andra kommuner och landsting inom vissa verksamhetsområden har ökat kommunernas och landstingens möjligheter till mellankommunalt samarbete. Det är emellertid för tidigt att uttala sig om de nya möjlig- heterna räcker för att möta kommunernas och landstingens ökade behov av att bedriva uppdragsverksamhet. Utvecklingen inom områ- det bör följas.
I detta sammanhang är det angeläget att den i propositionen 1995/96:167 aviserade utvärderingen av lagen (1996:637) om för- söksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva upp- dragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva linjetrafik genomförs.
Från kommunalt håll har det gjorts gällande att det finns behov av en vidgad kompetens för kommuner och landsting att bedriva upp- dragsverksamhet med stöd av en generell reglering som täcker alla verksamhetsområden. Enligt utredningens mening kan det finnas skäl att vidga kommunernas och landstingens kompetens att bedriva upp- dragsverksamhet åt andra kommuner och landsting. En vidgning kan bl.a. bidra till ett effektivt utnyttjande av de ekonomiska resurserna inom de kommunala verksamheterna, höja kvaliteten inom vissa verk- samhetsgrenar och möjliggöra ett ökat utbyte av specialisttjänster med särskild anknytning till den kommunala verksamheten. En generell reglering skulle underlätta för kommunerna och landstingen att sälja tjänster till varandra i de fall där behovet är tillfälligt eller av liten omfattning utan att det för den skull är att betrakta som tillfällig över- skottskapacitet. Vidare får de kommuner och landsting som köper tjänsterna större valfrihet vad avser avtalskontrahent och möjligheter- na till god upphandling förbättras. Konkurrensen på marknaden kom-
mer att öka, vilket är positivt under förutsättning att kravet på konkur- rensneutralitet upprätthålls.
Utredningen saknar underlag för en bedömning av om det finns tillräckliga skäl att införa en generell reglering om kommunal upp- dragsverksamhet. Ett ställningstagande förutsätter att frågan utreds vidare. Ytterligare kartläggning av kommunernas och landstingens behov att bedriva uppdragsverksamhet erfordras. Kommuner och landsting bör t.ex. beredas tillfälle att ombesörja en inventering av kommunernas respektive landstingens behov av att bedriva uppdrags- verksamhet, varvid berörda förvaltningar och kommunala bolag bör få möjlighet att närmare redogöra för sina behov. En svår och stor fråga som bör behandlas närmare är lokaliseringsprincipens betydelse och utsträckning i framtiden. Vidare krävs det en mer omfattande analys av de risker för konkurrenssnedvridning som en generell möjlighet att bedriva kommunal uppdragsverksamhet kan ge upphov till. Även de samhällsekonomiska aspekterna bör analyseras särskilt.
Från näringslivets och Konkurrensverkets sida har framställts krav på att en lagstiftning om en vidgad kommunal kompetens att bedriva uppdragsverksamhet bör anstå till dess det gjorts en mer ingående analys och bedömning av vilka regler som skall gälla vid konkurrens mellan offentliga och privata företag. Vid en fortsatt behandling av konkurrensfrågor i samband med kommunal uppdragsverksamhet är det av särskild vikt att utvecklingen av det arbete som bedrivs av det nyinrättade rådet för frågor om konkurrens på lika villkor mellan of- fentlig och privat sektor följs (avsnitt 5.2 s. 58). Nämndens verksam- het syftar bl.a. till att klarlägga vilka regler som skall gälla vid kon- kurrens mellan kommunala och privata företag.
Vidare bör det framhållas att bestämmelserna om offentlig upp- handling kan påverka hur en eventuell lag om kommunal uppdrags- verksamhet skulle utformas. Från flera håll har det riktats kritik mot den nuvarande lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Såsom tidigare framhållits är det oklart om kommuner och landsting fram- över kommer att vara skyldiga att upphandla vid köp från egna bolag (avsnitt 6 s. 68-69).
Avslutningsvis finns skäl att erinra om de positiva erfarenheter som gjorts av den danska regleringen av kommuners och amtskommuners kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt varandra och åt andra offentliga myndigheter (avsnitt 4.3). Regleringen omfattar alla kom- munala verksamhetsområden.
Den särskilde utredaren meddelade Inrikesdepartementet genom en skrivelse av den 13 februari 1998 att utredningen i allt väsentligt hade fullgjort utredningsuppdraget. Hon anförde bl.a. att utredningen ansåg att frågan om en generell reglering för kommuner och landsting att i
mindre omfattning bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner och landsting inom den kommunala kompetensen även bör prövas.
10. Generella direktiv
För utredningsuppdraget gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994z23), att redo- visa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att re- dovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).
Utredningen har avstått från att lämna något förslag till en vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet på grund av de skäl som anförts i avsnitt 9. Det finns därmed inte anledning att pröva de frågor som anges i de generella direktiven.
SOU 1998:119
Kommittédirektiv
Vidgad försöksverksamhet med kommunal Dir. uppdragsverksamhet 1997z96
Beslut vid regeringssammanträde den 21 augusti 1997.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas för att utarbeta förslag om en utvidgning till andra verksamhetsområden av den försöksverksamhet med kom- munal uppdragsverksamhet som för närvarande bedrivs inom ramen för lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik.
Bakgrund
Riksdagen vill vidga försöksverksamheten med kommunal upp- dragsverksamhet
I propositionen Kommunal uppdragsverksamhet avseende kollek- tivtrafik m.m. (prop. 1995/96:167) föreslog regeringen bl.a. att uppdragsverksamhet på försök skulle få bedrivas av kommunala bolag inom området för kollektivtrafik. För att få bedriva sådan verksamhet ställdes vissa villkor. Konstitutionsutskottet delade regeringens uppfattning och angav i betänkandet över propositionen att de kom- munala bolagen, när det gäller kollektivtrafiken, borde få tillåtas delta i upphandlingar som anordnas av andra kommuner och landsting (bet. 1995/96:KU34). Riksdagen antog regeringens lagförslag och lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik trädde i kraft den I juli 1996 och gäller till utgången av år 2002.
Konstitutionsutskottet behandlade nyligen i sitt betänkande Kom- munala kompetensfrågor (bet. 1996/97zKU12) bl.a. frågan om en ut- vidgning av den kommunala kompetensen beträffande näringsverk- samhet. Utskottet angav då bl.a. att det är värdefullt att de kommunala
trafikföretagen har möjlighet att försöksvis bedriva verksamhet i andra kommuner. För övrig kommunal verksamhet pekade utskottet på att det enligt praxis finns möjligheter att sälja tjänster utanför den egna kommunen. Utskottet uttalade därvid att det finns skäl att vidga för- söksverksamheten till att även omfatta annan kommunal verksamhet och att regeringen därför snarast bör lägga fram förslag för riksdagen med denna innebörd. Utskottet hemställde därför att riksdagen som sin mening skulle ge regeringen till känna vad utskottet anfört. Riksdagen biföll utskottets hemställan.
Regeringen har i propositionen Mer tillgänglig kollektivtrafik (prop. 1996/97:115) bl.a. föreslagit att lagen (1978:438) om huvud- mannaskap för viss kollektiv persontrafik skall ersättas med en ny lag om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Detta föranleder en följdän- dring av lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kom- munala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att bedriva viss linjetrafik. Än- dringen innebär att en sådan trafikhuvudman, som kan ge någon ett uppdrag att bedriva kollektivtrafik, kan vara ett landsting, en kom- mun, ett regionförbund, ett kommunalförbund eller ett aktiebolag som bildats av kommuner och landsting i ett län. Förslaget har ännu inte behandlats av riksdagen.
1995 års yrkestrafikutredning föreslog i sitt betänkande Ny yrkes- trafiklagstiftning (SOU 1996:93) bl.a. att vissa bestämmelser i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik skall flyttas över och inar- betas i den nya yrkestrafiklag som utredningen föreslår. Regeringen avser att under hösten till riksdagen överlämna en proposition om yrkestrafik där bl.a. denna fråga behandlas.
Tidigare behandling av frågan om uppdragsverksamhet
Frågan om förutsättningama och gränserna för kommunal uppdrags- samhet har diskuterats under hela 90-talet. Konkurrenskommittén föreslog i sitt betänkande Konkurrens inom den kommunala sektorn (SOU 1991:104) att kommuner och landsting skulle tillåtas att under vissa förutsättningar bedriva uppdragsverksamhet. Förslaget ledde aldrig till någon lagstiftning.
Lokaldemokratikommittén föreslog i sitt delbetänkande Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:128) en treårig försöksverksamhet under vilken kommuner och landsting, utan hinder av den kommunala lokaliseringsprincipen, skulle ges rätten att sälja sina tjänster både till varandra och på den öppna marknaden. Förslaget omfattade alla verk- samheter. Inte heller denna gång ledde förslaget till några lagstiftning.
I propositionen Lokal demokrati (prop. 1993/94:188) aviserade den dåvarande regeringen att frågan om uppdragsverksamhet med hänsyn
till remissutfallet över betänkandet SOU 1992:128 skulle beredas vidare. Konstitutionsutskottet angav i sitt betänkande över proposi- tionen bl.a. att den utgick från att regeringen skulle återkomma till riksdagen med förslag till en reglering av kommunal uppdragsverk- samhet (bet. 1993/94:KU40 s. 50).
Inom det dåvarande Civildepartementet inrättades en arbetsgrupp med uppgift att bl.a. utreda förutsättningama för kommuner och landsting att bedriva uppdragsverksamhet åt varandra. Arbetsgruppen avlämnade rapporten Kommunal uppdragsverksamhet och kommunal samverkan om myndighetsutövning (Ds 1995:13). I rapporten föreslogs bl.a. att kommunala aktiebolag, under vissa förutsättningar, skulle ges möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet inom den s.k. kollektivtrafiken. Som nämnts tidigare föreslog regeringen i proposi- tionen Kommunal uppdragsverksamhet avseende kollektivtrafik m.m. (prop. 1995/961167) bl.a. att uppdragsverksamhet på försök skulle få bedrivas av kommunala bolag inom området för kollektivtrafik på det sätt som nu också sker.
Uppdraget
Utredaren skall med utgångspunkt i vad som sägs i konstitutionsut- skottets betänkande Kommunala kompetensfrågor (bet. 1996/972KU12) och regleringen i lagen (1996:637) om försöksverk- samhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverk- samhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik - föreslå inom vilket eller vilka områden och på vilket sätt den pågående försöksverksamheten kan utvidgas, - beakta de konkurrens- och EU-aspekter som kan ha betydelse i detta sam- manhang, samt - utarbeta de författningsförslag som anses erforder- liga.
Förslaget om en utvidgning av försöksverksamheten skall ges en sådan utformning att det inte inbjuder till otillbörlig skatteplanering, subventionering eller på annat sätt medför att otillbörliga konkurrens- fördelar kan uppkomma.
Utredaren skall under arbetet samråda med företrädare för näring- slivet.
För utredningsuppdraget gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994z23), att redo- visa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att re- dovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).
108 Bilaga] SOU 1998:119 Redovisning av uppdraget
Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 15 januari 1998.
(Inrikesdepartementet)
Förteckning över referenskommuner och
referenslandsting
Kommuner
Alingsås kommun ............................................................................. 110 Bergs kommun ................................................................................. 1 14 Borlänge kommun ........................................................................... 1 16 Falköpings kommun ......................................................................... 120 Gotland kommun .............................................................................. 121 Gävle kommun ................................................................................. 122 Göteborgs kommun .......................................................................... 123 Halmstads kommun .......................................................................... 124 Härnösands kommun ........................................................................ 126 Jönköpings kommun ........................................................................ 129 Karlskrona kommun ......................................................................... 133 Malmö kommun ............................................................................... 134 Norrköpings kommun ...................................................................... 137 Stockholms kommun ........................................................................ 140 Umeå kommun ................................................................................. 143 Västerås kommun ............................................................................. 153 Örebro kommun ............................................................................... 154 Östersund kommun .......................................................................... 156
Övriga kommuner som har beretts tillfälle till yttrande är Kalmar, Karlstads, Kiruna, Pajala, Strängnäs, Uppsala och Växjö kommuner.
Landsting
Göteborgs- och Bohus läns landsting ............................................... 158 Jönköpings läns landsting ................................................................ 159 Malmöhus läns landsting .................................................................. 160 Stockholms läns landsting ................................................................ 161 Västernorrlands läns landsting ......................................................... 173
Även Värmlands läns landsting har betetts tillfälle till yttrande.
1 10
ALINGSÅS KOMMUN SAMMANTRÄDESPROTOKOLL
Sida 1 (21)
Sammanträdesdatum
Kommunstyrelsens arbetsutskott 1997-1 1-19
Plats och tid
Beslutande
Övriga deltagare
Utses att justera
Justeringens plats och tid
Underskrifter
Rådhuset, Alingsås kl 8.00-12.00, 13.00-14.45
S Anne Svensson, fr o m kl 8.50 ordförande samt- liga
M Björn Leivik, 8.00-12.00, samtliga 5 S Tore Hult S Lennart Davidsson 8.00-1 1.00 C Uno Wengholm
Lars Eklund, kommundirektör Eva Karlsson, sekreterare Kjell Hult, administrativ chef 8.00-9.20 Marit Minou, utredningssekreterare 8.00-8.15 Sven Stengard, t f ekonomichef 8.15-8.40 Pernilla Fitz, ekonom 8.15-8.4O Helene Musslinder, miljösekreterare 8.40-9.20 Leif Niord, utbildningschef [ 1.00-12.00 Tommy Johansson, utbildningsnämnden 1 1.00-12.00 Ingegerd Löfqvist, utbildningsnämnden 11.00-12.00 Kenneth Fritzon, barn- och ungdomschef 13.00-14.30 Lennart Allbro, barn- och ungdomsnämnden 13.00- 14.30
Bjöm Leivik
Rådhuset, Alingsås
Sekreterare ................. Paragrafer 243-258 Eva Karlsson
Ordförande ..................... Anne Svensson
Justerande ...................... Björn Leivik
ANSLAG/BEVIS Protokollet ärjusterat. Justeringen har tillkännnagivits genom anslag.
Organ Kommunstyrelsens arbetsutskott
Sammanträdesdatum 1997-1 1-9
Datum för Datum för
anslags uppsättande 1997-11-25 anslags nedtagande 1997-12- 16
Förvaringsplats
för protokollet Administrativa avd, Rådhuset, Alingsås
Underskrift .......................................
Utdragsbestyrkande
ALINGSÅS KOMMUN Sammanträdesprotokoll s 21 Kommunstyrelsens arbetsutskott 1997-1 1-19
Exp Departementens utredningsavdelning AU 5 258 Dnr 1997.282 002
Synpunkter på kartläggning om behov av vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner eller landsting
Ärendebeskrivning
En av de grundläggande förutsättningama för kommunernas verksam- het är att den skall ha anknytning till kommunens geografiska område eller till de egna kommuninedlemmama, den s k lokaliseringsprinci- pen i kommunallagen. Genom särskilda lagar och genom rättspraxis har principen ibland åsidosatts. För närvarande pågår en försöks- verksamhet med rätt för kommunala trafikbolag att lämna anbud på linjetrafik i andra kommuner.
Utredningen (In 1997:10) om vidgad försöksverksamhet har fått i uppdrag att föreslå ytterligare verksamhet som kommunerna kan sälja till varandra. Departementens utredningsverksamhet har i skrivelse den 5 november 1997 gett Alingsås kommun tillfälle att ange inom vilket eller vilka verksamhetsområden kommunen har behov av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommu- ner eller landsting. Synpunkterna skall lämnas senast den 20 novem- ber 1997.
På grund av den korta remisstiden har någon formell remissbe- handling inte kunnat göras. På chefsgruppsmötet den 13 november 1997 föredrogs ärendet och eventuella synpunkter skulle lämnas till handläggaren på kommunledningskontoret senast den 14 november. Några synpunkter från förvaltningschefer/bolagschefer har inte fram- förts.
Genom bildande av kommunalförbund eller genom gemensamma nämnder har kommunerna numera möjlighet att samarbeta kring ge- mensamma frågor. För närvarande är det dessa frågor som är mest aktuella i Alingsås kommun.
Arbetsutskottets beslut:
Skrivelsen från Departementets utredningsavdelning besvaras med att Alingsås kommun för närvarande inte ser något behov av vidgad kompetens för att bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner eller landsting.
Härmed översänds protokollsutdrag på beslut fattat av Kommunstyrelsen i Alingsås.
Ärende:
Kontakta undertecknad om eventuella frågor.
KOMMUNLEDNINGSKONTORET
Eva Karlsson Kommunsekreterare
BERGS KOMMUN YTTRANDE Er beteckning Datum Sid 1 Kommunstyrelsens stab 1997-1 1-12
Per-Erik Wåglin
Departementens utredningsavdelning Box 187 201 21 Malmö
UTREDNINGEN (IN 1997:10 ) OM VIDGAD FÖRSÖKSVERK- SAMHET MED KOMMUNAL UPPDRAGSVERKSAMHET
!
Bergs kommun har beretts tillfälle att ange inom vilket eller vilka verksamhetsområden konununen har behov av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner eller landsting.
Enligt utredningens direktiv tycks kommunal uppdragsverksamhet hittills i huvudsak bedrivits som försöksverksamhet inom kollektivtra- fikområdet. Vi menar att uppdragsverksamheten bör kunna utsträckas till en rad andra områden.
Vi som verkar i befolkningsmässigt små men ytmässigt stora kom- muner har länge ansett det angeläget med ökat samarbete med andra kommuner och med Landstinget dels för att kunna upprätthålla kom- petens och kvalitet och dels för att kunna utnyttja knappa resurser effektivare. Vi kan lätt peka på en rad områden, där vi har kompe- tens, som även skulle kunna komma andra kommuner eller den öppna marknaden till del. Små kommuner kan i framtiden av främst re- sursskäl knappast upprätthålla kompetens på alla områden. Dessutom bör man även undvika dubbelarbete och i stället sträva efter ökat sam- arbete och högre effektivitet.
Vi nämner här endast ett fåtal exempel. Andra exempel kan med lätthet hämtas från t ex det sociala området eller skolans område. En klok och vettig uppdragsverksamhet bör kunna omfatta en lång rad kommunala områden.
1. MBK - verksamhet (mätning, beräkning, kartering ). Många små kommuner har inte tillräckligt utrymme för denna verk- samhet i sin organisation. Dessutom är den nödvändiga utrust- ningen dyrbar. Detta är ett utmärkt område där kommunen skulle kunna sälja tjänster till andra kommuner och på den öpp- na marknaden.
2. Inköpssamordning - upphandlingsverksamhet. Här före-
kommer redan ett mellankommunalt samarbete, som går att ut- veckla ytterligare med t ex specialkompetens på vissa områden.
3. Utredningsverksamhet - remissyttranden. Det måste anses som ett resursslöseri när man som exempel i ett län sitter och yttrar sig över samma utredning från ett antal kommuner, från kom- munförbund, landsting, länsstyrelse osv. Den sammantagna ar- betsinsatsen skulle bli mindre och yttrandena sannolikt av högre kvalitet om man hade en bättre samordning. Detta går självfal- let att åtgärda utan försöksverksamhet eller lagstiftning. Där- emot bör man kunna utnyttja en kommunal utredningskom- petens bättre genom försäljning av tjänster till andra kommuner och på den öppna marknaden.
BERGS KOMMUN
Per-Erik Wåglin Utredningssekreterare
Borlänge Datum kommun 1997-12-01
Departementens utredningsavdelning Att: Katarina Persson
Box 187 201 21 Malmö
Behovet att vidga kompetensen att bedriva uppdragsverksamhet till andra kommuner och landsting
Borlänge kommun har beretts tillfälle att inkomma med synpunkter i rubr. ärende till utredningen om vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet. Vi har följande synpunkter:
För det första vill vi framhålla att dessa frågor är i hög grad aktuella och allt viktigare. Det hänger samman med den under senare år allt mer ansträngda kommunalekonomiska situationen. En av de möj- ligheter som står till buds när det gäller att klara att upprätthålla en kommunal verksamhet med god kvalité är att söka samarbete med andra kommuner. I synnerhet är detta intressant för mindre- och me- delstora kommuner. Särskilt behovet att inom olika områden kunna ha råd med att hålla specialistkompetens kan lättare tillgodoses genom att flera kommuner samarbetar. Detta löses lättast genom att någon kommun håller kompetens inom ett område, någon inom ett annat och så köper man tjänster av varandra. 1 andra fall kan det vara så att en större kommun håller kompetensen, medan mindre grannkommuner inom många områden köper tjänster.
Fördelarna med denna typ av arrangemang är många, men vi vill särskilt framhålla en aspekt. Till skillnad mot konsultupphandling uppnår man här oftast ett förhållande där de personer som arbetar i flera kommuner under lång tid får en god lokalkännedom och kan svara för en viktig kontinuitet i den enskilda ärendehanteringen och dessutom medverka till att bygga upp långsiktigt stabila administrativa rutiner. Dessutom uppstår på ett naturligt sätt en erfarenhetsöverfö- ring mellan kommunerna som är av stort värde inte minst för utveck-
lingsarbetet. Utifrån dessa aspekter ser vi behov av friare former för mellankom- munalt samarbete inom följande verksamhetsområden. Arki- tekttjänster inom både bygglovsområdet och planområdet, byggnads- inspektion, fastighetsbildning., miljötillsyn- och kontroll, ekologkom- petens, byggledning och projektering, trafikingenjörstjänster, inköp- skompetens och överförrnyndarverksamhet.
Den andra aspekten på frågan som vi vill peka på är möjligheterna att rationalisera och förbilliga driften av verksamheten inom olika
områden genom att utnyttja stordrifts fördelar som ibland uppkommer. Detta är tydligast inom det kommunaltekniska området. Ett större geografiskt område och ett större befolkningsunderlag gör det ibland möjligt att driva verksamheter rationellare och på en högre kvalitativ nivå än vad som är möjligt i en mindre enskild kommun.
Exempel på detta är avfallsområdet, både vad avser transporter och behandling av avfallet. Behov av samarbete finns också vad avser jour, larm och övervakning inom i stort sett hela det kommunalteknis— ka området.
De former för etablerande av mellankommunalt samarbete som finns idag, t ex bildande av kommunalförbund, är för komplicerade för att smidigt kunna hitta bra samarbetslösningar på ett praktiskt plan.
Rent generellt är vår uppfattning att lagstiftningen måste tillåtamel- lankommunalt samarbete i många fler former oavsett lokaliserings- principen. Avsevärda samhällsekonomiska vinster finns att göra med en förändrad statlig inställning i dessa frågor.
Avslutningsvis vill vi peka på ett annat förhållande som verkar hämmande på möjligheterna att åstadkomma en rationell organisation av den kommunala verksamheten. Det är reglerna i lagen om offent- lig upphandling som försvårar rationella lösningar inom en kom- munkoncem. För Er kännedom bifogas ett brev som Borlänge kom- mun tillställde inrikesministern 1997-03-03.
BORLÄNGE KOMMUN
Georg Karlsson Kommunstyrelsens ordförande
Borlänge Datum Kommun 1997-03-03
Kommunstyrelsen Georg Karlsson
Inrikesminister Jörgen Andersson
Samverkanshämmande regler i Lagen om offentlig upphandling
Borlänge kommun har i likhet med flertalet andra svenska kommuner valt att organisera vissa verksamheter i bolagsform. Friare ställning i samt särredovisad ekonomi är skäl som talat för detta val. Bostadsför— sörjning och energiproduktion är exempel på verksamheter som ty- piskt sett organiserats i bolagsform. Den friare ställningen och särre- dovisningen motsäger inte koncemintema samordningsinitiativ.
Tvärtom förhåller det sig på det sättet att det går en koncemsamord- ningsvåg över den kommunala världen. Alltfler kommuner tar Initia- tiv till samordning och förstärkt styrning för att ta tillvara de synergi- effekter och skaleffekter som är möjliga att tillgodogöra sig genom aktivt samordningsarbete och helhetstänkande.
I Borlänge kommun har vi särskilt intresserat oss för de effektivise- ringar som kan uppnås genom samagerande på fastighetsområdet. Vi kan se att likartade uppgifter förekommer inom Fastighetskontoret, bostadsbolag och industrihusbolag. Som exempel kan nämnas stöd- funktioner inom områdena fastighetsjuridik, upphandling och infor- mationsteknologi, lagerhållning av reservdelar, gemensamma lokaler för personal och verkstäder, drift, skötsel, underhåll och tillsyn av geografiskt spridda objekt.
Som regel finns skolor, bamstugor, omsorgsenheter och kontor inne i samlade bestånd av allmännyttigt förvaltade hyreshus. Det ligger mycket nära tillhands att söka samlade organisatoriska lösningar in- om kommunkoncemen.
I vårt effektiviseringsarbete har vi dock stött på samordningshäm- mande regler i Lagen om offentlig upphandling. Den stora stöteste- nen är det förhållandet att bolagen i lagen ses som separata rättssub- jekt. Detta förhållande medför att koncemintema transaktioner och samagerande ses som upphandlingar vilka skall annonseras, anbudsut- lysas och administreras på det formaliserade och tungrodda sätt som lagen föreskriver.
Som vi uppfattat saken kräver EU:s upphandlingsdirektiv inte den— na snäva syn på begreppet upphandlande enhet. Det skulle vara en
stor lättnad och effektiviseringspotential om de kommunkoncerninter- na transaktionerna kunde betraktas som "in house" - tjänster. Samar- betet mellan förvaltning och bolag borde kunna betraktas som "familjeangelägenheter".
Regeringens och finansdepartementets motiv för den långtgående svenska lagstiftningen syns vara en ambition att vidga området för konkurrensutsättning. Det är naturligtvis en vällovlig ambition men den praktiskt verksamme inser lätt att entreprenadisering inte är den universalmedicin som i alla lägen får patienten att må bättre. Vissa funktioner sköts säkrare, mera långsiktigt och med god kontinuitet om de organiseras i sk egen regi. Detta vet exempelvis industrin som sak- nar ”pekpinne"-lagstiftning och själv från fall till fall kan avgöra regi- forrn. Det förefaller oss naturligt också från den kommunala självsty- relsens princip att avlägsna den här typen av förmyndarmässighet från upphandlingslagstiftningen.
Kommunförbundet har i skarpa ordalag kritiserat lagstiftningen i bl.a detta avseende.
Regeringen har svarat att kritiken skall beaktas i en kommande översyn av lagen sedan mera erfarenhet vunnits.
När nu en departementspromemoria inom området upprättats och utsänts på remiss finns anledning att påminna om bevakningen av de kommunala intressena.
Inrikesdepartementet är det departement som har den största insik- ten i och förståelsen för kommunemas villkor varför det känns natur- ligt för oss att vända oss till i inrikesministern med våra krav.
Mot bakgrund av vad som här anförts uppmanar jag Dig
& i Regeringen verka för att de effektivitetshämmande reglerna i Lagen om offentlig upphandling undanröjas.
BORLÄNGE KOMMUN
Georg Karlsson Kommunstyrelsens ordförande
GOTLANDS KOMMUN
Kommunstyrelsen 1997-12-02 Utredningen (In 1997:10) om vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet Att., sekr Katarina Persson fax 04012 24 37
Förfrågan
Den korta tid som stått till förfogande är troligen ett av skälen till var- för de kommunala förvaltningarna i Gotlands kommun inte hunnit ägna Er förfrågan det utrymme de troligen anser att den förtjänar. Inom kommunstyrelsen har det kontor som bl.a. svarar för över- gripande administrativ service - konsult- och servicekontoret - över- siktligt diskuterat frågan i sin ledningsgrupp och då kommit fram till att administrativa konsulttjänster och IT vore två områden där den kommunala kompetensområdet kunde ökas. Önskas ytterligare kom- mentarer kring detta hänvisar jag till ekonomidirektör Björn Edmon tel 0498 26 91 16.
Med vänlig hälsning kommunstyrelsens kansli
Ann Egefalk stadssekreterare
GÄVLE KOMMUN Kommunledningskontoret
3.12.1997
Utredningen om vidgad för söksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet Departementens utrednings- avdelning Box 187 201 21 Malmö
Gävle kommun har beretts tillfälle att lämna synpunkter på behov av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt andra kom- muner och landsting. Gävle kommun föreslår att utredningen under- söker möjligheterna inom följande områden: tolkservice, "konsulttjänster" inom olika typer av mätningsverksamhet, t.ex. luft- föroreningsmätningar och bullermätningar samt rådgivning inom miljö-, hälsa- och naturområden, arkitekttjänster samt tjänster avseen- de kartproduktion och mätning inom plan- och byggverksamheten, hamnverksamhet, tjänster inom renhållning, sotning och va-verk samt fastighetsförvaltning.
Kommunledningskontoret
Nils Karlsson kanchhef
1997-11-21
Departementens utredningsavdelning Att: Katarina Persson
Box 187 201 21 Malmö Fax 04012 24 37
Verksamhetsområde där eventuellt behov av vidgad kommunal kom- petens föreligger.
Vi har försökt tillmötesgå Ert önskemål genom att tillfråga ett antal förvaltningar och bolag. Svaret är inte heltäckande. Vi måste poäng- tera att uppgifterna inte på något sätt är politiskt behandlade. De in- nebär inte heller något ställningstagande i sakfrågan utan är endast en kartläggning av verksamheter där ett eventuellt behov och kapacitet skulle kunna finnas.
Följande förvaltningar och bolag skulle kunna ha kapacitet eller av tekniska skäl ansett de skulle kunna bedriva verksamhet utanför den nuvarande kommunala kompetensen.
Fritidsförvaltningen, Färdtjänstförvaltningen, Göteborgs spårvägar
AB, Gatubolaget, Va-verket, Renhållningsverket (bolag från 1/1 98), Servicenämnden- ADB kontoret (IT Fönster).
GÖTEBORGS STADSKANSLI Verksamhetsområde 2
Ragnar Martinsson
HALMSTAD Kommunstyrelsen Datum Handläggare 1998-02-05
Departementens utredningsavdelning Box 187 201 21 MALMÖ
Yttrande över utredningen "Vidgad försöksverksamhet med kommu- nal uppdragsverksamhet", In 1997:10
Halmstads kommun ser det som naturligt att kommunerna får utnyttja de kunskaper som finns hos landsting och andra kommuner för att kunna driva den egna verksamheten på ett effektivt sätt. En vidgad uppdragsverksamhet för kommuner och landsting skulle möjliggöra för kommuner som inte själva har kunskaper och möjlighet att bedriva viss verksamhet att få tillgång till sakkunnig hjälp. Den begränsning som idag finns genom lokaliseringsprincipen i kommunallagen uppfattas inte alltid som självklar utan kan istället försvåra ett gott utnyttjande av en annan kommuns resurser och kun- skaper.
Samverkan har i flera år skett mellan kommuner i form av gemen- samt bedriven verksamhet framförallt i aktiebolagsformen eller kom- munalförbundsformen. En utökning till att även omfatta uppdragsverksamhet förefaller därför inte utgöra ett hinder ur principiell synpunkt. En förutsättning är naturligtvis att den egna kommunens medlemmar inte betalar för den andra kommunens uppgifter.
De områden där en vidgad uppdragsverksamhet i första hand är tänkbar är det kommunaltekniska. Framförallt gäller det inom avfallsområdet såväl när det gällerdeponi- er och behandling som transporter. Även inom energiområdet kan det förefalla naturligt att en kommun säljer tjänster till en annan kommun på olika områden. Även inom bostadsförsörjningen kan det vara lämpligt att i vissa fall ta tillvara de stordriftsfördelar som kan finnas inom fastighetsförvaltningen genom att en kommun utför uppdrag åt annan kommun eller bolag.
Inom räddningstjänsten finns det många områden där det kan vara lämpligt att utan att förändra ansvarsförhållandena låta en kommun utföra uppgifter åt en annan.
Redan idag förekommer såväl inom handikappomsorgen som indi— vid- och familjeomsorgen att kommuner uppför uppdrag åt andra kommuner.
En del sådana uppdrag bygger på tillfällig överkapacitet men även på behov som uppstått framförallt i samband med kommunaliseringen av olika verksamheter.
Bedömingen är att det även framöver kommer att finnas behov av uppdragsverksamhet eftersom det framstår som ogörligt för alla kommuner att själva direkt kunna tillhandahålla olika former av soci- ala tjänster.
Halmstads kommun bedriver i förvaltningsform en beställnings- central för färdtjänst. Det skulle vara kostnadseffektivt om beställningenheten även kunde betjäna närliggande kommuner och landsting. Halmstads kommun utför genom sin kommuntransportenhet en mind- re del av kommunens färdtjänstresor. Privata entreprenörer utför resterande. Även här skulle det vara kost- nadseffektivt om kommunen kunde erbjuda Landstinget dessa tjänster för s.k. sjukresor.
Landsting besitter kompetens i service och underhåll av medicinsk- teknisk utrustning.
Det förefaller inte riktigt att kommunerna skall bygga upp egen kompetens inom området om möjlighet finns att köpa den av Lands- tinget. För hemsjukvård i ordinärt boende finns en fördelning av ar- betsuppgifter mellan kommun och landsting. Möjlighet bör finnas för kommun och landsting att kunna erbjuda landsting eller kommun tjänster som går utanför den formella ansvarsfördelningen. 1 förhål- landet mellan kommun och landsting bör även möjlighet till köp av tjänster inom sjukvård och rehabilitering kunna ske.
Inom utbildningsområdet, framförallt inom de änmesområden där gynmasieskolan verkar, kan kommunen se att det inom de närmaste åren kommer att finnas behov av att tillhandahålla tjänster åt andra kommuner.
Gun Yström Kommunstyrelsens ordf
Göran Hegen Kommunchef
HÄRNÖSANDS KOMMUN
1997-11-19
Utredningen om vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet Katarina Persson Box 187 201 21 Malmö
Behov av vidgad kompetens att bedriva kommunal uppdragsverksamhet
Härnösands kommun har beretts tillfälle att till sekretariatet för "Utredningen om vidgad försöksverksamhet med kommunal upp- dragsverksamhet" ange inom vilket eller vilka verksamhetsområden kommunen har behov av en vidgad kompetens att bedriva upp- dragsverksamhet åt andra kommuner eller landsting. Med anledning härav vill kommunen framhålla följande:
Härnösands kommun anser att uppdragsverksamhet åt andra kom- muner och landsting endast bör övervägas för sådan kommunal servi- ceverksamhet som enligt kommunallagen betecknas som frivillig. Även inom de frivilliga verksamheterna bör dock ett restriktiva för- hållningssätt gälla för undantag från lokaliseringsprincipen. Undantag från denna princip bör enligt kommunens mening i första hand avse områden som upphandlas i konkurrens och framför allt då områden där konkurrenssituationen riskerar att långsiktigt utvecklas till en mo- nopol- eller oligopolmarknad. Kommunen aktualiserar dock, trots denna grundsyn, nedan några delområden där undantag från lokalise- ringsprincipen bör prövas.
Inom kollektivtrafikens område, där konkurrensupphandling ge- nomförts under senare år, har erfarenheterna visat att kommunalt ägda trafikbolag måste ges möjlighet att lämna anbud på trafik även i andra kommuner än den egna, eftersom konkurrerande privata trafikföretag annars får alltför stora konkurrensfördelar. Det är därför positivt med den nu pågående försöksverksamheten att tillåta kommunala trafik— bolag att lämna anbud och bedriva trafik utan hänsyn till lokalisering— sprincipen.
Utifrån det synsätt på upphandling som nu gäller för kollektivtra— fiken är det angeläget att försöksverksamhet med i princip liknande inriktning också far bedrivas för annan kommunal uppdragsverksam- het som upphandlas i konkurrens och då speciellt för verksamheter
som bedrivs av kommunala bolag.
[ Härnösands kommun finns det kommunalt helägda företaget Här- nösands Energi och Miljö AB (energiförsäljning, renhållning/åter- vinning, elnät). För detta företag gäller nu främst att på den avreglera- de elmarknaden kunna konkurrera geografiskt fritt.
Företagets arbete med renhållning/återvinning är också arbetsom- råden där konkurrensutsättningen bör resultera i undantag för kom- munala enheter från lokaliseringsprincipen. Härnösands Energi och Miljö har för övrigt redan ett samarbete med närliggande Kramfors kommun om nyttjande av Härnösands deponianläggning.
Företagets servicearbeten inom områdena el- och värrneteknik är också tänkbara områden att undanta från lokaliseringsprincipen.
Inom vår kommun finns i övrigt serviceverksamhet som mycket väl skulle kunna fungera väl på en större geografisk marknad. Hit räknas i första hand matproduktion, som sker samordnat för hela kommunen vid Produktionsköket Navet. Köket, som organisatoriskt tillhör kom- munledningskontoret, tillagar och levererar mat till samtliga kommu- nala enhet (förskolor, skolor, äldrevårdsinrättningar mm) samt till Härnösands sjukhus. Möjligheter till matleveranser till närliggande kommuner, i första hand Timrå, Sundsvall och Kramfors skulle för- bättra Navets möjligheter till god ekonomi och därmed långsiktig överlevnad.
Den påbörjade konkurrensutsättningen av kommunernas och lands- tingens mathantering har redan visat att framförallt de stora kostföre- tagen (SAS Catering, Amica m.fl.) erhållit konkurrensfördelar genom sina möjligheter till stordrift och geografiskt oberoende. Inom stor- köksbranschen är nämligen fördelarna med stordrift uppenbara. När konkurrensupphandling inom kommunernas mathanteringsbranschen går vidare finns viss risk för att vi på sikt i landet får en oligopol- liknande matmarknad vilket bör undvikas. För att undvika en sådan utveckling bör kommunala och landstingskommunala produktionskök ges möjlighet till undantag från lokaliseringsprincipen.
Ett annat område där undantag från lokaliseringsprincipen bör prö- vas är utbildningsområdet där vi bl.a. har den kommunala uppdragsut— bildningen. Det bör enligt kommunens mening prövas om inte upp- dragsutbildningen borde kunna verka även i närliggande kommuner. Om man får möjlighet att utveckla olika typer av specialistkompetens i närliggande kommunens uppdragsutbildningar skulle det vara en fördel att kunna köpa dessa utbildningar därifrån och ej den egna upp- dragsutbildningen. Medvetet samordnade kompetensuppbyggda ut- bildningar mellan närliggande kommunala uppdragsutbildningar skulle troligen vara såväl ekonomiskt som kompetensmässigt fördel- aktigt för inblandade parter. Därför bör en prövning av undantag från lokaliseringsprincipen även göras för delar av den kommunala utbild- ningen bl.a. för uppdragsutbildningen.
Inom tekniska området övergår inom kort fastighetsförvaltningen till AB Hämösandshus. Av kvarvarande arbetsuppgifter skulle den s.k. MBK-verksamheten (mätning, beräkning, kartering) troligen vara betjänt av en utökad geografisk marknad. En samordnad MBK- verksamhet med närliggande kommuner skulle dels möjliggöra bespa- ringar och dels ge förutsättningar till ökad kompetens inom olika spe- cialområden. Kommunen förordar därför en prövning av undantag från lokaliseringsprincipen även av teknisk serviceverksamhet.
Härnösands kommun
Margit Viklund Göran Dahlberg Kommunstyrelsens ordförande Stabsutredare
JÖNKÖPINGS KOMMUN Sammanträdesprotokoll Sammanträdesdatum Kommunstyrelsen 7 1997-11-19
Ks 5 364 1997.697 009
Vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet
ÄRENDEBESKRIVNING
Utredningen (In 1997:10) om vidgad försöksverksamhet med kom- munal uppdragsverksamhet har med skrivelse 1997-11-05 berett Jön- köpings kommun tillfälle att ange inom vilket eller vilka verksam- hetsområden kommunen har behov av en vidgad kompetens att bedri- va uppdragsverksamhet åt andra kommuner eller landsting. Eventu- ella synpunkter bör vara utredningen tillhanda senast 1997-1 1-20.
MAJORITETSRÅDETS FÖRSLAG
Kommunalrådet Åke Johansson avger yttrande 1997-11-17 vari sam- manfattningsvis föreslås att kommunstyrelsen beslutar
att anta i ärendet avgivet kommunalrådsyttrande med bilaga som eget yttrande till utredningen om vidgad försöksverksamhet med kommu- nal uppdragsverksamhet.
OPPOSITIONSRÅDETS FÖRSLAG
Kommunalrådet Lars-Erik Josefson instämmer. KOMMUNSTYRELSENS BEHANDLING 1997-1 1-19
Beslut
Kommunstyrelsen beslutar
att anta kommunalrådet Åke Johansson yttrande 1997-11-17 med
bilaga som eget yttrande till utredningen om vidgad för- söksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet.
JÖNKÖPINGS KOMMUN 1997-1 1-17
Kommunstyrelsen KOMMUNALRÅDSYTTRANDE
Dnr: 1997.697 009
Ärende: Behov av vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet MOTIVERING:
Departementens utredningsavdelning har i en skrivelse 1997-11-05 berett Jönköpings kommun tillfälle att ange inom vilket eller vilka verksamhetsområden kommunen har behov av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner eller landsting. Eventuella synpunkter skall avges senast 1997-11-20.
Rent generellt kan sägas att Jönköpings kommun för närvarande inte kan uppvisa något nämnvärt behov av att bedriva extern up- pdragsverksamhet utöver vad som kan inordnas under begreppet "tillfällig överkapacitet". Den externa uppdragsverksamhet som dock bedrivs eller skulle komma ifråga om kompetensen vidgas är av ut- präglad specialistkaraktär. Det rör sig om sådana verksamheter som fordrar antingen specialkunskaper hos berörd personal eller investe- ringar i verktyg, maskiner eller annan utrustning samt lokaler avsedda för en starkt begränsad verksamhetsinriktning. Exempel på sådana verksamheter inom tekniska nämndens ansvarsområde framgår av bilagd skrivelse från tekniske direktören Lars-Åke Holmkvist.
Jönköpings kommun anser att den verksamhet som kan komma ifråga för uppdragsverksamhet endast kan omfatta funktioner som är väl integrerade med den kommunala verksamheten i övrigt. Den skall dessutom vara av den karaktären att den lämpligast drivs i kommunal regi eller inte finns tillgänglig på den privata marknaden. Special- funktioner inom kommunal verksamhet är ofta kostsamma att bygga upp och får lätt, trots små organisationer, en överkapacitet i förhål- lande till den enskilda kommunens behov till följd av det snäva verk- samhetsområdet. Av kostnadsskäl kan det ofta vara svårt för mindre kommuner att överhuvud taget etablera de aktuella specialitetema. Det förefaller därför lämpligt att i det kommande regelverket under- lätta kommunal samverkan och ömsesidig uppdragsverksamhet när det gäller specialistkompetens inom olika kommunala sektorer. Det nuvarande begreppet "tillfällig överkapacitet" kan i detta avseende i många fall vara alltför diffust för att tjäna som vägledning om vad som är tillåtet.
I det ovanstående hänvisades till bilaga med exempel på tjänster som med fördel kan bli föremål för uppdragsverksamhet. Inom andra sektorer kan även nämnas inköpsverksamhet, vissa specialistfunktio- ner inom räddningstjänsten, avancerade databaser för kartframställ- ning mm. Jönköpings kommun har genom en alltmer utvecklad sam- verkan med intilliggande kommuner gjort den erfarenheten att det föreligger ett behov hos mindre kommuner att köpa Specialtjänster som är större än Jönköpings motsvarande behov av att sälja.
Till följd av den korta tid som stått till förfogande har det inte varit möjligt att genomföra någon djupare analys av det frågekomplex som utredningen behandlar. De härmed avgivna synpunkterna blir därför av relativt ytlig karaktär. Jönköpings kommun är dock villig att mer ingående medverka med kommunala erfarenheter om utredningen så skulle önska.
FÖRSLAG TILL BESLUT:
Kommunstyrelsen beslutar
att anta i ärendet avgivet kommunalrådsyttrande med bilaga som eget yttrande till utredningen om vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet.
Åke Johansson Kommunalråd
NÅGRA SYNPUNKTER PÅ BEHOV AV VIDGAD KOMPETENS ATT BEDRIVA UPPDRAGSVERKSAMHET.
De kommunala verksamheterna är bundna av den sk lokaliseri- ngsprincipen. Enligt rättspraxis har dock kommunen möjlighet att sälja sk tillfällig överskottskapacitet på marknaden utan hinder av lokaliseringsprincipen. Huruvida det gäller även samarbete mellan kommuner är oklart för mig. Tekniska kontoret har uppdrag från and- ra kommuner och i något fall även företag att utföra tjänster.
Laboratoriet inom VAF-avdelningen säljer tjänster till andra kom- muner och till företag och privatpersoner avseende olika prov inom vatten och avlopp. Laboratoriet är certifierat och har hög kompetens, som det är svårt för andra kommuner att bygga upp.
Mätarverkstaden inom VAF-avdelningen kontrollerar vattenmätare. Verkstaden har uppdrag från andra kommuner. Verkstaden har verktyg och kompetens som det är svårt för mindre kommuner att skaffa sig.
Avfallshanteringen kommer i framtiden att behöva utföras i sam- verkan med kommuner och företag. Som exempel kan nämnas plane- rad produktion av biogas, som förutsätter leverans av avfall i en mängd, som inte enbart kan tillhandahålles lokalt.
Parkeringsverksamheten inom GPA-avdelningen har en verkstad för reparation m in av parkeringsautomater. Verksamheten skulle kunna utföra uppdrag från andra kommuner och företag.
Projektering av gator, va och park skulle kunna ta externa uppdrag för att vid olika tillfällen utnyttja överkapacitet. Projektering av bl a kyrkogårdar utförs f.n. till kykoförvaltningar i och utanför kommunen.
Städverksamheten arbetar f n. inom kommunala fastigheter och är till vissa delar utsatt för konkurrens. Det skulle vara önskvärt att kun- na utföra mindre uppdrag på marknaden för att exempelvis kunna komplettera ett internt uppdrag och därmed få ett bättre utnyttjande av personal och material.
Egenregi-verksamheten inom GPA-avdelningen har specialist- kompetens inom vissa områden. Exempelvis stensättning av gatsten önskas ibland från privatpersoner och företag. I syfte att upprätthålla kompetensen och att utnyttja överkapacitet bör sådana tjänster kunna erbjudas marknaden.
Egenregi-verksamheten och snickarverkstaden inom FAST- avdelningen bör kunna få ta mindre externa uppdrag som skulle vara rationellt att det utfördes av kommunens personal.
Jönköping 1997-11-17 Lars Åke Holmkvist
KARLSKRONA KOMMUN
KOMMUNLEDNINGSFÖRVALTNINGEN
Till
Departementens utrednings- avdelning
Hovrättsassessor Katarina Persson Box 187 201 21 MALMÖ
Utredningen om vidgad försöksverksamhet med kommunal upp- dragsverksamhet
Karlskrona kommun har betetts tillfälle att ange inom vilka eller vilket verksamhetsområde kommunen har behov av vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner eller landsting.
För Karlskrona kommuns del är det i detta sammanhang viktigt att framföra att de geografiska hindren i form av, en kommungräns, en . landstingsgräns utgör idag formella och reella hinder för en naturlig samverkan mellan ovan angivna intressenter. Enklare former för samverkan över den fysiska gränsen skulle underlätta och effektivise- ra parternas verksamhet och stå i bättre samklang med samhällsmed- borgarnas krav oavsett var man t ex bosatt sig. Enkla och smidiga regler kan möjliggöra service inom alla kommunens kompetensområ- den för personer bosatta intill den fysiska kommunlandstingsgränsen.
Karlskrona kommun den 18 november 1997
Lisbeth Sager Kommunchef
MALMÖ STAD Datum STADSKONTORET 1997-12-08 Handläggare
Direkttelefon Direkttelefax
Utredningen (In 1997:10) om vidgad försöksverksamhet med kom- munal uppdragsverksamhet c/o hovrättsassessor Katarina Persson
Departementens utredningsavdelning
Box 187 201 20 Malmö
Malmö stad har beretts tillfälle att ge synpunkter på behovet av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommu- ner eller landsting samt att ge exempel på verksamhetsområden som redan finns i den egna verksamheten. Efter en solfjädersremiss till berörda förvaltningar, får Malmö stad anföra följande.
Frågan om utvidgning av den kommunala kompetensen har be- handlats bl a av konkurrenskommittén i sitt betänkande Konkurrens inom den kommunala sektorn (SOU 1991:104), i lokaldemokratikom- mitténs delbetänkande Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992- :128) och i propositionen (prop 1993/94:188) Lokal demokrati. Se- nast var frågan uppe i propositionen om kommunal uppdragsverk- samhet avseende kollektivtrafiken m m (prop 1995/96:167).
Frågan om lokaliseringsprincipen i kommunallagen (l991:900) 2 kap 1 5 har med andra ord varit aktuell under hela 1990-talet. Inom kommunen har påtalats behov av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner och landstingen inom främst följande områden - arbetsmarknadspolitiska utbildningsplatser - biträda andra kommuner med arbetsmarknadspolitiska åtgärder - specialistkompetens inom exploateringsområdet, fastighetsjuridik, förvaltning av lantbruks- och skogsmark - övergripande fysisk planering - försörjning inom sjukvårdsområdet t ex matförsörjning, transport, sterilverksamhet - va-verksamhet, avfall, transporter och maskinell gaturenhållning inklusive underhåll, jour och beredskap - konsultverksamhet gällande fritidsanläggningar - social jour och annan social beredskap, behandlingshem
- färdtjänsttransporter, sjuktransporter, ambulanssjukvård - sotningsverksamhet - besiktningar av olika slag inom teknikområdet, utbildning och spe- cialkompetens på alla områden - MBK-verksamhet (mätning, beräkning och kartframställning), un- der- hållsbesiktning av skyddsrum - resebyråverksamhet - företagshälsovård.
Andra exempel är vid exploatering av mark belägen på ömse sidor av kommungräns. I dessa fall kan betydande vinster föreligga om den ena kommunen kan utföra grundundersökningar, arkeologiska under- sökningar, projektering av markarbeten m m åt den andra.
Antalet områden kan göras större, men de angivna framhålles av de hörda förvaltningschefema inom Malmö stad som särskilt angelägna. De kommunala bolagen har inte tillfrågats, men det är Malmö stads uppfattning att även dessa önskar en utvidgning av den kommunala kompetensen.
Av nämnda uppdragsverksamheter förekommer redan upp- dragsverksamhet mellan fastighetskontoret och det av staten ägda bolaget Svensk-Danska Broförbindelsen AB (SVEDAB) i samband med anläggandes av väg- och jämvägsanslutningen till Öresundsför- bindelsen. Uppdragsverksamheten avsåg fastighetsvärderingar, fas- tighetsförvärv m m och gav den erfarenheten att uppdragsverksamhet inte borde begränsas till kommuner och landsting utan även vara möj- lig åt staten och dess bolag.
Ett annat exempel visar vidden av problematiken. Malmö stad är delägare i ett städbolag. Detta städbolag har utfört städuppdrag åt ett kommunalförbund inom kollektivtrafiken mellan Malmö stad och Landstinget, där kommunalförbundets kanslilokaler där städup- pdragen utfördes är belägna i Lund.
Vidare utför stadsbyggnadskontoret underhållsbesiktning av skyddsrum för Vellinge och Burlövs kommuner och Malmös brandkår har uppdrag av Landstinget att utföra ambulanssjukvård i Burlövs kommun.
Inom speciallagstiftningen har lokaliseringsprincipen åsidosatts på flera områden genom kompetensutvidgande regler i specialförfattnin- gama. Inom hälso-, sjukvårds- och omsorgsområdet finns lagstöd för att landsting och kommun träffar avtal om vem som skall sköta en viss obligatorisk uppgift. Redan från årsskiftet blir frågan aktuell i Malmö avseende primärvården. Avsikten är att primärvården i Malmö skall drivas av kommunen även i fortsättningen men på uppdrag av det bli- vande Landstinget Skåne; under 1998 av den gemensamma nämnden för sydvästra Skånes sjukvårdsdistrikt. Sammanläggningsdelegerades
arbetsutskott har i skrivelse till regeringen begärt lagändring inför 1998 så att en kommun efter överenskommelse med Landstinget kan svara för driften av primärvård.
Malmö stad vill också göra utredningen uppmärksam på att genom den nya lagstiftningen i kommunallagen om gemensam nämnd har lokaliseringsprincipen utvidgats. Två eller flera kommuner kan sam- verka i princip inom alla områden under en gemensam nämnd utan att hindras av denna princip. Det borde därför även vara möjligt att sam- verka och bedriva uppdragsverksamhet genom vanligt avtal mellan kommuner och landsting.
Sammantaget menar Malmö stad att det finns ett starkt behov av en utvidgning av den kommunala kompetensen, som utom annat skulle vara positiv för arbetsmarknadens utveckling, ge bättre avkastning på investeringar, gynna den regionala utvecklingen, vara kostnadsbespa- rande för en kommun utan erforderlig erfarenhet och kunskap samt kompetenshöjande för kommun som besitter specialkompetens. Det är också viktigt att framtida regler om uppdragsverksamhet blir enkla och tydliga.
Stadskontoret Juridiska avdelningen
Ingegärd Hilbom Bengt Janson
NORRKÖPINGS KOMMUN Kommunstyrelsen 1997-12-01
Utredningen om vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet Departementens utredningsavdelning Box 187 201 21 Malmö
Vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet
Norrköpings kommun har beretts tillfälle att inkomma med förslag och synpunkter rörande verksamhetsområden där kommunen har be- hov av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner eller landsting. Med anledning härav får kommunen an- föra följande.
Frågan om den kommunala kompetensen är ofta föremål för debatt och diskussion. Inte minst gäller detta en av kompetensens huvud- principer, lokaliseringsprincipen, som nu är aktuell för utredningens uppdrag. Utan hinder av lokaliseringsprincipen har kommuner och landsting redan idag relativt goda möjligheter att samarbeta med var- andra bl a i syfte att förbättra resursutnyttjandet. Samarbete genom bildande av gemensamma bolag eller föreningar, kommunalförbund eller genom avtal är vanligt. Nyligen har också tillkommit möjlighe- ten för kommuner och landsting att bilda gemensamma nämnder. Vissa speciallagar och de 5 k kompetensutvidgande "smålagarna" ger också möjligheter till samarbete mellan kommunerna och i vissa fall, t ex i räddningstjänsdagen, förutsätts också att ett sådant samarbete sker. Möjligheter finns ju också för kommuner och landsting att sälja tillfällig överskottskapacitet utanför det egna området. Det kan i detta sammanhang nämnas att det idag nog saknas en totalbild över vad speciallagstiftningen redan idag tillåter att kommuner och landsting kan "hjälpa" varandra med genom att sälja tjänster till varandra. Det vore därför värdefullt om utredningen kunde ta fram en sådan sam- manställning och också exempel på vad som härvid kan komma i- fråga.
Vad gäller verksamhetsområden som skulle kunna vara aktuella för
en vidgad kompetens skulle Norrköpings kommun helst inte vilja se några direkta begränsningar utan en mera allmän lagformulering som ger sanktion för att kommuner och landsting kan utföra uppdrags- verksamhet åt varandra inom alla verksamhetsområden. Detta skulle kunna ske genom att "damma av" Lokaldemokratikommitténs förslag i sitt delbetänkande "Kommunal uppdragsverksamhet" (SOU 1992 128), antingen då som kommittén föreslog i form av en försökslag- stiftning eller också genom en permanent lagstiftning. Möjligen kan- ske en viss anpassning i förslaget behöver göras med hänsyn till att lagen om offentlig upphandling (LOU) tillkommit sedan förslagetlas.
I övrigt torde förslagets grundidéer om bland annat affärsmässighet
mm stå sig.
Tyvärr har tiden för att kunna besvara utredningens frågeställningar varit alltför kort för att kunna göra en mer samlad kartläggning och bedömning av behov och önskemål om en vidgad kompetens för att bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner. Om inte vårt hu- vudförslag skulle vinna gehör vill dock exemplifiera med några olika verksamhetsområden som i olika sammanhang är eller har varit aktu- ella. I första hand kan framhållas att frågeställningen är aktuell i följande typer av situationer: * Försäljning till mindre grannkommuner. Norrköping är en förhål- landevis stor kommun och har därmed kompetens och resurser på flertalet områden. Det kan röra sig om unik kompetens eller kvali- ficerad och kostsam utrustning, som en mindre kommun har svårt att tillhandahålla. * Specialisering och uppdelning av kompetens och resurser mellan kommuner. Även för en stor kommun kan vissa kompetenser bli för dyra eller skulle komma att underutnyttjas vid ett eget anskaffande. För Norrköpings del skulle exempelvis ett samarbete med Linkö- ping kunna vara aktuellt i olika sammanhang. * Geografiska gränser mellan kommunerna kan ge incitament för att man av effektivitetsskäl utför tjänster åt varandra.
Några konkreta exempel som skulle kunna vara aktuella som vi främst vill föra fram är följande:
* Hela den kommunaltekniska sektor med energi, va, renhållning, entreprenader och fastighetsförvaltning. * Mätningsverksamhet mm. ADB - GIS. Inkl. maskin- och program-
varor.
* Spetskompetens av olika slag som t ex landskapsarkitekter, ekolog- er, stads- och planarkitekter,jurister mm. * Laboratorieverksamhet inom miljö- och hälsoskyddsverksamhet och va.
Inköp/upphandling. Tolkförmedlingsverksamhet. Socialjourverksamhet. Mediacentral/samordning bokinköp.
***-)(-
Exempel på tjänster som kan köpas från Landstinget är familjerådgiv- ning samt service av medicinsk/teknisk utrustning.
Möjligheterna att kunna erbjuda uppdragsverksamhet åt kommuner och landsting bör vara lika oavsett om det är kommunen själv eller ett kommunägt aktiebolag som skall utföra dem. En fråga som utred- ningen särskilt bör penetrera är om aktuella typer av verksamheter skall upphandlas i konkurrens oavsett om det finns en extern marknad eller ej.
Kjell Norberg Björn Johansson Kommunstyrelsens ordförande Kommundirektör
140 Bilaga2 SOU 1998:119 STOCKHOLMS STAD
Kvalitet och upphandling Tjänsteutlåtande STADSLEDNINGSKONTORET Sid 1 (4) 1997-12-01
Handläggare: Yvette G. Rosdahl Tfn: 08-508 295 68
YTTRANDE
Utredningen om vidgad försöks- verksamhet med kommunal uppdragsverksamhet
KOMMUNAL UPPDRAGSVERKSAMHET
Härmed överlämnas tjänstemannayttrande från stadsledningskontoret, Stockholms stad avseende en utvidgad försöksverksamhet med kom- munal uppdragsverksamhet. Eftersom tiden för yttrande varit kort har inte frågan kunnat behandlats av kommunstyrelsen. Vi förutsätter därför att kommunstyrelsen får möjlighet att yttra sig över utredning- ens betänkande i det sedvanliga remissförfarandet.
Börje Berglund Johans Bjelfvenstam Stadsdirektör Avdelningschef Sammanfattning
Stadsledningskontoret anser att en regional samordning av vissa verk- samhetsområden kan vara fördelaktig. I denna bedömningen skall även hänsyn tas till kommuninvånamas intresse av närhet och till- gänglighet till verksamheter samt till marknadens struktur inom re— spektive verksamhetsområde. Kontoret anser att exempelvis följande verksamhetsområden kan vara lämpliga för en vidgad för- söksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet, vattenförsörjn- ing, reningsverk, kabelnätdragning, avfallshantering och återvinning, miljöskydd, näringslivsfrågor, hamnverksamhet, befolkningsskyd- dsverksamhet, begravnings- och krematorieverksamhet samt biblio- tekstjänster.
Bakgrund
Kommunala företag och kommunala myndigheter är bundna av loka- liseringsprincipen. Denna innebär att den verksamhet som kommunen bedriver skall ha anknytning till det egna geografiska området eller till de egna kommunmedlemmarna.
Undantag från lokaliseringsprincipen på så sätt att kommunala fö- retag och kommunala myndigheter har möjlighet att bedriva närings- verksamhet utanför kommunen medges i ett fåtal, särskilt reglerade fall. Enligt rättspraxis har kommunen också getts möjlighet att sälja s.k. tillfällig överskottskapacitet på marknaden.
1 betänkande 1996/972KU12 uttalar konstitutionsutskottet att det finns skäl att utvidga försöksverksamheten till att även omfatta annan kommunal verksamhet och att regeringen snarast bör lägga fram för- slag till riksdagen med denna innebörd. Ärendet har ännu inte be- handlats i riksdagen.
Stockholms stad, stadsledningskontorets avdelning för kvalitet och upphandling anger nedan förslag på lämpliga verksamheter för en utvidgad försöksverksamhet. Avdelningen har inhämtat synpunkter från stadsledningskontorets juridiska avdelning, avdelningen för sam- hällsbyggande och Stockholms Stadshus AB.
Avdelningens tolkning av gällande rätt
Avdelningens uppfattning är att det i följande fall är möjligt att bedri- va verksamhet i andra kommuner.
Inom den sedvanliga kommunala affärsverksamhet, exempelvis bostadsföretag, el-, gas- och värrneverk, renhållningsverk eller trafik- företag; i sådana fall där lag uttryckligen medger det, exempelvis la- gen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktie- bolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik.
När kommunen har en överkapacitet, oavsett om denna över- kapacitet härrör från kommunal affärsverksamhet eller från annan kommunal verksamhet. För att det skall vara fråga om en över- kapacitet, krävs att överkapaciteten är tillfällig och inte omfattar mer än 5 - 1 0 % av den totala verksamheten. I vart fall så länge det sker inom ramen för kommunens geografiska område.
Tjänster som omfattas av socialtjänstlagen kan enligt den nya soci- altjänstlagen (SFS 1997:193) som träder i kraft den 1 januari 1998, erbjudas utanför kommunen utan begränsningar i form av att det skall vara fråga om tillfällig överkapacitet. Denna utvidgning medför ex- empelvis att egenregienheter inom äldre- och handikappomsorg kan lägga anbud på verksamheter utanför kommunen och en kommun kan köpa tjänster från en annan kommun. Det är sålunda en klar utvidgn- ing av kommunens möjligheter att bedriva verksamhet utanför kom- mungränsen i förhållande till vad som gäller för närvarande.
Förslag på verksamheter för försöksverksamhet
Eftersom det numera inte finns några begränsningar när det gäller
kommunens möjligheter att sälja socialtjänst utanför området för myndighetsutövning till andra kommuner, bortser avdelningen i detta yttrande från verksamheter inom området för socialtjänst.
Avdelningens uppfattning är att en bedömning av lämpliga verk- samheter för en utvidgning av den kommunala kompetensen måste ta sin utgångspunkt i om en verksamhet överhuvudtaget skall bedrivas i kommunal regi. Finns en fungerande, konkurrenskraftig marknad där flera företag konkurrerar finns ingen anledning för kommunen att bedriva verksamhet inom den marknaden, om inte särskilda skäl gör sig gällande i form av exempelvis säkerställande av samhällsviktiga funktioner. Därefter måste en bedömning göras av huruvida regional samordning och regionala lösningar kan vara fördelaktigt. Dessutom bör i en sådan bedömning hänsyn tas till intresset för kommuninvånar- na av närhet och tillgänglighet till verksamheter.
Utifrån en sådan bedömning anser avdelningen att de verksamheter som kan vara lämpliga för en motsvarande försöksverksamhet som linjetrafik enligt lag (1 996:63 7), är exempelvis -vattenförsörjning,
-reningsverk, -kabelnätdragning, -avfallshantering och återvinning,
-miljöskydd (livsmedelskontroll, tillsyn och analysverksamhet), -näringslivsfrågor,
-hamnverksamhet, -brand-, räddnings-, och befolkningsskyddsverksamhet, -begravnings- och krematorieverksamhet, -bib1iotekstjänster,
I vilken form verksamheten bedrivs
Verksamheter inom området för vattenförsörjning, avloppshantering, avfallshantering, återvinning och hamndrift, bedrivs i bolagsform där Stockholms stad innehar flertalet aktier.
Övriga föreslagna verksamheter ovan, bedrivs genom en ansvarig kommunal nämnd.
- slut -
UMEÅ KOMMUN PROTOKOLL 1 (3) Kommunstyrelsens planeringsutskott 1997-1 1-19
Plats och tid Kommunstyrelsens sammanträdesrum, Stadshu- set Klockan 08.15-11.55
Beslutande Lennart Holmlund, ordförande Anders Sjölund Marie-Louise Rönnmark, ej 5 243 Christer Paulsson Nils Häggström Kristian Priemel Margareta Rönngren, ej 55 244-245 Lena Bäckström
Adjungerade
Ledamöter Carin Conradsson Lennart Degerliden
1 Övriga deltagande Se separat lista på sidan två.
Utses att justera Underskrifter Paragraf 240-245 Sekreterare Stellan Gottfridsson . Ordförande Lennart Holmlund Justerande Anders Sjölund ; BEVIS . Justering har tillkännagivits genom anslag Organ Kommunstyrelsens planeringsutskott Sammanträdesdatum 1997-1 1- 19 Datum för anslags Datum för anslags uppsättande 1997-1 1-26 nedtagande 1997-12-18
Förvaringsplats för protokollet Stadsledningskontoret, kansliet
Underskrift Britt-Louise Hallöf
UMEÅ KOMMUN PROTOKOLL Kommunstyrelsens planeringsutskott 1 997- l l -1 9
Exp. 1997-11-26 PLU 5 242 1997.671 106
Vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet
Utredningen om vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdrags- verksamhet har i skrivelse 1997-11-05 berett kommunen tillfälle att ange inom vilket eller vilka verksamhetsområden kommunen har be- hov av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner eller landsting.
BILAGA Stadsledningskontoret har upprättat förslag till yttrande i ärendet.
Bitr stadsdirektör Håkan Törnström lämnar sakupplysningar.
Efter viss redaktionell ändring och tillägg antas av stadslednings- kontoret upprättat förslag till yttrande i ärendet. BILAGA
PLU 1997-1 1-19 Planeringsutskottets beslut
Umeå kommun avger yttrande till utredningen om vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet enligt förslag.
UMEÅ KOMMUN 1997-11-18 Stadsledningskontoret
Kommunstyrelsen
Utredningen oren vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet - förfrågan
Utredningen har berett kommunen tillfälle att ange inom vilket eller vilka verksamhetsområden kommunen har behov av en vidgad kom- petens att bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner eller landsting.
Kommunen föreslås anföra följande.
En rättvisande terminologi?
Kommunerna behöver effektiva verktyg och rationella hjälpmedel för att bedriva sin verksamhet. Ibland kan det innebära att man vill ut- nyttja kompetens efter resurser som finns hos en annan kommun eller en annan offentlig huvudman eller att man vill gå ihop för att tillsam- mans skapa sådana resurser. Möjligheterna till sådan samverkan i O_f- fentligrättslig form har förbättrats på senare tid, t ex genom särskilda regler för samverkan inom myndighetsområdet, genom förenklade regler om kommunalförbund och genom möjligheten till gemensam nämnd.
Möjligheten till samverkan iprivaträttslig form, d v 5 genom avtal, är mer begränsade. Problemställningama har dessutom accentuerats genom flera lagar som tillkommit under senare är, bl aupphandlings- lagen.
I korthet innebär den nuvarande ordningen att allt tillhandahållande av varor och tjänster som sker med kommuner eller landsting som parter och som sker mot vederlag är att betrakta som näringsverksam- het för den levererande kommunen. I direktiven benämns detta upp- dragsverksamhet. Benämningama är desamma oavsett vem som är leverantör, om det sker av rent kommersiella syften eller av annan anledning. Att en sådan generalisering inte ar helt korrekt framgår av det följande.
Den levererande kommunens behov.
Utredningens fråga har naturligtvis en politisk dimension i det att man kan ha olika uppfattning om vad en kommun bör få ägna sig åt. Ac- cepterar man den grundläggande begränsningen, att kommunen endast får ta hand om sina egna angelägenheter, lär det endast vara i undan-
tagsfall som det föreligger ett reellt "behov" av att såsom leverantör bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner eller landsting.
En sådan situation kan föreligga när det uppkommer en över- kapacitet. Det kan bli fallet när verksamheten av någon anledning inte kan dimensioneras enbart för de egna behoven eller när underlaget för en befintlig organisation viker, t ex på grund av konkurrensutsättning, ekonomiska svårigheter eller liknande. Försöksverksamheten med uppdragsverksamhet inom trafikområdet är en konsekvens av just konkurensutsättningen av de kommunala trafikföretagen.
Umeå kommun har varit i en sådan situation bl a när det gällde tek- niska kontorets anläggnings- och städverksamhet. Kommunen har numera en restriktiv hållning till extern uppdragsverksamhet på samt- liga områden. Eventuella initiativ att delta i upphandling skall god- kännas av kommunstyrelsens arbetsutskott. Som regel torde sådana projekt ligga inom ramen för vad som kan hänföras till tillfällig över- kapacitet.
Kommunal samverkan i avtalsforrn
Ur den köpande kommunens perspektiv kan behovet många gånger se annorlunda ut. Umeå kommun deltar aktivt i ett kommunnätverk, den s. k. Umeregionen, bestående av Umeå jämte de fem omkringliggande kommunerna - den gamla arbetsmarknadsregionen. Samverkan sker i , gemensamma intressefrågor men också på ett mer verksamhetsnära ; plan i huvudsak genom kunskapsöverföring, utnyttjande av befintlig specialistkompetens o s v. En sammanfattning över samarbetets grun- der, inriktning och aktiviteter bifogas, bilaga.
De insatser som i dag görs från en kommun till en annan sker utan vederlag. Avsaknaden av en enkel form för ekonomisk kompensation till den levererande kommunen utgör många gånger ett hinder mot ett, fördjupat samarbete. I dessa fall är alltså "behovet" inte hos den le- vererande kommunen utan hos den mottagande. Insatserna är oftast för små för att motivera en formalisera i någon offentligrättslig ord- ning. Möjligheten till ett enkelt avtalssamarbete skulle kunna lösa dessa fall. Åtgärderna i sig avser att bidra till servicenivå och utveck- ling inom samverkansområdet.
De kommunala aktiebolagen
För kommunens aktiebolag gäller samma regler och problemställnin- gar som redovisats ovan. Några särskilda restriktioner för bolagen att verka inom sina affärsområden utöver de som följer av lag har inte meddelats. Remisstiden har inte medgett någon genomgång av vilka behov/möjligheter bolagen själva anser sig ha att bedriva uppdrags- verksamhet av det slag som utredningen efterfrågar. Här lämnas en
översikt över vilka verksamheter som förekommer i aktiebolagen: helägda bolag:
Umeå Energi AB med Umeå Elhandel AB . Produktion och. distribu- tion av el och värme. Elhandel samt vissa tjänster inom sektorn.
Inom verksamhetsområdet finns särskild kompetensvidgande lagstiftning.
BOSTADEN AB, AB Holmsundsbyggnader. Ägande och förvaltning av fastigheter (bostäder och lokaler).
Umeå LokalTraf'ik AB (ULTRA) med Polarbuss AB och Umeå Bussgarage AB. Ansvar för tätortstrafik, bussåkeri, garagering och verkstad.
Försökslagstiftningen ang linjetrafik gäller del av verksamheten.
Umeå Parkerings AB (UPAB). Ägande och drift av parkeringshus, uthyrning av bostäder och lokaler, parkeringsövervakning. För parkeringsövervakning gäller särskilda regler.
Hörnefors Företagscentrum AB. Uthyrning av industrilokaler.
Umeå, Hamn AB. Hamnverksamhet. Delägda företag:
Norrländska Industrimässan AB (NOLIA). Ägs tillsammans med Piteå kommun. Mäss- och Utställningsverksamhet, marknadsföring, förvaltning av mäss- och idrottshall.
Västerbottens museum AB. Ägs tillsammans med Landstinget. Länsmueiverksamhet, konsultuppdrag inom det antikvariska området.
Västerbottensmusikeu AB. Ägs tillsammans med Landstinget. Länsmusik och musikteaterverksamhet.
Sammanfattning
Den numera gängse terminologin, som används i utredningen, ger inte en helt rättvisande bild av omständigheterna kring att en kommun säljer tjänster eller upplåter resurser till en annan kommun eller ett landsting: Ett avtal där detta sker mot ersättning skulle många gånger
vara den enklaste formen för mellankommunalt samarbete, där beho- vet är tillfälligt eller av liten omfattning. Behovet och initiativet torde oftare ligga hos den som utnyttjar tjänsten än hos den som tillhan- dahåller den. Möjligheterna till samverkan i sådan form bör vidgas.
Umeå kommun har en restriktiv hållning till uppdragsverksamhet som utförs av förvaltningarna. I den mån det förekommer, torde den prövas under vad som kan ske inom ramen för utnyttjande av tillfällig överkapacitet.
Beträffande de kommunala aktiebolagen har inte utfärdats några särskilda restriktioner i detta avseende, utöver vad som följer av lag. Inom några verksamheter gäller särskild kompetensvidgande lagstift- ning. I några fall är uppdragsverksamhet av efterfrågat slag knappast aktuell. Företagen bör i övrigt själva få besvara i vilken utsträckning de bedriver verksamhet av intresse för utredningen.
Förslag till beslut Kommunstyrelsens beslut
Umeå kommun besvarar utredningens förfrågan med vad stadsled- ningskontoret anfört.
STADSLEDNINGSKONTORET
Dan Johansson Håkan Törnström Stadsdirektör Bitr stadsdirektör
SOU 1998:119 Bilaga2 149 Umeå A-region
Grunddokumentet antaget av Kommunfullmäktige
Utvecklingsplan:
Förstärka infrastrukturen, stimulera näringslivsetableringar Samverkansområden preciseras Gemensamt ekonomiskt ansvar .
Grundläggande värderingar:
1. Positiv utveckling i en kommun är bra för alla 2. Positiva till etableringar inom regionen. utan stridigheter. Sprid- ning av arbetstillfällen. 3. Mer lättillgänglig kunskap, kompetens och kultur. Utnyttja modern teknik. 4. Snabba och bekväma kommunikationer. . Invånarnas valfrihet och tillgång till god service vid gemensamma insatser. 6. Gemensamt utveckla goda förbindelser mes staten .Utarbeta gemensam strategi för utveckling. Driva projekt. Pro- jektmedel från länsstyrelsen söks. Infrastruktur, miljö, närings- liv, kompetensutveckling och marknadsföring. 8. Samverka med andra regionala aktörer. Förbindelser med EU. Part i förhandlingar med EU 9. Kommuncheferna utgör arbetsgrupp. Ledande kommunpolitiker träffas två gånger per år i mars och oktober. kli Xl
Tre stödben
* Utnyttja befintliga resurser Arbetsgrupper inom bl a skola, äldreomsorg, fritid, kultur, kom- munalteknik och inköp samarbetar för att utnyttja de samlade resur- serna gemensamt och därigenom uppnå de fördelar ett agerande i stör- re skala medför utan att det egna självbestämmandet försvinner.
* Kommuner i samverkan som metod Vi tror att kommuner i samverkan är den mest effektiva metoden för att skapa lokal och regional utveckling. Den metodutveckling som sker inom A-regionen skall komma andra kommuner i länet tillgodo. Speciellt de demokratiska aspekterna i samarbetet skall belysas.
* Skapa nya resurser för utveckling Genom ett antal projekt skall förutsättningar skapas för en utveckling av näringslivet i A-regionens kommuner.
IT-nätverk Kunskapscentrum Marknadsföring Intressebevakning Kommunikationssamordning
Rekreationsplanering Arbetsmarknads- och sysselsättningsfrågor
Umeå Regionen Vad är vi överens om?
* Samarbetet i UmeåRegionen är värdefullt och kommer att bestå.
* Begreppet "Kommuner i samverkan” som arbetsmetod har iUmeå- Regionen fått en behövlig konkretisering.
* Flera av de arbetsgrupper som startats fungerar bra och åstadkom- mer goda resultat i det tysta. De kommer att fortsätta sitt samar- bete.
* Träffarna på politisk nivå kommer också att fortsätta.
* Finansieringsprincipen.
* Vårt gemensamma agerande i viktiga frågor kommer att fortsätta.
* En ökad tonvikt läggs på effektivisering av befintlig verksamhet.
* Minskad inriktning på utvecklingsprojekt och framtidssatsningar.
Umeå Regionen Vad har vi gjort?
* Skaffat oss en identitet
* Samarbete kring rationaliseringar Räddningstjänst Lönehantering Gymnasieskola Konsumentvägledning mm
0 Utvecklingsfrågor Gemensamma yttranden Samarbete med andra aktörer Program för näringslivsarbetet Program för miljösamarbete
0 Projekt Avfall Lokala resor och resmål Utveckling av produkter och paket Gröna räkenskaper EMAS Pendlingsmönstret PÅ-system
o Samarbete i den vardagliga verksamheten IT Skola EU Kommunikationer
VÄSTERÅS STAD Stadsledningskontoret 1997-1 1-18 Birgitta Departementens utrednings- Berg avdelning Stadsjurist Box 187
20121. MALMÖ Ang kommunal uppdragsverksamhet
Västerås stad har i skrivelse den 5 november 1997 beretts tillfälle att ange inom vilket eller vilka verksamhetsområden det finns ett behov av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner eller landsting.
Kommunerna har fått vissa ökade möjligheter att samarbeta på det specialreglerade området. Genom lagändringar är det numera möjligt att dels delegera beslutanderätt till anställd i andra kommuner och dels anlita annan kommun för utredningar, tillsynsuppgifter och liknande. Detta gäller t.ex. för vissa uppgifter inom gymnasieskolan, överför- myndarens verksamhet, tillsyn enligt alkohollagen samt inom områ- dena miljö- och hälsoskydd och renhållning.
Västerås stad är generellt sett positiv till att kunna utnyttja resurser tillsammans med andra kommuner och landsting. Detta gäller alla typer av verksamheter. För närvarande pågår diskussioner om att tillsammans med andra kunna dela kostnaderna för experter av olika slag, såsom jurister, informatörer, finansexperter, upphandlare etc. Särskilt för mindre kommuner som inte har möjlighet att själva an- ställa personer med erforderlig kompetens måste detta vara mycket viktigt.
Sammanfattningsvis vore det bra om utredningen så långt det är möjligt föreslår lättnader i den nu gällande lokaliseringsprincipen.
Kenneth Holmstedt Birgitta Urg Stadsdirektör Stadsjurist
STADSKANSLIET
Örebro 1997-] 1-17 Dnr 873—97—38
Utredningen (In 1997:10) om vidgad försöksverksamhet med kommunal upp- dragsverksamhet
Hovrättsassessor Katarina Persson Departementens utredningsavdelning Box 187
20121 MALMÖ
Ang svar på remiss 1997-11-05 om kommunal uppdragsverksam- het
Sedan Örebro kommun beretts tillfälle att framföra sina synpunkter i frågan om utökad kommunal uppdragsverksamhet, får Stadskansliet - kommunstyrelsens förvaltningsorgan - anföra följande.
Samarbete mellan kommuner inom en viss region blir allt vanligare och alltmer nödvändigt. Såväl den internationella utvecklingen, inte minst förhållandet till EU samt knappa ekonomiska resurser på många samhällsområden utgör starka skäl för ett vidgat samarbete kommuner emellan. I vissa fall kan mer speciella skäl, t ex en kommundelning utgöra det främsta motivet för samverkan mellan därav berörda kom- muner. Vidare har av tradition och nödvändighet samarbete skett på vissa samhällsområden, t ex inom gymnasieskolan och räddnings- tjänsten. För ett sådant samarbete har lagstöd funnits sedan länge.
Örebro kommuns utgångspunkt för besvarandet av remissen är att samarbete kommuner emellan är befrämjande för kommunernas ut- veckling och till nytta för kommunmedborgama. De lagliga möjlig- heterna för sådan samverkan bör vara så vida som möjligt och omfatta de flesta kommunala samhälls- och verksamhetsområden. Gränserna för detta samarbete får ytterst bestämmas efter vad gällande EU- normer och en nationell upphandlingslagstiftning kan tillåta i detta sammanhang samt med hänsyn till vad som kan anses rimligt i för- hållande till den allmänna varu- och tjänstemarknaden.
Då det gäller marknadsaspekterna, anser Stadskansliet att all sam- verkan som grundas på civilrättsliga avtal berörda kommuner emellan
kräver en prövning mot marknadens villkor genom en anbudstävlan. Detta gäller i alla de situationer då det för tjänsterna ifråga finns en fri marknad. För mer formaliserad och långsiktig samverkan mellan kommuner bör ett sådant samarbete kunna etableras utan att detta har föregåtts av ett upphandlingsförfarande. Detta bör gälla såväl vid offentligrättslig samverkan genom kommunalförbund eller gemensam nämnd som vid privaträttsliga former som t ex aktiebolag.
Sammanfattningsvis anser Stadskansliet sålunda att den kommunala kompetensen generellt bör vidgas för all kommunal samverkan, vari även landstingen bör innefattas. Gränserna för denna vidgade kom- petens får i lagstiftningen och domstolspraxis ytterst bestämmas av gällande EU-normer och vad som här kortfattat kan anges som rimliga hänsynstaganden till marknaden och dess villkor.
Med denna inställning anser Stadskansliet det inte nödvändigt att här och nu ange några särskilt viktiga samhälls- och verksamhetsom- råden framför andra för en kommunal samverkan. Däremot vill Stadskansliet fästa utredningens uppmärksamhet på behovet av en snabb generell lagreglering för att rättsligt lösa de intressekonflikter som kan finnas på det här aktuella området. Med det "tryck" som nu finns i landets kommuner att finna gemensamma lösningar på viktiga samhällsproblem i olika samverkansmodeller, är risken ur rättslig synpunkt annars att en alltför vildvuxen flora av samverkansprojekt kan växa fram i landet.
Med den korta tid som stått till mitt förfogande för att besvara re- missen - några få dagar - har någon formell politisk behandling av detta remissvar inte medhunnits. Remissvaret har dock underhand stämts av med kommunens politiska ledning, som inte haft något att erinra häremot.
För stadskansliet
Stefan Olsson stadsjurist
Kommunstyrelsen 1997-12-02 Dnr 01.1997.653 100 1(2) Budgetchef Greger Wikner
Utredningen om vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet
Departementens utredningsavdelning Box 187 201 21 MALMÖ
Vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet
Inför utredningens arbete har Östersunds kommun beretts tillfälle att lämna synpunkter på bl a inom vilka verksamhetsområden kommunen har behov av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner eller landsting.
Som nämnts i utredningens skrivelse till kommunen utgör lokalise- ringsprincipen i kommunallagen ett hinder mot kommuner och lands- ting att sälja tjänster till varandra eller på den öppna marknaden. Principen har dock i delvis åsidosatts enligt rättspraxis och i flera spe- cialförfattningar och särskilda kompetensutvidgande lagar.
Kommunen har sedan slutet av 1980-talet ingått i ett sambrukspro- jekt mellan länets kommuner, Landstinget och olika statliga myn- digheter (försäkringskassa, militär, länsstyrelse m fl). Sambrukspro- jektet har lett till bl a gemensamma upphandlingar och avtal, samordn- ing och byte av tjänster samt försäljning resp köp av tjänster.
I samband med kommunens omorganisation 1992 (övergång till be- ställar-/utförarorganisation med väl avgränsade resultatenheter) kon- kurrensutsattes i stort sett alla kommunens servicefunktioner helt eller delvis. Kommunfullmäktige beslutade då också om en policy för de konkurrensutsatta verksamheternas rätt att agera på den externa mark- naden. Policyn innebär att det är fritt fram att sälja tjänster till de kommunala bolagen och, inom "sambruk", till andra kommuner, Landstinget och statliga myndigheter. I övrigt på marknaden tillåts externa uppdrag med upp till 10 - 1 5 % av omsättningen i den mån det externa uppdraget gagnar huvuduppgiften och inte innebär expan- sion. Restriktivitet måste iakttas i de fall kommunen är dominerande leverantör.
1 kommunens yttrande över betänkandet "Konkurrens i balans" framförde kommunen att det finns skäl för att utvidga den kommunala näringslivskompetensen. Om kommuner och landsting konkurrensut— sätts är det viktigt att även de har möjlighet att lämna anbud på exter- na tjänster. En vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet bör därför omfatta hela marknaden, inte bara åt andra kommuner och
landsting. Tyvärr ligger detta utanför utredningens uppdrag.
Även om den vidgade kompetensen begränsas till att kommuner och landsting kan bedriva uppdragsverksamhet åt varandra är detta ett steg i rätt riktning. Sådan verksamhet förekommer redan, t ex i det sambruksprojekt i Jämtland som nämnts ovan. Det är bra om detta konfirmeras.
Utifrån erfarenheterna från sambruksprojektet, de externa uppdrag vi påtagit oss inom ramen för kommunfullmäktiges policybeslut och de upphandlingssituationer kommunens olika verksamheter kommit i kontakt med, men där man p g a kommunallagen inte kunnat delta, kan följande verksamhetsområden bedömas som mest angelägna att vidga kompetensen att bedriva uppdragsverksamhet inom:
- fastighetsskötsel
- städverksamhet
- matproduktion - företagshälsovård
- vaktmästeritjänster (post m m) - transport
- tryckeri — personalutbildning - datatjänster - inköp
Inom vissa verksamhetsområden har en större kommun möjlighet att hålla en bättre och mer effektiv organisation och också möjlighet att inrymma specialkompetens på ett annat sätt än en mindre kommun. Inte minst från denna utgångspunkt skulle en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet gagna den totala kommunala verksamhe- ten i kommunerna i ett län som Jämtland.
KOMMUNSTYRELSEN
Jens Nilsson Kommunstyrelsen ordförande
Bengt Marsh / Kommundirektör
Bohuslandstinget ] 997- 1 2— 1 6
Katarina Persson Departementens utrednings-
avdelning Box 187 201 21 MALMÖ
Synpunkter avseende utredningen (In 1997:10) om vidgad för- söksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet
Bohuslandstinget har beretts tillfälle att ange om Landstinget skulle vilja ha vidgade möjligheter att sälja tjänster till andra landsting och kommuner. Försäljningen ska inte i första hand avse tillfällig överka- pacitet.
För närvarande pågår förberedelser för att Bohuslandstinget, Landstinget Skaraborg, Landstinget iÄlvsborg samt landstingsdelama av Göteborgs kommun ska gå samman till en gemensam organisation, Västra Götalandsregionen, fr o m 1999. Sammanläggningsdelegerade har just haft sitt konstituerande sammanträde.
Bohuslandstinget kommer alltså att upphöra som eget landsting fr.o.m. 1999. Några funderingar om vidgade möjligheter att sälja tjänster till andra landsting eller kommuner finns därför inte i nuläget.
BOHUSLANDSTINGET Juridiska enheten
Tomas Höfde
Landstinget I Jönköpings län 1997-12—09 147897
Kansliavd E Båfält, USG
Katarina Persson
Departementens utredningsavdelning Box 187 201 21 MALMÖ
Utredningen om vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdrags- verksamhet
För närvarande bedriver Landstinget i Jönköpings län ingen upp- dragsverksamhet åt andra landsting eller kommuner.
Ett gränsfall kan vara den verksamhet som bedrives av Tvätteriet i Norrköping AB. Tvätteriet ägs gemensamt av landstingen i Östergöt- lands och Jönköpings län samt Norrköpings kommun.
De områden som är intressanta för uppdragsverksamhet bedömer vi vara:
- samverkan om förrådshållning mellan flera landsting och kommu- ner - kollektivtrafik över länsgränserna
- godstransporter
- konsulttjänster avseende sjukvårdsplanering, kvafitetsvärdering etc.
LANDSTINGETS KANSLI
Sven-Olof Karlsson landstingsdirektör
MALMÖHUS LÄNS LANDSTING Datum Diarienummer Landstingets kansli 1997-12-08 BlOO/72091 Tjänsteställe, handläggare, telefon direkt Landstingsdirektörens stab Christer Sjöberg 046-15 33 85
Hovrättsassessor Katarina Persson Departementens utredningsavdelning Box 187 201 21 MALMÖ
Svar angående "Utredning om vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet"
Malmöhus läns landsting är för närvarande mitt uppe i en process med sammanslagning av de tre sjukvårdshuvudmännen i Skåne samt ge- nomförande av försöksverksamheten avseende vidgat regionalt an- svar. I detta läge är det svårt att kunna svara på frågan om vilka verk- samhetsområden Landstinget har behov av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt andra landsting eller kommuner. Vi arbetar nu över gränserna mellan "landstingen" i Skåne eftersom vi successivt kommer att bli en huvudman. Detta arbete gäller såväl sjukvården som Regionförbundet Skånes ansvarsområde.
Det är möjligt att det efterhand uppkommer verksamhetsområden där vi kommer att ha behov av en vidgad kompetens. Frågan är dock för tidigt ställd. Från och med 1999 är Skåne läns landsting formellt bildat varför frågan då lättare kan besvaras. Det skulle också vara möjligt att be Sammanläggningsdelegerade och Regionförbundet ge synpunkter på frågan men remisstiden tillåter inte ett sådant för- farande.
Med vänlig hälsning
Ingvar Wiberg Landstingsdirektör
Stockholms läns landsting
1998-01-20 LS 9711-1014 Landstingskontoret Styrelsesekretariatet
Departementens utredningsavdelning Box 187 201 21 Malmö
Utredningen (ln 1997:10) om vidgad försöksverksamhet med kom- munal uppdragsverksamhet
Genom remiss den 24 november 1997 har Departementens utred- ningsavdelning berett Stockholms läns landsting tillfälle att avge ytt- rande i rubricerade ärende.
Med anledning härav får landstingskontoret meddela att landstings- styrelsen denna dag beslutat avge yttrande enligt landstingsrådsbered- ningens förslag i skrivelse den 7januari 1998.
Reservation mot landstingsstyrelsens beslut har anförts av m-, fp- och c-ledamötema.
Protokollsutdrag kommer att översändas, så snart protokollet justerats.
Marianne Torsell
Bilagor:
1 Landstingsrådsberedningens skrivelse den 7 januari 1998 jämte bilaga 2 2 M-, fp- och c-ledamötemas skrivelse den 16 januari 1998
Stockholms läns landsting Skrivelse Landstingsrådsberedningen 1998-01-07 LS 971 1—1014
Landstingsstyrelsen
LS 9711-1014
Yttrande över utredningen om Vidgad försöksverksamhet med kom-
munal uppdragsverksamhet (2 bilagor)
Föredragande landstingsråd: Claes Ånstrand ÄRENDET Departementens utredningsavdelning har berett Landstinget möjlighet att yttra sig över utredningen om vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet.
FÖRSLAG TILL BESLUT Landstingsrådsberedningen föreslår landstingsstyrelsen besluta
att som yttrande till Departementens utredningsavdelning överlämna landstingskontorets tjänsteutlåtande.
Claes Ånstrand
Liisa Sihvo Murstam
Bilagor I Skrivelse från Departementens utredningsavdelning 1997-1 1-21 2 Landstingskontorets skrivelse 1997-12-08
Stockholms läns landsting SKRIVELSE 2 Landstingsrådsberedningen 1998-01-07 LS 9711-1014
ÄRENDET OCH DESS BEREDNING
Departementens utredningsavdelning har i en skrivelse (bilaga) berett Landstinget möjlighet att yttra sig över utredningen om "Vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet" senast den 15 december 1997.
Ärendet har remitterats till landstingskontoret.
Landstingskontoret har i tjänsteutlåtande den 8 december 1997 (bilaga 2) anfört att kommunal verksamhet har under det senaste de- cenniet utsatts för tilltagande krav på ökad effektivitet och produk- tivitet. Olika former för att uppnå en högre grad av effektivitet och produktivitet har prövats runt om i landet, så även i Stockholms läns landsting (SLL). Ett bekymmer som alltmer har accentuerats i detta sammanhang är de begränsningar som Kommunallagen (KL), och då särskilt dess lokaliseringsprincip, lägger för kommuner och landsting när de försöker bli mer effektiva och produktiva.
Sammanfattningsvis är SLL:s uppfattning att KL:s lokalisering- sprincip, så som den nu är formulerad, bör utgå ur kommunallagen. Full frihet bör ges åt kommuner och landsting att producera tjänster åt andra kommuner och landsting, så länge som denna tjänsteproduktion ligger inom den kommunala kompetensen och inte subventioneras skattevägen.
På grund av den mycket korta remisstid som givits fokuserar SLL: s remissvar på att ange de principiella grunderna till denna ståndpunkt, snarare än att i detalj ange för vilka verksamheter som lokaliserings- principen bör upphävas.
Landstingsrådsberedningen behandlade ärendet den 7januari 1998.
Stockholms läns landsting Tjänsteutlåtande 1 (5) Landstingskontoret 1997-12-08 LS 971 1-1014
Landstingsstyrelsen
Vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet
ÄRENDET
Kommunallagens (KL) "lokaliseringsprincip" innebär att den verk- samhet som bedrivs av en kommun eller dess bolag skall ha anknyt- ning till kommunens geografiska område eller dess medlemmar. Denna princip har givits vissa lagfästa undantag. T.ex. finns, på för- söksbasis, möjligheter att bedriva kollektivtrafik utanför det egna geo- grafiska området. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att utarbeta förslag om en utvidgning av försöksverksamheten även till andra verksamhetsområden.
Stockholms läns landsting har givits tillfälle att avge yttrande över den statliga utredningen om vidgad försöksverksamhet med kommu- nal uppdragsverksamhet (In 1997:10). Landstinget skall särskilt ange inom vilket eller vilka verksamhetsområden som Landstinget har be- hov av en vidgad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt andra landsting eller kommuner.
FÖRSLAG TILL BESLUT
Landstingsstyrelsen föreslår landstingsfullmäktige besluta att som svar på utredningen anföra följande:
Kommunal verksamhet har under det senaste decenniet utsatts för tilltagande krav på ökad effektivitet och produktivitet. Olika former för att uppnå en högre grad av effektivitet och produktivitet har prö- vats runt om i landet, så även i Stockholms läns landsting (SLL). Ett bekymmer som alltmer har accentuerats i detta sammanhang är de begränsningar som Kommunallagen (KL), och då särskilt dess lokali- seringsprincip, lägger för kommuner och landsting när de försöker bli mer effektiva och produktiva.
Sammanfattningsvis är SLLs uppfattning att KLs lokaliseringsprincip, så som den nu är formulerad, bör utgå ur kommunallagen. F ull frihet bör ges åt kommuner och landsting att producera tjänster åt andra kommuner och landsting, så länge som denna tjänsteproduktion ligger inom den kommunala kompetensen och inte subventioneras
skattevägen.
Pga av den mycket korta remisstid som givits fokuserar SLLs remiss- svar på att ange de principiella grunderna till denna ståndpunkt, snara- re än att i detalj ange för vilka verksamheter som lokaliseringspri- ncipen bör upphävas.
LOKA LISERINGSPRINCIPEN OCH DEN KOMMUNALA VERKSAMHETEN
Den primär- och landstingskommunala verksamheten har tre karak- täristiska kännetecken:
1. Rätten att uttaxera skatt, vilket möjliggör en kollektiv finansiering av de tjänster som sektorn erbjuder
2. Demokratisk reglering av vilka tjänster som de finansiella resurser- na skall användas till, tjänstemas servicenivå, vem som skall få ta del av tjänsterna mm
3. Produktionen av tjänsterna
De demokratiskt viktigaste aspekterna är de två första, den kollektiva finansieringen och den demokratiska regleringen. Frågan om vem som producerar tjänsterna åt den offentliga sektorn borde ur medbor- garnas synvinkel vara av mindre intresse, under förutsättning att pro- ducenten möter de krav avseende kvalitet, ekonomi mm som ställts upp av de folkvalda.
Ett av de mer markanta problemen med KL är att den inte har skri- vits med beaktande av ovanstående karaktäristika, vilket leder till pro- blem såväl för den förtroendevalde beställaren/upphandlaren som för den kommunalt ägda producenten.
Beställning/upphandling och uppdragsverksamhet
Det är allmänt känt och accepterat att en köpares position stärks ju fler faktiska eller potentiella säljare som köparen har att välja mellan. Fler potentiella producenter gör det vanligtvis lättare för köparen att er- hålla en hög kvalitet till ett lågt pris. Detta gäller givetvis även förtro- endevalda när de utövar sitt demokratiska ansvar att försöka få ut så mycket och så högkvalitativa tjänster som möjligt åt medborgarna till så låg kostnad som möjligt.
Inom de flesta områden där kommuner och landsting har ett ansvar för att tillhandahålla (dock ej nödvändigtvis själv producera) tjänster åt medborgarna, innebär lokaliseringsprincipen att antalet producenter som kan erbjuda sina tjänster åt kommunala beställare/upphandlare minskar kraftigt.
Skälet till detta är att producenterna inom dessa områden framför- allt är primär— och landstingskommunalt ägda (förvaltningar eller bo- lag). Dessa kommunala producenter förhindras av lokaliseringsprin- cipen att, annat än undantagsvis, sälja sina tjänster utanför den ägande kommunens geografiska område.
Inom de områden där det existerar en stor mängd privaträttsligt ägda producenter utgör lokaliseringsprincipen inget hinder för bestäl- laren/upphandlaren, då detju står denne fritt att (inom ramen för vad Lagen om offentlig upphandling medger, se ned- an) anta anbud från privata producenter. Och de privatägda produ- centerna får ju agera över hela landet.
Om KLS lokaliseringsprincip inte avskaffas i sitt nuvarande skick finns endast ett sätt att öka de förtroendevaldas möjlighet att välja mellan olika konkurrerande producenter: att låta den kommunalägda produktionsapparaten övergå i privaträttslig ägo.
Offentlig produktion och uppdragsverksamhet
Den offentliga produktionsapparaten har de senaste 10-15 åren fått mycket kritik för bristande kvalitet och sjunkande produktivitet. Ett större mått av affärsmässighet har efterlysts. Ett svar på detta har varit att bolagisera och/eller konkurrensutsätta produktionen.
I de flesta fall har detta, till en början, varit en framkomlig väg. En erfarenhet är dock att lokaliseringsprincipen med tiden visar sig utgö- ra ett avgörande hinder för fortsatt affärsmässighet, då den förhindrar producenten att verka utanför ett givet geografiskt område. Därmed begränsas kraftigt möjligheten att spinna vidare på de goda koncept man utarbetar samt att söka synergier med andra verksamheter.
Den kommunala produktionen hamnar på detta sätt i en rävsax. Det ställs krav på att den skall vara affärsmässig och konkur- renskraftig, men den tillåts inte bete sig affärsmässigt. Den utsätts för, men tillåts inte verka på marknadens villkor. Med dessa förut- sättningar är det svårt för den offentligt ägda produktionsapparaten att långsiktigt upprätthålla en hög innovationskraft och produktivitet.
SLL anser därför att det är rimligt att låta den kommunalägda pro- duktionen (oavsett associationsform, se nedan) få verka oaktat geo- grafiska gränser.
KOMPETENSPRINCIPEN
Det är en sak att konstatera att kommunalägd produktion bör ges fri- het att verka utanför kommunen/landstingets geografiska område. En annan är att definiera inom vilka verksamhetsområden de skall få ver- ka.
KL, Kap 2 55 2 och 7, innehåller stadganden rörande vad kom- muner och landsting får ägna sig åt. 52 avser den allmänna befogen- heten för en kommun eller ett landsting, 57 rör den kommunala nä- ringsverksamheten.
Stadgandena i 52 är avsedda för att skapa tydlighet i vilka tjänster som skall erbjudas medborgarna av kommun, landsting respektive stat. Den exakta fördelningen mellan dessa tre nivåer framgår inte av KLS stadganden, utan styrs av annan lagstiftning och av rättspraxis.
Oavsett hur uppgiftsfördelningen ser ut är SLLs hållning att kom- munal uppdragsverksamhet i första hand bör vara tillåten inom alla de områden där SLL ansvarar för att tillhandahålla tjänster åt med- borgarna, s.k. kärnverksamhet.
Utifrån det kompetensområde som SLL har idag innebär det att uppdragsverksamhet bör tillåtas bl.a. avseende * hälso- och sjukvård ambulanssjukvård Viss omsorg om handikappade tandvård för barn och vuxna kollektivtrafik (till lands och till sjöss) vårdtjänstverksamhet viss utbildningsverksamhet (vårdgymnasiala utbildningar, lant- bruksutbildningar) * regionplanering
I dagsläget är detta en oavvislig nödvändighet då det inom många viktiga områden saknas privata aktörer. Men även på längre sikt är det nödvändigt att kommuner och landsting tillåts hålla sig med en egen produktionsapparat på de områden där de bär ansvaret för att tillhandahålla dessa tjänster åt medborgarna. Dels kan det utgöra en slags garanti för att kommunen/landstinget verkligen kan garantera tillhandahållandet, men det kan också vara ett sätt att få tillgång till kompetens inom det område där man skall upphandla tjänster.
När det gäller stödverksamheter bör kommuner och landsting tillå- tas att bedriva uppdragsverksamhet inom de områden som är av stra- tegisk vikt för att kunna upprätthålla kärnverksamheten. Exempel på detta kan vara * fastighetsförvaltande verksamhet för sjukvården * laboratorieverksamhet * röntgen
***-***
KONKURRENSNEUTRALITET
Det kanske främsta syftet med uppdragsverksamhet är att öka de för- troendevalda beställama/upphandlarna tillgång till olika producenter att välja mellan. Ökad uppdragsverksamhet kommer då sannolikt att leda till ökad konkurrens mellan olika producenter, såväl mellan of- fentligt ägda och privat ägda som mellan olika offentligt ägda produ- center.
Även om frågan inte behandlas i kommittédirektiven, menar SLL att konkurrensneutralitet blir en central frågeställning vid en vidgad uppdragsverksamhet.
SLL anser att de kommunala producenterna under inga villkor får skattesubventioneras. Samma avkastningskrav bör ställas på ajfentligt ägda producenter som på de privat ägda, annars går konkur— rensneutraliteten förlorad även ur skatterättslig synvinkel måste kon- kurrensneutrala förhållanden uppnås.
Mot denna bakgrund bör bl.a. KLs självkostnadsprincip (kap 2, 57) ses över då den, med nuvarande formulering och tillämpning i rätt- spraxis, torde utgöra ett hinder i detta avseende.
VERKSAMHETENS ASSOCIATIONSFORM
Utredaren har i remissen begärt besked om i vilken juridisk form den verksamhet som önskas göras till föremål för uppdragsverksamhet bedrivs.
SLL kan inte se att verksamhetens associationsform är av någon betydelse för det hittills förda resonemanget. Ökade möjligheter till uppdragsverksamhet är av vikt oavsett om verksamheten bedrivs i
förvaltnings- eller bolagsform.
Berit Rollén
Thorbjörn Ekström
STOCKHOLMS LÄNS LANDSTING FÖRSLAG TILL BESLUT Ärende 12 1(2) Moderaterna
Centerpartiet Folkpartiet liberalerna 1998-01-20 LS 9711-1014
Landstingsstyrelsen
Yttrande över utredningen om Vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet
Landstingsstyrelsen föreslås besluta
att uttala vikten av att kommunallagens nuvarande lokalise- ringsprincip bibehålls, samt
att som yttrande till Departementens utredningsavdelning anföra följande;
Kommunallagens lokaliseringsprincip fyller en demokratisk funktion. Medborgarna garanteras insyn över den verksamhet de genom skatt- sedeln finansierar och garanterar. Denna funktion går om intet då de kommunala bolagen bedriver verksamhet utanför den egna kommu- nen. Inte heller ges de berörda kommuninvånarna någon demokratisk möjlighet att påverka det offentligt ägda bolaget. Den kommunala kompetensen är otvetydigt bunden till det geografiska område kom- munen består av och som kommunens folkvalda ansvarar för. Därför bör lokaliseringsprincipen kvarstå för offentliga organ och bolag.
Ett undanröjande av lokaliseringsprincipen riskerar att leda till en ytterligare expanderande offentlig sektor på privata entreprenörers bekostnad. Istället för att fokusera resurserna på dem de är valda att tjäna riskerar de kommunala bolagen att försätta privata företag i kon- kurs genom ojämlika konkurrensförhållanden. Privata näringsidkare har inte möjlighet att bedriva verksamhet genom kontinuerliga under- skott. Mångfald skapas inte av att kommuner börjar intressera sig för andra kommunens verksamhetsområden. Mångfald, effektivitet och produktivitet skapas genom att privata företag ges tillträde att på lika villkor konkurrera på marknaden.
Kommunallagen, 2 kap. 7 5, beskriver kommunernas kompeten- sområden för näringsverksamhet;
Kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller Lands- tinget.
Detta skrevs då syftet med offentlig sektor fortfarande var att tryg- ga förekomsten av verksamhet som inte spontant uppkommer utan offentlig finansiering men som ändå ansågs nödvändig. Då verksam— het bedrivs utan vinstsyfte, inom områden där privata företag agerar, sker intrång på den fria konkurrensen och privata aktörer nekas inträ- de. Arbetstillfällen inom privat sektor som annars skulle uppstå ute- blir. Ett slopande av lokaliseringsprincipen riskerar således att leda till försämrade förutsättningar för den självfinansierade företag- samheten.
De tilltagande kraven på effektivitet och produktivitet inom offent- lig verksamhet är positiva. Dessa krav tillgodoses genom att kommu- ner och landsting avträder från de marknader där privata aktörer age- rar i fri konkurrens. Kraven tillgodoses inte genom offentlig expan- sion och ojämlika konkurrensförhållanden.
Utdrag Stockholms läns landsting PROTOKOLL Landstingsstyrelsen Sammanträdesdatum 1998-01-20
Justerat den 3 februari 1998. Justeringen anslogs den 4 februari 1998.
Claes Ånstrand Peter Larsson Ralph Lédel
511
Yttrande över utredningen Vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet LS 971 1-1014
Landstingsrådsberedningens skrivelse den 7 januari 1998 med lands- tingskontorets tjänsteutlåtande den 8 december 1997.
M-, fp- och c-ledamötemas skrivelse den 16 januari 1998 med förslag att landstingsstyrelsen beslutar att uttala vikten av att kommunallagens nuvarande lokaliseringsprincip bibehålls, att som yttrande till Depar- tementens utredningsavdelning anföra vad m-, fp- och c-ledamötema föreslagit.
Följande yrkanden framfördes
dels bifall till landstingsrådsberedningens förslag dels bifall till m-, fp- och c-ledamötemas förslag.
Ordföranden ställde propositionen om bifall till dessa yrkanden och fann att styrelsen antagit landstingsrådsberedningen förslag.
Landstingsstyrelsen hade sålunda beslutat
att avge yttrande till Departementens utredningsavdelning enligt landstingsrådsberedningens förslag.
M-, fp- och c-ledamötema anförde reservation mot landstingsstyrel- sens beslut till förmån för sitt förslag.
Vid protokollet Sven Andréason
Exp till: Departementens utredningsavdelning Ekonomiavdelningen
Utdragsbestyrkande
Landstinget Västernorrland TELEFAX Till
Namn Katarina Persson
Företag Departementets utredningsavdelning Nummer 040112 24 37
Från
Namn Lars Sjölund Telefon 0611/80 091 Telefax 0611/80 200 Antal sidor inkl 1 Datum 1997-12-15 denna
Meddelande
Med anledning av Er skrivelse om vidgad försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet får jag lämna följande besked.
Ett verksamhetsområde som kan vara av intresse för oss med vid- gad kompetens att bedriva uppdragsverksamhet åt företagshäl- sovården. Andra område vi vill nämna är tvätteri- och förrådsverk- samhet.
Vårt tvätteribolag har Landstinget dock i månadsskiftet novem- ber-december 1997 sålts till ett privatbolag medan förrådsverksamhet i dagarna gått ut på försäljning.
Med vänlig hälsning
Lars Sjölund
"ll
r -J __1 | 'IL I ! _. ' I | I I a.,—ff: 'P' "| . ' "E"" _ II"-1:11; rj'lntl'tgj'tulngl ritt-ull '"'r' "'; ulf-' 't'.""""" ji. ""'.'..'i"" .--. 'llllnll'j."" -_-Jj... ' -.-s-. | 1 _ - ,;vl"'Jåitfrrf & lta guilt is"-li eminenta—limpa "1.131' . "4.1-'."? lä.—'.”. ' ' 'tis-— ""'" "=”” "Ö- fiir-'n' ' fl.-_" .: ":L'-|_J ' . | . ' ' "'1"-"'""' — ' .' iiin'r %'#j &; 'R'-"till"" "|E- ..'! ., lil-#”?L'M-mwl'. rti ', nilla-'It"
' '_'-'i'" ,'I'WGIIFF iafl tr.-11151
—.;._.'i.'i.i - |...
. |, "”.i ' __f ' - . ..är-åf ""—'an blir. 'olii/ lt-J'l'ir. .- v'ihr'f» » '.'-ih'v'rzl' r. tu I. |. . -v .v IJ .r . .. ".:. .»— ???"..- I; | "|| [111 t
. -. | '_ ! "'.' ' . '_.;' T' ", " ' ' _ 'Jll'. .'Shlul'll
|._ .' rdviiii' 75.3: gifwa?” grubbln" bal/'. dr :ELIIFIT .1 rmgmbqqn ll'.1'ILl'1_'l|i|").-1
J.:päbthinillac-ärav 1221 WL-Wrtlåqd; nr 'amtaqrnuä lac-tj _ lurigt r'trrmypft'mn'rbt'f. .nabwlft'fui I|.'l""'._ ',;l- , ' ' .'Ierh'riari 45.151"!th w; (multi-mha! m.”! _m. fill-l.??? ... ”0151; H&m-reid _ '.. -*l,_ -.': war"-grill”: i _ , . ..
Kronologisk förteckning
1. 2.
3. 4.
5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19.
20.
21.
25.
26.
27.
28.
Omstruktureringar och beskattning. Fi.
Tänder hela livet — nytt ersättningssystem för vuxentandvård. S. Välfärdens genusansikte. A. Män passar alltid? Nivå- och organisationsspecitika processer med exempel från handeln. A. Vårt liv som kön. Kärlek, ekonomiska resurser och maktdiskurser. A. Ty makten är din Myten om det rationella arbetslivet och det jämställda Sverige. A. Översyn av rörelse- och tillsynsregler för kollektiva försäkringar. Fi Alkoholreklam. Marknadsföring av alkoholdrycker och Systembolagets produkturval. S.
Integritet — Effektivitet — skattebrott. Fi.
Campus för konst. U. Fristående utbildningar med statlig tillsyn inom olika områden. U.
självdeklaration och kontrolluppgifter
— förenklade förfaranden. Fi.
Säkrare kemikaliehantering. Fö E—pengar — näringsrättsliga frågor. Fi. Gröna nyckeltal — Indikatorer för ett ekologiskt hållbart samhälle. M. När åsikter blir handling. En kunskapsöversikt om bemötande av personer med funktionshinder. S. Samordning av digital marksänd TV. Ku. En gräns — en myndighet? Fi. IT och regional utveckling. 120 exempel från Sveriges län. K. IT-komrnisionens hearing om infrastrukturen för digitala medier. Andrakammarsalen, Riksdagen 1997-10-24. K. Problem med inbäddade system inför 2000-skiftet. Hearing anordnad av IT kommissionen i samverkan med Industriförbundet och Statskontoret 1997-11-14.K.
Försäkringsgaranti.
Ett garantisystem för försäkringsersätmingar. Fi.
. Staten och exportfmansieringen. N. . F iskeriadministrationen i ett EU-perspektiv. Översyn av fiskeriadministrationen m.m. Jo. Tre städer. En storstadspolitik för hela landet. + 4 st bilagor. S. Från hembränt till Mariakliniken.
— fakta om ungdomar och svartsprit. S.
Nya ledningsregler för bankaktiebolag och försäkringsbolag. Fi. Läkemedel i vård och handel. Om en säker, flexibel och samordnad läkemedelsförsörjning. S.
29
30. 31.
32. 33. 34.
35. 36.
37.
39.
41. 42.
43.
45.
47. 48
. 1976 års lag om immunitet och privilegier i vissa fall — en översyn. UD. Utlandsstyrkan. Fö. Det gäller livet. Stöd och vård till barn och ungdomar med psykiska problem. + Bilaga. S. Rättssäkerhet, vårdbehov och samhällsskydd vid psykiatrisk tvångsvård. S. Historia, ekonomi och forskning. Fem rapporter om idrott. In. Företagare med restarbetsförmåga. S. Förordningar till miljöbalken. + Bilagor. M. Identifiering och identitet i digitala miljöer — Referat från en hearing den 12 november 1997. IT-kommissionens rapport 4/98. K. Den framtida arbetsskadeförsäkringen. S. . Vad får vi för pengarna? — Resultatstyming av statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området. S. Det finsk—svenska gränsälvssamarbetet. M. BROTI'SOFFER. Vad har gjorts? Vad bör göras? Ju. Läkemedels'mformation för alla. S. Försvarsmaktsgemensam utbildning för framtida krav. Fö. Hur skall Sverige må bättre? — första steget mot nationella folkhälsomål. S. . En samlad vapenlagstiftning. Ju. Sotning i framtiden. Fö. Om buggning och andra hemliga tvångsmedel. Ju. Bulvaner och annat. Ju. . Kontrollerad och ifrågasatt?
— intervjuer med personer med funktionshinder. S. 49. Konsekvenser av att taxfreeförsäljningen avvecklas
50
51.
52. 53.
55.
inomEU. K. . De 39 stegen. Läkemedelsutredningar under 1900-talet och annat underlagsmaterial till Läkemedel ivård och handel, SOU 1998:28. S. Vuxenutbildning och livslångt lärande. Situationen inför och under första året med kunskapslyftet. U. Utstationering av arbetstagare. A. Ta vara på möjligheterna i Östersjöregionen. N. Hur offensiv II"-användning kan skapa tillväxt för mindre företag. Ett rådslag anordnat av IT-kommissionen på uppdrag av Kommunikations- departementet, Närings- och handelsdepanementet och Industriförbundet. Rotundan, Rosenbad 1997-l 1-18.K. Demokratins räckvidd. Dokumentation från ett seminarium. Demokratiutredningens skriftserie. SB.
Statens offentliga utredningar 1998
Kronologisk förteckning
56.
57.
58.
59.
61. 62.
63.
65.
383.918
70.
71.
72. 73.
74. 75. 76.
78.
79.
80. 81. 82.
Avdrag för ökade levnadskostnader vid tjänsteresa och tillfälligt arbete. F i DUKOM Distansutbildningskorrmiittén. Utvärdering av distansutbildningsprojekt med IT—stöd. U. IT och nationalstaten. Fyra framtidsscenarier. IT-kommissionens rapport 6/98. K. Räddningstjänsten i Sverige — Rädda och Skydda. Fö. Kring Hallandsåsen. M. Livsmedelstillsyn i Sverige. Jo. Kampanj med kunskaper och känslor. Om kämavfallsomröstningeniMalå kommun 1997. M. En god affär i Motala.]ournalisternas avslöjanden och läsarnas etik. Demokratiutredningens skriftse- rie. SB.
. Bättre och mer tillgänglig information. Småföretagsdelegationens rapport 2. N.
Nya tider, nya förutsättningar... IT-kommissionens rapport 8/98. K.
FUNKIS — funktionshindrade elever i skolan. U. Socialavgiftslagen. S.
Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 1998. M. Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnomsorg. U. Skolan, IT och det livslånga lärandet. Hearing anordnad av Utbildningsdepartementet och IT-kommissionen, Rosenbad 1997-12-04, IT-kommmjssionens rapport 7/98. K.
Den kommunala revisionen - ett demokratiskt kontrollinstrument. In.
Kommunala finansförbund. Fi. Organisationer Mångfald Integration — Ett framtida system för statsbidrag till invandrarnas riksorganisationerm.fl. In. Styrningen av polisen. Ju. Djurförsök. Jo. Idrott och motion för livet. Statens stöd till idrotts- rörelsen och friluftslivets organisationer. ln. Kompetens i småföretag. Småföretagsdelegationens rapport 3. N. Regelförenkling för framtiden. Småföretags— delegationens rapport 4. N. IT och regional utveckling. erfarenheter från tre hearingar under mars 1998. IT-kommmissionens rapport 9/98. K. Bostadsrättsregister.Ju. Användningen av vissa statsflygplan, m.m. SB. F örsäkringsföreningar—ett reformerat regelsystem Fi.
83.
84.
85.
DUKOM Distansutbildningskornmitte'n. På distans utbildning, undervisning och lärande. Kostnadseffektiv distansutbildning. U. DUKOM Distansutbildningskommittén. Flexibel utbildning på distans. U.
Att rösta med händerna. Om stormöten, folkomröstningar och direktdemokrati i Schweiz. SB.
86. Utvecklingssamarbete på rättsområdet.
91.
93.
95. 96. 97. 98. 99.
100.
101.
102.
103.
104. 105.
106. 107. 108. 109.
Östeuropa. Ju. Premiepensionsmyndigheten. Fi. Domaren och Beredningsorganisationen - utbildning och arbetsfördelning. Ju.
. Greppet — att vända en regions utveckling.
Rapport från Söderhamnskommittén. N. Steget före. Nedslag i det lokala brottsförebyggande arbetet. Ju. Nya grepp — kommunal förnyelse och kompetens— utveckling. In. Goda idéer om småföretag och samverkan. Småföretagsdelegationens rapport 5. N. Kapitalförsörj ning till småföretag. Småföretagsdelegationens rapport 6. N. Förslagskatalog. Småföretagsdelegationens rapport 7. N. Förstärkt skydd av skogsmark för naturvård. M. Naziguldet och Riksbanken. Interirnrapport. UD. Gör barn till medborgare! Om barn och demokrati under 1900-talet. SB. Konkurrenslagens regler om företags- koncentration. + Bilaga. N. acceptera! Betänkande från den nationella sam- ordningskommittén för Europaåret mot rasism. In. Har rasismen tagit slut nu? Bilaga till betänkande från den nationella samordningskommittén för Europaåret mot rasism. In. Det unga medborgarskapet. Dokumentation från ett seminarium. SB. Lekmannastyre i experternas tid. Dokumentation från ett seminarium. SB. Bemäktiga individerna. Om domstolarna, lagen och de individuella rättigheterna i Sverige. SB. Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar. S. Minska regleringen av kommuner och landsting. In. Unga i ohälsoförsäkringen. Tid för aktivitet och utveckling. S. Främjandelagen — en översyn. A. Analysera mera. Jo. Rättsinformation och IT. Rapport från två semi- narier 1996 och 1998. IT-kommissionens rapport 10/98. K.
Statens offentliga utredningar 1998
Kronologisk förteckning
1 10. Makes arvsrätt, dödsboförvaltare och dödförkla- ring. Ju. ] l ]. E-plikt. Att säkra det elektroniska kulturarvet. U. 1 12. Resurser på lika villkor? U. 1 13. I God Tro. Samhället och nyandligheten. S. 1 14. Svenskan i EU. Hur vi kan främja kvaliteten på de svenska EU-textema. SE. 115. Distansarbete. A. 1 16. Stoppreglema. Fi. 117. Utgått 1 18. "Sustainable Sweden" — a SUCCESS story. Möjligheter och hinder för en intemationalisering av ett svenskt miljöanpassat näringsliv. + Bilaga. N. 1 19. Kommunal uppdragsverksamhet 1998. In.
Statens offentliga utredningar 1998
Systematisk förteckning
___—___—
Statsrådsberedningen
Demokratins räckvidd. Dokumentation från ett seminarium, Demokratiutredningens skriftserie. [55] En god affär i Motala. Joumalistemas avslöjanden och läsarnas etik. Demokratiutredningens skriftserie. [63] Användningen av vissa statsflygplan, m.m. [81] Att rösta med händerna. Om stormöten, folkomröstningar och direktdemokrati i Schweiz. SB. [85] Gör barn till medborgare! Om barn och demokrati under 1900-talet. [97] Det unga medborgarskapet. Dokumentation från ett seminarium. [101] Lekmannastyre i experternas tid. Dokumentation från ett seminarium. [102] Bemäktiga individerna. Om domstolarna, lagen och de individuella rättigheterna i Sverige. [103] Svenskan i EU. Hur vi kan främja kvaliteten på de svenska EU-texterna. [114]
J ustitiedepartementet
BROTTSOFFER. Vad har gjorts? Vad bör göras? [40] En samlad vapenlagstiftning. [44] Om buggning och andra hemliga tvångsmedel. [46] Bulvaner och annat. [47] Styrningen av polisen. [74] Bostadsrättsregister.[80] Utvecklingssamarbete på rättsområdet. Östeuropa. [86] DOMAREN OCH BEREDNINGSORGANTSATIONEN — utbildning och arbetsfördelning. [88] Steget före. Nedslag i det lokala brottsförebyggande arbetet. [90] Makes arvsrätt, dödsboförvaltare och dödförklaring. [110]
Utrikesdepartementet
1976 års lag om immunitet och privilegier i vissa fall — en översyn. [29] Naziguldet och Riksbanken. Interimrapport. [96]
Försvarsdepartementet Säkrare kernikaliehantering. [13] Utlandsstyrkan. [30] Försvarsmaktsgemensam utbildning för framtida krav. [42]
Sotning i framtiden. [45] Räddningstjänsten i Sverige — Rädda och Skydda. [59]
Socialdepartementet
Tänder hela livet — nytt ersättningssystem för vuxentandvård. [2] Alkoholreklam. Marknadsföring av alkoholdrycker och Systembolagets produkturval. [8] När åsikter blir handling. En kunskapsöversikt om bemötande av personer med funktionshinder. [16] Tre städer. En storstadspolitik för hela landet. + 4 st bilagor. [25] Från hembränt till Mariakliniken. — fakta om ungdomar och svartsprit. [26] Läkemedel i vård och handel. Om en säker, flexibel och samordnad läkemedelsförsörjning. [28] Det gäller livet. Stöd och vård till barn och ungdomar med psykiska problem. + Bilaga. [31] Rättssäkerhet, vårdbehov och samhällsskydd vid psykiatrisk tvångsvård. [32] Företagare med restarbetsförrnåga. [34] Den framtida arbetsskadeförsäkringen. [37] Vad får vi för pengarna? — Resultatstyming av statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området. [38] Läkemedelsinforrnation för alla. [41] Hur skall Sverige må bättre? — första steget mot nationella folkhälsomål. [43] Kontrollerad och ifrågasatt? — intervjuer med personer med funktionshinder. [48] De 39 stegen. Läkemedelsutredningar under 1900-talet och annat underlagsmaterial till Läkemedelivård ochhandel, SOU 1998:28. [50] Socialavgiftslagen. [67]
Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar. [104] Unga i ohälsoförsäkringen. Tid för aktivitet och utveckling. [106] 1 God Tro. Samhället och nyandligheten. [113]
Kommunikationsdepartementet
IT och regional utveckling. 120 exempel från Sveriges län. [19] IT-kommisionens hearing om infrastrukturen för digitala medier. Andrakammarsalen, Riksdagen 1997-10-24. [20] Problem med inbäddade system inför 2000-skiftet. Hearing anordnad av IT kommissionen i samverkan med Industriförbundet och Statskontoret 1997-l l-l4.[21] Identifiering och identitet i digitala miljöer.
— Referat från en hearing den 12 november 1997. IT-kommissionens rapport 4/98. [36]
Statens offentliga utredningar 1998
Systematisk förteckning
Konsekvenser av att taxfreeförsäljningen avvecklas inom EU. [49] Hur offensiv IT-användning kan skapa tillväxt för mindre företag. Ett rådslag anordnat av IT-kommissionen på uppdrag av Kornmunikations- departementet, Närings— och handelsdepartementet och Industriförbundet. Rotundan, Rosenbad 1997-11- 18. [54] IT och nationalstaten. Fyra framtidsscenarier. IT-kommissionens rapport 6/98. [58] Nya tider, nya förutsättningar... IT-kommissionens rapport 8/98. [65] Skolan, IT och det livslånga lärandet. Hearing anordnad av Utbildningsdepartementet och IT-kommissionen, Rosenbad 1997-12-04, IT-kommmissionens rapport 7/98. K. [70] IT och regional utveckling. erfarenheter från tre hearingar under mars 1998. IT—kommmissionens rapport 9/98. [80] Rättsinformation och IT. Rapport från två seminarier 1996 och 1998. IT-kommissionens rapport 10/98. [109]
Finansdepartementet
Omstruktureringar och beskattning. [ l]
Översyn av rörelse- och tillsynsregler för kollektiva försäkringar. [7]
Integritet — Effektivitet — skattebrott. [9]
S j älvdeklaration och kontrolluppgifter
— förenklade förfaranden. [12] E—pengar — näringsrättsliga frågor. [14] En gräns — en myndighet? [18]
F örsäkringsgaranti. Ett garantisystem för försäkringsersättningar. [22] Nya ledningsregler för bankaktiebolag och försäkringsbolag. [27] Avdrag för ökade levnadskostnader vid tjänsteresa och tillfälligt arbete. [56] Kommunala finansförbund. [72] Försäkringsföreningar—ett reformerat regelsystem [82] Premiepensionsmyndigheten. [87] Stoppreglema. [1 16]
Utbildningsdepartementet
Campus för konst [10] Fristående utbildningar med statlig tillsyn inom olika områden. [ l l ] Vuxenutbildning och livslångt lärande. Situationen inför och under första året med kunskapslyftet. [51]
DUKOM Distansutbildningskommittén. Utvärdering av distansutbildningsprojekt med IT-stöd. [57]
FUNKIS — funktionshindrade elever i skolan. [66] Lämplighetsprövning av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnomsorg. [69] DUKOM Distansutbildningskomrnittén.
På distans utbildning, undervisning och lärande. Kostnadseffektiv distansutbildning. [83] DUKOM Distansutbildningskommittén. Flexibel utbildning på distans. [84] E-plikt. Att säkra det elektroniska kuturarvet. [111] Resurser på lika villkor? [112]
J ordbruksdepartementet
Fiskeriadministrationen i ett EU-perspektiv. Översyn av fiskeriadministrationen m.m. [24] Livsmedelstillsyn i Sverige. [61 ]
Djurförsök. [75] Analysera mera. [108]
Arbetsmarknadsdepartementet
Välfärdens genusansikte. [3] Män passar alltid? Nivå- och organisationsspecifrka processer med exempel från handeln. [4]
Vårt liv som kön. Kärlek, ekonomiska resurser och maktdiskurser. [5] Ty makten är din Myten om det rationella
arbetslivet och det jämställda Sverige. [6] Utstationering av arbetstagare. [52]
Främjandelagen — en översyn. [107] Distansarbete. [115]
Kulturdepartementet Samordning av digital marksänd TV. [17]
Närings- och handelsdepartementet
Staten och exportfmansieringen. [23] Ta vara på möjligheterna i Östersjöregionen. [53] Bättre och mer tillgänglig information. Småföretagsdelegationens rapport 2. [64] Kompetens i småföretag. Småföretagsdelegationens rapport 3. [77] Regelförenkling för framtiden. Småföretagsdelegationens rapport 4. [78] Greppet — att vända en regions utveckling. Rapport från Söderhamnskommittén. [89] Goda idéer om småföretag och samverkan. Småföretagsdelegationens rapport 5. [92]
Statens offentliga utredningar 1998
Systematisk förteckning
Kapitalförsörjning till småföretag. Småföretagsdelegationens rapport 6. [93] Förslagskatalog. Småföretagsdelegationens rapport 7. [94] Konkurrenslagens regler om företagskoncentration. + Bilaga. [98]
"Sustainable Sweden" — a SUCCESS story. Möjligheter och hinder för en intemationalisering av ett svenskt miljöanpassat näringsliv. + Bilaga. [118]
Inrikesdepartementet
Historia, ekonomi och forskning. Fem rapporter om idrott. [33]
Den kommunala revisionen - ett demokratiskt kontrollinstmment. [71]
Organisationer Mångfald Integration — Ett framtida system för statsbidrag till invandrarnas
riksorganisationerm.f1. [73] Idrott och motion för livet. Statens stöd till idrotts- rörelsen och friluftslivets organisationer. [76]
Nya grepp — kommunal förnyelse och kompetens- utveckling. [91 ] acceptera! Betänkande från den nationella samordnings- kommittén för Europaåret mot rasism. [99] Har rasismen tagit slut nu? Bilaga till betänkande från den nationella samordningskommittén för Europaåret motrasism. [100] Minska regleringen av kommuner och landsting. [105] Kummunal uppdragsverksamhet 1998. [119]
Miljödepartementet
Gröna nyckeltal — Indikatorer för ett ekologiskt hållbart samhälle. [15]
Förordningar till miljöbalken. +Bilagor. [35] Det finsk—svenska gränsälvssamarbetet. [39] Kring Hallandsåsen. [60]
Kampanj med kunskaper och känslor. Om kämavfallsomröstningen i Malå kommun 1997. [62] Kunskapslägetpå kämavfallsområdet 1998. [68] Förstärkt skydd av skogsmark för naturvård. [95]
" |r| _..,| .. _ |" .i - .'. Mr.- - ' . ' ' l"-| I"" , _|.. .-1' .-|.- .J|_ El ( u | | — | ||' . || i..-|I '=': r-t- ..-.' '.'-- . '- ' —. - ' ialf]."ini?är"-'%'"lih" ' .' '. ' '. '. ' .'r....'- ',.., ','_ '.' -"F.'. ". '.'-". "'."'.' '- ' 'u'" — A ä' " AI'I '. ||."I l' i |+1"""" -'I " "" | "||: 'l _ lif"): ' "' " ' %#? '_JL iii-| l.: 1, |"Å' __ || ||'[' I.."' |” " || _ '_ | | .. u. NAV,—Pt ]" — ' E _.' ' _' ,J ' ..-|..— ' . ii.
.Iir'h' 1: _ 5 ' Ih' | |. '_| | '_'— .l-l | . .! ' " . 115—J.,.- " n!] ' r; '_1 --'.
"'lr
*; i ':' |'=—
[n'
|. '. ,. ' _1' ,.__, .r_' |" _ " |
POSTADRESS: [06 47 STOCKHOLM FAX 08—690 91 91. TELEl-"oNzox-égo 91 90 E—POS'T: fritzes.order©liher.sc FRITZES lNTERNETBOKHANDEI; www.fritzes.se
ISBN 9 I -38-2 I 0 I 8-5 ISSN 0375-250X