SOU 1996:161

Rätt att flytta : en fråga om bemötande av äldre : delbetänkande

Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet Margot Wallström

Genom beslut av regeringen den 14 december 1995 bemyn- digades chefen för Socialdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgiften att kartlägga och analysera frågan om bemötande av äldre (Dir. 1995: 159).

Dåvarande statsrådet Ingela Thalén utsåg den 15 januari 1996 kommunalrådet Britta Rundström, Helsingborg, till särskild utredare med detta uppdrag. Som sakkunniga i utredningen har förordnats

Kerstin Ahlsén, förbundssekreterare, Svenska Kommunförbun- det Yvonne Ahlström, ombudsman, Sveriges Kommunaltjänste- mannaforbund, SKTF Lars Andersson, docent, Stiftelsen Äldrecentrum, Stockholm Stig Berg, professor, Hälsohögskolan, Jönköping Evy Eriksson, ombudsman, Svenska Kommunalarbetareforbun- det, Kommunal Yvonne Forsell, med. dr., Stiftelsen Äldrecentrum, Stockholm Nils Gustavsson, v. ordf., Pensionärernas Riksorganisation, PRO Kristina Jennbert, departementssekreterare, Socialdepartemen- tet Lennart Johansson, avdelningsdirektör, Socialstyrelsen Margareta Liljeqvist, utredare, Landstingsförbundet Elvy Olsson, förbundsledamot, Sveriges Pensionärsforbund, SPF Alice Rinell Hermansson, rektor, Ersta Högskola, Stockholm

Som sekreterare i utredningen har förordnats Elisabet Spjuth (fr.o.m. den 4 mars 1996) och Ann—Charlotte Carlberg (fr.o.m. den 1 augusti 1996).

Härmed överlämnar jag delbetänkandet Rätt att flytta — en fråga om bemötande av äldre (SOU 1996:161). I betänkandet lägger jag förslag om en rättslig reglering för att stärka möjligheterna för äldre att flytta till en annan kommun.

I det fortsatta arbetet som skall slutföras senast den 30 maj 1997 kommer jag att belysa andra viktiga frågor om bemötandet av äldre och föreslå åtgärder som kan undanröja brister. Enligt mina direktiv kommer jag bl.a. att presentera goda exempel på utvecklingsarbete i kommuner och landsting med syftet att i positiv mening förändra innehållet i vård och omsorg om äldre.

Utredningen skall även fortsättningsvis, i enlighet med uppdra- get, bedrivas på ett utåtriktat sätt och stimulera till debatt om förhållningssätt och attityder till äldre.

Frågoma berör alla medborgare. Jag har därför låtit framställa detta delbetänkande i punktskrift, på kassett och med lättläst text.

Förslag i föreliggande delbetänkande framläggs i full enighet med sakkunniggruppen.

Helsingborg i november 1996.

Britta Rundström

/Elisabet Spjuth

Ann-Charlotte Carlberg

Förkortningar

Dir. Direktiv Ds Departementsskrivelse HSL Hälso- och sjukvårdslagen (1982z763) LSS Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (1993 ;3 87) PRO Pensionärernas Riksorganisation Rskr. Riksdagsskrivelse SCB Statistiska Centralbyrån

SKTF Sveriges Kommunaltjänstemannaförbund SoL Socialtjänstlagen (19801620) SoS Socialstyrelsen

SoU Socialutskottet

SOU Statens offentliga utredningar SPF Sveriges Pensionärsförbund

| -=;: I." ' .

l _ | '_| ._|. ' +- ' — . i I,, , 'mgmrrltoil'tog—J " " ' | ! "_; . .1 " - ."” r .. H." "r " ! ..'. 'n . '=' :-' _' __]. ._L1.' -|:" "'. f.n.! _'..|,a1.l—.|'IIWEQ'ILU '” 31.5 Inlcdulu ”81130 a tt! lE-Hf. Walken-malm JZH shhthmrl'eiuu italnju'l wqiv- mm lim bök mg mqa! 23.11 :'l. l' '..» '|' Ruf-I n' ”. "' ."l' Hr" 'MSFFITIOQ!) mama-lät zwiwmq OM .—, "_| . ,— ., anrättning—111236! "dell :r_ | | In:-] .. .. I)!" HIMHWD IÅZHEUEIE &??le . . ',bnufh-Glnwmununumad Enghs—.H. "Hm..: #; : - l._-. t'. _WMMWMr Jul: .! !: ams—wwwins? 308 1"- __. | H.G.. ' &]:de [JOE- i' " .."-, .. _ mmm 551512 Ulel Ft.;l went-chf & r- .WWmaq ”Bliwa 7113 D . _'t.:r.:.rr..,.'ul--l 'll'.!.| .P II . I'll r'r fll:_.'.' L ll'ralrirv :"1'5 .' .'_ .'£11_'._n"*:n_r2.'r'4_1n. I-q-r- tm..- -. - .'"-. | will-; _. Pmannen-r # ir m..-n -.-.-.-.-,- .— limm— ul."l|'- "itu [ .-...:

Sammanfattning

Efter regeringsbeslut i december 1995 har en särskild utredare tillkallats, kommunalrådet Britta Rundström, Helsingborg, med uppgift att kartlägga och analysera frågan om bemötande av äldre. Företrädare för pensionärsorganisationer, fackliga orga- nisationer, forsknings- och utbildningsenheter, de båda kom- munförbunden, Socialstyrelsen samt Socialdepartementet har förordnats som sakkunniga (bilaga 2).

I det följande görs en kort sammanfattning av de kapitel som ingår i delbetänkandet "Rätt att flytta — en fråga om bemötande av äldre" (SOU 1996:161)

1. Utredningens uppdrag m.m.

Jag skall (enligt dir. 1995: 159) kartlägga och analysera brister i bemötande av äldre inom omsorg, vård och i annan offentlig verksamhet samt föreslå åtgärder som kan bidra till att avhjälpa brister och missförhållanden i bemötandet av äldre.

Utöver den fråga som behandlas i detta delbetänkande och som avser äldres möjligheter att oavsett omfattande vård- och omsorgsbehov flytta till en annan kommun, skall jag belysa flera andra områden.

De berör bl.a. olika faktorer hos personal som påverkar bemötandet av äldre. I detta sammanhang kan det också bli aktuellt att studera exempelvis utbildningssystem för berörd personal och arbetsledarskapets betydelse.

Vidare skall jag belysa på vilket sätt olika faktorer hos äldre har betydelse för hur den äldre upplever bemötandet och samtidigt hur han/hon låter sig bemötas. I direktiven uppmärk- sammas att äldre invandrare är en växande grupp i samhället och att särskilda krav ställs på verksamheters kompetens vid

möten mellan olika kulturer. Bemötandet av äldre invandrare skall därför belysas.

Faktorer i organisation och struktur som bidrar till brister i kvalitet och bemötande skall kartläggas och analyseras. Det ger anledning att bl.a. studera utformningen av särskilda boendefor- mer och hur skillnader i utformning kan ha betydelse för bemötandet.

1 kommuner och landsting pågår utvecklingsarbete med in- riktning på kvalitet och innehåll i omsorg och vård av äldre. Detta skall beskrivas och goda exempel skall spridas. Jag skall även inhämta internationella erfarenheter och kunskaper inom området.

Genom konferenser, seminarier, mediabelysning m.m. skall jag lyfta fram iTågor som rör bemötande och attityder till äldre och stimulera en öppen debatt. Frågorna rör, vilket betonas i direktiven, alla samhällsmedborgare, i många fall i rollen som anhörig eller närstående.

För utredningsarbetet gäller, utöver de direktiv som nämnts, att visa hur förslag som innebär utgiftsökningar eller inkomst- minskningar skall kunna finansieras inom ramen för totalt sett minskade eller oförändrade resurser (dir. 1994123). Vidare skall jämställdhetspolitiska konsekvenser redovisas (dir. 1994: 124).

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 30 maj 1997.

2. Grundläggande principer för omsorg om äldre — aktuella problem i samband med äldres önskemål om att flytta

Kapitlet lyfter fram viktiga principer som fastlagts för äldreom— sorgens innehåll och utveckling.

Socialtjänstlagen (19801620), hälso- och sjukvårdslagen (19822763), åliggandelagen (1994z953) samt lagen (1993z387) om stöd och service till vissa funktionshindrade markerar samtliga vikten av att enskildas självbestämmande och integritet respekteras.

I den proposition som handlar om Äldreomsorgen inför 90- talet (prop. 1987/88: 176) lyfts särskilt tre principer fram; rätten till integritet, trygghet och valfrihet. Det sägs bl.a. med en

väsentlig formulering (s. 23) att ..."en människa som uppnått hög ålder inte i första hand är gammal utan en individ med ett unikt liv bakom sig, med sin egen uppfattning om och en självklar rätt att besluta om hur hon vill leva sitt fortsatta liv".

Detta betonades också i förarbeten som ledde till Ädelrefor- men och huvudmannaskapsförändringen 1992. Jag kan konsta- tera att det skapats förutsättningar för att förverkliga viktiga principer inom omsorgen om äldre. Samtidigt framkommer bl.a. i Socialstyrelsens slutrapport (1996) över utvärderingen av Ädelreformen att mycket återstår att göra.

Jag kan i överensstämmelse med de direktiv jag fått konstatera att det nu är dags att belysa och utveckla innehållet i äldreom- sorgen.

Jag anser att det är av grundläggande betydelse att de prin- ciper som fastställts om självbestämmande, trygghet, värdighet och integritet tydliggörs som uttryck för den humanistiska människosynen. Alla människors värde är lika, oavsett t.ex. ålder och filnktionsförluster. Detta måste konkretiseras i var- dagsarbetet och är inte minst betydelsefullt i vården och omsor— gen om de gamla som är helt beroende av att andra kan och vill tolka deras personliga behov.

Därför anser jag att analyser och konsekvensbeskrivningar vid organisatoriska och strukturella förändringar alltid måste inne— fatta hur enskilda och deras anhöriga påverkas av föränd- ringarna.

Ett konkret exempel som rör trovärdigheten i grundläggande principer är frågan om äldres möjligheter att flytta.

Många har beskrivit den vanmakt de upplevt när kommuner uppställer hinder för att deras äldre närstående skall kunna genomföra en önskad flyttning till en annan kommun.

Jag gör i detta kapitel en kort sammanfattning av de hinder jag tyckt mig spåra i såväl anhörigas berättelser som genom exempel i massmedia. Jag återkommer till dessa hinder i andra kapitel men vill här ge uttryck för vad jag uppfattar som dubbla budskap till anhöriga. Deras roll för äldres trygghet och deras insatser i vård och omsorg om äldre har uppmärksammats. Samtidigt försvåras i många fall kontakterna mellan anhöriga och de äldre genom olika flyttningshinder.

Debatten i massmedia under år 1996 har givit tydliga exempel på detta. Den har också visat att frågan om äldres flyttnings-

möjligheter och bemötandet av gamla engagerar många. Detta starka intresse och denna förväntan på konstruktiva förslag från utredningen är enligt min mening en viktig tillgång att ta tillvara.

3. Bakgrundsbeskrivning

Rätten för äldre personer att flytta till särskilda boende- och vårdformer i andra kommuner och landsting har sedan 1980- talet betonats i flera sammanhang. Uttalanden som gjorts av riksdagen, av regeringsföreträdare, de båda kommunförbunden, statliga utredningar m.fl. präglas av stor enighet om att möjlig- heterna skall främjas.

År 1989 gav både Landstingsförbundet och Svenska Kom- munförbundet ut rekommendationer till sina medlemmar om rätten att flytta mellan kommuner och landsting.

Jag har noterat att den dåvarande äldredelegationen ansåg att dessa rekommendationer kunde erbjuda en tillfredsställande lösning utan ändringar i socialtjänstlagen eller någon tvingande regel i hälso- och sjukvårdslagen. Samtidigt såg delegationen risken att rekommendationema inte skulle vara tillräckliga för att uppfylla mål som riksdagen angivit om möjligheterna att flytta för bl.a. äldre. Uppföljning och utvärdering ansågs därför vara angeläget.

Svenska Kommunförbundet rekommenderar (cirk. 1989z65) kommunerna att positivt verka för att äldre personer ges möjlighet att erhålla bostad i servicehus med helinackordering eller servicebostad i annan kommun. Kommunen bör undanröja hinder som kan finnas för flyttning. Det bör inte förekomma krav på betalning kommunerna emellan — med stöd av avtal eller överenskommelser — för kostnader för platser i service— hus/servicebostad.

Som jag även beskriver i kap. 7 ansåg Svenska Kommun- förbundets styrelse det svårt atti rekommendationen mera exakt ange generella regler för vad som är rimligt beträffande anknyt- ning till en kommun.

Rekommendationen har inte reviderats efter huvudmanna- skapsreformen 1992. Huvudprincipema om äldres möjligheter

att flytta har understrukits genom brev 1996-05-30 till kom- munerna från ordföranden i Svenska Kommunförbundet.

År 1992 gjorde Socialstyrelsen och Svenska Kommunförbun— det kartläggningar för att utvärdera rekommendationens tillämpning. Mot bakgrund av bl.a. resultaten bedömde Svenska Kommunförbundet att rekommendationen borde kunna fortsätta att gälla tills vidare.

I kapitlet redovisar jag även vissa problem som rör det s.k. vistelsebegreppet och ansvarsförhållanden mellan kommuner.

Ansvaret för att den enskilde skall få den hjälp han/hon behöver åvilar idag enligt 3 & socialtjänstlagen (SoL) vis- telsekommunen. Vistelsekomrnunen är den kommun där den enskilde befinner sig när hjälpbehovet inträder. Vistelsekommu- nen är dock inte skyldig att vidta alla åtgärder som kan behövas när den enskilde är bosatt i en annan kommun.

I kapitlet redovisas några domar (från kammarrätten och Regeringsrätten) där den nuvarande regleringen om vistel- sekommunens ansvar åberopats i domsskälen och utgjort hinder för enskilda äldres önskemål om flyttning till annan kommun.

4. Utveckling av bostads- och stödformer för äldre

Äldres möjlighet att flytta till en särskild boendeform i annan kommun påverkas av tendenser i utvecklingen av bostads- och stödformer inom äldreomsorgen. Jag lämnar därför en kort översikt i detta kapitel över kommunernas omfattande insatser i form av särskilt boende, hemtjänst och hemsjukvård. Av samtliga personer med sådana insatser är cirka 60 procent 80 år. och äldre. Andelen i denna åldersgrupp som får insatser varierar kraftigt mellan olika slags kommuner (storstad, förort, gles— bygd) och mellan enskilda kommuner. Förortskommuner har i genomsnitt den lägsta andelen medan glesbygdskommunema har den högsta.

Vid utgången av år 1995 bodde 135 400 personer i särskilda boendeformer. Det är en ökning med 6 500 personer (3,3 procent) jämfört med år 1993. Nästan varannan av alla som är

90 år och äldre bor i särskilt boende. Av samtliga i dessa boendeformer är nära 70 procent kvinnor.

Beträffande bostadsstandard i särskilda boendeformer kan konstateras att drygt 40 procent av det totala antalet bostäder (123 000) är fiillvärdiga bostäder, dvs. utrustade med minst ett rum och kök eller med ett och ett halvt rum och kokvrå. År 1995 saknade 25 procent av bostäderna kokmöjligheter. 13 procent av dem som bor i särskilda boendeformer har inte eget hygienutrymme.

Socialstyrelsen har i sin utvärdering av Ädelreformen funnit att de gamla sjukhemmen inte byggts om i önskad omfattning. Platserna i flerbäddsrum t.ex. har inte minskat.

Beträffande hemtjänst/hemsjukvård konstateras, att det vid utgången av år 1995 var drygt 154 700 personer som i sin ordinarie bostad hade sådana insatser. Detta är en minskning med 21 600 jämfört med år 1993. Drygt 55 procent av dem som fick insatser var 80 år och äldre.

Av samtliga med hemtjänst och/eller hemsjukvård var det cirka 37 procent som fick 1-9 hjälptimmar under november 1995. Drygt 4 procent fick 120 eller flera hjälptimmar — antalet personer som detta gäller har minskat med nära 500 personer sedan 1993.

Trots att anhöriga gör omfattande insatser i vård och omsorg om äldre var det år 1995 endast 4 000 personer som fick hjälp av någon anhörig som var anställd av kommunen som vårdbiträde. 7 000 personer fick ekonomisk ersättning för sina insatser i form av anhörigbidrag.

Allt större krav ställs på primärvård och kommunal äldreom— sorg, bl.a. inom särskilt boende. Framförallt har vården av personer med demens blivit en växande uppgift liksom även omhändertagandet av personer i livets slutskede.

Det finns enligt Socialstyrelsens slutrapport över Ädelutvärde- ringen problem kring medicinska insatser i äldreomsorgen — brister som bl.a. rör vårdplanering, hjälpmedelsinsatser och omprövning av läkemedelsordinationer.

Socialstyrelsen har konstaterat ett eftersatt behov av reha- bilitering och insatser för att ändra på förhållandet att många i särskilda boendeformer har en ganska innehållslös vardag.

Beträffande hemvården drar Socialstyrelsen slutsatsen att utvecklingen följer den tendens som märkts sedan 1980-talet,

dvs. allt färre får hjälp och insatserna koncentreras till de allra äldsta och mest hjälpbehövande.

5. Flyttningsmönster bland alla äldre över 65 år

Jag har för att ge perspektiv på frågan om flyttningar till särskilt boende i annan kommun studerat i vilken omfattning äldre personer (dvs. samtliga 65 år och äldre oavsett vård- och omsorgsbehov) flyttar och vart de i så fall flyttar.

Analyser av befolknings- och flyttningsstatistik för åren 1986, 1989, 1992 och 1995 visar att äldres flyttningar utgör en liten del av samtliga flyttningar i hela befolkningen. I åldersgruppen över 65 år är det personer 65-79 år som svarar för merparten av flyttningarna.

Det är i dag något vanligare med flyttningar bland äldre än för något årtionde sedan. Det är framförallt flyttningar inom den egna kommunen som ökat. Äldre personer flyttar företrädesvis inom den egna församlingen och därefter inom den egna kommunen. Detta är särskilt tydligt bland personer 80 år och äldre. Deras flyttningar sker med all sannolikhet främst till olika former av särskilt boende inom den egna kommunen.

I befolkningen finns drygt 1,5 milj. personer som är 65 år och äldre. År 1995 var det 13 663 personer av dem (0,9 procent) som flyttade från sin hemkommun till andra kommuner inom samma län eller till kommuner i andra län. 2 426 av dem var 80 år och äldre (0,6 procent av befolkningen 80 år och äldre).

Det är främst äldre personer från storstadskommunerna som flyttar. Dessa flyttar i större omfattning till flera olika delar av landet än vad som gäller för äldre personer i andra kommuner. De flyttar oftare till kommuner inom det egna länet.

Inom respektive län har vanligen residensstäderna och/eller storstäderna de flesta in- och utflyttningarna av äldre. Det är dock inte möjligt att urskilja någon allmän tendens som visar att in- eller utflyttning överväger i större kommuner. De flesta kommunerna, förutom storstadskommunerna, har nästan inte någon nettoflyttning. Det gäller särskilt bland personer 80 år och äldre. Störst rörlighet i förhållande till sin befolkning över

65 år finns i förortskommunemai Stockholms län. Minst rörlig- het finns i kommuner i norra Sverige.

Jag kan av mina studier konstatera att rörligheten över kom- mungränser är mycket liten i den åldersgrupp där vård- och omsorgsbehoven är som störst, dvs. bland personer 80 år och

äldre. (1 bilaga 3 redovisas samtliga kommuners nettoflyttningar år 1995 .)

6. Enkätundersökning om äldres möjligheter att flytta till särskilt boende i en annan kommun

Jag har med anledning av mitt uppdrag om äldres möjligheter att flytta till särskilt boende i annan korrrrnun ansett det vara nödvändigt med en närmare belysning av tillämpningen av Svenska Kommunförbundets rekommendation (cirk 1989165) samt av de svårigheter som kommunerna upplever som mest framträdande. Jag har därför riktat en enkät till samtliga kom- muner sommaren 1996.

Resultatet av undersökningen visar att mindre än hälften av kommunerna har antagit Svenska Kommunförbundets rekom- mendation om äldres rätt att flytta till ett särskilt boende i annan kommun. En fjärdedel av kommunerna har inte för avsikt att anta den.

Oavsett den formella handläggningen uppger majoriteten av kommunerna att de följer rekommendationen. Samtidigt till- lämpar en hel del kommuner regler/riktlinjer som innebär ett motsatsförhållande till rekommendationens innehåll. Precise— ringar av anknytningskriterier, krav på folkbokföring, priorite— ring av egna kommuninvånare samt ersättningskrav kommuner- na emellan ingår vanligen i reglema/riktlinjerna. Mer än hälften (65 procent) av kommunerna redovisar problem och svårigheter att följa rekommendationen.

Knappt hälften av kommunerna (43 procent) beskriver behovet av erforderliga förändringar för att det skall vara möjligt att

följa rekommendationen. Dessa förändringar avser främst ut- byggnad av särskilda boendeformer, ekonomiska regleringar, förändringar i regelsystem (lagstiftning) samt i planeringsförut- sättningar.

I jämförelse med den uppföljning av rekommendationen som genomfördes år 1991, (805 1993112) har antalet ansökningar till särskild boendeform i annan kommun knappast ökat medan antalet avslag fördubblats. Under tiden från den 1 juli 1995 till och med 31 maj 1996 var det 1285 personer som ansökte om särskild boendeform i annan kommun. Av dessa fick 595 personer sin ansökan beviljad varav 448 personer även fick möjlighet att flytta till en annan kommun. Kommunerna uppger att 492 personer fick avslag på sin ansökan om särskilt boende i annan kommun. De skäl som kommunerna anger för avslag avser främst brist på platser/resurser i särskilda boendeformer. Vidare anges sådana skäl som tyder på att kommunerna ställer höga krav på nära anknytning till kommunen samt att de egna kommuninvånama prioriteras. Undersökningen visar även att ett inte oväsentligt antal personer inte får sin ansökan formellt prövad. Kommunerna har dessutom redovisat att 582 personer väntade på särskilt boende i annan kommun.

Flertalet av dem som flyttade fick vård- och omsorgsinsatser även i utflyttningskommunen. Det är något fler kommuner som redovisar att den enskilde redan bodde i särskilt boende jämfört med de kommuner som redovisar att den enskilde fick hem- tjänstinsatser i sin ordinarie bostad före flyttningen.

Ekonomiska ersättningssystem uppges förekomma i ringa om- fattning, trots att en del kommuner redovisar tvister om ersättningsfrågor som hinder för äldres möjlighet att flytta till särskilt boende i en annan kommun.

Resultatet av undersökningen ger enligt min bedömning stöd för uppfattningen att många kommuner inte följer inriktningen i Svenska Kommunförbundets rekommendation. Kommunerna "verkar inte positivt för att äldre personer ges möjlighet att flytta till särskilt boende i annan kommun".

7. Varför flyttar äldre?

Jag hänvisar i detta kapitel till att Svenska Kommunförbundet i sin rekommendation uttalat sig om svårigheterna att fastslå generella villkor för att äldre skall kunna flytta till servicebostad i en annan kommun. Rekommendationen betonar dock vikten av att prioritera personer med anknytning till inflyttningskom- munen. Främst avses då anknytning till anhöriga och andra närstående. Andra skäl som nämns är att den enskilde "tillhör viss religion eller har en viss typ av handikapp och önskar bo tillsammans med eller nära andra som tillhör samma religion eller har liknande handikapp" (rekommendationen, s. 5).

Enligt studier vid Institutet för gerontologi i Jönköping (Gerdt Sundström, bl.a. i SoS 94: 17) har de flera äldre som'har barn ett eller flera av dem i närheten. Det är t.o.m. så att 63 procent har det närmaste barnet inom 15 km avstånd, vanligen än närmare. Andra lokala studier i Sverige och Norge har visat att det ofta finns en större släktkrets inom rimligt avstånd.

De flesta behöver inte flytta för att ha anhöriga i geografisk närhet. Tillgång till högre utbildning och en allmänt större social rörlighet inom och utanför landet kan medföra att avstånden mellan äldre och deras barn ökar.

I den enkät som jag riktade till kommunerna sommaren 1996 fanns frågor om vilka skäl som förelegat när äldre flyttat in i en annan kommun.

Helt dominerande är dels anknytning till anhöriga, dels återflyttning till en ort där man vuxit upp eller varit yrkesverk- sam. Det finns också flera andra skäl i enkätsvaren.

Sammantaget finner jag att dessa personliga skäl skall res- pekteras. Det är mot bakgrund av fastlagda principer för omsorg om äldre inte rimligt att ange preciserade kriterier för "godtagbara" skäl att flytta.

8. Överväganden och förslag

Kapitlet inleds med en kort problemöversikt som bl.a. samman— fattar resultaten av den enkät som sommaren 1996 riktades till samtliga kommuner. Avsikten var att få en bild av kommuner—

nas tillämpning av Svenska Kommunförbundets rekommen- dation (cirk. 1989:65) om äldres flyttningar till annan kommun.

Jag konstaterar att rekommendationen är otillräcklig för att hävda enskildas intressen. Riksdagens mål om att underlätta äldres möjligheter att flytta till särskilt boende i en annan kommun har inte förverkligats.

Överväganden

Om rättslig reglering I mina överväganden inför mitt förslag om en ny rättslig regle- ring har jag uppmärksammat att personer med omfattande funktionshinder, som inte beror på normalt åldrande, genom lagen (1993 :387/ LSS) om stöd och service till vissa fiinktions- hindrade kan få förhandsbesked om rätt till insatser enligt LSS vid flyttning till annan kommun. Jag har fiinnit att personer över 65 år som inte omfattas av LSS också är i behov av en rättslig reglering för att kunna förverkliga en flyttning. Jag finner dock skäl att föreslå en annan lösning än det förhandsbesked som är knutet till LSS.

En rättslig reglering av ett förslag om att öka äldres möjlighe- ter att flytta till en annan kommun kan ges formen av en rättighetslag eller en skyldighetslag. En rättighetslag kan sägas rikta sig mera till den enskilde och anger vad han/hon har rätt att få. En skyldighetslag talar mera om för myndigheten vad den skall göra i förhållande till enskilda. Utmärkande är också de skilda besvärsvägama, förvaltningsbesvär respektive kommunal- besvär.

Vid förvaltningsbesvär kan ett beslut omprövas både beträffan- de laglighet och lämplighet. Förvaltningsdomstolen kan sätta ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe och direkt ange vad som skall gälla.Vid kommunalbesvär kan domstolen endast pröva beslutets laglighet, inte dess lämplighet.

Jag finner ingen anledning varför de personer som det här är fråga om skall ges ett sämre rättsligt skydd än som är möjligt. Detta leder till att jag föreslår en ny rättighetsreglering som skall knyta an till biståndsrätten enligt 6 & socialtjänstlagen.

Övriga överväganden

Jag har vidare övervägt det förslag som lämnats av Socialtjänst- kommittén och som innebär ett sammanhållet vård- och kostnadsansvar för vistelsekommunen, dvs. den kommun som den enskilde vill flytta ifrån. Vid flyttningar som sker på den enskildes initiativ är detta enligt min mening inte en lämplig lösning. Det måste anses vara av principiell betydelse att det är den kommun dit den enskilde flyttar som skall svara för behövliga insatser till alla sina invånare.

Betalning kommunerna emellan när äldre flyttar på eget ini- tiativ avvisar jag i likhet med den uppfattning som redovisas i rekommendationen från Svenska Kommunförbundet.

Jag ställer mig också bakom rekommendationens synsätt att inte fastställa preciserade anknytningskriterier for att någon skall "få" flytta till en annan kommun. De personliga skälen — som oftast handlar om att få större närhet till anhöriga — skall respekteras. Det är inte rimligt att ange att vissa anknytnings- skäl godtas, andra inte.

Förslaget

En ny reglering införs i socialtjänstlagen. En person som fyllt 65 år och som vill flytta till en annan kommun skall ha rätt till bistånd av inflyttningskommunen enligt 6 5 socialtjänstlagen. Rätten till bistånd prövas efter framställning av den enskilde. Han/hon skall då behandlas på samma villkor som andra kommuninvånare i inflyttningskommunen.

Inflyttningskommunen skall vara skyldig att pröva rätten till bistånd om den enskilde varaktigt har omfattande vård- och omsorgsinsatser eller varaktigt är i behov av sådana insatser. Utflyttningskommunen skall vid behov bistå inflyttningskommu- nen med den utredning som kan behövas för bedömningen av biståndsrätten.

Beslut om bistånd enligt den nya regleringen får överklagas i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen, dvs. först till länsrätt, sedan kammarrätt och slutligen Regeringsrätten.

Mot bakgrund av att mitt uppdrag avser äldre och att den problematik som uppmärksammats om flyttningar i de flesta fall

gällt personer i 80-årsåldern, har jag föreslagit att den nya rättsliga regleringen skall gälla personer över 65 år.

Det är också personer i åldern 80 år och äldre som har de största vård- och omsorgsinsatsema.

Personkretsen De som omfattas av lagregleringen är personer som av olika psykiska och/eller fysiska orsaker varaktigt har omfattande vård- och omsorgsinsatser eller är i behov av sådana insatser. Det individuella behovet avgör om den enskilde ingår i personkretsen, inte diagnos eller orsak till behovet. Det handlar om personer som har behov av fortlöpande insatser och tillsyn dygnet runt eller stor del av dygnet. Det kan exempelvis vara personer med demenssjukdomar, svåra depressioner, stor otrygghet och/eller olika fysiska funktionsnedsättningar som uppkommit bl.a. genom åldrandeprocessen.

Personerna som önskar flytta kan i utflyttningskommunen ha olika bostads- och stödformer; särskilt boende i olika former eller sin ordinarie bostad med insatser av hemtj änst/hemsjukvård och/eller av anhöriga. Personerna kan, t.ex. efter sjukhusvistel— se, också vistas i något korttidsboende i väntan på en annan bostad. Det viktiga är att biståndsbedömningen vid den önskade flyttningen tar fasta på personens individuella behov och inte låter den aktuella formen för bostad och stöd styra bedömning- en av hur den enskildes behov skall kunna tillgodoses på bästa sätt.

Förslaget gäller alltså dem som behöver ha insatser garantera- de i inflyttningskommunen för att överhuvudtaget kunna genomföra en flyttning.

De äldre som har mindre uttalade behov som exempelvis behov av service (bl.a. städning) kan som andra anskaffa bostad och få sin rätt till insatser prövad när de flyttat till den nya kommunen.

Inflyttnings- och utflyttningskommunens skyldigheter

Förslaget innebär att den enskilde gör framställning om bistånd hos inflyttningskommunen. Detta kan ske genom god man om sådan finns. Även ansökan från anhörig eller annnan närstående kan godtas om det inte finns anledning att anta annat än att det är den enskildes vilja som uttrycks.

Inflyttningskommunens tydliga ansvar i sammanhanget stärker den enskildes rättsliga ställning. Förslaget innebär ett avsteg från de bestämmelser som nu gäller om vistelsekommunens ansvar.

Rätten till bistånd av inflyttningskommunen innebär att den enskilde som omfattas av biståndet skall bedömas på samma villkor som andra invånare i inflyttningskommunen. Biståndet, insatserna, skall utformas tillsammans med den enskilde och/eller hans/hennes företrädare.

Beslut om bistånd enligt den nya regleringen gäller i likhet med nuvarande förhållanden omedelbart. Av bestämmelser i förvalt- ningslagen följer att den enskilde vid avslag skall få besvärshän- visning för att kunna överklaga beslutet.

Det är naturligt att socialtjänsten vid förfrågningar förvissar sig om vad den enskilde har för avsikt. Det är inte acceptabelt att besvara förfrågningar på ett sätt som den enskilde kan uppfatta som avslag på en ansökan.

Vistelsekommunen (= utflyttningskommunen) skall bistå inflyttningskommunen med utredningsinsatser på begäran av inflyttningskommunen. Många gånger är det fullt tillräckligt med den information som den enskilde och/eller företrädare lämnar inflyttningskommunen. Utredningen skall dock alltid vara väldokumenterad och fokuseras på den enskildes personli- ga behov och önskemål.

Konsekvenser av förslaget

Förslaget innebär inte något nytt offentligt åtagande, inte heller ökade kostnader totalt sett för kommunerna. Kostnadsfördel- ningen mellan en inflyttnings- och en utflyttningskommun förändras dock då en enskild beviljas bistånd för att flytta. Det är svårt att bedöma vad det ökade stödet för att kunna flytta kan leda till beträffande omfördelning av kostnader mellan alla

kommuner över tid. Kommuner som under en tid har en nettoinflyttning kan senare få en nettoutflyttning.

Kommunalekonorniska effekter kan preciseras först efter en uppföljning. Behov av kostnadsutjämningssystem kan då övervägas, om det visar sig att somliga kommuner — som följd av den rättsliga regleringen — har stor inflyttning av äldre jämfört med andra kommuner.

Socialstyrelsen i samverkan med Svenska Kommunförbundet föreslås få i uppdrag att följa utvecklingen. Dessutom bör uppgifter om äldres flyttningar ingå i den nationella socialtjänst- statistik som årligen sammanställs av Socialstyrelsen i sam- arbete med SCB.

urulåihrrp mhn! rnql mä. 1111 "Bio maximalt-zl - . .-.|""- .- .' g.111,1M1111.u1w rm & mna ni:-l gamurfmianw

raw-gr uarmww'Wmun-mw- 311 "utan nu: Mmmm m- www.imm'iekni: ul'lhl' iab-mmm lanar u Igrrian- "inr-11111» matthet-m mb har : lummig. n'ihm lar-m nn'hnåi,

F örfattningsförslag

Förslag till Lag om ändring i socialtjänstlagen (1980z620)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (1980:620)1 dels att 3 och 73 åå skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 6 a 13”, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 & Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta ansvar innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän. I fråga om den som omfattas av lagen (1994: 137) om mottagande av asylsökande m.fl. finns särskilda bestämmelser i den lagen.

I 6 a 59 meddelas föreskrifter om ansvar för kommunen i visst fall för enskild som vistas utanför kommunen.

6 a 59 I denna paragraf meddelas före- skrifter om rätt till bistånd för enskild som vistas utanför kom- munen. Föreskrifterna gäller en- skild som uppfyller de villkor som anges i andra stycket.

Som villkor för biståndsrätten gäller att den enskilde 1.vill flytta till kommunen,

1Lagen omtryckt 1988z871. 2Senaste lydelse 1994: 142.

lhar/jillt 65 år och

3. varaktigt har omfattande vård- och omsorgsinsatser eller varak- tigt är i behov av sådana insat- ser.

Rätten till bistånd prövas enligt föreskrifterna i 6 _? och på sam- ma villkor som för dem som vis- tas i inflyttningskommunen.

Rätten till bistånd enligt denna paragraf prövas efter framställ- ning av den enskilde.

På begäran av inflyttningskom- munen är den kommun där den enskilde vistas skyldig att bistå den förra kommunen med den utredning som kan behövas för bedömningen av biståndsrätten.

7353. Socialnämndens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om nämnden har meddelat beslut i fråga om

bistånd enligt 6 5, bistånd enligt 6 och 6 a få, medgivande enligt 25 &, förbud enligt 27 &, eller eftergift enligt 37 &.

Beslut i fråga om bistånd till annan får inte överklagas enligt första stycket.

Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Denna lag träder i kraft den .................

3Senaste lydelse 1995253.

1 Utredningsuppdraget

Som särskild utredare skall jag kartlägga och analysera frågan om bemötande av äldre. Uppdraget är omfattande och inrymmer ett stort antal viktiga delfrågor (dir, 1995: 159 återfinns i bilaga 1). En av dessa rör äldres möjlighet att flytta till en särskild boendeform i en annan kommun.

I detta delbetänkande redovisar jag överväganden och förslag med syfte att tillförsäkra äldre människor möjligheter att flytta, även i de situationer när de behöver omfattande omsorg och vård. Min utgångspunkt är, att de problem som uppstått i samband med enskildas önskan att flytta till en annan kommun avspeglar frågor om bemötande.

I det fortsatta utredningsarbetet skall följande frågor behandlas:

— brister i bemötande av äldre inom omsorg och vård och i annan offentlig verksamhet — faktorer hos personalen som påverkar bemötandet av äldre (t.ex. betydelsen av kön, ålder, utbildning, socioekonomisk och kulturell bakgrund) — motsvarande faktorer hos äldre och betydelsen för hur den äldre upplever bemötandet och låter sig bemötas — faktorer i organisation och struktur som bidrar till brister i kvalitet och bemötande — internationella erfarenheter och kunskaper på området — pågående utvecklingsarbete i kommuner och landsting som rör kvalitetsutveckling av innehållet i omsorg och vård.

Genom många källor (hearings med bl.a. brukar- och personal- organisationer, direkta kontakter med enskilda äldre och deras anhöriga, enkäter, rapporter från olika forskningsenheter i Sverige och utomlands, kunskaper och erfarenheter från huvud— män och tillsynsmyndigheter m.fl.) skall ett brett och djupt

underlag inhämtas för förslag till åtgärder som kan avhjälpa brister och missförhållanden i bemötandet av äldre.

Mötet mellan människor från olika kulturer ställer särskilda krav på verksamheters kvalitet och kompetens. Bemötandet av äldre invandrare skall därför belysas.

I uppdraget betonas vikten av att få till stånd en öppen debatt om förhållningssätt och attityder till äldre. Alla samhällsmed- borgare är berörda, i många fall i rollen som anhörig eller närstående. Därför är det också väsentligt att, som direktiven anger, sprida erfarenheter av goda exempel på arbetssätt och kvalitetsutveckling.

Genom ett senare kartläggningsbetänkande, vissa separata rapporter och ett huvudbetänkande skall jag slutföra mitt upp- drag senast den 30 maj 1997 .

I övrigt gäller för mitt uppdrag att förslag som innebär ut- giftsökningar eller inkomstminskningar skall kunna finansieras inom ramen för totalt sett minskade eller oförändrade resurser (dir. 1994123). Vidare skall jämställdhetspolitiska konsekvenser redovisas (dir. 1994: 124).

2 Grundläggande principer för omsorg om äldre — aktuella problem i samband med äldres önskemål om att flytta

2.1. Inledning

Principer för innehåll i och utformning av äldreomsorg har fastslagits i många sammanhang. Inte minst har förarbeten till lagar, lagforändringar och annat reformarbete motiverat och bidragit till att vissa begrepp fått särskild tyngd.

I uppdraget till utredningen om bemötande av äldre (dir. 19952159, s. 6) framhålls "att det nu är dags att särskilt belysa innehållet i äldreomsorgsarbetet samt frågor som berör bemötandet och respekten för äldres självbestämmande, integ- ritet, trygghet och värdighet". Dessa begrepp återfinns också i bl.a. socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen med deras respektive förarbeten. Respekt för enskildas självbestämmande och integritet skall prägla såväl socialtjänstens som hälso- och sjukvårdens förhållningssätt till enskilda.

Av socialtjänstlagen (1980:620/SoL) framgår att social- nämndens insatser skall utformas och genomföras tillsammans med den enskilde.

Insatserna skall vara individuellt anpassade och utformas flexibelt efter enskildas behov. Det förutsätter att olika behov vägs samman och att en helhetssyn präglar bedömningen. Sam- hällets service och stöd skall bygga på att det skapas en för- troendefull relation mellan den som tar emot hjälpen och före- trädare för socialtjänsten. För detta krävs varaktighet i kon- takten.

Socialtjänstens insatser skall syfta till att den enskilde om han/hon så önskar skall kunna bo kvar i sin miljö och där få hjälp för att kunna leva självständigt så långt det är möjligt med hänsyn till ålder och funktionshinder. Anhöriga och andra när- stående ses som viktiga resurser. Genom närhetsprincipen betonas att den enskilde (t.ex. vid vård utanför det egna hem-

met) skall ha tillgång till sitt sociala sammanhang med möjlighet att upprätthålla nära kontakter med anhöriga.

Enligt hälso— och sjukvårdslagen (1982z763/HSL) är målet för hälso- och sjukvården en god hälsa och en god vård på lika villkor för hela befolkningen. Vården skall så långt som möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten. Varje patient skall bemötas individuellt. Respekten för självbestämmande och integritet inrymmer bl.a. att patienten skall få god information om behandlingsalternativ m.m. som underlag för att själv eller genom företrädare fatta beslut om sin situation. Patientens be- hov av trygghet i vård och behandling skall tillgodoses. Det handlar bl.a. om kvaliteter som rör personalens synsätt, bemö- tande och respekt för den enskildes integritet. Goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdens personal skall främjas.

I lagen om åligganden för personal inom hälso- och sjukvård (l994z953/åliggandelagen) finns föreskrifter om att patienten skall visas omtanke och respekt.

En uttalad betoning av respekt för enskildas inflytande och integritet änns även i lagen om stöd och service till vissa funk- tionshindrade (1993 :387/LS S). Insatser skall anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är tillgängliga och stöder enskildas möjligheter att leva ett själv- ständigt liv. Verksamheten skall grundas på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Sammantaget skall jämlikhet och full delaktighet i samhället främjas.

Jag kan konstatera att de principer för stöd, service, vård och omsorg som relaterats här inrymmer gemensamma tankegångar även om uttryckssätten kan förändras över tid. Respekten för självbestämmande och integritet är en grund. Kraven på att lyssna till enskildas uppfattning om sin situation och sina behov samt skapa förutsättningar för goda kontakter är väsentliga för den enskilde och anhöriga men också för utvecklingen av kvaliteter i de olika verksamheternas innehåll.

2.2. Integritet, trygghet och valfrihet

I propositionen om äldreomsorgen inför 90-talet (prop. 1987/88:176) lyfts särskilt tre principer fram. De avser rätten till integritet, trygghet och valfrihet. De får sin ytterligare betoning genom att möjligheten för äldre att leva värdigt och vara del- aktiga i samhällslivet beskrivs som en väsentlig angelägenhet både för enskilda och för samhället.

Principen om rätten till integritet fördjupas i detta samman- hang genom att den också sägs omfatta rätten att få behålla sin identitet och att utöva självbestämmande. Den innebörd som skall respekteras är att ..."en människa som uppnått hög ålder inte i första hand är gammal utan en individ med ett unikt liv bakom sig, med sin egen uppfattning om och en självklar rätt att besluta om hur hon vill leva sitt fortsatta liv" (5. 23). Det framhålls också att detta är ett starkt skäl för att utveckla service och vård som gör det möjligt att kunna välja att bo kvar i sitt eget hem och i sin egen miljö.

Den andra principen handlar om att människor måste ges förutsättningar att få känna sig trygga. Det görs en åtskillnad mellan insatser som skapar förutsättningar för trygghet och den enskildes egna, subjektiva upplevelser av trygghet. Han/hon avgör vilka kvaliteter som förmedlar tryggheten. Närhet till anhöriga och grannar kan vara avgörande liksom kontinuitet i kontakter med personal. Vid utformning av insatser för äldre är detta särskilt angeläget att beakta.

Den tredje principen, den om valfrihet, exemplifieras: "Män- niskor skall inte när de blir gamla behöva vidkännas begräns- ningar i möjligheterna att utforma sitt eget liv, att välja bostad och att kunna delta aktivt i samhällslivet" (s. 24). I detta ingår också att kunna påverka innehållet i och utformningen av samhällets service och vård. Utgångspunkten för olika insatser skall vara den enskildes behov, önskningar och uppfattningar.

Detta bör leda till en strävan hos huvudmännen för service och vård:

— att erbjuda ett varierat utbud av service och vård (också inom särskilda boendeformer) — att erbjuda insatser som kan medföra att enskilda kan välja att bo kvar hemma även när de behöver omfattande vård — att ha inriktningen att den enskilde skall kunna flytta till särskilda boende- och vårdformer i en annan kommun eller eatt annat landsting än det egna.

Att leva värdigt förutsätter för den som har behov av stöd att vård och service håller god kvalitet. Utformningen av de särskilda boende- och vårdfonnema bör göras efter individuella behov samt på ett sådant sätt att möjligheter till självbe- stämmande och upplevelser av trygghet förstärks.

Det innebär att kunna bestämma över sitt liv och sina vardagsrutiner och behålla tidigare vanor och intressen. Det understryks att personalen skall vara lyhörd för varje persons önskemål och samtidigt engagera den enskilde så långt möjligt i hans/hennes egen vård.

I en situation när man för kortare eller längre tid är beroende av service och hjälp av andra betonas vikten av att möjligheter till inflytande, självbestämmande och skydd för den egna in- tegriteten beaktas. En av äera viktiga förutsättningar för inflytande är att den enskilde får information om sina rättigheter och om samhällets insatser. Utöver krav på att informationen är korrekt krävs också anpassning till mottagarens förutsättningar. Äldre invandrares bristande kunskaper i svenska språket upp- märksammas i detta sammanhang.

2.3. En ny helhetssyn

I regeringens proposition om ansvaret för service och vård till äldre och handikappade m.m. (prop. 1990/9lzl4) betonas att verksamhet inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten skall utformas så att den främjar en helhetssyn på medborgarnas

situation och att tillgängligheten till tjänsterna förbättras. Det samlade ansvar och den integrering av social och medicinsk kompetens som förespråkas ses från en demokratisk synpunkt. Medborgarnas möjligheter att komma i kontakt med förtroende- valda underlättas när ansvaret för service och vård samlas på lokal nivå. Möjligheterna till inflytande för den enskilde och till anpassning efter lokala förutsättningar ökar.

Olika former av social och medicinsk service skall i första hand kunna tillgodoses i den enskildes hem. Han/hon skall emellertid kunna välja att äytta till en särskild boendeform för service och omvårdnad.

Kommunernas ansvar för olika boendeformer/bostäder pre- ciseras så att det omfattar var och en som behöver den trygghet och närhet till service och vård dygnet runt som skall erbjudas i de särskilda boendefonnema och bostäderna. I dessa skall omfattande service och vård kunna ges.

Det kräver att personalinsatserna vid samtliga särskilda boendeformer och bostäder med särskild service anpassas till de boendes behov. Människor skall inte regelmässigt behöva flytta till ett sjukhem eller till ett sjukhus inom länssjukvården när vårdbehoven tilltar.

För att denna utveckling skall kunna fullföljas är det särskilt viktigt att den sociala och medicinska kompetensen integreras inom de särskilda boendefonnema och bostäderna med särskild service. Detta är enligt propositionen en viktig förutsättning för att vårdkvaliteten skall förbättras och för att äldre och män- niskor med funktionshinder skall få en trygg och säker service och vård.

Jag kan konstatera (bl.a. genom Socialstyrelsens slutrapport, 808 1996:2, om utvärderingen av Ädelreformen) att förut— sättningar skapats för att förverkliga viktiga principer inom omsorgen om äldre. Samtidigt framgår att mycket återstår att göra för att principerna äillt ut skall bli synliga i det vardagliga mötet mellan enskilda och företrädare för vård, omsorg och annan offentlig verksamhet. Det sammanfattas i Socialutskottets betänkande (1996/97:SoU 7) om äldrefrågor som även ger hän- visning till den här aktuella utredningen om brister i bemötandet av äldre.

2.4. Några sammanfattande reflexioner

Mitt uppdrag att kartlägga och analysera frågan om bemötande av äldre motiveras bl.a. med att innehållet i äldreomsorgen måste få ett angeläget större utrymme. Under senare år har viktiga frågor om struktur- och organisationsförändringar samt ändrad ansvarsfördelning mellan huvudmännen stått i för- grunden.

Inför detta delbetänkande som rör äldres möjligheter att flytta och inför mitt fortsatta utredningsarbete har jag reflekterat över innehållet i de principer som särskilt framhävts för utformning av och innehåll i omsorgen om äldre.

2.4.1. Betydelsen av begreppen självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet

Jag delar de uppfattningar om begreppens innehåll som tidigare redovisats. Mina erfarenheter under detta inledande skede av utredningsarbetet har emellertid medfört att jag många gånger även tvingats notera avståndet mellan begreppens teoretiska innebörd och deras tillämpning i vardagen.

För att förstå och kunna förverkliga begreppens innebörd måste ett samband mellan dem och en gemensam grund bli tydlig. Den handlar om det medvetna valet av en humanistisk människosyn och respekten för människovärdet. Alla män- niskors värde är lika, oavsett t.ex. ålder och funktionsförluster. Detta måste konkretiseras och försvaras.

De goda och dåliga exemplen från vardagen behöver betydligt mera lyftas fram och tydliggöras som uttryck för valet av män- niskosyn. Att förminska en människas värde för att hon genom åldrande och/eller fiinktionsförluster har stora svårigheter att själv förmedla sina önskemål om självbestämmande, trygghet, värdighet och integritet kan handla om att bryskt behandla någon som ett objekt. Vardagliga rutiner som att hjälpa någon att äta, sköta sin hygien osv. utmanar i det enskilda mötet mycket påtagligt den verkliga innebörden och förståelsen av välformulerade principer.

Vissa äldre är mycket eller helt beroende av vård- och om- sorgsinsatser. Självbestämrnande, integritet, trygghet och vär- dighet får ett särskilt och mycket väsentligt innehåll när respek- ten måste bygga på att andra kan och vill tolka personliga behov och önskemål. Det kräver förtrogenhet, kontinuitet och lyhörd— het. Utgångspunkten måste vara att principerna betraktas i enskildas perspektiv, inte från verksamhetens behov.

2.4.2. Styr principerna utformning av och innehåll i äldreomsorg?

Den konkretisering som jag betonat i det föregående anser jag måste tillföras för att de grundläggande principerna skall styra och genomsyra utformningen av och innehållet i omsorgen om äldre.

Initiativet till utredningsuppdraget att kartlägga och analysera frågan om bemötande av äldre i vård, omsorg och i annan offentlig verksamhet visar en medvetenhet om att innebörden i principerna inte haft tillräckligt genomslag.

Vid t.ex. organisatoriska och strukturella förändringar saknas ofta analyser och konsekvensbeskrivningar som utgår ifrån de grundläggande principerna och hur enskilda och deras anhöriga påverkas. Jag finner att ett sådant förfaringssätt är otillfreds- ställande. För att verksamhetens kvaliteter skall kunna upprätt- hållas och utvecklas på ett sätt som får trovärdighet måste enskildas och deras närståendes behov, synpunkter och erfaren— heter beaktas.

2.4.3. Principernas betydelse vid äldres önskemål om att flytta

Detta delbetänkande behandlar en fråga som mycket väl kan tjäna som ett konkret exempel på vad jag tidigare diskuterat. Att inte få flytta när man önskar det — beroende på att man är gammal och behöver vård och omsorg — ställer respekten för självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet åt sidan. Det vittnar om ett synsätt på den gamla människans värde som

inte kan accepteras. Om vi inte på ett kraftfullt sätt kan undanröja hindren och befästa äldres rätt till respekt i den situation när de t.ex. vill flytta för att vara nära anhöriga, så förloras värden och värdegemenskap för oss alla.

Jag har med anledning av mitt utredningsuppdrag blivit kontaktad av många anhöriga. De har förmedlat erfarenheter av den begränsade möjligheten att flytta för de äldre som har omfattande vård- och omsorgsbehov och som därför behöver bo i en särskild boendeform. Varken utflyttnings- eller inflytt- ningskommunen har i vissa fall visat sig villig att bistå den enskilde i denna situation. Anhörigas skäl till att vilja att åldriga föräldrar eller andra anförvanter flyttar närmare dem är genomgående en önskan att kunna vara mer delaktiga i vården och omsorgen under den äldres sista levnadstid. Beskriv- ningarna ger uttryck för den vanmakt och det godtycke som närstående upplever när kommuner inte har en lyhörd och generös hållning till äldres önskan om flyttning.

2.5. Aktuella problem i samband med äldres önskemål om att flytta

Flertalet beskrivningar av begränsningar i flyttningsmöjlig- heterna har avsett personer i mycket hög ålder med omfattande vård- och omsorgsbehov. Personerna har i de flesta fall bott i ett särskilt boende, främst i gruppboende för personer med demens och i sjukhem. Några har bott i sin ordinarie bostad. Genom ett hastigt insjuknande eller en gradvis försämring i åldrande- processen har de bedömts inte kunna bo kvar. Anhöriga har i dessa situationer, när en flyttning ändå måste ske, önskat ett särskilt boende närmare den ort där de själva bor.

Från anhörigas beskrivningar och från aktuella exempel i massmedia går det att härleda vissa återkommande problem:

Det förefaller som om Svenska Kommunförbundets rekom- mendation (cirk. 1989:65) om att kommunerna positivt skall verka för att underlätta äldres flyttningsmöj ligheter är föga känd eller diskuterad i kommunerna (s. 43).

Även när det är den enskildes eget val att flytta förekommer det att inflyttningskommunen kräver att hemkommunen tar ansvaret för kostnaden för det särskilda boendet. Det förefaller som om kommuner sammanblandar flyttningar som sker på initiativ av enskilda och anhöriga med de situationer när kommunerna på grund av brist i särskilda boendeformer köper platser i andra kommuner.

För äldre personer med omfattande vård- och omsorgsbehov begränsas då den fria flyttningsrätten. Övriga medborgare har möjlighet att fritt välja bostadsort oavsett behov av kommunal service och omsorg t.ex. skola och barnomsorg.

Det änns även exempel på att inflyttningskommunen inte erbjudit något särskilt boende trots utflyttningskommunens garantier om kostnadsansvar. Dessutom föreligger hinder genom detaljerade prioriteringsregler, som ställer mycket höga krav på anknytning till inflyttningskommunen.

När kommuner tvistar med varandra om kostnadsansvar för särskilt boende i annan kommun har enskilda och deras närstående ingen rättslig möjlighet att genom förvaltningsbesvär få vare sig utflyttningskommunen eller inflyttningskommunen att ta ansvar för eller underlätta flyttningen.

Samhället har på olika sätt markerat betydelsen av anhörigas delaktighet i vården av och omsorgen om närstående. Anhörigas roll för äldres trygghet och upplevelse av kontinuitet har uppmärksammats på flera sätt. Anhöriga svarar även för en stor del av insatserna i vården och omsorgen. Samtidigt uppställs hinder som omöjliggör eller betydligt försvårar för anhöriga att vara delaktiga. Jag menar att det ger dubbla budskap på ett högst otillfredsställande sätt.

Jag finner att detta sammantaget tydliggör mycket negativa förhållningssätt mot enskilda och deras anhöriga. Flera situationer som beskrivits for mig innehåller enligt min mening diskriminerande inslag mot enskilda äldre.

2.6. Debatten i massmedia

Följande citat från några tidningars ledarsidor exempliäerar åsikter som framförts i massmedia om äldres begränsade möj- ligheter att flytta:

"Sluta döma åldringar till kommunarrestl"..."Våra reportage har avslöjat en skrämmande kallsinnig inställning hos de ansva- riga"... (Kommunaktuellt nr 14, den 18 april 1996).

..."Hela Sverige upprörs. Hur behandlar vi egentligen våra äldre? Skall den som är sjuk, handikappad eller har andra svårigheter dömas till kommunarrest7"... (Nordvästra Skånes Tidningar, den 27 september 1996).

..."Har vi "åldersapartheid" i Sverige? Ja, dessvärre verkar det så. En gammal människa, som är beroende av offentlig vård eller omsorg, kan inte flytta till en annan kommun om den säger nej"... (Hudiksvalls Tidning, den 26 september 1996).

Inlägg i tidningar, radio och TV har framhävt att det måste anses självklart att varje medborgare i landet skall ha rätt att flytta dit han eller hon vill. Flera har använt formuleringar som att äldre personer blir asylsökande i sitt eget land om de vill flytta till en annan kommun t.ex. för att komma närmare sina anhöriga. Genomgående är även att media tar upp den bristande inlevelse som enligt dem verkar finnas hos ansvariga besluts- fattare.

Denna uppmärksamhet i massmedia har i hög grad bidragit till att skapa ett starkt intresse och engagemang för frågan om bemötande av äldre. Det finns stora förväntningar på kon- struktiva förslag. Jag änner att det breda engagemanget, som också utredningsuppdraget talar för, är en tillgång att ta tillvara.

3 Bakgrundsbeskrivning

3.1. Inledning

Rätten för äldre personer att flytta till särskilda boende- och vårdformer i andra kommuner och landsting har sedan 1980- talet behandlats i flera sammanhang. Jag kan konstatera att de uttalanden som gjorts av riksdagen, av regeringsföreträdare, de båda kommunförbunden, statliga utredningar m.fl. präglas av stor enighet. Möjligheterna för äldre personer att flytta skall främjas. Verkligheten har dock många gånger talat ett annat språk, vilket redovisas i detta betänkande.

Som bakgrund till rrrina överväganden och förslag ger jag här en kort översikt över frågans behandling under de senaste cirka femton åren. Till ett längre, historiskt perspektiv om bemötan- det av äldre återkommer jag i senare betänkanden.

3.2. Äldreomsorgen inför 90-talet

I propositionen om äldreomsorgen inför 90-talet (prop. 1987/88: 176 framhävs målet att alla människor, oberoende av service- eller vårdbehov, skall kunna byta bostads- eller vistelseort och att detta bör kunna lösas på frivillig väg genom överenskommelser mellan huvudmännen. Om denna väg inte visar sig vara framkomlig, bör andra åtgärder vidtas. Propositionen beskriver att den geograäska rörligheten ökat i det svenska samhället. Det har medfört att många äldre människor har barn och andra anhöriga på andra orter än där de själva bor. För en del äldre och deras närstående är det av stor betydelse att det geografiska avståndet mellan dem kan minskas. Från den enskildes synpunkt kan det vara viktigt att kunna flytta

till en annan kommun även av andra skäl än farniljeband. Som exempel nämns att enskilda kan vilja flytta till en ort där personer med samma etniska bakgrund bor. Föredragande statsråd anför: ..."I första hand anser jag det angeläget att de som har en anknytning till den aktuella orten skall ges möjlighet att flytta. Samma möjlighet bör gälla för den som vill flytta på grund av att den form av boende, vård eller andra insatser som den enskilde behöver inte finns att tillgå på hemorten" (s. 80). Vid behandlingen av denna proposition erinrade socialutskottet om sina tidigare uttalanden for att gamla t.ex. skall kunna få servicebostad i annan kommun eller vård i annat landsting (SoU 1988/8926). Utskottet delade propositionens uppfattning att äldreomsorgen måste bygga på principer om integritet, trygghet och valfrihet. Utskottet menade att valfrihet också är en fråga om att gamla människor får möjlighet att bo nära sina anhöriga.

3 . 3 Äldredelegationens ståndpunkt och de båda kornrnunförbundens rekommendationer

3 .3 . 1 Äldredelegationens ståndpunkt

Äldredelegationen tillsattes 1988 för att ytterligare bereda vissa frågor (bl.a. om förändrat huvudmannaskap i samhällets äldre- omsorg) som tidigare behandlats av den s.k. Äldreberedningen (i slutbetänkandet Äldreomsorg i utveckling, SOU 1987:21). 1 delegationens uppdrag ingick också att ange former för hur äldre och personer med funktionshinder skall kunna flytta till särskilda boende- och vårdformer i annan kommun eller annat landsting.

Delegationens rapport (Ds 1989:27) framhåller att principerna för integritet, trygghet och valfrihet förutsätter att den enskilde som är i behov av plats inom landstingssjukvården eller av en särskild boendeform för service och omvårdnad kan få detta behov tillgodosett också i annan landstingskommun eller annan

kommun än där han/hon är bosatt. Det förhållande att man har behov av sjukvård eller social service bör inte medföra sämre möjligheter att flytta. Delegationen var enig om att möjlig- heterna måste vidgas.

Som ett resultat av överläggningar i äldredelegationen utfärdade Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet rekommendationer till sina medlemmar om rätten att flytta mellan kommuner och landsting. Delegationen fann att rekom— mendationema (se nedan) kunde erbjuda en tillfredsställande lösning utan ändringar i socialtjänstlagen eller någon tvingande regel i hälso- och sjukvårdslagen.

Samtidigt såg äldredelegationen risken att rekommenda- tionema inte skulle vara tillräckliga för att uppfylla de mål som riksdagen angivit om möjligheterna att flytta för äldre och för personer med äinktionshinder. Delegationen framförde därför att det var angeläget att de båda kommunförbundens rekom- mendationer skulle bli föremål för uppföljning och utvärdering.

3.3.2. Rekommendation från Svenska Kommunförbundet

Svenska Kommunförbundets styrelse ansåg frågan om rätt till servicebostad i annan kommun så viktig att styrelsen fann skäl att göra avsteg från inställningen att vara ytterst restriktiv med rekommendationer till medlemmarna. Kommunförbundets styrelse beslöt därför rekommendera kommunerna följande att gälla fr.o.m. den ljuli 1989 (cirk. 1989165).

Kommunerna rekommenderas att positivt verka för att äldre personer och personer med handikapp ges möjlighet att erhålla bostad i servicehus med helinackordering eller servicebostad i annan kommun än hemkommunen. Särskild uppmärksamhet bör ägnas personer med anknytning till kommunen. Kommunen bör slopa de hinder som kan finnas för flyttning från en kommun till en annan (t.ex. krav på mantalsskrivning eller kyrkoskrivning i kommunen för att kunna tilldelas bostad i servicehus med helinackordering eller servicebostad). Det bör inte förekomma krav på betalning kommunerna emellan — med stöd av nya avtal eller överenskommelser — för kostnader för platser i servicehus med helinackordering eller servicebostad. Det påpekas att

reglerna om interkommunal ersättning som gällde på social- hjälpslagens tid är helt utmönstrade ur lagstiftningen fr.o.m. år 1982 då socialtjänstlagen trädde i kraft.

Beträffande anknytning till kommunen menade styrelsen att det är svårt att mera exakt ange generella regler för vad som är rimligt men vikten av att prioritera personer med anknytning till kommunen betonas i rekommendationen.

En flyttning kan innebära att den enskilde kan komma närmare sina anhöriga eller andra närstående. Skäl kan enligt rekom- mendationen även vara att den enskilde tillhör en viss religion eller har en viss typ av handikapp och önskar bo tillsammans med eller nära andra som tillhör samma religion eller har liknande handikapp (cirk. 1989:65, s. 5).

Rekommendationen har inte blivit föremål för revidering efter huvudmannaskapsreformen 1992. Huvudprincipema om äldres möjligheter att flytta har understrukits genom brev 1996—05-30 äån ordföranden i Svenska Kommunförbundet till kommunerna.

3.3.3. Rekommendation från Landstingsförbundet

Landstingsförbundets styrelse beslöt rekommendera landstingen och medlemskommunerna att fr.o.m. den 1 januari 1989 tillämpa det s.k. riksavtalet med vissa ändringar. Det innebar att sjukvårdshuvudmännen åtog sig att ta emot långtidssjuka patienter inom såväl somatisk som psykiatrisk vård utan krav på remiss eller särskilda motiv för önskan att flytta. Utomläns- patienter blev inom långtidsvård likställda med inomläns- patienter.

Rekommendationen innebar vidare att "hemlandstinget" hade betalningsansvar för patienten under ett år. Rekommendationen avsåg också långtidssjuka patienter som ännu inte fått lång- Vårdsplats och som önskade få sådan plats i annat landsting än hemlandstinget.

3.4. Huvudmannaskapsreformen

Propositionen om ansvaret för service och vård till äldre och handikappade m.m. (prop.1990/91:14) låg till grund för riks- dagens beslut om Ädelreformen. Den innebar bl.a. huvudmanna— skapsförändringar som berör de båda kommunförbundens re— kommendationer. Kommunerna fick en skyldighet att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad. Lokala sjukhem och andra institutioner för somatisk långtidssjukvård överfördes till kommunerna och ingår i begreppet särskilda boendeformer för service och omvårdnad. För somatisk lång- tidsvård som drivs av landstingen eller enskild vårdgivare fick kommunerna betalningsansvar. Konsekvenser av Ädelreformen är att flyttningar mellan långvårdsenheter numera är ett kommu- nalt ansvar.

I propositionen behandlades inte frågan om möjlighet för enskilda att kunna flytta till långvårdsplats i annat landsting eller servicebostad i annan kommun. Föredragande statsråd hänvisar till att frågan togs upp i regeringens proposition om lednings- ansvaret inom den offentliga hälso- och sjukvården (prop. 1989/90:81) och gör bedömningen att de av Landstingsför- bundet och Svenska Kommunförbundet utfärdade rekom- mendationema svarar väl upp mot de mål riksdagen uppställt vad gäller möjligheterna för enskilda att kunna flytta till lång- vårdsplats i annat landsting än hemlandstinget eller till ser- viceboende i annan kommun än hemkommunen. Rekom- mendationerna bör emellertid följas upp och om de inte får avsedd effekt bör särskild lagstiftning övervägas.

3.5. Uppföljning och utvärdering av Svenska Kommunförbundets rekommendation

3.5.1. Socialstyrelsens kartläggning

I regeringens uppdrag, S 91/3252/H, till Socialstyrelsen om att följa och beskriva utvecklingen avseende särskilda boende- former för äldre och handikappade, ingick att kartlägga hur äldre och människor med funktionshinder har utnyttjat möjligheten att flytta till ett särskilt boende i annan kommun eller annat landsting.

Socialstyrelsen gjorde våren 1992 en riksomfattande kart- läggning av flyttningar som genomförts under år 1991. Undersökningen skedde före Ädelreformen och omfattar därför inte de landstingsdrivna sjukhemmen. Totalt 227 kommu- ner/distrikt uppgav att de under 1991 fått in sammanlagt 1401 ansökningar om bistånd i form av serviceboende. Två tred- jedelar av kommunema/distrikten redovisade att omkring 800 personer (varav en fjärdedel under 65 år) beviljats bistånd. En tredjedel av kommunerna/distrikten lämnade uppgifter om avslag för drygt 300 personer (varav en tredjedel under 65 år).

Av undersökningen framgår inte hur många av de bistånds- beviljade personerna som faktiskt erhållit särskilt boende i annan kommun.

Enligt Socialstyrelsens rapport (808 1993112) var de van- ligaste orsakerna till avslag "platsbrist, resursbrist, brist på servicelägenheter". Detta gällde en fjärdedel av de personer som fått avslag på sin biståndsansökan. Därefter följde sådana orsaker till avslag som att kommunerna/distrikten inte ansett att det förelåg "särskilda behov, tillräckliga behov eller bistånds- behov enligt 6 & SoL". Övriga skäl till att biståndsansök- ningama avslagits gällde att behovet tillgodosetts på annat sätt, att behov inom kommunen prioriterats och att den enskilde inte hade tillräcklig anknytning till kommunen.

3.5.2. Svenska Kommunförbundets undersökning

Svenska Kommunförbundet genomförde i anslutning till Socialstyrelsens kartläggning en undersökning om tillämp- ningen av rekommendationen i ett urval av 31 kommuner. Undersökningen avsåg förhållanden är 1991 samt till vissa delar 1992.

Resultaten från denna undersökning avviker inte nämnvärt från Socialstyrelsens kartläggning. Samtliga 31 urvalskommuner ansåg det angeläget att kunna tillgodose enskildas önskemål om att få flytta till en särskild boendeform i kommunen även om de är bosatta i en annan kommun när ansökan görs. Särskilt gällde det i fråga om s.k. anknytningsfall, när den som vill flytta har egna barn eller andra anhöriga i den aktuella inflyttnings— kommunen. Sådana biståndsansökningar behandlades enligt de undersökta kommunerna på samma sätt som en ansökan från kommunens egna invånare.

Det framkom dock att personer från andra kommuner fick avslag på ansökan om det samtidigt fanns egna kommun— invånare med stora behov av särskilt boende. Vid avslag erbjöds enskilda att ansökan sattes på en "väntelista" till särskilda boendeformer för att plats skulle kunna beredas senare.

Ett problem som togs upp av många kommuner var den bristande tillgången på särskilt boende. Det kunde upplevas som "orättvist" av de egna kommuninvånarna att äldre från andra kommuner prioriterades. Det framgick även att en del kommu- ner med begränsade resurser hade regler med krav på viss anknytning till kommunen, s.k. anhöriganknytning. Samman— fattningsvis var orsakerna till avslag på biståndsansökningar i stort sett identiska med de orsaker som framkom vid Socialstyrelsens kartläggning.

Kommunema accepterade ganska allmänt rekommendationen om att krav på betalning kommunerna emellan inte bör förekomma. Kommunförbundet framhöll i sin sammanfattning att utvärderingen visat att kommunerna till övervägande del är positiva till förbundets rekommendation. Några krav på eller önskemål om förändringar av rekommendationen framfördes inte från kommunerna. Kommunförbundet bedömde därför med hänsyn till bl.a. utvärderingsresultatet att rekommendationen borde kunna fortsätta att gälla tills vidare.

3.6. En annan lösning: Lagen om stöd och service till Vissa fimktionshindrade (LSS)

I regeringens proposition om stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159) föreslogs att en person som tänker bosätta sig i en annan kommun skall kunna ansöka om ett förhandsbesked om rätten till insatser med stöd av den nya lagen (LSS). Kommunen skall utan dröjsmål planera och förbereda insatser som förhandsbeskedet ger den enskilde rätt till om han bosätter sig i kommunen. Förhandsbeskedet gäller under sex månader räknat från den dag då insatserna blir tillgängliga för den enskilde.

Syftet är att underlätta för funktionshindrade att flytta mellan olika kommuner. Enligt propositionen måste avsikten att flytta vara klar och bestämd. En ansökan om förhandsbesked från en person som tänker bosätta sig i kommunen skall behandlas på samma villkor som om han/hon var bosatt där. Riksdagen beslöt i enlighet med nämnda proposition.

Socialtjänstkommittén framhåller i sitt delbetänkande, (SOU 1993:30, Rätten till bistånd inom socialtjänsten) att det inte änns någon motsvarande bestämmelse om förhandsbesked inom socialtjänsten som den som gäller för personer med omfattande äinktionshinder enligt LSS. Kommittén lägger dock inte några förslag om förändringar utan hänvisar till Svenska Kommun— förbundets rekommendation samt till Socialstyrelsens rege- ringsuppdrag om uppföljning av rekommendationens tillämp— ning.

3 . 7 Ansvarsfördelningen mellan kommunerna och vistelsebegreppet

3.7.1. Inledning

Eftersom frågan om äldres flyttningar berör ansvarsförhållanden mellan kommuner beskriver jag här nuvarande förhållanden och de diskussioner som bl.a. förts i Socialtjänstkommittén. Ansvaret för att den enskilde skall få den hjälp han/hon behöver åvilar idag vistelsekommunen enligt 3 & SoL. Med vistelsekom- mun avses den kommun där den enskilde beänner sig när hjälpbehovet inträder. Vistelsekommunen är dock inte skyldig att vidta alla de åtgärder som kan behövas när den enskilde är bosatt i annan kommun. I ett sådant fall bör ärendet flyttas över till hemkommunen om den enskildes hjälpbehov lämpligen kan tillgodoses där. Detta gäller i princip endast ärenden där den enskilde under en längre tid har behov av insatser inom socialtjänsten. Socialnämnden i vistelsekommunen är dock ensam ansvarig för att behövliga åtgärder kommer till stånd till dess att socialnämnden i den andra kommunen har samtyckt till att ta över ärendet.

3 .7.2 Socialtjänstkommitténs problembeskiivning och förslag

I Socialtjänstkommitténs uppdrag ingick att föreslå precise- ringar som behövs för att undanröja oklarheter om vilken kommun som har ansvaret för att tillgodose den enskildes behov av bistånd. De problem och tvister som lyfts fram beträffande vistelsekommunens ansvar avser framförallt kostnadsansvaret för färdtjänst, hemtjänst och socialbidrag i samband med semestervistelser eller andra tillfälliga vistelser.

Enligt Socialtjänstkommittén har den ekonomiska regleringen i samband med Ädelreformen lett till vissa komplikationer beträffande kostnadsansvaret för Vård i särskilda boendeformer som bedrivs i annan kommun. Det kommunala betalningsan— svaret för somatisk långtidssjukvård/motsvarande som bedrivs

av landstingskommunal eller enskild vårdgivare avser personer som är folkbokförda i kommunen. Detta regleras i lagen (1990: 1404) om kommunens betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård.

Enligt folkbokföringslagen (1991 :48 1) kan enskilda personer som flyttar till en särskild boendeform för service och om- vårdnad välja mellan att även fortsättningsvis vara folkbokförda i hemförsamlingen eller att folkbokföra sig i den församling där den nya boendeformen ligger. Valfriheten gäller dock inte vid somatisk långtidssjukvård på enskilda vårdhem som drivs enligt den stadga om enskilda vårdhem som kommer att upphävas inom kort. 1 den ekonomiska reglering som föregick Ädel- reformen har kommunerna i allmänhet erhållit medel mot- svarande de folkbokförda vid landstingens sjukhem oberoende av var sjukhemmen ligger. Det förutsattes att detta skulle reg- leras mellan berörda kommuner. Flera kommuner har därefter träffat överenskommelser som innebär att de åtar sig kost- nadsansvaret för sjukhemsvård i andra kommuner beträffande personer som tidigare har varit men inte längre är folkbokförda i kommunen.

Socialtjänstkommittén föreslår (i sitt slutbetänkande SOU 1994:139, Ny socialtjänstlag) att 4 & SoL kompletteras med en regel som ger nämnden möjlighet att träffa avtal om vård eller boende för personer som inte längre är folkbokförda i kommunen. Enligt kommittén gör en sådan regel det möjligt att placeringskommunen behåller ansvaret för personer som genom nämndens beslut vistas för vård eller boende utanför hem- kommunen även om de är folkbokförda i annan kommun. Placeringskommunens ansvar skall enligt förslaget omfatta bistånd enligt 6 & SoL och enligt 10 5 första stycket SoL. I ansvaret ligger att utreda behov, besluta om och finansiera de hjälp- och stödinsatser som beviljats den enskilde även om verkställigheten överlämnas till en privat eller offentlig vård- eller servicegivare i annan kommun. Vidare ingår att fullgöra skyldigheterna enligt lagen (1990:l404) om kommunernas betalningsansvar för viss hälso— och sjukvård även om den enskilde inte är folkbokförd i denna kommun.

Socialtjänstkorrmiittén föreslår dessutom att ett ärende i vissa fall skall kunna flyttas över från en socialnämnd till en annan, även om den senare nämnden inte samtycker till att ta emot

ärendet. En sådan överflyttning skall kunna beslutas av läns- rätten.

3.8. Viss rättspraxis

3.8.1. Inledning

Som angetts tidigare är det enligt 3 5 första stycket SoL vistelsekommunen som har ansvaret för att den enskilde får det stöd och den hjälp som han/hon behöver. Med vistelsekommun avses den kommun där den enskilde Vistas när hjälpbehovet inträder.

Denna bestämmelse innebär bl.a. att enskilda inte har rätt till stöd av inflyttningskommunen om han/hon för att kunna flytta till kommunen behöver ett i förväg beviljat stöd av denna kommun. De Vistas inte i den kommun som de vill flytta till. Att bestämmelserna skall tillämpas på detta sätt framgår också av två kammarrättsdomar som redovisas nedan.

Det redovisas också en dom från Regeringsrätten där den enskilde, till skillnad från kammarrättsdomama, inte riktat biståndsansökan till inflyttningskommunen utan till den kommun där hon var bosatt. Den enskilde ville att denna kommun skulle ombesörja insatserna i inflyttningskommunen. Inte heller talan i detta mål bifölls.

3.8.2. Domar från kammarrätten

Kammarrätten i Göteborg har under åren 1993 och 1995 avgjort två mål, nr 4427-1993 respektive nr 2548-1995, angående äldre kvinnor som ville flytta till Ängelholms kom- mun. I det första fallet ansöktes om bistånd enligt 6 5 SoL i form av bostad med helinackordering alternativt boende i pensionärslägenhet i kommunen. Det andra fallet avsåg bistånd i form av bostad i gruppboende för personer med demens. Bistånd beviljades inte i något av fallen. Kammarrättens domskäl i det första fallet var att det saknas möjlighet att med

stöd av 6 5 SoL ålägga vistelsekommunen eller den kommun dit man vill flytta att utge bistånd till bostad i särskild boendeform i annan kommun än vistelsekommunen. I det andra fallet an- förde kammarrätten att enligt 3 5 SoL är det vistelsekommunen som har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Ängelholms kom- mun var inte skyldig att bevilja henne begärt bistånd även om hon skulle ha behov av det.

3 .8.3 Dom från Regeringsrätten

Regeringsrätten har i målet RÅ 1990, ref 23, prövat frågan om under vilka omständigheter en kommun kan förpliktas att betala för en persons serviceboende i en annan kommun. Målet gällde en 90-årig kvinna, som var bosatt i Uddevalla kommun. Kvin— nan ville flytta till ett servicehus i Stockholm för att kunna bosätta sig i närheten av sin dotter.

Regeringsrätten erinrade om vistelsekommunens ansvar enligt socialtjänstlagen. Regeringsrätten anförde att detta dock inte hindrar att en kommun kan vara skyldig att betala för t.ex. en vårdinsats som inte kan tillgodoses annat än utanför kommunen. En kommun som har gett bistånd till en placering i ett hem i en annan kommun behåller ansvaret för personen i fråga. Ärendet kan dock flyttas över till en annan socialnämnd om denna nämnd samtycker till det.

Regeringsrätten anförde vidare att, när en hjälpbehövande självmant avflyttar från kommunen utan samband med en beslutad placering, kommer ansvaret enligt SoL i fortsättningen att åvila den kommun där han eller hon då kommer att vistas.

Regeringsrätten konstaterade att kvinnans ansökan om bistånd för boende i ett servicehus i Stockholm inte var motiverad av ett särskilt vårdbehov som inte kunde tillgodoses inom Uddevalla kommun utan av hennes förståeliga önskan att bo nära sin enda anhöriga. Det noterades att Uddevalla i egenskap av vistelse- kommun på olika sätt försökt hjälpa och stödja kvinnan i hennes önskan att flytta liksom att ge henne den hjälp hon behövde för att klara sin livsföring i Uddevalla. Domstolen fann dock att SoL inte gav stöd för att mot kommunens bestridande förplikta den att fortlöpande svara för kostnader för att tillgodose

kvinnans behov av boende och service efter det att hon flyttat till Stockholm. Kvinnan kunde därför inte få bistånd i den angivna formen.

4 Utveckling av bostads-och stödformer för äldre

4.1. Inledning

Äldres möjlighet att flytta till en särskild boendeform i annan kommun påverkas av tendenser i utvecklingen av bostads- och stödformer inom kommunernas äldreomsorg. Jag gör därför en kort översikt över kommunernas omfattande insatser i form av särskilt boende och hemtjänst samt hemsjukvård.

År 1995 fick drygt 290 000 äldre och äinktionshindrade per- soner hemtjänst (tidigare begrepp: social hemhjälp) och/eller hemsjukvård i ordinarie bostad eller i bostad i särskild boende- form (SoS, Jämförelsetal 1995). Det är en minskning med 15 000 personer i jämförelse med förhållandena år 1993. Av samtliga med insatser inom hemtjänst/hemsjukvård/särskild boendeform är cirka 60 procent 80 år eller äldre. Andelen per- soner med insatser i denna åldersgrupp motsvarar nära 45 pro— cent av samtliga personer i befolkningen 80 år och äldre. Denna situation har varit relativt konstant under åren 1993 till 1995.

Andelen personer som får hemtjänst/hemsjukvård/insatser i särskilt boende och som är 80 år eller äldre varierar kraftigt både mellan olika slags kommuner (t.ex. storstad, förort och glesbygd) och mellan enskilda kommuner.

Förortskommuner har i genomsnitt den lägsta andelen personer 80 år och äldre som får insatser (cirka 42 procent) medan glesbygdskommunerna i genomsnitt har den högsta andelen (cirka 51 procent i genomsnitt). Skillnaderna har bland annat samband med befolkningssammansättningen i de olika kommuntypema. Bland storstäderna har Stockholm och Malmö en jämförelsevis liten andel personer med hjälpinsatser i denna åldersgrupp (cirka 39 procent).

4.2. Särskilda boendeformer

4.2.1. Åldersfördelning i särskilda boendeformer

Vid utgången av 1995 bodde 135 400 personer i särskilda boendeformer, vilket är en ökning med cirka 6 500 personer (3,3 procent) jämfört med år 1993. Det är framförallt personer som är 80 år och äldre som bor i de särskilda boendeformerna — cirka 23 procent av allai denna åldersgrupp år 1995. Andelen har varit oförändrad under åren 1993 till 1995. Nästan varannan av alla 90 år eller äldre bor i särskild boendeform. I ålders- gruppen 65-79 år var det tre procent. Nära 70 procent av samtliga i särskilda boendeformer var kvinnor.

Det är stora skillnader mellan kommunerna avseende hur stor andel av befolkningen 80 år och äldre som bor i särskild boendeform. Denna andel varierade 1995 liksom även 1994 från under 15 procent till över 40 procent.

4.2.2. Bostadsstandard

De flesta som bor i särskilda boendeformer bor ensamma i bostaden eller tillsammans med make/maka/samboende (SoS socialtjänststatistik 1996:7). Av samtliga boende var det 12 pro- cent som vid utgången av 1995 delade bostad med annan/andra än make/maka/samboende. År 1993 var motsvarande andel cirka 14 procent.

År 1995 var drygt 40 procent av det totala antalet bostäder (123 000) i särskilt boende fullvärdiga bostäder dvs. utrustade med minst ett rum och kök eller med ett och ett halvt rum och kokvrå. Vissa förskjutningar som avser standard har skett under tidsperioden. Andelen bostäder med kokvrå/kökskåp har ökat påtagligt, från 14 procent 1993 till cirka 25 procent 1995, Samtidigt har andelen bostäder utan kök eller kokvrå/kökskåp minskat. År 1995 var andelen bostäder som saknade kok— möjligheter 25 procent. Cirka 13 procent av dem som bor i särskilda boendeformer saknar eget hygienutrymme.

De flesta av kommunernas särskilda boendeformer är integ- rerade i den vanliga bebyggelsen (Ädelutvärderingen 9614 505). Det genomsnittliga antalet boende per anläggning har minskat avsevärt under tiden sedan Ädelreformens genomförande. Det finns dock fortfarande anläggningar med fler än 100 boende. Ombyggnaden av de gamla sjukhemmen har inte gått i önskad riktning. Antalet platser i flerbäddsrum har inte minskat. Mer än hälften av dem som bor i sjukhem delar fortfarande rum med en eller flera andra (808 19962). Många saknar således egen bostad i den mening att de inte har ett eget rum med egna tillhörigheter, en dörr att stänga samt eget hygienutrymme.

4.3. Hemtjänst och/eller hemsjukvård

Vid utgången av år 1995 var det drygt 154 700 personer i ordinarie bostad som äck hemtjänst och/eller hemsjukvård. Detta är en minskning med cirka 21 600 personer jämfört med år 1993. Drygt 55 procent av dem som fick insatser var 80 år eller äldre och utgjorde i likhet med år 1994 drygt 20 procent av samtliga invånare i denna åldersgrupp. Andelen varierar kraftigt mellan kommunerna, från cirka 5 procent till som mest 40 procent.

Vid utgången av 1995 var drygt 70 procent 80 år eller äldre av de cirka 48 000 personer som bodde i servicehus eller i service- lägenheter och hade hemtjänst och/eller hemsjukvård.

Av samtliga med hemtjänst och/eller hemsjukvård var det cirka 37 procent som äck mellan 1 och 9 hjälptimmar under novem- ber månad 1995. Drygt 4 procent fick 120 eller fler hjälptimmar. Andelarna har inte förändrats från år 1993 till 1995. Antalet personer som erhållit 120 eller fler hjälptimmar har däremot minskat med nära 500 personer.

4.4. Anhörigbidrag och kommunalt anställda anhörigvårdare

Av samtliga (drygt 203 400 personer) som år 1995 var beviljade insatser i ordinarie bostad eller i servicehus äck 2 procent (4 000 personer) hjälp av anhörig eller närstående som var anställd av kommunen som vårdbiträde. Samtidigt fick cirka 7 000 personer ekonomisk ersättning av kommunen i form av anhörigbidrag eller motsvarande. Ett antagande är dock att många av dem ger hjälp till personer under 65 år. Det saknas åldersfördelad statistik över de personer som erhåller insatser från anhöriga som är anställda som vårdbiträde eller erhåller anhörigbidrag.

4.5. Utvecklingen inom äldreomsorgen enligt Ädelutvärderingen

Socialstyrelsen konstaterar i sin slutrapport om Ädelutvär- deringen (SoS 1996z2) bl.a. att antalet medicinskt färdigbe- handlade sedan 1992 har minskat drastiskt både inom somatisk akutsjukvård och geriatrik. Den tid som medicinskt färdig— behandlade får vänta innan annat vårdalternativ tillhandahålls omfattar nu några få dagar. Minskningen av antalet platser inom såväl akutsjukvården som geriatriken samt de förkortade vårdtiderna utgör de tydligaste effekterna av Ädelreformen.

Som konsekvens av utvecklingen inom akutsjukvården ställs ökande krav på primärvård och kommunal äldreomsorg bl.a. på kommunernas insatser inom de särskilda boendeformema.

Dessa enheter vårdar idag personer som tidigare fick sina behov tillgodosedda inom t.ex internmedicin och geriatrik. Framförallt har vården av personer med demens blivit en växande uppgift liksom även omhändertagandet av personer i livets slutskede. Sjukhemmen har kommit att få ta hand om den växande andelen mycket gamla och svårt sjuka personer med stora omvårdnadsbehov.

Socialstyrelsen pekar i sin rapport på problem som rör de medicinska insatserna inom äldreomsorgen, speciellt inom de särskilda boendeformerna. Brister avser bl.a. vårdplanering, hjälpmedelsinsatser, uppföljning och omprövning av medicin- ordinationer samt smärtlindring, t.ex. i livets slutskede. Brist på läkarinsatser i kommunernas äldreomsorg är ytterligare ett problem som uppmärksammats. Samtidigt har Ädelreformen inneburit en positiv utveckling genom tillkomsten av medicinskt ansvariga sjuksköterskor (MAS), som enligt Socialstyrelsen påtagligt förstärkt medvetenheten om medicinska kvalitetskrav i kommunernas verksamhet.

Socialstyrelsen konstaterar vidare att många av dem som bor i särskilda boendeformer har en ganska innehållslös vardag och sällan får hjälp att komma ut. Den enskildes behov av och möj- ligheter till rehabilitering uppmärksammas inte tillräckligt.

Beträffande hemvården drar Socialstyrelsen slutsatsen att utvecklingen fortsätter att följa den tendens som började märkas redan på 1980-talet, dvs. allt färre får hjälp och hjälpinsatserna koncentreras till de allra äldsta och mest hjälpbehövande.

"ii 11.1de "'i' lur.: _15.3- r.'

' 111111 lel'lbih'rn

Fifi-'H- lintu-Jc"! mlnlrulz

W ME irl-Elitldwmqåln ,; :l-r'. u..'1"n|.1-|m;1.'l'|1liri*.|b r'-'-.i-.|- nr.:-iE-l'f'rtazéål

il'.'l"l-""|.,['1"l-'j:r,

"ihålig .. . ,. radenar l'r .,er Steinunn; ' åh,. Marima , ,. ' ,.IW- ,uip'fåw'l . ' ” Bsqjlnjitätuellln ' ii.-Eläicrlav lliliatarlgil , Juhl-. M'am1h11L335 . "'i-ph,||;...'..|.151'15P1uimgrilllnrlu ' L'lEj._ unna-1.111?! fu, 111.175! ' LJ ""! IE.-IHJ _'l1'.l :H'lb'h'lr' 1.' 'EILID'

5 Flyttningsmönster bland alla äldre över 65 år

5 .1 Inledning

I detta kapitel belyser jag de generella flyttningsmönstren bland alla äldre, dvs. i vilken omfattning äldre personer flyttar och vart de i så fall flyttar. Beskrivningen avser samtliga äldre över 65 år oavsett vård- och omsorgsbehov.

Denna redovisning av rörligheten i hela den äldre befolkningen ger perspektiv på frågan om vissa äldres möjlighet att flytta till ett särskilt boende i en annan kommun. Det är enligt min mening av stor betydelse att belysa hur många personer över 65 år, och då särskilt i åldersgruppen över 80 år, som över- huvudtaget företar en flyttning över kommungränser.

Jag har därför studerat alla äldres flyttningar under åren 1986, 1989, 1992 och 1995. Undersökningen omfattar en analys av det totala antalet flyttningar i åldersgruppen 65 år och äldre, (fördelat på åldersgrupper 65—79 år och 80 år och äldre) samt en analys av äldres andel av det totala antalet flyttningar i hela befolkningen.

Studier har även genomförts av hur äldre flyttat mellan kommuner och mellan län under de år som angivits ovan. Uppgiiiema har hämtats från Statistiska centralbyråns (SCB's) befolknings- och flyttningsstatistik.

5 .2 Äldres flyttningar

5.2.1 Äldre personer flyttar framförallt inom den egna kommunen

Det är en relativt liten andel av hela den äldre befolkningen som genomför en flyttning. Personer 65—79 år svarar för merparten av flyttningarna.

År 1986 flyttade totalt 65 390 personer som var 65 år och äldre. Av dessa flyttningar genomfördes 76 procent av personer i åldern upp till 79 år. År 1995 hade det totala antalet flyttningar bland alla äldre ökat till 74 312 varvid åldersgruppen 65-79 år svarade för 62 procent av flyttningarna. Under tidsperioden har andelen flyttningar bland personer som var 80 år och äldre ökat med 14 procentenheter.

Det ökade antalet flyttningar bland de allra äldsta har delvis samband med att antalet personer 80 år och äldre ökade med närmare 91 000 personer, dvs. en ökning med 22 procent- enheter under tidsperioden. Yngre äldre minskade i antal med närmare 25 000 personer, dvs. en minskning med 2 procent- enheter.

År 1986 var det 4,4 procent av hela befolkningen över 65 år som antingen flyttade inom den egna kommunen eller till andra kommuner. År 1995 hade denna andel ökat till 4,8 procent.

Analyser av befolkningsstatistik visar att äldre personer före— trädesvis flyttar inom den egna församlingen, därefter till andra delar av den egna kommunen. Flyttningama inom kommunen svarade under 1995 för 87 procent av äldres samtliga flytt- ningar. I tabellen nedan redovisas den andel av alla äldre över 65 år som under de studerade åren flyttade inom kommunen respektive till andra kommuner.

Tabell ]. Andel (procent) av befolkningen 65 år och äldre som under tidsperioden 1986—1995 genomförde en flyttning, fördelat på åldersgrupper samt flyttningar inom kommunen respektive från kommunen.

-_

lnom Från S :: kom- kom- in... mun mun ningar

' Samtliga i hela åldelsgruppen över 65 år

Som framgår av tabellen är andelen personer som genomfört flyttningar störst inom åldersgruppen 80 år och äldre. Deras flyttningar skedde till största delen inom den egna kommunen. I denna åldersgrupp var det flyttningarna inom kommunen som ökade mest i jämförelse med flyttningar över kommungränser. Bland yngre äldre var förhållandena de motsatta. Andelen personer som flyttade inom kommunen minskade medan flytt— ningar över kommungränser ökade. Fortfarande var det dock företrädesvis inom den egna kommunen som även yngre äldre flyttade.

Skillnader i flyttningsmönster mellan åldersgruppema kan med all sannolikhet förklaras med att andelen med omfattande vård- och omsorgsbehov är betydligt större bland personer över 80 år. De flyttar främst till särskilda boendeformer inom den egna kommunen medan yngre äldre flyttar t.ex. närmare sitt fritidshus, sin hembygd etc.

5.3 Äldres flyttningar mellan kommuner och över länsgränser

För att närmare kunna belysa flyttningsmönstren bland alla äldre, dvs. till och från vilka kommuner och län som äldre personer flyttar, har jag studerat antalet in- och utflyttningar samt nettoflyttningar (dvs. skillnaderna mellan in- och utflytt- ning i respektive kommun) i samtliga kommuner under åren 1986, 1989, 1992 och 1995. Jag har även analyserat eventuella skillnader i flyttningsmönster mellan yngre och äldre personer i åldersgruppen över 65 år.

Resultatet av studierna visar att personer 65 år och äldre främst flyttade till kommuner inom det egna länet och därefter till närmast angränsande län.

Inom respektive län var det vanligtvis residensstäderna och/eller storstäder som under de studerade åren hade de antalsmässigt största in— och utflyttningarna av äldre. Det kan dock inte urskiljas någon allmän tendens som visar att in- eller utflyttning överväger i större kommuner. Så har t.ex. Uppsala och Linköping genomgående under de studerade åren haft en tydlig nettoinflyttning (större inflyttning än utflyttning). Kommuner som t.ex. Borås har däremot haft en tydlig netto- utflyttning (större utflyttning än inflyttning).

5.3.1 Äldre personer flyttar mer sällan över

kommungränser än övriga åldersgrupper i hela befolkningen

År 1995 flyttade 13 procent av den totala befolkningen i landet och av dessa flyttade 4 procent över kommungränser. Totalt genomfördes drygt en miljon flyttningar under året varav cirka 356 000 flyttningar över kommungränser.

Åldersgruppen 65 år och äldre utgör 17,6 procent av hela befolkningen, dvs. knappt en femtedel. År 1995 utgjorde äldres andel av det totala antalet flyttningar i hela befolkningen 4 procent. Andelen flyttningar i åldersgruppen över 80 år utgjorde 0,7 procent av samtliga flyttningar i hela befolkning- en.

Under de studerade åren har äldres andel av alla flyttningar i befolkningen ökat marginellt. Det är ett mycket litet antal och en mycket liten andel i åldersgruppen över 65 år som flyttar över kommungränser vilket framgår av tabell 2 nedan. Kvinnor och män flyttade i lika stor omfattning.

Tabell 2. Antal och andel (procent) av befolkningen 65 år och äldre som flyttade åren 1986, 1989, 1992 och 1995 över kommungränser. fördelat på åldersgruppema 65-79 år, 80 år och däröver samt hela befolkningen 65 år och äldre.

Ålder Antal Andel Antal Andel Antal Andel Antal Andel nyn— nyn- ningar befotkn ningar bcfolkn. ningar befolkn. ningar befolkn.

' Samtliga i åldersgruppen 65 år och äldre

Av en befolkning över 65 år på drygt 1,5 milj. personer var det 13 663 personer som år 1995 flyttade från sin hemkommun antingen till andra kommuner inom samma län eller till k- ommuneri andra län. Som framgår av tabellen var det knappt en procent av samtliga personer 65 år och äldre som flyttade över kommungränser under de studerade åren. Det var framförallt yngre äldre, dvs. personer i åldersgruppema 65-79 år, som flyttade.

Under 1995 flyttade 0,6 procent av befolkningen 80 år och äldre över kommungränser. Som framgår av tabellen har det i denna åldersgrupp inte skett någon ökning av andelen som flyttade mellan åren 1992 och 1995. Jag kan konstatera att rörligheten över kommungränserna är minst i de åldersgrupper där vård- och omsorgsbehoven är som störst.

5 .3 .2 Storstadskommunerna har den största utflyttningen av äldre

En större andel av den äldre befolkningen över 65 år flyttade över länsgränsema i jämförelse med de flyttningar som skedde mellan kommuner inom det egna länet. Detta förklaras av att det fiamförallt var äldre från storstadskommunerna som flyttade och att dessa flyttade i större omfattning över länsgränsema än vad som gällde för äldre personer i övriga kommuner.

De i absoluta tal största in- och utflyttningarna har skett i storstadskommunema Stockholm, Göteborg och Malmö. I Stockholm och Göteborg har utflyttningen varit betydligt större än inflyttningen.

Under den studerade tidsperioden var nettoutflyttningen i Stockholm cirka 550 personer per år förutom 1992 då netto— utflyttningen uppgick till drygt 800 personer.

I Göteborg var nettoutflyttningen högst år 1992 då 399 fler personer flyttade från kommunen än de som flyttade till kom- munen. År 1995 hade Göteborg en nettoutflyttning på 98 per- soner. Malmö hade samma år en nettoinflyttning på tre personer till skillnad från tidigare år med nettoutflyttning.

Även bland personer 80 år och äldre var utflyttningen från storstadskommunema större än inflyttningen. Som exempel kan nämnas att det år 1995 var en nettoutflyttning med 158 personer från Stockholm. Göteborg och Malmö hade en nettoutflyttning med 95 respektive 26 personer under detta år.

Äldre i storstadskommunerna flyttade i större omfattning än personer i andra kommuner till flera olika delar av landet. Det gäller även personer över 80 år. Det beror troligtvis på att det inte är ovanligt att man som pensionär flyttar tillbaka till sin hembygd och/eller till den ort där fritidshuset är beläget. Cirka 50 procent av alla äldre över 65 år som år 1995 flyttade från Stockholm och Malmö genomförde en flyttning till kommuner utanför det egna länet. Flyttningarna från flertalet av de övriga kommunerna skedde i betydligt större omfattning till kommuner inom det egna länet. Undantag är Göteborgs stad där andelen flyttningar utanför det egna länet uppgick till cirka 70 procent.

Det har även varit möjligt att urskilja ett antal kommuner som under tidsperioden hade en betydligt större andel inflyttningar från andra län än från det egna länet. I kommuner som t.ex. Alingsås var det en större andel inflyttningar från Göteborgs- och Bohus län än från hemlänet Älvsborg. Motsvarande gällde för kommuner som t.ex. Trosa, Strängnäs, Rättvik, Leksand och Uppsala. Där skedde en större nettoinflyttning från Stockholms län än från hemlänen. Av dem som flyttade till Simrishamn var det en större andel från Malmöhus län och från Stockholms län än från det egna länet.

5.3.3 De flesta kommuner har nästan inte någon

nettoflyttning

Följande kommuner hade under 1995 den största nettoinflytt- ningen respektive nettoutflyttningen i absoluta tal bland personer 65 år och äldre:

Den antalsmässigt största nettoinflyttningen skedde till Norrtälje (+98), Uppsala (+93), Helsingborg (+82), Värmdö (+77) och Varberg (+66).

Störst nettoutflyttning år 1995 hade, förutom storstadskom- munerna, Borås (-31), Huddinge (—28), Simrishamn (-26), Bjuv (-23), Trollhättan (-21) och Sundsvall (-20).

En stor del av de övriga kommunerna hade praktiskt taget inte någon nettoflyttning bland personer över 65 år även om det i vissa kommuner skedde en relativt omfattande in- och utflytt- ning. Kommunerna hade inte heller någon uttalad nettoflyttning bland personer över 80 år. Antalet in- och utflyttningar i kom- munerna var betydligt lägre i denna åldersgrupp. Största nettoinflyttningen bland personer 80 år och äldre fanns år 1995 i Nacka (+29) och i Täby (+23).

I bilaga 3 redovisas samtliga kommuners nettoflyttningar år 1995.

5.3.4 Skillnader i rörlighet

För en bedömning av rörligheten dvs. in- och utflyttningen bland äldre personer har jag studerat vilka kommuner som under den ovan redovisade tidsperioden svarade för den största respektive minsta inflyttningen i förhållande till sin befolkning över 65 år samt de kommuner som svarade för den största respektive minsta utflyttningen.

Den största rörligheten, dvs. den högsta andelen in- och ut- flyttade i förhållande till sin befolkning över 65 år, fanns som förväntat framförallt bland förortskommunema i Stockholms län. Minst rörlighet i förhållande till befolkningen fanns främst bland kommuner i norra Sverige.

6 Enkätundersökning om äldres möjligheter att flytta till särskilt boende i en annan kommun

6.1. Inledning

Riksdagen har uttalat sig om betydelsen av en uppföljning av Svenska Kommunförbundets rekommendation och dess till- lämpning (s. 43). En sådan uppföljning genomfördes, som framgått tidigare, 1991 av Socialstyrelsen och Svenska Kom— munförbundet. Det bedömdes mot bakgrund av utvärde- ringsresultatet att rekommendationen borde kunna fortsätta att gälla tills vidare.

Jag har med anledning av mitt uppdrag om äldres möjligheter att flytta till ett särskilt boende i annan kommun ansett det vara nödvändigt med en närmare belysning av rekommendationens tillämpning i kommunerna samt av de problem och svårigheter som kommunerna upplever som mest framträdande. Av be— tydelse för mitt ställningstagande är även frågan om hur vanligt förekommande det är med flyttningar till särskilt boende i annan kommun.

Jag har genom en enkät tillfrågat samtliga kommuner samt socialdistrikt i Stockholm och stadsdelsnämnder i Göteborg om deras synpunkter och erfarenheter. Undersökningen har genom- förts av SCB sommaren 1996.

Av ett totalt utskick till 333 kommuner/ socialdistrikt/ stads— delsnämnder har 302 besvarat enkäten. Svarsfrekvensen i under— sökningen är 91 procent även om man frånräknar social- distrikt/stadsdelsnämnder. När begreppet "kommuner" används i det följande, avses kommuner, socialdistrikt (Stockholm) och stadsdelsnämnder (Göteborg).

6.2. Rekommendationens tillämpning i kommunerna

6.2.1. Formell handläggning av rekommendationen

Hälften av kommunerna har antagit rekommendationen Av väsentlig betydelse för rätten att flytta mellan kommuner är frågan i vilken utsträckning kommunerna antagit Svenska Kommunförbundets rekommendation och om denna följs. Det är som framgår av tabell 1 nedan 28 procent av de 302 kommu- nerna som antagit rekommendationen i politisk nämnd. Detta skedde i drygt en femtedel av dessa kommuner samma år eller året efter det att Svenska Kommunförbundet utfärdat den (1989-1990).

Tabell 1. Kommunernas formella handläggning av Svenska Kommunförbundets rekommendation beträffande äldres möjligheter att flytta till en särskild boendeform i annan kommun, fördelat på antal och andel kommuner.

Formell handläggning av Antal Andel rekommendationen kommuner kommuner

Rekommendationen antagits i nämnd

Rekommendationen antagits på annat sätt

Rekommendationen kommer att antas

Inga planer på att anta rekommendationen

Vet ej om rekommendationen antagits

Ej besvarat frågan

Summa

Förutom de kommuner som i nämnd antagit rekommendationen är det 17 procent som antagit den på annat sätt. En vanlig kommentar från dessa kommuner är att rekommendationen antagits i chefs- och ledningsgrupp som riktlinje för ärende- beredning/handläggning dvs. för praktisk tillämpning i arbetet. Dessutom har några kommuner svarat att rekommendationen följs på annat sätt genom tillägg av lokala regler om bl.a. pre- ciseringar av anhöriganknytning och prioritering av egna kom- muninvånare.

En fjärdedel av kommunerna har inte för avsikt att anta rekommendationen och en femtedel känner inte till om den antagits. (Samma förhållanden råder om socialdistrikt och statdsdelsnämnder frånräknas.)

Regler/riktlinjer som begränsar Oavsett den formella handläggningen av rekommendationen är det majoriteten (82 procent) av de 302 kommunerna som upp- ger att de följer den. 13 procent av kommunerna anger att de inte följer rekommendationen. Det är 17 procent av kommu- nerna som antagit rekommendationen men som inte följer den.

Även kommuner som inte antagit rekommendationen uppger att de följer den (21 procent). Knappt hälften av de kommuner som inte antagit rekommendationen uppger att de har egna regler/riktlinjer för inflyttning till särskilt boende av personer från annan kommun. Dessa regler innebär vanligtvis en be- gränsning av rekommendationens tillämpning.

Det förekommer även att kommuner som både har antagit rekommendationen i nämnd och som anser sig följa den, dess- utom har egna regler/riktlinjer (8 procent).

Reglerna/riktlinjema som redovisas innehåller bl.a. krav på att sökande till särskild boendeform skall vara folkbokförd i kom- munen, prioriteringar av egna kommuninvånare, preciseringar av anknytningsskäl samt krav på ersättning från utflyttnings- kommunen. Några kommuner uppger att avslag på ansök- ningar lämnas till personer i annan kommun med hänvisning till 35 Sol och vistelsekommuns ansvar att tillgodose vård- och om- sorgsbehov (s. 49). Bristande tillgång på särskilda boendefor- mer utgör också skäl för avslagsbeslut. Totalt har 39 kommuner

i ett öppet svar redovisat innehållet i de regler/riktlinjer som tillämpas. En del kommuner har dessutom som kommentarer till andra frågor redovisat praxis som till stora delar är i överens— stämmelse med de begränsningar som anges i regler/riktlinjer enligt ovan.

6.2.2. Problem och svårigheter att följa rekommendationen

En väsentlig fråga är om kommunerna upplever problem och svårigheter att följa Svenska Kommunförbundets rekommen- dation och vilka problem och svårigheter som i så fall upplevs som mest framträdande.

Det är 30 procent av de 302 kommunerna som inte anser att rekommendationen är svår att följa medan 65 procent anser att det föreligger problem och svårigheter (38 procent av dessa uppger att problem och svårigheter är av ringa karaktär).

196 kommuner (65 procent) har i enkätsvaren utvecklat sina synpunkter på dessa problem. Dessutom har 112 kommuner i ett öppet svar lämnat ytterligare synpunkter och kommentarer som till stora delar har samma innehåll som de kommentarer som redovisas här och i avsnitt 6.2.3.

Brist på särskilda boendeformer Övervägande del av synpunkterna handlar om brist på särskilda boendeformer. Tillgången är otillräcklig för såväl de egna kom- muninvånarnas som för andra invånares behov. En hel del av kommunerna uppger att det är lång kö till de särskilda boende- formerna. Långa väntetider utan möjlighet till verkställan av bistånd i form av särskilt boende framhålls som svårighet. Totalt har 116 kommuner framfört att det föreligger brist på särskilda boendeformer.

Prioriteringar

34 kommuner har berört frågan om prioritering av behov hos egna kommuninvånare framför behov hos sökande i annan kommun. Bland annat redovisar kommunerna de bedömnings-

och prioriteringssituationer som blir aktuella när tillgången på särskilda boendeformer är begränsad. Kommunerna framhåller att prioritering sker av egna kommuninvånare.

Handläggning/planering

Problem som har samband med behovsbedömning, handlägg- ning och planering redovisas av 39 kommuner. Särskilt fram- trädande är de synpunkter som gäller svårigheten att få en utförlig biståndsutredning samt underlag för beslut från utflytt— ningskommunen. Andra svårigheter som lyfts fram gäller kom- munernas olika bedömningsgrunder och kriterier för särskilt boende.

Ersättningar/relation till andra kommuner 46 kommuner har kommenterat svårigheter som har samband med krav på ekonomisk ersättning samt samverkansproblem kommunerna emellan. 17 av dessa kommuner har som det stora problemet angett krav på ekonomisk ersättning för särskilt boende i annan kommun. Dessa krav på ersättningar leder till tidskrävande diskussioner kommunerna emellan. Andra syn- punkter avser de problem som följer av att alla kommuner inte tillämpar rekommendationen samt önskemål om förtydliganden av vad denna faktiskt innebär för mottagande kommun.

Elva kommuner upplever svårighet med att den egna kom- munen är attraktiv för äldre personer på grund av en väl utbyggd service och/eller på grund av att grannkommunerna inte har tillräckligt med särskilda boendeformer. Äldre personer ansöker, enligt dessa kommentarer, om särskilt boendei annan kommun på grund av sämre utbyggd service i hemkommunen.

Storstadsproblem

Några av synpunkterna har avsett specifika storstadsproblem, bl.a. erfarenheter av att många äldre önskar flytta till stor- städerna där närstående bor. Det anses vara problem med att avgöra till vilken del av staden som den enskilde har anknytning. Likaså redovisas svårigheter med att få överblick över om an- sökan lämnas till flera socialdistrikt/stadsdelsnämnder. Det

framkommer även att det i Stockholms län finns en överens- kommelse om betalningsansvar kommunerna emellan.

6.2.3. Behov av förändringar för att kunna följa rekommendationen

Av särskilt intresse är kommunernas synpunkter på de föränd- ringar som anses vara nödvändiga för att rekommendationen skall kunna följas. 131 (43 procent) av de 302 kommunerna har redovisat behövliga förändringar medan 125 kommuner (42 procent) anser att det inte erfordras någon förändring. Kommunerna har framförallt haft följande synpunkter:

Behov av utbyggnad av särskilda boendeformer Den förändring som kommunerna bedömer vara mest angelägen är utbyggnad av särskilda boendeformer. Några kommuner har kommenterat att det saknas ekonomiska resurser samt att det är svårt att planera en utbyggnad som baseras på andra kommun- invånares behov. Totalt har 52 kommuner framfört synpunkter om behovet av flera särskilda boendeformer.

Förändringar av ekonomisk karaktär De förändringar som erfordras enligt kommunerna beträffande ekonomiska ersättningsfrågor går huvudsakligen i två rikt- ningar. De gäller dels behovet av tydliga regler för överens- kommelser om ersättningar, dels kravet att rekommendationen måste följas utan ekonomiska transaktioner. Det förekommer dock även andra förändringsförslag som gäller ekonomiska incitament, kompensation och kostnadsutjämning samt särskilda ersättningssystem. Det är ett trettiotal kommuner som anser att de förändringar som behövs är av ekonomisk karaktär.

Förändringar av regelsystem och behov av lagstiftning Ett tjugotal kommuner har kommenterat behov av förändringar i regelsystem och lagstiftning. Bland dessa kommuner finns de som anser att det erfordras ett enhetligt regelsystem som får

genomslagskraft och som följs av samtliga kommuner. Syn- punkterna avser även önskemål om en öppnare attityd ifråga om flyttningar. Några kommuner efterlyser dock en mera strikt reglering med hårdare prioritering av egna kommuninvånare. Ytterligare andra kommuner efterfrågar ökad följsamhet till rättspraxis och klarlägganden av rättsläget.

Förändringar av planeringsförutsättningar 15 kommuner anser att det erfordras förändringar av planerings- förutsättningama för att det skall finnas beredskap att ta emot andra kommuninvånarei särskilt boende. Det krävs även en mer långsiktig planering vid behovsbedömningar för att det skall vara möjligt för inflyttningskommunen att planera insatser för personer från andra kommuner. En förutsättning för att rekom- mendationen skall kunna följas är enligt några kommuner att det tillförs mer generella resurser till äldreomsorgen.

6.3. Ansökningar och inflyttningar i kommunerna

6.3.1. Biståndsansökningar, beslut och verkställighet

För att få en bättre uppfattning om hur många äldre personer som ansöker om bistånd till särskilt boende i annan kommun och hur deras ansökningar handläggs ställdes frågor i enkäten om antal personer som ansökt, antal personer som fått beslut på sin biståndsansökan samt hur många av dessa som fått bifall respektive avslag. Dessutom tillfrågades kommunerna om an— talet personer från andra komrnuner som erhållit särskilt boende respektive väntade på att erhålla sådant. Undersökningen avser tidsperioden 1/7 1995 till 31/5 1996.

Majoriteten (80 procent) av de 302 kommunerna har under perioden handlagt ansökningar om bistånd i form av särskilt boende från äldre personer i annan kommun. En femtedel har

uppgett att det under tidsperioden inte inkommit några ansök- ningar alls från personer bosatta i andra kommuner.

Knappt hälften av ansökningarna beviljas

Totalt 1285 personer över 65 år har under perioden ansökt om särskilt boende i annan kommun. Antalet ansökningar i denna undersökning kan jämföras med den kartläggning som genom- fördes 1991 (s. 46). Då hade 227 kommuner under året tagit emot 1401 ansökningar (inklusive personer under 65 år). Antalet ansökningar i åldersgruppen över 65 år förefaller vara något högre vid undersökningen 1995/96 jämfört med 1991 då (före Ädelreformen) lokala sjukhem inte inkluderades. Det framgick inte av 1991 års undersökning hur många av de per- soner som beviljats bistånd som också erhöll särskilt boende i annan kommun.

Tabell 2. Handläggning av inkomna biståndsansökningar i kommunerna under tiden 1 juli 1995 till 31 maj 1996, fördelade på dels samtliga kommuner, dels på kommuner med 5-10 ansökningar respektive kommuner med 11 ansökningar eller däröver.

Antal - personer, kommuner med 11 eller fler ansök- ningar (29)

___- 51 56 87 191

Handläggning av biståndsansök- ningar till sär- skilt boende

Antal personer, samtliga kommuner

(302)

Antal personer, kommuner med 5—10 ansök- ningar

( 70)

4 496 ___- Några (framforallt större kommuner) har uppgett svårigheter med att ta fram statistikuppgifter om biståndsansökningar från *Särskilt boende

personer bosatta i andra kommuner. Antalet ansökningar kan därför vara något underrepresenterat men förefaller ändå i stort motsvara det förväntade.

Som framgår av tabellen är det knappt hälften av inkomna ansökningar som under tidsperioden beviljats och drygt en tredjedel som avslagits. Bland de personer som fått sin ansökan beviljad har trefjärdedelar erhållit särskild boendeform i annan kommun.

Det var fler personer som väntade på särskild boendeform i annan kommun än de som faktiskt flyttat. Bland dem som vän- tade (582 personer) förekommer troligtvis både personer som fått sin ansökan beviljad men ännu inte erhållit särskild boende— form och de som inte fått sin biståndsansökan formellt prövad utan placerats på "väntelista". Det är 198 personer (15 procent) som enligt kommunernas redovisningar inte har erhållit beslut på sin biståndsansökan.

Av tabellen framgår vidare att trefjärdedelar av samtliga bi- ståndsansökningar inkommit till cirka en tredjedel av kommu- nerna. Denna tredjedel av kommunerna har tagit emot fem eller fler ansökningar vardera. Antalet avslagsbeslut är mycket högt i förhållande till att det generellt lämnas få avslagsbeslut på biståndsinsatser inom äldreomsorgen. En stor del av avslags- besluten har lämnats i de kommuner som uppgett sig ha fem eller fler ansökningar.

Enligt undersökningen 1995/96 var det 595 personer som be- viljades bistånd och 492 personer som fick avslag på sina an- sökningar. År 1991 beviljades 600 personer över 65 år bistånd på ansökan om särskilt boende i annan kommun och 200 per- soner fick avslag på sin ansökan. Antalet beviljade bistånds- beslut har således inte förändrats. Däremot har antalet avslag ökat markant och mer än fördubblats mellan åren 1991 och 1995/1996. I båda undersökningarna är det ett väsentligt antal personer som inte fått sin ansökan formellt prövad. Detta är ett allvarligt åsidosättande av den enskildes rättssäkerhet.

Kommunerna har även redovisat att det, förutom formella biståndsansökningar, förekommer förfrågningar som av olika skäl inte leder till en ansökan. Några kommuner uppger att de tar emot intresseanmälningar till särskilda boendeformer från personeri annan kommun samt att s.k. väntelistor används. Det är även några kommuner som redovisar att intresseforfrågningar förekommer en eller flera gånger per vecka/månad. Det före— kommer även att handläggaren redan vid förfrågan informerar om bristsituationen i de särskilda boendeformerna. Dessutom lämnas information om de restriktiva regler som gäller vid ansökan från personer bosatta i andra kommuner. Detta resul- terar, enligt kommunerna, i få formella biståndsansökningar.

6.3.2. Avslagsmotiveringar

Kommunerna har tillfrågats om motiven till avslag på ansök- ningar om särskilt boende från personer i annan kommun. De vanligaste skälen till att kommunerna avslagit biståndsansök- ningar skiljer sig inte från de skäl som redovisades i 1991 års undersökning (s. 46). Även då redovisades brist på plat- ser/resurser i särskilda boendeformer, prioriteringar av egna

kommuninvånare, anknytningsskäl etc. som motivering till av- slagsbeslut.

Tabell 3. Kommunernas avslagsmotiveringar under tiden 1 juli 1995 till 31 maj 1996 vid ansökan om särskilt boende från personer i annan kommun, fördelade på motiveringar och antal och andel kommuner.

Andel kommuner/

svar %

Det råder brist på platser/resurser Behovet tillgodoses på annat sätt Egna behov i kommunen prioriteras Behovet har inte kunnat tillgodoses 83 27 omgående __— * Det bör observeras att kommunerna kunde ange flera svarsalternativ.

Antal kommuner/ svar

Avslagsmotivering *

Som framgår av tabellen är brist på platser/resurser främsta motivet till avslagsbeslut. Det är dock sammanlagt fler kom- muner som uppger avslagsmotiveringar som tyder på att kom- munerna har egna regler/riktlinjer för sökanden från annan kommun ("egna behov i kommunen prioriteras" och "inte till- räcklig anknytning till kommunen").

Som annat skäl till avslag har bl.a. fem kommuner uppgett att behovet kan tillgodoses i ordinarie bostad samt att behov av särskilt boende inte föreligger. Andra skäl som två kommuner redovisat är att anvisad bostad inte passat sökanden varken kostnadsmässigt eller beträffande geografiskt läge. Avslag har också lämnats på grund av att utflyttningskommunen inte varit beredd att svara för kostnaden för boendet. Vidare anges att formellt avslag lämnats, varefter ansökan är under bevakning för senare erbjudande om ledig bostad. Några kommuner har

som skäl för avslag angett att en flyttning skulle inverka menligt på den sökandes hälsotillstånd.

6.4. Behov av insatser i utflyttningskommunen

6.4.1. Flertalet äldre som flyttar hade hjälpinsatser även i hemkommunen

Utredningen önskade uppgift om hur vanligt förekommande det var att sökanden även före flyttningen f1ck kontinuerliga insatser iform av hemtjänst/hemsjukvård eller insatser i form av särskilt boende. Det var även av intresse att få veta om någon särskild typ av boendeform dominerade. Dessa uppgiRer är av betydelse för ställningstaganden till hur många av de sökande som har behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser.

Det är något fler kommuner (150) som redovisar att den en- skilde redan före flyttningen bodde i ett särskilt boende i för- hållande till de kommuner som redovisar att den enskilde bodde i sin ordinarie bostad.

132 kommuner anger att den enskilde före flyttningen bodde i sin ordinarie bostad med eller utan stöd- och hjälpinsatser från hemtjänsten. Flertalet av de 132 kommunerna (109 ) beskriver att den enskilde var beviljad hemtjänst.

Tabell 4. Bostads- och stödformer i utflyttningskommunen, fore flyttning till särskilt boende i annan kommun under tiden 1 juli 1995 till 31 maj 1996, fördelade på bostads- och stödformer, antal och andel kommuner.

Bostads- och stödformer* Antal

kommuner/

Andel kommuner/ svar

___ ___ __ _ 33

Ålderdomshem

Gruppboende __-

* Kommunerna har kunnat ange fler svarsalternativ.

Med annat boende avses i de flesta fall sjukhus, korttidsboende och kommunala rehabiliteringsenheter. Cirka hälften av de 33 svaren har avsett dessa vård- och omsorgsformer. I några fall avses äldrebostäder utan nattillsyn och egen lägenhet med hem- tjänstinsatser inom inflyttningskommunen. Endast nio kommu- ner har uppgett att den enskilde befann sig hos barn eller annan närstående i inflyttningskommunen före flyttningen till den särskilda boendeformen.

Det har inte av kommunernas redovisningar framkommit hur stort vård— och omsorgsbehov som den enskilde hade före flytt- ningen till annan kommun men följande slutsatser kan dras:

Knappt hälften av kommunerna har redovisat att enskilda redan före flyttningen bodde i särskilda boendeformer som sjukhem, ålderdomshem och gruppboende. Det framgår även att

flyttningar skett direkt från sjukhus och olika former av kort- tidsboenden. Dessa vård- och omsorgsforrner tyder på att per- sonerna hade omfattande behov av vård- och omsorgsinsatser.

Enligt den andra hälften av kommunernas svar har den enskilde före flyttningen bott i ordinarie bostad eller servicehus med eller utan insatser från hemtjänsten. Det är av dessa svar inte möjligt att dra några detaljerade slutsatser om omfattningen av vård- och omsorgsbehoven. Det är välkänt att hjälpinsatser i den ordinarie bostaden kan variera i hög grad. Som framgått av kapitel 4 är det enbart 4 procent av samtliga med hemtjänst som har insatser som motsvarar 120 timmar eller mer per månad. Även i servicehus varierar omfattningen av vård- och omsorgsinsatsema.

6.4.2. De flesta är kvar i hemkommunen under väntetiden

Det var även av intresse att få veta var de som beviljats bifall på sin ansökan befann sig medan de väntade på att flytta till särskilt boende. Vidare var det viktigt att få upplysning om hur vanligt det var att den enskilde flyttade till närstående i inflyttnings- kommunen i avvaktan på särskilt boende.

Resultatet av undersökningen visar att de flesta som väntade på att flytta befann sig i hemkommunen under väntetiden. Det är 80 kommuner som uppger att den enskilde väntade i sin ordinarie bostad medan 94 kommuner uppger att den enskilde väntade i särskilt boende i utflyttningskommunen. Det har inte heller här varit möjligt att få en närmare beskrivning av vård- och omsorgsbehoven.

Det är ett fåtal kommuner (11) som redovisar att den enskilde redan flyttat från hemkommunen och under väntetiden befann sig antingen hos anhöriga eller i egen lägenhet i inflyttnings- kommunen. 17 kommuner redovisar att den enskilde väntade i annat boende och 20 kommuner uppger att de inte känner till var den enskilde befann sig.

6.5. Ersättningar mellan kommunerna

6.5 .1 Få kommuner uppger att ersättningar erläggs

Enligt Svenska Kommunförbundets rekommendation bör det inte förekomma krav på betalning kommunerna emellan — med stöd av avtal eller överenskommelser — för kostnader för särskilt boende. 1 den massmediadebatt som pågått under det senaste året om äldres flyttningar har exemplen talat för att det ofta varit fråga om tvister mellan kommunerna om vem (in- eller utflyttningskommunen) som skall betala kostnaden när den enskilde flyttar. Majoriteten av kommunerna (89 procent) som besvarat fi*ågan har uppgett att ersättningar inte förekommer vid äldres flyttningar. Det är dock endast 169 kommuner som besvarat frågan. I elva procent av svaren redovisas att ersätt- ningar kommunerna emellan förekommer nästan alltid/ibland. Ersättningama i de fall de förekommer varierar från en månad till sex månader och upp till 13 månader och däröver.

6.6. Utflyttning till särskilt boende i annan kommun

Kommunerna har tillfrågats om hur många personer med hem- tjänst eller bostad i särskild boendeform som under den stu- derade perioden flyttat från kommunen. Det är 116 kommuner (38 procent) som redovisar att sammanlagt 224 personer flyttat till särskilt boende i annan kommun. Flertalet av dessa kom- muner har redovisat att en till två personer flyttat. Antalet per- soner som flyttat är hälften av det antal som kommunerna redovisar som inflyttade. *

Det förefaller som om kommunerna har betydligt bättre kännedom om vilka som flyttar till än om vilka som flyttar från kommunen. 186 kommuner uppger att det inte är någon person som flyttat till särskilt boende i annan kommun.

i"”

r-Jmldil'gn Lii-"vlt: 11 |. intill.-_hrr'gli Suhinina

Willing-l. raw-remi , Få-qguim mm.. - '|-. ,' 113 ", eriahl låt?-han I.. . ' running-tm again

7 Varför flyttar äldre?

7.1. Inledning

Uttalanden, bl.a. i rekommendationen från Svenska Kommun- förbundet, visar att diskussioner förts om lämpligheten av att fastställa vissa anknytningskriterier för att tillstyrka önskemål om flyttning (s. 43). Detta har avvisats. I rekommendationen finns en exemplifiering av några olika anledningar som kan innebära att enskilda äldre vill byta bostadsort. Exemplen syftar till att ge viss vägledning. Vikten av att prioritera personer med anknytning till inflyttningskommunen betonas. Skälet är att "dessa personer genom flyttningen kan komma närmare sina anhöriga eller andra närstående". Andra skäl som exemplifieras är att den enskilde "tillhör viss religion eller har viss typ av handikapp och önskar bo tillsammans med eller nära andra som tillhör samma religion eller har liknande handikapp" (cirk. 1989:65, s. 5).

Med tillgång till senare erfarenheter kan man konstatera att frågan om äldres flyttningar tillförts flera nya dimensioner. Även om viljan att flytta vanligen hör samman med önskemål om att komma närmare anhöriga och andra närstående så finns många andra personliga skäl att beakta med utgångspunkt i de grund- läggande principerna för omsorg om äldre.

Av studier som jag redovisar i detta betänkande framgår att antalet personer som flyttar till särskilda boendeformer i en annan kommun är litet. Tidigare uttalanden om äldres möjlig- heter att flytta rör en vidare krets än den jag har i fokus för mina överväganden och förslag. Benägenheten att flytta är emellertid inte särskilt uttalad bland äldre överhuvudtaget. Väsentligt är dock att de som önskar flytta skall kunna göra det, oavsett vård- och servicebehov.

7.2. Några undersökningar

7.2.1. Närhet till anhöriga

Enligt studier vid Institutet för gerontologi i Jönköping (Gerdt Sundström, bl.a. redovisat i Ädelutvärderingen SoS 94:17, Hemma på äldre dar,) har de flesta äldre som har barn, ett eller flera av demi närheten. Det är t.o.m. så att 63 procent har det närmaste barnet inom 15 km avstånd, vanligen än närmare. Andra, lokala studieri Sverige och Norge, har visat att det ofta finns en större släktkrets inom rimligt avstånd. Sammantaget ger detta, att de flesta inte behöver flytta för att ha sina anhöriga i geografisk närhet.

Vid jämförelser mellan åren 1954, 1976 och 1994 visar det sig att likheterna över tid är slående. En kompenserande faktor för att övervinna avstånd har gradvis blivit större: utvecklingen av allmänna och privata kommunikationer. En tendens bör dock uppmärksammas. Tillgång till högre utbildning och en allmänt större social rörlighet inom och utanför landet kan medföra att närheten ändras till större geografiskt avstånd mellan äldre och deras bam/andra närstående.

Geografisk närhet innebär inte alltid att förutsättningama an- vänds till ömsesidiga personliga kontakter. Det förefaller dock (enligt tidigare källa) som om kontakterna mellan äldre och deras barn inte minskat i omfattning under de senaste decen- nierna. Två tredjedelar av de äldre träffar ett eller flera av sina barn minst varje vecka, många oftare. Social isolering betraktas som något ovanligt och tycks inte ha ökat. Av äldre i åldrarna 65-76 år är 3-4 procent ensamstående, bor ensamma och umgås inte med släkt och vänner.

7.2.2. Skäl till flyttning enligt 1996 års enkät till kommunerna

Anknytning till anhöriga överväger

I den enkät som riktades till kommunerna (kap. 6) fanns frågan om vilka skäl som förelåg för personernas flyttning. Svarsalter- nativen rörde släktband (barn/syskon eller andra närstående bor/bodde i kommunen), religiösa respektive etniska skäl. I övrigt fanns svarsaltemativen "andra skä " (se nedan) och "okänt skäl" — de kommuner som har besvarat frågan har i allmänhet kunnat redovisa ett eller flera skäl.

Ett fåtal kommuner (( 10) anger religiösa eller etniska skäl. Helt dominerande är skäl som hör samman med släktband. Totalt redovisas sådana av 210 kommuner (69 procent). Svar med släktanknytning som skäl till genomförda flyttningar ökar procentuellt med det antal ansökningar som föreligger. I de 70 kommuner som har 5-10 ansökningar (kap. 6) anges släktband som skäl av 91 procent och av 93 procent i de 29 kommuner som har mer än 11 ansökningar.

Skäl som rör släktanknytning har dels en naturlig vikt för äldre och deras anhöriga, dels är dessa skäl vanligen etablerade hos kommunernas företrädare.

Vilka är de andra skälen? 49 kommuner har angivit ett eller flera ytterligare skäl till att personer från andra kommuner flyttat in i kommunen till särskilda boendeformer.

Vanligast är svar som handlar om äldre som flyttat tillbaka till orter/kommuner där de är födda, tidigare bott under en längre tid eller där de varit yrkesverksamma. Svaren uttrycker många gånger en särskild respekt för och positiv hållning till detta motiv: "Har sina rötter här i Y.", "har tidigare bott här på ön" och "har varit yrkesverksam på orten i så många år" är några exempel.

Jag har kallat detta skäl för återflyttning. Det anges i mer än hälften av svaren (från 28 kommuner). I anslutning till dessa svar kan nämnas två situationer där flyttningen motiverats med att personerna varit sommargäster i kommunen.

Ett antal andra kommuner (5 stycken) beskriver att personerna tidigare bott på gränsen mellan ett par kommuner och/eller att det fimnits skäl att bevilja särskilt boende i en kommun med centralort och bl.a. närhet till sjukhus. Det förefaller här som man utifrån personens behov samarbetat praktiskt närliggande kommuner emellan.

Övriga svar anger många olika skäl som rör enstaka personer. Det kan vara släktband (utöver dem som fanns i enkätens första svarsalternativ), t.ex. "Har en syster bosatt i närheten i grann- kommunen" eller återflyttning efter utlandsbosättning till en ort med något mera avlägsna men kanske enda släktingar.

Det kan också handla om särskilda skäl i form av att en person överhuvudtaget saknar släktanknytningar t.ex. på grund av invandrarbakgrund.

Ytterligare andra skäl har uppkommit genom samhällsföränd- ringar som givit ändrade ansvarsförhållanden, exempelvis psykiatrireformen.

Brist på resurser i ursprungskommunen respektive den enskildes missnöje med insatsemas kvaliteter där är skäl i fem situationer.

Trots materialets ringa omfattning finner jag att det, tillsam— mans med svaren om anhöriganknytning, ger en varierad bild av anledningar till flyttningar. Det stärker Svenska Kommunför- bundets förhållningssätt att inte fastslå vissa kriterier för skäl som kan "godkännas".

Motstridiga intressen? Både i kompletterande kommentarer till enkätsvaren och vid vissa av utredningens hearings (som mera fullständigt redovisas i senare betänkanden) har några grannlaga frågor väckts om anhörigas roll när den enskilde ansöker om flyttning till annan kommun.

En fråga har avsett den enskildes självbestämmande vägt mot anhörigas önskemål och initiativ. Handläggare har i vissa fall givit uttryck för farhågor om att en flyttning inte initierats i den enskildes intresse Även om min uppfattning är, att detta kan tänkas gälla ett fåtal situationer, vill jag i det följande utveckla resonemanget. Det ansluter till vad jag tidigare (s. 36 ff.) anfört om grundläggande principer för omsorg om äldre. Lyhördhet

för den enskildes personliga behov måste självklart prägla bedömningen och hans/hennes rättssäkerhet skall lika självklart alltid värnas. Hänsyn måste dock tas till samspelet med anhöriga och andra närstående.

Bland exempel som avser enskildas självbestämmande har till mig nämnts förhållanden för en person med tilltagande demenssjukdom och omfattande omvårdnadsbehov. Mot en flyttning talade här att personen bodde i en särskild boendeform som hon vant sig vid i viss ytlig bemärkelse. Hon kunde inte själv överblicka och förstå sin situation utan var beroende av att någon på ett insiktsfullt sätt "vikarierade" för att hävda hennes integritet. Anhöriga bor på annan ort och andra besökare fanns inte. För en flyttning talade uppgifter från anhöriga om att de ville ge ökad livskvalitet genom tätare besök, möjligheter att i samtal, genom privata bilder och sånger etc. referera till den enskildes egen levnadshistoria och ha fortlöpande insyn i omvårdnadssituationen.

Inledningsvis ifrågasattes initiativet till flyttning eftersom det utgick från anhörigas önskan om kortare resavstånd vid besök hos den äldre släktingen. En bedömning sedan flyttningen genomförts gav att båda parter fick ökad livskvalitet. Genom bekvämare resavstånd orkade anhöriga göra tätare besök med större och aktiv delaktighet i kontakter med och omvårdnad om sin närstående. Detta var självfallet till fördel för personen även om hon inte kunde formulera sin önskan.

Det är naturligtvis också nödvändigt att bevaka att den som kan utöva sitt självbestämmande får tillfälle att göra det, även om han/hon för sin omvårdnad är helt eller mycket beroende av andras hjälp. Inte sällan missuppfattar omgivningen ett sådant praktiskt beroende (t.ex. till följd av fysiska funktionshinder). Möjligheterna till självbestämmande begränsas trots att personen mycket väl kan överblicka och bedöma sin situation liksom träffa egna val. Detta gäller inte minst personer som har svårt att tala eller kommunicerar genom teckenspråk/informella tecken.

En annan fråga som har framkommit i enkätsvaren har rört anhörigas skiljaktiga synpunkter och hur de skall vägas mot varandra (t.ex. syskons olika åsikter om vad som bäst gynnar den åldrige förälderns välbefinnande). Det är naturligvis djupt tragiskt när syskon- och andra familjekonflikter uppstår eller

förstoras i samband med en gammal förälders flyttning. Lösningen ligger enligt min mening inte i att upprätta regler om att alla barn/syskon skall bo på samma ort för att den enskilde skall "få" flytta dit.

Återigen måste utgångspunkten vara den enskildes behov, intressen och önskemål. Det gäller oavsett om han/hon har möjlighet att utöva sitt självbestämmande eller behöver hjälp av företrädare. Ibland kan en utomstående legal företrädare vara ett nödvändigt stöd för att bevaka den enskildes intressen i en konfliktsituation av detta slag. Anhöriga kan vid konflikter sinsemellan också behöva stöd och hjälp för att konstruktivt kunna bidra till att föräldern får en värdig livssituation den sista tiden. Ambitioner att lösa antagonism som kanske funnits i decennier är det inte fråga om. Det gäller i stället stöd för att den gamla personens intressen verkligen tas tillvara och samtidigt erbjudande om hjälp till de vuxna barnen för att de inte just i denna situation skall försätta sig i än mera låsta positioner.

8 Överväganden och förslag 8.1 Överväganden — allmänna utgångspunkter

8.1.1 Inledning

Äldres möjlighet att flytta till ett särskilt boende i annan kommun har under åren behandlats i olika sammanhang. Riksdag och regering har uttalat att äldres möjlighet att flytta närmare sina anhöriga måste vidgas. Det har dock under senare tid blivit alltmer uppenbart att denna möjlighet fortfarande är begränsad.

Jag har regeringens uppdrag (dir. 19951159) att kartlägga och analysera hur äldre personer bemöts i vård och omsorg och i annan offentlig verksamhet. I mitt uppdrag ingår att behandla frågan om äldres möjligheter att flytta till särskilt boende i annan kommun. Det är enligt min mening en fråga om bristande bemötande av äldre personer när rätten att flytta inte är förverk- ligad för alla, oavsett vård- och omsorgsbehov. Att förverkliga denna rätt är att ge ett trovärdigt innehåll till de grundläggande principerna för äldreomsorg — respekt för äldres självbestäm- mande, integritet, trygghet och värdighet.

8.1.2 Nuvarande förhållanden — en kort problemöversikt

Jag har tidigare beskrivit den av Svenska Kommunförbundet utfärdade rekommendationen (cirk. 1989:65). Diskussioner har i olika sammanhang förts om den är ett tillräckligt medel för att värna äldres möjligheter att flytta.

Enligt propositionen om ledningsansvaret inom den offentliga hälso- och sjukvården (prop. 1989/90:81) skall uppföljning ske av tillämpningen av rekommendationen. Om effekterna inte blir de avsedda bör enligt vad riksdagen uttalat (l989/90:S0U24, rskr. 313) lagstiftning övervägas.

För att fullfölja mitt uppdrag att behandla frågan om äldres flyttningsmöjligheter har jag bl.a. riktat en enkät till landets samtliga kommuner.

Rekommendationen tillämpas med restriktioner Svaren på enkäten (s. 69 ff.) visar den komplexa problematik som föreligger. Kommuner uppger att de följer rekom- mendationen samtidigt som de beskriver restriktioner som de ställt upp för dess tillämpning. En hel del kommuner har egna regler som i praktiken medför att äldres möjlighet att flytta till särskilt boende i en annan kommun är begränsad. De restriktio- ner som framförallt lyfts fram av kommunerna är att de prioriterar egna invånare, ställer krav på anhöriganknytning samt krav på att den enskildes hemkommun skall svara för kostnaderna för det särskilda boendet i inflyttningskommunen.

Det har också från kommunerna framkommit önskemål om en tydligare reglering av möjligheten att flytta. Det finns dock olika uppfattningar om hur en sådan reglering bör utformas. Somliga kommuner önskar ett tydliggörande av Svenska Kommun- förbundets rekommendation samt att krav ställs på att denna bör följas av samtliga kommuner. Andra anser att det erfordras lagstiftning. Ytterligare andra kommuner anser att det erfordras ekonomiska incitament, kompensationer eller ett kostnads— utjämningssystem. Många kommuner framhåller bristen på särskilda boendeformer som det största hindret för en generös hållning gentemot invånare i andra kommuner.

Utvecklingen inom sjukvården har medfört ökade krav på kommunernas vård och omsorg i de särskilda boendeformerna. Det kommunala betalningsansvaret för personer som är medicinskt färdigbehandlade innebär att kommunerna måste med kort varsel kunna bereda flera olika vårdalternativ för att tillgodose enskildas behov. Denna utveckling har med stor sannolikhet även påverkat kommunernas hållning till äldres flyttningsmöjligheter. När det föreligger behov av särskilt

boende prioriterar kommunerna de egna invånarna med motivet att resurserna är hårt ansträngda. Så skedde även före Ädel- reformen (1992). Det visar 1991 års undersökning om till- lämpningen av rekommendationen (s. 46). Även då redovisades brist på resurser och brist på särskilda boendeformer som motiv för prioriteringar av egna kommuninvånare framför dem som önskade flytta till kommunen.

Denna i vissa avseenden problematiska utveckling förändrar enligt min mening inte att äldres möjligheter att flytta till ett särskilt boende i annan kommun måste stärkas. När det hos enskilda föreligger önskemål om att genomföra en sådan flytt- ning finns det vanligen mycket personliga och känslomässiga skäl som måste beaktas.

Jag har i kap. 4 beskrivit utvecklingen av bostads- och stödformer för äldre. Det råder stora variationer mellan kom- munerna när det gäller äldreomsorgens utbud och inriktning. Den största utmaningen för kommunema är att trots begränsade resurser fortsätta den redan pågående utvecklingen av kvalitet och innehåll i omsorgen om äldre. Det är enligt min mening olyckligt för såväl enskilda som för hela kommunsektorn om äldre, utan någon egentlig önskan att flytta, ansöker om särskilt boende och/eller andra omfattande insatser i en annan kommun på grund av att hemkommunen har bristfälligt utbyggda insatser. En flyttning till en annan kommun skall inte föranledas av att den enskilde inte får sitt behov av vård och omsorg av god kvalitet tillgodosett i hemkommunen.Varje kommun måste ta ansvar för att det finns ett utbud av insatser som tillgodoser enskildas individuella behov.

Ett litet antal personer flyttar till särskilt boende i annan kommun Trots att äldres möjligheter att flytta är begränsade redovisar kommunerna att totalt 448 personer erhållit bostad i särskild formi annan kommun under tiden 1 juli 1995 till 31 maj 1996. I förhållande till att det år 1995 var cirka 135 400 personer (varav cirka 96 000 personer över 80 år) som bodde i särskilt boende är det en mycket liten grupp som formellt ansökt om särskilt boende och som faktiskt sedan flyttat till en annan kommun.

Jag anser dock att det kan föreligga en viss underskattning. Några kommuner redovisar svårigheter med att ta fram statistikuppgifter. Andra redovisar att de upplyser om sin restriktiva hållning redan vid förfrågningstillfället vilket kan minska benägenheten att göra en ansökan.

Flyttningsmönster bland alla äldre är stabila Jag har ansett det vara av stor betydelse för mina överväganden att även analysera generella flyttningsmönster bland alla äldre, oavsett vård- och omsorgsbehov. Jag har kunnat konstatera att äldres flyttningsmönster är stabila till både omfattning och inriktning. Flyttningsstatistiken visar att äldre personer flyttar kortare avstånd än vad som gäller för yngre personer.

Äldre personer flyttar i något större omfattning nu än för något årtionde sedan. Det är flyttningar inom kommunen som ökar mest. Detta är särskilt tydligt i de åldersgrupper som har de mest uttalade vård- och omsorgsbehoven, dvs. bland perso- ner över 80 år. En stor del av deras flyttningar går vanligen till olika former av särskilt boende.

Antalet flyttningar över kommungränser är litet, särskilt bland de äldsta och mest vårdbehövande. De flesta kommuner har praktiskt taget ingen nettoflyttning (dvs. Skillnad mellan in- och utflyttning) bland de äldsta. Den största nettoutflyttningen sker från storstadskommunema.

Allt fler äldre har barn och andra anhöriga i närheten. Många äldre bor i sin uppväxtort. Undersökningar visar att majoriteten av äldre personer inte vill flytta. Flyttningsviljan är ännu lägre hos dem som bor i särskilt boende. De har också ofta ett mindre socialt nätverk än hemmaboende äldre. Sammanfattningsvis tyder allt på att flyttningsincitamenten är relativt små bland de åldersgrupper, personer över 80 år, som har de största vård- och omsorgsbehoven. Jag kan därmed fastslå att det är ett mycket litet antal personer som flyttar över kommungränser i de åldersgrupper som erhåller merparten av kommunernas vård- och omsorgsinsatser.

Kvantitativt kan problemet sägas vara litet. Kvalitativt är det av mycket stor betydelse för enskilda som önskar flytta liksom för deras närstående.

Rekommendationen är otillräcklig för dem som har omfattande vård- och omsorgsbehov Jag finner att den frivilliga lösningen genom den nu föreliggande rekommendationen är otillräcklig för att hävda enskildas intressen. Jag anser också att det är en väsentlig gemensam angelägenhet att värna om ett trovärdigt innehåll i fastlagda principer för äldreomsorgen. Jag kan konstatera att de mål som riksdagen fastställt om att underlätta äldres möjlighet att flytta till särskilt boende i annan kommun inte har kunnat förverkligas genom den frivilliga överenskommelse som Svenska Kommun- förbundets rekommendation utgör.

8.1.3 Övriga frågor av betydelse för mina stälhtingstaganden

Personer som inte omfattas av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) Lagen (1993 :3 87) om stöd och service till vissa funktions- hindrade (LSS) har en personkrets som omfattar personer med olika varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Det föreskrivs i LSS att nämnda funktionshinder inte uppenbart skall ha uppkommit genom det normala åldrandet. Det framgår vidare att personer under 65 år vilka har omfat- tande funktionshinder tillförsäkras visst stöd genom LSS för att möjliggöra en planerad flyttning. Denna rätt omfattar även personer över 65 år som sedan tidigare har funktionshinder eller som förvärvat sådana genom orsaker som inte kan hänföras till "normalt åldrande". Jag avser här möjligheten att begära förhandsbesked om rätten till insatser enligt LSS i den kommun till Vilken den enskilde önskar flytta. Kommunen skall meddela förhandsbesked och utan dröjsmål planera och förbereda de insatser som förhandsbeskedet ger den enskilde rätt till om han/hon bosätter sig i kommunen. Förhandsbeskedet gäller

under sex månader från den dag då insatsen blir tillgänglig för den enskilde.

Jag konstaterar att personer över 65 år med omfattande vård- och omsorgsbehov vilka uppkommit genom åldrandeprocessen inte har tillgång till det rättsliga skydd vid flyttning som LSS kan erbjuda sin personkrets.

Jag har övervägt att 1 SoL införa någon form av förhands- besked också för dem som inte ingår i LSS personkrets. Jag anser emellertid att en tydligare rättslig reglering om den enskildes möjligheter att få stödet bör införas. Det naturliga är enligt min mening att denna reglering inryms i socialtjänstlagen och att den byggs upp på ett sätt som väl går att integrera med denna lags förutsättningar. I avsnittet rättslig reglering (s. 98) redovisar jag närmare vilken form av lagreglering som bör införas.

Flyttningar på enskildas eget initiativ respektive köp av platser vid brist på särskilda boendeformer

Mina överväganden avser personer som av olika skäl själva önskar flytta till ett särskilt boende i en annan kommun t.ex. för att komma närmare sina anhöriga. Det är således den enskilde själv och/eller företrädare för honom/henne som tar initiativ till flyttningen.

Det är angeläget att klargöra skillnaden mellan dessa flyttning- ar och den situation som uppkommer när kommuner på grund av en bristsituation köper platser från andra kommuner. Vid köp av platser har kommunen där den enskilde vistas ansvar för att tillgodose behovet av särskilt boende samt det kostnadsmässiga ansvaret.

Vid mina överväganden har jag prövat om ett sådant samman- hållet vård— och kostnadsansvar för vistelsekommunen som föreslagits av Socialtjänstkommittén (s. 49 ff.) även är tillämp- ligt i de situationer då den enskilde och/eller dennes företrädare tar initiativ till flyttning till en annan kommun (dvs. att utflytt- ningskommunen behåller ansvaret). Det måste anses vara av grundläggande principiell betydelse att det är den kommun som den enskilde flyttar till som även svarar för behövliga insatser för alla sina invånare. Jag avvisar därför här förslaget om ett

sammanhållet vård- och kostnadsansvar för utflyttningskommu- nen.

Kostnadsersättningar, avtal och överenskommelser Som tidigare framgått av min redovisning förekommer hinder för flyttning till särskilt boende i annan kommun även genom att kommunerna tvistar om vem som skall ansvara för kostnaden för boendet.

Svenska Kommunförbundet anger i sin rekommendation att krav på betalning kommunerna emellan — med stöd av avtal eller överenskommelser — för kostnader för platser i särskilda boen- deformer inte bör förekomma. Kommunförbundet framhåller att regler om interkommunal ersättning utmönstrades ur lagstift- ningen från och med år 1982 då socialtjänstlagen trädde i kraft.

Jag delar uppfattningen att interkommunala ersättningssystem inte bör förekomma i de situationer då den enskilde och/eller dennes företrädare tar initiativ till flyttningen. Jag avser därför inte heller att föreslå något system för kostnadsersättning.

Anknytningskriterier

I rekommendationen från Svenska Kommunförbundet bedöms det inte vara rimligt att fastställa preciserade kriterier för vilka former av anknytning som skall accepteras när en person önskar flytta. Jag instämmer i denna bedömning och menar att särskilda anknytningskriterier inte är förenliga med grundläggande princi- per för omsorg om äldre.

Jag har funnit att anknytningen till anhöriga är det mest framträdande skälet till att någon önskar flytta. Det betonas också av anhöriga i deras perspektiv. Tillsammans med detta skäl finns också önskningar om att få flytta åter till den ort där man vuxit upp eller varit yrkesverksam. Den enskilde kan ha många andra väsentliga skäl att vilja flytta. Dessa skäl skall mötas med respekt. Jag avvisar därför tanken på särskilda anknytningskriterier.

Rättslig reglering Jag har tidigare (s. 95 ff.) gett min syn på att införa en rätt till förhandsbesked för de personer som omfattas av mitt förslag. Jag har därvid fört fiam att jag anser att en tydligare rättslig reglering bör införas. I detta avsnitt redovisar jag närmare vilken form av reglering som bör införas.

En rättslig reglering av ett förslag om att öka äldres möjlig— heter att flytta till en annan kommun kan ges formen av en rättighetslag eller formen av en skyldighetslag. En rättighetslag kan sägas rikta sig mera till den enskilde än vad en skyldig- hetslag gör. En skyldighetslag talar mera om för myndigheten vad den skall göra i förhållande till enskilda. Utmärkande för en rättighetsreglering är vidare att beslut som fattas enligt denna reglering kan överklagas i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen.

Rätten till bistånd enligt 6 5 SoL utgör en rättighetsreglering. Den talar om vad den enskilde har rätt till och beslutet kan överklagas i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen. Vad sedan gäller skyldighetsreglering finns i SoL flera exempel på sådan reglering, t.ex. regeln i 20 & om att socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Beslut enligt denna bestämmelse kan överklagas genom kommunalbesvär. Inom socialtjänsten finns således två typer av regleringar — rättighetsregler kombinerade med möjligheter till förvaltningsbesvär och skyldighetsregler kombinerade med möjligheter till kommunalbesvär.

Skillnaderna mellan förvaltningsbesvär och kommunalbesvär är betydande.

Vid förvaltningsbesvär kan beslutet omprövas både vad avser dess laglighet och dess lämplighet. Om förvaltningsdomstolen anser att beslutet skall ändras kan den vidare sätta ett nytt beslut i det överklagades ställe. Domstolen kan alltså direkt ange vad som skall gälla i stället för det tidigare beslutet. Utmärkande för förvaltningsbesvär är också att besvärsrätten tillkommer den som beslutet angår och att besvärstiden räknas från den dag den enskilde fick del av beslutet.

Vid kommunalbesvär kan domstolen endast pröva beslutets laglighet, alltså inte dess lämplighet. Vidare kan domstolen vid bifall till besvären endast upphäva beslutet. Den kan inte ändra

dess innehåll. Domstolen kan alltså inte sätta något nytt beslut i det överklagades ställe. Det kan i och för sig synas som ett gott skydd att lagligheten prövas. Vad som är lagligt och inte lagligt när tillämpad regel är allmänt utformad — 6 & SoL är ett exempel på det — kan emellertid vara svårt att bedöma och därför kan kraven komma att ställas mycket höga för att beslutet skall kunna undanröjas. Utmärkande för kommunal- besvär är vidare att besvärsrätten tillkommer kommunmedlem oavsett om beslutet angår honom personligen eller inte samt att besvärstiden räknas från beslutets allmänna tillkännagivande även om det bara rör en viss person.

Jag finner ingen anledning varför de personer det här är fråga om skall ges ett sämre rättsligt skydd än som är möjligt. Jag föreslår därför i det följande att den nya lagstiftningen skall ha formen av en rättighetsreglering. Jag föreslår också att den nya regleringen skall knyta an till biståndsrätten enligt 6 & SoL.

8.2. Förslag

Mitt förslag En ny reglering införs i socialtjänstlagen (SoL) enligt vilken en enskild som fyllt 65 år och som vill flytta till en annan kommun än där han/hon vistas har rätt till bistånd enligt 6 5 SoL av inflyttningskommunen. Den enskilde skall därvid be- handlas på samma villkor som dem som redan bor i inflytt- ningskommunen. Rätten till bistånd prövas efter framställ- ning av den enskilde.

Inflyttningskommunen skall vara skyldig att pröva rätten till bistånd om den enskilde varaktigt har omfattande vård- och omsorgsinsatser eller varaktigt är i behov av sådana insatser. Den kommun där den enskilde vistas (utflyttnings- kommunen) skall på begäran av inflyttningskommunen vara skyldig att bistå inflyttningskommunen med den utredning som kan behövas för bedömningen av biståndsrätten.

Beslut om bistånd enligt den nya regleringen får över- klagas i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen, dvs. först till länsrätt, sedan kammarrätt och slutligen Regerings- rätten.

8.2.1. Inledning

Utgångspunkten för mitt förslag om ett tillägg i socialtjänstla- gen är att förstärka möjligheten för enskilda personer med omfattande vård- och omsorgsbehov att kunna flytta till en annan kommun. Jag har i det föregående beskrivit de svårig- heter som för närvarande råder. Den enskilde har begränsade möjligheter att hävda sina önskemål genom bestämmelserna om vistelsekommunens ansvar när inflyttningskommunen inte har för avsikt att tillgodose den enskildes vård- och omsorgsbehov.

Syftet med mitt förslag är dels att stärka äldres möjligheter att flytta oavsett omfattande vård- och omsorgsbehov, dels att renodla och stärka samverkan mellan utflyttnings- och inflytt- ningskommunen.

Jag föreslår därför en reglering som innebär rätt till bistånd även om den enskilde inte vistas i kommunen.

8 .2 . 2 Personkretsen

Personer över 65 år Rätten till bistånd föreslås gälla personer som fyllt 65 år. Mina skäl för att begränsa personkretsen till att enbart omfatta åldersgruppen över 65 år har samband med att mitt utred- ningsuppdrag avser bemötandet av äldre. Jag har därför inte närmare studerat och analyserat de eventuella hinder för flyttning till annan kommun som kan föreligga hos andra. Jag har vidare konstaterat att den problematik kring flyttning till särskilt boende i annan kommun som aktualiserats under senare tid främst har gällt äldre med omfattande och varaktiga behov av tillsyn, vård och omsorg.

Ensamboende, bristande tillgång till nätverk samt sviktande hälsotillstånd är faktorer som har stor betydelse för behovet av omsorg. Samtidigt vill jag markera att behov av vård och omsorg som leder till särskilt boende ibland kan handla mera om resurser, organisation och planering inom hemtjänsten än om personens individuella behov. En bättre utbyggd hemtjänst hade för vissa kunnat tillgodose behoven.

Det är personer i åldersgruppen 80 år och äldre som har de största vårdbehoven. Flertalet som bor i särskild boendeform är 80 år och äldre. Andelen ökar kraftigt med stigande ålder.

Av dem som bor i sin ordinarie bostad och har hemtjänst är mer än hälften 80 år och äldre.

Personer med varaktiga behov av omfattande vård och omsorg Jag föreslår att den rättsliga regleringen endast omfattar de personer över 65 år som varaktigt har eller varaktigt är i behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser. Jag avser dels per- soner som redan erhåller sådana insatser, dels personer som ännu inte får sina omfattande behov av vård och omsorg tillgodosedda.

Vård- och omsorgsbehovet skall inte vara tillfälligt som vid övergående sjukdom eller skada. Däremot kan det självfallet vara så att den enskildes vård- och omsorgsbehov ökar vid tillkommande sjukdom eller skada för att sedan återgå till tidigare omfattning. Insatserna måste ges fortlöpande.

För vissa personer är situationen den att de återkommande har perioder med mycket omfattande vård- och omsorgsbehov för att mellan dessa perioder ha ett minskat behov av insatser. Vanligen måste det dock kontinuerligt finnas en sådan tillsyn från och kunskap hos omgivningen att ett ökat vård- och omsorgsbehov mycket snabbt kan tillgodoses. Det är i sådana situationer särskilt viktigt att med sakkunskap göra en helhets- bedömning av personens behov.

Vidare änns personer som under lång tid haft eller plötsligt får omfattande behov av vård och omsorg, vilka bedöms kräva insatser som ständigt måste finnas till förfogande för att behoven skall kunna tillgodoses. Samma gäller för personer med progredierande sjukdomar där det inte är möjligt att förutse hur snabbt den enskildes funktionsnedsättningar kommer att öka.

Den enskilde som har vård- och omsorgsinsatser eller är i behov av sådan vård och omsorg skall för att ingå i den före- slagna personkretsen ha behov av tillsyn och/eller andra insatser dygnet runt eller en stor del av dygnet. Omfattande vård- och omsorgsbehov som kräver varaktiga insatser avser såväl psy- kiska som fysiska behov.

Så kan t.ex. den enskilde uppleva så stor otrygghet i sin ordinarie bostad att välbefinnandet hotas. Han/hon måste ha gemenskap och närhet till personal för att känna sig trygg. Om behovet inte tillgodoses kan personen inte klara sina dagliga rutiner, sin egenvård eller sitt hushåll.

De omfattande behoven av vård och omsorg kan ha många olika orsaker. Det är emellertid det individuella behovet som avgör om personen omfattas av den föreslagna regleringen, inte diagnos eller behovets orsak.

Personer med demenssjukdomar och personer med långvariga psykiska besvär (som exempelvis svåra depressioner) kan behöva omfattande vård- och omsorgsinsatser och ingår i den personkrets jag föreslår. Vård- och omsorgsbehoven kan också vara varaktiga och omfattande till följd av fysiska funktions- förluster eller -nedsättningar. Följder av stroke och fallskador

liksom allmän svaghet eller kombinationer av flera funktions- nedsättningar som uppkommit genom åldrandeprocessen (exempelvis hörsel- och synnedsättningar, rörelsehinder, bris— tande orienteringsförmåga samt sviktande hjärt- och lungfiink- tioner) kan ge upphov till stora stödbehov.

I vissa situationer aktualiseras flyttning när en person tydligt är i livets slutskede vilket ger omfattande vård- och omsorgs- behov som kräver särskilda kontinuerliga insatser, även om de inte är långvariga.

Slutligen vill jag uppmärksamma att äldre med invandrarbak- grund kan ha omfattande behov av vård och omsorg som också kan påverkas av språkliga och kulturella faktorer, vilka ställer särskilda krav på insatserna.

Personer i olika bostads- och stödformer Personer som omfattas av den föreslagna rätten till bistånd kan ha olika bostads— och stödformer. Många får sina omfattande behov av vård- och omsorgsinsatser tillgodosedda i särskilda boendeformer (ålderdomshem, servicehus och servicebostäder, gruppbostäder samt sjukhem som överförts till kommunerna från landstingen vid Ädelreformen 1992). I kommunerna förekommer även andra benämningar på de särskilda boende- formerna, exempelvis vårdbostäder och äldreboenden.

Mitt förslag omfattar även personer som fått sina omfattande behov tillgodosedda genom att make/maka eller andra när— stående svarar för hela eller stor del av vård— och omsorgs- insatserna. Situationen kan drastiskt förändras t.ex. genom att makan/maken på grund av egen sjukdom eller bortgång inte längre kan ombesörja vården och omsorgen. Den enskilde kan då vilja flytta närmare andra anhöriga i annan kommun och där få sina ökande behov av vård och omsorg tillgodosedda. I en situation när båda makarna är i livet och båda har omfattande behov av vård och omsorg är det självfallet angeläget att de i inflyttningskommunen kan få gemensamma insatser som under- lättar för dem att ha en nära kontakt med varandra.

I personkretsen ingår även personer som bor i sin ordinarie bostad med varaktiga och omfattande stöd- och hjälpinsatser från hemtjänsten och/eller hemsjukvården. Vidare ingår de personer som bedömts vara medicinskt färdigbehandlade och

som har omfattande behov av stöd och hjälp genom varaktiga insatser. De föreslås även ingå i mitt förslag om rätt till bistånd.

Beträffande vissa personer som benämns medicinskt färdig— behandlade och som jag föreslår skall kunna ingå i person- kretsen vill jag anföra följande.

Kommunerna har sedan år 1992 ett obligatoriskt betalnings- ansvar för medicinskt färdigbehandlade patienter inom somatisk vård vilka väntar på kommunala omvårdnadsinsatser.

Vid Landstingsförbundets inventering den 31 januari 1996 fanns 2014 färdigbehandlade patienter (1387 inom somatisk akutvård och 627 inom geriatrisk vård). Det totala antalet patienter var närmast oförändrat jämfört med inventeringen år 1994. Av de färdigbehandlade patienterna inom akutvård bedömdes 47 procent vänta på särskilt boende. Motsvarande uppgift för patienter inom geriatriska kliniker var 83 procent.

Bedömning genomfördes av patienternas självständighet i fråga om att äta själva., klara toalettbesök (inkl. kontinens) samt förflyttning. Drygt var fjärde patient inom både akutvård och geriatrik klarade samtliga dessa fimktioner. Det är således en relativt stor grupp av de personer som var medicinskt färdig- behandlade som i dessa avseenden inte hade särskilt omfattande behov av varaktiga hjälpinsatser i den dagliga livsföringen.

Gruppen "medicinskt färdigbehandlade patienter" omfattar personer med många olika behov. Så kan vissa efter reha- bilitering få en funktionsförmåga som inledningsvis inte föreföll möjlig att återfå. I dessa fall är de omfattande behoven av vård- och omsorgsinsatser inte varaktiga. Ytterligare andra kan genom rehabiliteringsinsatser få större livskvalitet men fort- sättningsvis (och under tid som inte kan bestämmas) vara i behov av omfattande vård och omsorg.

Det förekommer även att personer efter t.ex. en sjukhus- vistelse eller på grund av akuta situationer som omöjliggör kvarboende i den ordinarie bostaden, i avvaktan på en annan boendeform befinner sig i olika slags korttidsboenden, i kommunala rehabiliteringsenheter, m.m. Dessa personer, liksom personer som av kommunen placerats i enskilda vårdhem, föreslås kunna omfattas av lagstiftningen om de i övrigt svarar mot vad jag föreslagit.

Undantag skall enligt mitt förslag inte göras för personer som på grund av platsbrist anvisats insatser i särskilt boende utanför

den egna kommunen på denna kommuns initiativ och mot betalning av denna kommun. Om dessa personer önskar flytta till en annan kommun där t.ex. anhöriga bor skall deras ansökan prövas enligt mitt förslag och biståndsbedömning ske. Deras individuella behov av vård- och omsorgsinsatser skall vara väg- ledande för bedömningen på det sätt som jag tidigare beskrivit.

Personer som inte ingår i personkretsen Jag har i det föregående beskrivit att mitt förslag avser personer över 65 år vilka varaktigt har omfattande vård- och omsorgs- insatser eller varaktigt är i behov av sådana insatser. Dessa personer kan i regel inte utan ett i förväg beviljat stöd i inflytt- ningskommunen genomföra en önskad flyttning.

Annorlunda är det för personer som enbart har behov av service som t.ex. städning. Om de önskar flytta till en bostad utanför vistelsekommunen kan de själva anskaffa bostad och även ansöka om hemtjänst på motsvarande sätt som andra invånare i den kommunen.

Dessa personer ingår inte i personkretsen för den föreslagna regleringen. Avsikten med den är inte att lösa bostadsbehov rent allmänt utan att stärka möjligheten att flytta för dem som har eller är i behov av omfattande vård och omsorg.

8.2.3. Inriktningen av samhällets insatser för äldre personer

Enligt regeringens proposition om ansvaret för service och vård till äldre och handikappade m.m. (prop. 1990/91114) har kom- munerna ansvar för att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad av äldre. Det fastslås att människor inte regelmässigt skall behöva flytta till en särskild boendeform när vård- och omsorgsbehov tilltar. Kvarboendet i den ordinarie bostaden är en grundprincip i samhällets stöd till äldre.

Jag vill med mitt förslag till rättslig reglering ytterligare tydliggöra denna grundprincip. Enligt direktiven (bil. 1) ingår i mitt uppdrag "frågan om äldres möjlighet att flytta till en särskild boendeforrni annan kommun" (5. 7). Mot bakgrund av grundläggande principer för omsorg om äldre och min uppfatt-

ning att insatser alltid måste utgå från personliga behov har jag valt att behandla frågan inte bara utifrån flyttning till särskild boendeform.

En allsidig bedömning av personens individuella behov är mycket väsentlig också när han/hon önskar flytta. Den bostads- och stödforrn som den enskilde har i sin hemkommun motsvarar kanske inte de former som kan tillgodose hans/hennes behov i inflyttningskommunen. Jag har bl.a. beskrivit att benämningen på särskilda boendeformer kan variera och därmed missleda en bedömning.

Viktigare än formen är emellertid att innehållet i stödet mot- svarar personens behov. Det kan gälla personaldimensionering, specialkunskaper hos personal m.m. Väl utbyggda och utförda insatser kan i vissa fall ges i en egen bostad och vara ett lika gott alternativ som att bo i särskild boendeform.

8.2.4. Inflyttningskommunens skyldigheter

Rätt till bistånd av inflyttningskommunen Jag föreslår att den enskilde ges rätt till bistånd av inflyttnings- kommunen. Det innebär att den enskilde ansöker om bistånd hos inflyttningskommunen. Det är också denna kommun som har att pröva samt fatta beslut om den enskildes rätt till bistånd.

Som framställning av den enskilde anses också en fram- ställning av god man för personen i fråga. Kommunerna bör också som framställning av den enskilde kunna godta att framställningen görs av anhörig eller annan närstående om det inte finns anledning att anta annat än att det är den enskildes vilja som uttrycks.

Ett samlat ansvar hos inflyttningskommunen Mina skäl till varför jag föreslår ett samlat ansvar hos inflytt- ningskommunen är att det måste anses naturligt att den kom- mun som sedan har att svara för eventuella insatser också har ansvaret för bedömning och beslut. Detta är av grundläggande principiell betydelse. Ett samlat ansvar hos inflyttningskom- munen renodlar även och tydliggör relationen mellan inflytt-

nings- och utflyttningskommunen. Jag har tidigare redovisat (s. 73) att tvister kring ersättningsfrågor ofta leder till tids- krävande diskussioner kommunerna emellan. Jag gör därför bedömningen att det är av stor betydelse att det klart uttalas vilken kommun som har ansvaret.

Ett klarläggande förhindrar även att förhandlingssituationer uppkommer mellan kommunerna. Ytterst kan sådana situationer leda till att enskilda känner sig utsatta för godtycke. Det stärker den enskildes rättsliga ställning när det blir tydligt till vilken kommun biståndsansökan skall lämnas.

Ett samlat ansvar hos inflyttningskorrnnunen gör det också möjligt att på bästa sätt ta till vara de skilda lokala förutsätt- ningar som finns.

Den föreslagna rättsliga regleringen innebär ett avsteg i förhållande till nuvarande bestämmelser om vistelsekommuns ansvar genom att den enskilde riktar sin ansökan till en kommun i vilken han/hon inte vistas.

Bistånd på samma villkor som övriga kommuninvånare Rätt till bistånd av inflyttningskommunen enligt min föreslagna lagreglering innebär att den enskilde som omfattas av biståndet skall bedömas på samma villkor som kommuninvånarna i övrigt. Det är således den enskildes behov som skall vara avgörande vid prioriteringar av insatser inom äldreomsorgen.

Beslut om bistånd gäller enligt SoL omedelbart. Det finns inte anledning att ha någon annan regel om verkställighet i den reglering som jag föreslår. I likhet med vad som gäller för andra kommuninvånare skall således verkställighet av biståndsbeslut som gäller personer som inte vistas i kommunen ske omedel- bart. Jag vill här uppmärksamma att användning av väntelistor för personer till särskilda boendeformer inte förändrar det faktum att ett fattat beslut om bistånd gäller omedelbart.

Det kan visserligen föreligga behov av viss förberedelsetid. Detta gäller för alla som har behov av omfattande vård— och omsorgsinsatser såväl i form av särskilt boende som insatser av hemtjänsten. En förberedelsetid som syftar till att utveckla ett väl fungerande, individuellt anpassat och varaktigt stöd är till fördel för den enskilde. Det måste dock uppmärksammas att

även i detta avseende bör samma villkor gälla för personer som vill flytta till kommunen som för övriga invånare i kommunen.

Jag utgår ifrån att den enskilde och inflyttningskommunen kommer överens om tidpunkt när insatserna skall finnas till- gängliga. Om detta inte kan ske gäller dock att biståndet skall verkställas omedelbart. Detta är en konsekvens av att jag anser att de som ansöker om att få flytta till kommunen från annan kommun skall behandlas på samma villkor som övriga invånare i inflyttningskommunen.

Utformning av insatser tillsammans med den enskilde Den föreslagna regleringen preciserar inte vilken insats som biståndet skall omfatta. Det är inflyttningskommunen till- sammans med den enskilde som har att utforma biståndet. Den enskilde och/eller företrädare för honom/henne måste ges inflytande och medbestämmande över insatsens utformning och innehåll. Biståndet kan avse såväl insatser i särskilt boende som ett utvecklat stöd i en ordinarie bostad. Innehåll och omfattning måste dock tillgodose den enskildes sammantagna behov av vård och omsorg och präglas av respekten för den enskildes självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet.

Beslut om avslag på ansökan Om den enskilde ansöker om bistånd i form av viss(a) insats(er) hos inflyttningskommunen och kommunen inte kan tillgodose behovet utan en viss väntetid har kommunen att utreda om annan insats kan beviljas den enskilde under väntetiden.

Detta är en följd av den likabehandlingsprincip som gäller för prövning enligt SoL. Att den insats som söks inte finns direkt tillgänglig är inte ett skäl att avslå ansökan utan att dessförinnan ha prövat om inte andra insatser kan beredas. De provisoriska insatserna det här handlar om är givetvis insatser som möjliggör en flyttning. Det handlar alltså inte om insatser av inflyttnings- kommunen till den enskilde medan han/hon bor kvar i utflytt- ningskommunen.

Om kommunen finner att den enskilde inte är berättigad till bistånd och således meddelar ett avslagsbeslut innebär nuvaran-

de regler om förvaltningsförfarandet att beslutet skall förses med en besvärshänvisning.

Övrigt av betydelse vid handläggning av bistånd Jag berör även några övriga frågor som har betydelse vid handläggning av bistånd. De har samband med de brister i handläggningsrutiner som kommunernas enkätsvar tydliggör. Dessa brister får till följd att den enskildes rättssäkerhet åsidosätts. Jag vill därför klarlägga några grundläggande krav som gäller vid handläggning av biståndsansökningar.

Socialtjänstlagen uppställer inga formella krav när det gäller ansökningsförfarandet. Den enskilde kan göra sin framställning såväl muntligt som skriftligt. Jag vill i detta sammanhang uppmärksamma betydelsen av att socialtjänsten förvissar sig om när det enbart är en upplysning som önskas respektive när det är en framställning om bistånd.

Det är inte acceptabelt att vid förfrågningar lämna uppgifter som av den enskilde kan uppfattas som ett avvisande eller beslut om avslag. Information måste alltid lämnas om den enskildes rätt att göra en framställning.

Utredning skall utan dröjsmål inledas av vad som genom ansökan kommit till nämndens kännedom. Av detta följer att den enskilde skyndsamt skall erhålla beslut på sin ansökan. Om beslutet går den enskilde emot skall det meddelas skriftligt. Utredningen skall göras i samråd med den sökande och/eller företrädare för honom/henne. Syftet är att kartlägga vilka behov som finns.

Prövning av personkretstillhörighet och rätten till bistånd Jag föreslår som tidigare angetts att inflyttningskommunen får en skyldighet att pröva framställning om bistånd endast om den enskilde varaktigt har omfattande vård- och omsorgsinsatser eller varaktigt är i behov av sådana insatser. Detta innebär att kommunen först har att ta ställning till om den enskilde har eller är i behov av omfattande insatser. Därefter prövas biståndsrät— ten. Prövning av personkretstillhörighet sker vanligen samtidigt som bedömning av rätten till bistånd. I många situationer är det redan vid framställningen uppenbart att den enskilde tillhör den

personkrets som jag åsyftar med mitt förslag. Det gäller exempelvis om den enskilde redan bor i särskild boendeform och där har omfattande insatser.

Ett skäl till varför en prövning först skall ske av den enskildes personkretstillhörighet är att underlätta kommunernas hand— läggning och bedömning av biståndsansökningar. Jag har tidi- gare lämnat en närmare redogörelse för mitt förslag om vilken personkrets som skall omfattas av lagregleringen (s. 101 ff.).

Avsikten med den föreslagna bestämmelsen om prövning av personkretstillhörighet är att kommunerna direkt skall kunna urskilja de sökande som inte tillhör personkretsen och som därmed inte omfattas av den föreslagna regleringen. Det kan gälla personer med enbart behov av serviceinsatser som t.ex. städning eller personer med praktiskt taget inget hjälpbehov utan en önskan om att få flytta exempelvis till ett servicehus med attraktivt läge. Dessa personer har, till skillnad från den personkrets som jag föreslår, möjlighet att på egen hand an- skaffa en bostad i inflyttningskommunen och även ansöka om hemtjänst på motsvarande sätt som gäller för övriga kommun- invånare. Självfallet innebär detta att ett beslut att avslå en framställning om bistånd skall förenas med överklagningsrätt.

8.2.5. Vistelsekommunens skyldigheter

Jag föreslår att den kommun där den enskilde vistas skall ha skyldighet att bistå inflyttningskommunen med den utredning som kan behövas för en allsidig och uttömmande bedömning av biståndsansökan. Skälen till varför jag föreslår en sådan bestäm- melse har samband med de av kommunerna redovisade svårig- heterna vid handläggning och bedömning av biståndsbehov hos personer som ansöker om särskilt boendei annan kommun.

Jag har av resultatet av den enkät som riktades till kommu- nerna sommaren 1996 erfarit att det föreligger svårigheter för inflyttningskommunen att få hjälp med ett utförligt underlag för sitt ställningstagande om den enskilde skall beviljas bostad i särskild boendeform. Det har även påpekats att det föreligger problem med kommunernas olika bedömningsgrunder och kriterier för vilka som omfattas av bistånd i form av särskilt boende.

Den föreslagna lagregleringen innebär inte att inflyttnings- kommunen alltid måste begära en aktiv utredningsinsats från den andra kommunen. I vissa fall kan de kontakter som inflytt— ningskommunen har med den enskilde och närstående vara tillräckliga för att fatta beslut. Skyldigheten för den kommun som den enskilde vistas i att bistå inflyttningskommunen med utredningsinsatser skall ses som ett stöd för inflyttningskom— munen i den utredning som behövs för bedömningen av biståndet.

Jag vill särskilt uppmärksamma att en väldokumenterad utredning och hela behovsbedömningen skall fokuseras på den enskildes behov av vård- och omsorg, funktionsförmåga, hälsa, nätverkssituation, intressen, m.m. Detta bör ingåi det underlag med vilket utflyttningskommunen skall bistå inflyttningskom- munen.

8.3. Konsekvenser av mitt förslag

Den rättsliga reglering somjag föreslår syftar till att stärka äldre personers möjligheter att på eget initiativ kunna flytta oavsett omfattande behov av vård och omsorg. Jag har tidigare redovi- sat att 448 personer flyttade till särskilt boende i annan kommun under en period av elva månader. Antalet personer som önskar flytta kan om förslaget genomförs förväntas öka. Flyttnings- mönstren inom den personkrets som omfattas av förslaget är dock stabila till omfattning och inriktning (kap. 5 och 6).

Förslaget innebär inte något nytt offentligt åtagande, inte heller ökade kostnader totalt sett för kommunerna eller någon för- ändring i kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna.

Ansvarsfördelningen mellan en utflyttnings- och en inflytt- ningskommun förändras dock då en enskild ansöker om och beviljas bistånd för att kunna flytta. Detta leder i sin tur till ändringar i kostnadsfördelningen mellan de berörda kommu- nema.

Jag vill här påpeka att det nya statsbidragssystem som infördes från den 1 januari 1996 på ett annat sätt än tidigare system beaktar kommunernas strukturella skillnader. Det gäller fram-

förallt med avseende på viktiga demografiska faktorer som t.ex. åldersstruktur och könsfördehiing. Åldersstruktur är den enskilt mest betydelsefulla variabeln i systemet.

Det är svårt att bedöma vad det ökade stödet för att kunna flytta kan leda till beträffande omfördelningar av kostnader mellan alla kommunerna över tid. Till detta bidrar inte minst att kommuner som under en tid har en nettoinflyttning senare kan komma att få en nettoutflyttning.

De kommunalekonomiska effekterna kan enligt min mening preciseras först efter en uppföljning omfattande landets samtliga kommuner. Behov av kostnadsutjämningssystem kan därefter övervägas om det visar sig att somliga kommuner — som kon- sekvens av den rättsliga regleringen — har stor inflyttning av äldre jämfört med andra kommuner.

Det kan enligt min bedömning vara motiverat att Social- styrelsen i samarbete med Svenska Kommunförbundet ges i uppdrag att följa utvecklingen. Vidare anser jag att uppgifter om äldres flyttningar bör ingå i den nationella uppföljningen av socialtjänststatistik (inkluderande statistik över vård och om- sorg om äldre) som årligen sammanställs av Socialstyrelsen i samarbete med Statistiska centralbyrån.

9. Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i socialtj änstlagen

359

I paragrafen har ett nytt stycke lagts till. I det nya stycket — paragrafens fjärde stycke — anges att det i 6 a & meddelas föreskrifter om ansvar för kommunen i visst fall för enskild som vistas utanför kommunen. Syftet med tillägget är att upplysa om 6 a 5 och också att klargöra att föreskrifterna i 6 a & innebär ett avsteg från reglerna om vistelsekommunens ansvar enligt 3 5 första stycket.

6a39

6 a 5 är en ny paragraf i socialtjänstlagen. I paragrafen meddelas föreskrifter i visst fall om rätt till bistånd för enskild som vistas utanför kommunen och som vill flytta till kommunen. Syftet med införandet av 6 a 5 är att ge den fria flyttningsrätt som tillkommer alla medborgare ett verkligt innehåll även för äldre människor som är beroende av i förväg beviljade kommunala stödinsatser för att flyttningen skall kunna komma till stånd.

Rätten till bistånd enligt 6 a 5 omfattar en viss personkrets som beskrivs i paragrafens andra stycke. Som en grundläggande förutsättning för att tillhöra personkretsen gäller att den enskilde vill flytta till kommunen. Som anges i fjärde stycket prövas rätten till bistånd efter framställning av den enskilde. Härigenom ställs krav på att det skall finnas en tydlig viljeyttring om att den enskilde vill flytta.

Vidare gäller för tillhörighet till personkretsen att den enskilde fyllt 65 år. I den allmänna motiveringen (s. 101) beskrivs närmare motiven för denna begränsning av personkretsen. Det ställs också i andra stycket krav på att den enskilde varaktigt har omfattande vård- och omsorgsinsatser eller varaktigt är i behov av sådana insatser. Det innebär att den som varaktigt har omfattande vård- och omsorgsinsatser inte får utsättas för en prövning av inflyttningskommunen huruvida han är i behov av detta stöd. Behovet av omfattande vård- och omsorgsinsatser kan däremot bli föremål för prövning vid önskemål om flyttning till annan kommun när någon efter plötslig sjukdom eller skada får stora stödbehov. Detta beskrivs i den allmänna motiveringen (s. 101 ff.).

Syftet med att beskriva personkretsen för biståndsrätten på det sätt som görs i 6 a 5 är att nå de äldre som för att flyttningen skall kunna komma till stånd är beroende av att inflyttnings- kommunen i förväg har beviljat det stöd som den enskilde behöver. Avsikten är inte att inflyttningskommunen skall vara skyldig att ge bistånd för själva flyttningen. Behöver den enskilde bistånd till detta bör det prövas av utflyttningskommu- nen. Vidare är det viktigt att i sammanhanget framhålla att utflyttningskommunen givetvis behåller sitt ansvar för den enskilde fram till den dag då han inte längre vistas i kommunen.

I den allmänna motiveringen (s. 101 ff.) lämnas en närmare beskrivning över vilka som avses ingå i personkretsen för rätten till bistånd.

I tredje stycket föreskrivs att rätten till bistånd prövas enligt föreskrifterna i 6 &. Det innebär att det här skall ske samma biståndsprövning som om den enskilde vistades i kommunen. Det skall alltså inte göras någon skillnad mellan dem som bor i kommunen och dem som vill flytta till kommunen. Detta har också tydliggjorts genom att det i paragrafen anges att rätten till bistånd prövas på samma villkor som för dem som vistas i inflyttningskommunen.

Enligt 6 5 första stycket socialtjänstlagen gäller som förut- sättning för rätten till bistånd att behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Om den enskilde har ett omfattande stöd i ut- flyttningskommunen kan möjligtvis den synpunkten komma att framföras av inflyttningskommunen att behovet redan är tillgodosett. Biståndsrätt skulle inte föreligga. En sådan tolkning

skulle emellertid stå helt i strid med det framlagda förslaget. Någon särskild lagregel för att förhindra en sådan tillämpning har ändå inte föreslagits. Det bör räcka att denna fråga upp- märksammas i förarbetena till ett kommande lagförslag till riksdagen.

I fjärde stycket föreskrivs att rätten till bistånd prövas efter framställning av den enskilde. Detta skiljer sig från vad som gäller för prövning enligt 6 &. Prövning enligt 6 5 kan ske både efter framställning av den enskilde och på eget initiativ av kommunen. Avsikten med kravet om framställning är att det skall komma till ett tydligt uttryck att den enskilde vill flytta. Som angetts i allmänmotiveringen kan det inte alltid ställas krav på att framställningen skall göras av den enskilde själv eller god man för honom. Kommunen bör också som framställning av den enskilde kunna godta att framställningen görs av anhörig eller annan närstående om det inte finns anledning att anta annat än att den ger uttryck för vad den enskilde vill. Om oklarhet uppstår om detta och det krävs en närmare utredning om vad den enskilde vill är det naturligt att först uppmana de närstående att ordna med' god man för den enskilde.

I femte stycket meddelas föreskrifter om ansvar för utflytt- ningskommunen visavi inflyttningskommunen. Det föreskrivs att på begäran av inflyttningskommunen är den kommun där den enskilde vistas skyldig att bistå inflyttningskommunen med den utredning som kan behövas för bedömningen av biståndsrätten. Avsikten med föreskriften är att sörja för att en tillfredsställande utredning kan komma till stånd om biståndsrätten.

73;

Ett tillägg har gjorts i första stycket innebärande att beslut om bistånd enligt 6 a 5 får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol, dvs. i detta fall länsrätten. Det innebär att ett sådant beslut, liksom beslut enligt 6 5, kan överklagas i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen. Vid missnöje över läns- rättens dom kan den enskilde överklaga till kammarrätten. Därefter kan överklagande ske till Regeringsrätten.

Enligt föreskrifterna i tredje stycket gäller beslut om bistånd enligt 6 & omedelbart. Ingen ändring föreslås av detta stycke.

Det får till följd att samma regel om att beslut gäller omedelbart kommer att gälla för beslut enligt 6 a 5. De som önskar flytta till kommunen skall alltså inte i detta avseende behandlas annorlun- da än dem som vistas i kommunen.

Kravet om att beslut gäller omedelbart kan naturligtvis medföra problem då resurser inte alltid finns tillgängliga när biståndsprövningen görs. Detta problem är dock inte mer uttalat i förhållande till sådana som vill flytta till kommunen än i förhållande till dem som vistas i kommunen.

Vidare är det naturligtvis viktigt att det i framställningen om bistånd anges från vilken tidpunkt stödet begärs. Finns inte detta angivet är det naturligt att kommunen försöker komplettera utredningen med uppgifter om detta. Här kan också finnas ett visst utrymme för parterna att diskutera sig fram till en lämplig tidpunkt för när stödet skall finnas tillgängligt. Det i lagen uppställda kravet på omedelbarhet utgör dock ett särskilt stöd för den enskilde i likhet med vad som gäller för alla invånare i inflyttningskommunen.

Kommittédirektiv

Utredningen om bemötande av äldre Dir. 1995;159

Beslut vid regeringssammanträde den 14 december 1995

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att kartlägga och analysera frågan om bemötandet av äldre. Utredaren skall

— kartlägga och analysera brister i bemötande av äldre inom om- sorg och vård och i annan offentlig verksamhet, — belysa vilka faktorer hos personalen som påverkar bemötandet av äldre och därvid beakta betydelsen av kön, ålder, utbildning, socioekonomisk och kulturell bakgrund, — belysa på vilket sätt dessa faktorer hos äldre har betydelse för hur den äldre upplever bemötandet och samtidigt hur den äldre låter sig bemötas, — kartlägga och analysera faktorer i organisation och struktur som bidrar till brister i kvalitet och bemötande,

— belysa internationella erfarenheter och kunskaper på området, — beskriva pågående utvecklingsarbete i kommuner och lands— ting som rör kvalitetsutveckling och utveckling av innehållet i omsorg och vård och — föreslå åtgärder som kan bidra till att avhjälpa brister och missförhållanden i bemötandet av äldre inom omsorg och vård och i annan offentlig verksamhet.

Bakgrund

Antalet ålderspensionärer i Sverige uppgår till drygt 1,5 miljoner och utgör ca 18 % av befolkningen. Ålderspensio- närema utgör i likhet med resten av befolkningen en heterogen grupp med avseende på t.ex. hälsa, resurser, socioekonomisk och kulturell bakgrund. Studier av inkomstutvecklingen visar att ålderspensionäremas ekonomiska situation förbättrats påtagligt under de senaste decennierna. Äldres hälsa förbättras och medellivslängden fortsätter att öka. Ända fram till 1980-talet var äldres bostadsstandard sämre än resten av befolkningens och många äldre tvingades flytta till servicehus och ålder- domshem beroende på brister i standard och tillgänglighet. Den generella välfärdspolitiken har i stor utsträckning kommit äldregruppen till del, minskat marginaliseringen och lett till ökad jämlikhet med resten av befolkningen.

En generell beskrivning av äldres levnadsförhållanden uppvisar således en övervägande ljus bild av delaktiga, aktiva och fiiska människor. Bakom genomsnittliga beskrivningar döljer sig emellertid ofta stora variationer. Det finns t.ex. betydande skillnader mellan olika individers ekonomiska standard. Bety— dande skillnader finns också i fråga om hälsa och sjuklighet såväl mellan olika åldersgrupper som mellan kvinnor och män och mellan olika socioekonomiska grupper. Inom äldregruppen döljer sig de vars ensamliv har blivit en plåga och de som upplever sig vara förbrukade eller inte längre vara behövda. Många äldre drabbas av olika former av demenssjukdomar men också av psykiska lidanden som inte uppmärksammas i samma utsträckning som hos yngre. En ökande grupp äldre med invandrarbakgrund kan uppleva främlingskap på grund av språkliga och kulturella barriärer.

För de allra flesta äldre innebär åldrandet gradvisa förluster eller försämringar av kroppsfunktioner. Majoriteten av äldre klarar sig dock högt upp i åren utan hjälp från samhället och 91 % av ålderspensionärema bor i sitt eget hem. Det blir alltmer uttalat att det är de allra äldsta och mest vårdbehövande som får hemtjänst och som bor i särskilda boendeformer. Kvinnor har i större utsträckning än män hemtjänst, vilket förklaras av att kvinnor lever längre än män och alltså är betydligt fler. Kvinnor lever också ensamma i högre grad än män. Hemtjänstens

uppgifter under senare år har allt mer koncentrerats till den personliga omvårdnaden. Närmare en femtedel av vårdtagarna får kontinuerlig hjälp dygnet runt. Vårdarbetet har blivit tyngre i särskilda boendeformer och andelen äldre med demenssjukdo- mar ökar.

En stor del av tillgängliga vårdresurser inom hälso- och sjukvården används av de allra äldsta. Ålderspensionärema ut- gör ca en femtedel av befolkningen och tar i anspråk ca två tredjedelar av samtliga vårddagar inom sjukvården. Det finns uppskattningar som tyder på att 25-30 % av de totala resurserna inom hälso- och sjukvården går till insatser under det sista lev- nadsåret.

Bestämmelser om kvalitet och bemötande i socialtjänstlagen och i hälso- och sjukvårdslagen (HSL)

Hälso- och sjukvårdslagens (19821763) målbeskrivning i 2 5 — en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen — kompletterades år 1985 med preciserade bestämmelser rörande kraven för god vård: Hälso- och sjukvården skall vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen, den skall vara lätt tillgänglig och bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet och den skall främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdspersonalen. Kvalitetsaspekterna betonas såväl i den medicinska behandlingen som i den mänskliga omvårdnaden. I lagen föreskrivs vidare att vården och behandlingen så långt det är möjligt skall utformas och genomföras i samråd med patienten. Motsvarande bestämmelse finns i lagen (1994:953) om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården (åliggandelagen) som dessutom fastställer att patienten skall visas omtanke och respekt. I anslutning till HSL har Soci- alstyrelsen utfärdat allmänna råd som rör omvårdnad och särskilda föreskrifter om kvalitetssäkring.

I socialtjänstlagen (19801620) föreskrivs i 1 5 att verk- samheten skall bygga på respekt för människors självbestäm- mande och integritet. Vidare stadgas i 9 5 att socialnämndens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom. Några uttalade bestämmelser som rör

verksamhetens kvalitet, hur insatserna skall utformas och hur människor skall bemötas finns inte i socialtjänstlagen. I Socialtjänstkomrrutte'ns slutbetänkande Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139) finns förslag om att införa en ny bestämmelse om kvalitet i socialtjänstlagen.

I regeringens proposition Äldreomsorgen inför 90-talet (prop. 1987/88:176) fastslås tre grundläggande principer för samhällets service och vård till äldre. Den första gäller människors rätt att själva bestämma och få behålla sin integritet och identitet. Den andra principen rör människors rätt att känna sig trygga och den tredje principen rör förutsättningar för ökad valfrihet.

Hur bemöts äldre?

Av en jämförande europeisk undersökning (Äldre och äldreom- sorg i Norden och Europa, Ädelutvärderingen 9412) framkom- mer att de allra flesta tillfrågade svenskarna anser att de som äldre bemöts som vanligt — alltså varken bättre eller sämre till följd av åldrandet. Enligt undersökningen ansåg 12 % att de möttes med mer respekt och 10 % med mindre respekt som äldre. Det var också påtagligt få svenskar som ansåg sig ned- sättande bemötta av t.ex. försäkringskassan, lokala myn- digheter, av läkare och sjukvården i övrigt, på posten, av massmedia, i kollektivtrafiken osv. Siffrorna är genomgående låga men ca 7 % av de äldre ansåg sig bemötta som andra klassens medborgare av sjukvårdspersonal, massmedia och politiker. En något lägre andel ansåg sig nedsättande bemötta av bl.a. försäkringskassan och lokala myndigheter.

När det gäller bemötandet av äldre inom omsorg och vård — inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården och i gränslandet mellan dessa verksamheter — har Socialstyrelsen i olika sammanhang redovisat brister i information, dokumentation, behovsbedömning och i övrigt i handläggning av ärenden — brister som direkt eller indirekt handlar om bemötandet av äldre. När det gäller särskilda boendeformer har Ädelutvärderingens återkommande rapporter redovisat brister i den medicinska omvårdnaden. Det finns också rapporter om att äldre har utsatts för övergrepp, Vätskebrist, svält och inläsning. I gränslandet mellan kommunemas och landstingens ansvarsområde beskrivs

då och då brister i den gemensamma vårdplaneringen, i informationsöverföring och kring omhändertagandet av äldre i livets slutskede. Sådana brister kan ha sin grund i otydlighet i lagstiftningen men kan kanske också tyda på okunskap eller ointresse för de allra äldstas rätt till självbestämmande och till behov av trygghet och säkerhet i omsorg och vård.

På det område som rör mer subtila, ofta osynliga och omed- vetna kränkningar av självkänsla och värdighet saknas sys- tematiserad dokumentation. Upplevelser av sådana händelser synes vara relativt vanligt förekommande såväl inom omsorgs- området som i samhället i övrigt. Detta ger anledning till funderingar kring de mänskliga mekanismer som innebär att medmänsklighet och empati ibland tycks ha ersatts av ett opersonligt och rutinmässigt förhållningssätt.

I de fall det förekommer ett bemötande av äldre, som inte upp- fyller grundläggande krav på respekt för självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet, kan detta sannolikt förklaras på många olika sätt. En otydlig politisk ledning eller arbetsledning, bristande kompetens hos personalen och pressade arbetsförhållanden kan bidra till brister i kvalitet och be- mötande. Inom omsorg och vård förekommer sannolikt också vardagsetiska konflikter där de övergripande principerna om självbestämmande och integritet kan komma i konflikt med per- sonalens ansvar för säkerhet och trygghet. Exempelvis kan det förekomma att rörelsefriheten för en person med åldersdemens begränsas av säkerhetsskäl.

På ett mer övergripande plan kan brister i bemötandet av äldre kanske också vara uttryck för en mer eller mindre tydlig marginalisering och diskriminering som till viss del kan ha sina rötter i tidigare rådande synsätt på äldre. Vid seklets början framställdes ofta åldringen som en undergiven och tacksam understödstagare. Pensionären förutsattes vara förnöjsam och tålmodig och förväntades inte ställa krav på inflytande eller förändringar. Trots att äldres materiella levnadsförhållanden kraftigt förbättrats under hela 1900-talet tycks ibland en patriarkalisk och diskriminerande syn på äldre leva kvar.

I flertalet kommuner och landsting pågår ett viktigt utvecklingsarbete som framför allt berör trygghet och säkerhet i omsorgen och vården men som också handlar om förbättring av service och bemötande i vidare mening. Regering och

riksdag har genom olika former av utvecklingsmedel stimulerat detta arbete. Under senare år har t.ex. ett särskilt statsbidrag på 50 miljoner kronor utgått med syfte att stimulera utveckling av kvalitet i den kommunala äldrevården. För att påskynda utvecklingen på rehabiliteringsområdet kommer 300 miljoner kronor att lämnas till kommuner och landsting.

Sveriges deltagande i Europeiska äldreåret 1993 syftade till att på olika sätt uppmärksamma äldre personers situation i samhället och speciellt betona vikten av solidaritet, ökade kunskaper samt utbyte mellan olika generationer. Kommittén (S 1992112) för Europeiska äldreåret 1993 initierade en mängd utåtriktade aktiviteter under det samlande temat Solidaritet mellan generationerna. I kommitténs slutbetänkande Gamla är unga som blivit äldre (SOU 1994139) framhålls att gensvaret och intresset hos myndigheter, kommuner, landsting, föreningar och organisationer vida översteg kommitténs förväntningar. En mängd lokala projekt visade också att myter och attityder mellan generationerna är möjliga att påverka.

I syfte att kartlägga hur det svenska samhället förändrats påbörjades hösten 1995 arbetet med ett särskilt välfärdsprojekt inom Socialdepartementet. Den ansträngda ekonomiska situa- tionen och i övrigt stora strukturella förändringar av samhället innebär nya utmaningar för välfärdspolitiken. På en rad områden behövs ökade kunskaper om de nya levnadsbetingelser dessa förändringar medför och hur de påverkar människors liv och vardag. Arbetet i välfärdsprojektet kommer att bedrivas öppet och utåtriktat och pågå under större delen av innevarande mandatperiod.

Uppdraget

Frågan om bemötandet av äldre kan kopplas till flera sam- hällsområden och handlar i grunden om mellanmänskliga rela- tioner men också om makt, kunskap och människosyn. Den be- rör också alla samhällsmedborgare, i många fall i rollen som an- hörig eller närstående.

Under många år har äldreomsorgsarbetet varit inriktat på viktiga strukturfrågor, organisationsförändringar och framför allt på frågan om en ny och tydligare ansvarsfördelning mellan

huvudmännen. Formerna för omsorg och vård har engagerat politiker och tjänstemän och stått i förgrunden under lång tid. Mot denna bakgrund anser regeringen att det nu är dags att särskilt belysa innehållet i äldreomsorgsarbetet samt frågor som berör bemötandet och respekten för äldres självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet.

En särskild utredare tillkallas med uppgift att belysa frågan om hur äldre bemöts inom omsorg och vård och i annan offentlig verksamhet. Utredaren skall kartlägga och analysera bristeri bemötandet av äldre. Underlag för kartläggningen kan bl.a. vara Socialstyrelsens och länsstyrelsernas tillsynsarbete, Lex Maria-anmälningar och anmälningar till landstingens för- troendenämnder, relevant forsknings- och utvecklingsarbete, kunskapsunderlag från Adel-utvärderingen, material från Utredningen (S 1994z08) om bemötandet av kvinnor och män inom hälso- och sjukvården samt beskrivningar från äldre, vård- personal, anhöriga och brukarorganisationer.

Utredaren skall belysa vilka faktorer hos personalen som påverkar bemötandet av äldre och därvid beakta betydelsen av kön, ålder, utbildning, socioekonomisk och kulturell bakgrund.

Utredaren skall också belysa på vilket sätt dessa faktorer hos äldre har betydelse för hur den äldre upplever bemötandet och samtidigt hur den äldre låter sig bemötas i olika situationer.

Äldre invandrare kommer att utgöra en växande grupp i det svenska samhället. Mötet mellan människor från olika kulturer ställer särskilda krav på kvalitet och kompetens i olika verksam- heter. Utredaren skall därför belysa bemötandet av äldre invan— drare.

Faktorer i organisation och struktur som kan tänkas bidra till brister i kvalitet och bemötande skall kartläggas och analyseras. Hinder eller svårigheter på detta område kan ge anledning att närmare studera relevant lagstiftning, kompetensbehov hos och utbildningssystem för berörd personal samt arbetsledarskapets betydelse. Utredaren skall också analysera i vad mån skillnader i utformningen av särskilda boendeformer har betydelse för bemötandet. I detta sammanhang skall också frågan om äldres möjlighet att flytta till en särskild boendeform i en annan kom- mun tas upp.

Inom de nämnda områdena skall utredaren också belysa inter— nationella erfarenheter och kunskaper.

Utredaren skall vidare beskriva pågående arbete i kommuner och landsting i frågor som rör kvalitetsutveckling och utveckling av innehållet i omsorg och vård och i förekommande fall även i annan offentlig verksamhet. I denna kartläggning skall det ingå en översiktlig beskrivning av lokalt fastställda politiska mål och riktlinjer för kvalitet och bemötande och hur dessa följs upp. Utredaren skall också redovisa ett antal goda exempel på verksamheter i vilka det målmedvetet arbetats med kvali- tetsutveckling och där frågan om bemötande av äldre är ett viktigt inslag.

Utredaren skall slutligen föreslå åtgärder som kan bidra till att avhjälpa brister och missförhållanden i bemötandet av äldre. Vid utformningen av åtgärdsförslagen skall utredaren beakta dir. 1994z23, som närmare redovisas nedan.

En viktig uppgift för utredaren är att lyfta fram frågor som rör bemötande, förhållningssätt och attityder till äldre och få till stånd en öppen debatt. Utredningen skall därför bedrivas på ett utåtriktat sätt där bl.a. konferenser, seminarier, litterära bidrag och mediebelysning kan komma i fråga för att engagera en stor krets av berörda. Utredaren skall också sträva efter att fånga upp och sprida erfarenheter av goda exempel på arbetssätt och kvalitetsutveckling som syftar till ett värdigt bemötande av äldre.

Samråd skall ske med utredningen (S 1994:08) om bemötan- det av kvinnor och män inom hälso- och sjukvården.

För utredarens arbete gäller kommittédirektiven till alla kommittér och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994123). Direktiven irmebär bl.a. att varje kom- mitté skall visa hur förslag som innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall kunna finansieras inom ramen för totalt sett minskade eller oförändrade resurser. Vidare skall jämställdhetpolitiska konsekvenser redovisas (dir. 1994: 124).

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 30 maj 1997.

(Socialdepartementet)

Utredningen om bemötande av äldre (S 1995:15)

Särskild utredare Britta Rundström, kommunalråd, Helsingborg

Sakkunniga

Kerstin Ahlsén, förbundssekreterare, Svenska Kommunför- bundet Yvonne Ahlström, ombudsman, Sveriges Kommunaltjänste- mannaförbund, SKTF Lars Andersson, docent, Stiftelsen Äldrecentrum, Stockholm Stig Berg, professor, Hälsohögskolan, Jönköping Evy Eriksson, ombudsman, Svenska Kommunalarbetareför- bundet, Kommunal Yvonne Forsell, med. dr., Stiftelsen Äldrecentrum, Stockholm Nils Gustavsson, v. ordf., Pensionärernas Riksorganisation, PRO Kristina J ennbert, departementssekreterare, Socialdepartementet Lennart Johansson, avdelningsdirektör, Socialstyrelsen Margareta Liljeqvist, utredare, Landstingsförbundet Elvy Olsson, förbundsledamot, Sveriges Pensionärsförbund, SPF Alice Rinell Hermansson, rektor, Ersta Högskola, Stockholm

Sekretariat Elisabet Spjuth fr.o.m. den 4 mars 1996 Ann-Charlotte Carlberg fr.o.m. den 1 augusti 1996

Därutöver har juristen Arne Edström biträtt utredaren i arbetet med delbetänkandet SOU 1996:161. Inför det fortsatta utredningsarbetet har en referensgrupp med företrädare för handikapporganisationerna bildats i oktober 1996.

_ . ilrtliir'riägnirrnanii .? .- watt-ei :»:s

:- --,',_., _' . .,. timtal ähämi: "Wiltir'rlF'llD'. annor”?!

-_ ' 1.132 barntårta-mm ”fålla-,nflc-ä litium.—,. mitä "am:. i

, i'l'wwi'lm'tdlt'h' 355 3.512

.n'uf'uliqllsbmmq", åa.-lift ip.- & .rnl'l'j ":'(-|| IEWHQHL 1'5411'111

.' shaman—nuit ännu-"t'

' - '" '. c-a-til iaf”:

="_ "retur

mettre

Personer över 65 år: nettoflyttningar kommunvis år 1995

Län Ålder och nettoin- resp. nettoutflyttning

65-79 80+ 65+ Stockholms län Kommuner Upplands Väsby 30 5 35 Vallentuna 18 5 23 Österåker 26 8 34 Värmdö 64 13 77 Järfälla 12 3 15 Ekerö 12 -4 8 Huddinge -42 14 -28 Botkyrka 22 7 29 Salem 19 6 25 Haninge 33 10 43 Tyresö 6 2 8 Upplands Bro 20 3 23 Täby 41 23 64 Danderyd -2 l 1 9 Sollentuna 0 3 3 Stockhohn -377 -158 -535 Södertälje -20 13 -7 Nacka 10 29 39 Sundbyberg -8 -3 -l 1 Solna 10 -4 6 Lidingö 12 7 19 Vaxholm -2 3 1 Norrtälje 82 16 98 Sigtuna l 3 4 Nynäshamn - 10 1 -9

Uppsala län Kommuner

Håbo Älvkarleby Tierp Uppsala Enköping Östhammar

Södermanlands län

Kommuner

Vingåker Gnesta Nyköping Oxelösund Flen Katrineholm Eskilstuna Strängnäs Trosa

65-79 80+

Hmmquoom

Östergötlands län

Kommuner

Ödeshög Ydre

Kinda Boxholm Åtvidaberg Finspång Valdemarsvik Linköping Norrköping Söderköping Motala Vadstena Mjölby

Jönköpings län Kommuner

Aneby Gnosjö Gislaved Vaggeryd Jönköping Nässjö Värnamo Sävsjö Vetlanda Eksjö Tranås

65-79 80+

wawaarbuxwxooo

65+

65-79 80+ 65+ Kronobergs län Kommuner Uppvidinge 3 -3 0 Lessebo 3 3 6 Tingsryd 19 -1 18 Alvesta -5 -2 -7 Ahnhult 2 -2 0 Markaryd l 1 0 1 1 Växjö 10 7 17 Ljungby -7 -l -8 Kalmar län Kommuner Högsby -9 -1 -10 Torsås -1 3 2 Mörbylånga 10 1 1 1 Hultsfred -4 -2 -6 Mönsterås 4 l 5 Emmaboda 1 1 2 Kalmar 1 8 8 26 Nybro 5 - 1 4 Oskarshamn 2 3 5 Västervik 21 -3 18 Vimmerby -6 4 -2 Borgholm 12 -l 1 1 Gotlands län Kommuner

Gotland 35 0 35

Blekinge län Kommuner

Olofström Karlskrona Ronneby Karlshamn Sölvesborg

Kristianstads län Kommuner

Östra Göinge Örkelljunga Tomelilla Bromölla Osby Perstorp Klippan Åstorp Båstad Kristianstad Simrishamn Ängelholm Hässleholm

65-79

24 12 12

-14

18

-11

-17 26 31 -24 26

80+

-12 20

16 10

Malmöhus län Kommuner

Svalöv Staffanstorp Burlöv Vellinge Bjuv Kävlinge Lomma Svedala Skurup Sjöbo Hörby Höör Malmö Lund Landskrona Helsingborg Höganäs Eslöv Ystad Trelleborg

Hallands län

Kommuner

Hylte Hahnstad Laholm Falkenberg Varberg Kungsbacka

65-79

-20 29

23 59 13

80+

woo-P—NIN

ÄAw—BONO

-5

xlv—OO-lå-lå

-16 33

24 66 26

Göteborgs och Bohus län

Kommuner

Härryda Partille Öckerö Stenungsund Tjörn Orust Sotenäs Munkedal Tanum Göteborg Mölndal Kungälv Lysekil Uddevalla Strömstad

65-79 80+

65+

Älvsborgs län Kommuner

Dals-Ed Färgelanda Ale Lerum Vårgårda Bollebygd Tranemo Bengtsfors Mellerud Lilla Edet Mark Svenljunga Herrljunga Vänersborg Trollhättan Alingsås Borås Ulricehamn

Åmål

65-79 80+

O_NKw—N—Nv—wxoow

>—*| HSO

omo'o

Skaraborgs län Kommuner

Grästorp Essunga Mullsjö Habo Karlsborg Gullspång Vara Götene Tibro Töreboda Mariestad Lidköping Skara Skövde Hjo Tidahohn Falköping

65-79 80+

aga—MAÖANOOÅN

_

i—lh—lb—lb—lh—l ow-P—r—N

Värmlands län

Kommuner

Kil Eda Torsby Storfors Hammarö Munkfors Forshaga Grums Årjäng Sunne Karlstad Kristinehamn Filipstad Hagfors Arvika Säffle

Orebro län Kommuner

Lekeberg Laxå Hallsberg Degerfors Hällefors Ljusnarsberg Örebro Kumla Askersund Karlskoga Nora Lindesberg

65-79 80+

4 0 -2 l 9 -6 1 -l 2 -1 -2 3 5 O -7 O -3 -1 13 3 18 -5 12 8 —4 l -8 l 9 6 -4 -2 5 0 -4 3 -5 -3 0 -2 -7 -5 1 -2 26 12 9 -2 -1 1 5 - 15 -2 -3 -1 O -2

Västmanlands län

Kommuner

Skinnskatteberg Surahammar Heby Kungsör Hallstahammar Norberg Västerås

Sala

Fagersta Köping Arboga

Kopparbergs län Kommuner

Vansbro Malung Gagnef Leksand Rättvik Orsa Älvdalen Smedjebacken Mora Falun Borlänge Säter Hedemora Avesta Ludvika

65-79 80+

Gävleborgs län

Kommuner

Ockelbo Hofors Ovanåker Nordanstig Ljusdal Gävle Sandviken Söderhamn Bollnäs Hudiksvall

Västernorrlands län

Kommuner

Ånge

Timrå Härnösand Sundsvall Kramfors Sollefteå Örnsköldsvik

65—79

16

15

-11 -11 11

80+

65+

11 12 -20 -16 -14

Jämtlands län

Kommuner

Ragunda Bräcke Krokom Strömsund Åre Berg Härjedalen Östersund

Västerbottens län

Kommuner

Nordmaling Bjurholm Vindeln Robertsfors Norsjö Malå Storuman Sorsele Dorotea Vännäs Vilhelmina Äsele Umeå Lycksele Skellefteå

65-79 80+

3 -l -3 -5 -7 -2 -8 -4 0 0 10 2 -5 0 27 2 7 l 5 -1 5 0 3 -1 -8 1 7 2 -10 -7 l -2 2 5 3 -3 -3 -2 -7 0 12 7 -8 0 15 -2

65-79 80+ 65+ Norrbottens län Kommuner Arvidsjaur -8 2 —6 Arjeplog -3 -2 -5 Jokkmokk -5 l -4 Överkalix 5 - 1 4 Kalix -12 O - 12 Övertorneå 0 -4 -4 Paj ala 4 0 4 Gällivare -10 0 - 10 Älvsbyn 3 4 7 Luleå -3 0 -3 Piteå 25 0 25 Boden 0 3 3 Haparanda 15 -1 14 Kiruna -6 2 -4

Kronologisk förteckning

12.

13. 14.

15.

16.

17. 18.

19.

20.

21

22.

23.

24.

25.

___—___—

. Den nya gymnasieskolan — hur går det? U. . Samverkansmönster i svensk forsknings—

frnansiering. U.

. Fritid i förändring.

Om kön och fördelning av fritidsresurser. C. . Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför

regeringskonferensen 1996. UD.

. Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första

pelare inför regeringskonferensen 1996. UD. . Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns

erfarenheter av arbetet i EU. UD. . Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och

säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. UD.

. Batterierna — en laddad fråga. M. . Om järnvägens tratikledning m.m. K. 10. 11.

Forskning för vår vardag. C. EU—mopeden. Älders- och behörighetskrav för två- och trehjuliga motorfordon. K. Kommuner och landsting med betalnings- svårigheter. Fi. Offentlig djurskyddstillsyn. Jo. Budgetlag — regeringens befogenheter på finansmaktens område. Fi. Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning. UD. Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrärt, medborgarskap och mänskliga rättigheter '1 EU. UD. Bättre trafik med väglnformatik. K. Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar. Fö. Sverige, EU och framtiden. EU 96—kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen 1996. UD. Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. U

. Reform och förändring. Organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets- och högskolereform. U. Inflytande på riktigt — Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar. U. Kartläggning och analys av den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänster med miljöpåverkan. N.

Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga EU-länders förslag och debatt inför regeringskonferensen 1996. UD.

Från massmedia till multimedia — att digitalisera svensk television. Ku.

26 27

28

29. 30.

31. 32. 33. 34. 35.

36

37. 38. 39.

40. 41 42.

43.

44

45. 46. 47.

48.

49. 50. 51.

52. 53. 54. 55. 55. 55. 56.

57 58

.Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. K. . En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. U. . Det forskningspolitiska landskapet i Norden på 1990-talet. U. Forskning och Pengar. U.

Borgenärsbrotten — en översyn av 11 kap. brottsbalken. Fi. Attityder och lagstiftning i samverkan + bilagedel. C. Möss och människor. Exempel på bra IT—användning bland barn och ungdomar. SB. Banverkets myndighetsroll m.m. K. Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga. A.

Kriminalunderrättelseregister DNA-register. Ju.

.Högskola i Malmö. U.

Sveriges medverkan i FN:s familjeår. S. Nationalstadsparker. M. Rapport från klimatdelegationen 1995. Klimatrelaterad forskning. M. Elektronisk dokumenthantering. Ju. .Statens maritima verksamhet. Fö.

Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och offentlighet i EU. UD. Jämställdheten i EU. Spelregler och verklighetsbilder. UD. .Översyn av skattetlyktslagen.

Reformerat förhandsbesked. Fi. Presumtionsregeln i expropriationslagen. Ju. Enskilda vägar. K. Cirkelsamhället. Studiecirklars betydelser för individ och lokalsamhälle. U. Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World. Swedish National Report for Habitat 11. N. Regler för handel med el. N. Förbud mot vapen på allmän plats m.m. Ju. Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäk— ring — alternativ och förslag. A. Precisering av handelsändamålet i detaljplan. M. Kalkning av sjöar och vattendragM. Kooperativa möjligheter i storstadsområden. S. Sverige, framtiden och mångfalden. A. På väg mot egenföretagande. A. Vägar in i Sverige. A. Hälften vore nog — om kvinnor och män på 90-talets arbetsmarknad. Ä. .Pensionssamordning för svenskar i EU—tjänst. Fi. .Finansieringen av det civila försvaret. Fö.

Kronologisk förteckning

59.

60.

Europapolitikens kunskapsgrund.

En principdiskussion utifrån EU 96-kommitténs erfarenheter. UD. Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och utvidgningens effekter på den gemensamma jordbrukspolitiken. UD.

61.01ika länder — olika takt. Om flexibel integration

62.

63. 64.

65.

66. 67.

68. 69. 70. 71

72. 73.

73.

74.

74.

75. 76.

77.

78.

79. 80.

81. 82.

83. 84. 85.

och förhållandet mellan stora och små stater i EU. UD. EU, konsumenterna och maten — Förväntningar och verklighet. Jo. Medicinska undersökningar i arbetslivet. A. Försäkringskassan Sverige — Översyn av socialförsäkringens administration. S. Administrationen av EU:s jordbrukspolitik i Sverige. Jo. Utvärderat personval. Ju.

Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. Fi. Några folkbokföringsfrågor. Fi. Kompetens och kapital + bilaga. N. Samverkan mellan högskolan och näringslivet. N. .Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer

och landsbygd. In. Rättspsykiatriskt forskningsregister. S. Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet.

Volym 1 — En granskning. M. Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 1 — An Assessment. M. Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet. Volym 2 — Faktaredogörelser. M. Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 2 — Descriptions. M. Värden i folkhögskolevärlden. U. EU:s regeringskonferens — procedurer, aktörer, formalia. Sammanfattning av ett seminarium i april 1996. UD. Utländska försäkringsgivare med verksamhet i Sverige. Fi.

Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning och finansiering. N. Översyn av revisionsreglerna. Fi. Viktigt meddelande.

Radio och TV i Kris och Krig. Ku. Skydd för sparande i sparkasseverksamhet. Fi. En översyn av luft- sjö- och spårtrafikens tillsynsmyndigheter. K. Allmänt pensionssparande. S. Ekobrottsforskning. Ju. Egon Jönsson — en kartläggning av lokala sam- verkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. S.

86.

87. 88. 89.

90. 91.

92. 93. 94. 95. 96. 97. 98. 99.

100.

101

102. 103.

104. 105.

106.

107.

108. 109.

110.

Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Kartläggning, överväganden och förslag. Fö. Tredimensionell fastighetsindelning. Ju. Kameraövervakning. Ju. Samverkan mellan högskolan och de små och medelstora företagen. N. Sammanhållet studiestöd. U. Den privata vårdens omfattning och framtida ersättningsformer — En översyn av de nationella taxoma för läkare och sjukgymnaster. S. [T i miljöarbetet. M. Ny yrkestrafildagstiftning. K. Nationell teleadresskatalog. K. Botniabanan. K. Strukturförändring och besparing. En uppföljning av genomförda förändringar inom försvarsmaktens ledningsorganisation. Fö. Effektivare försvarsfastigheter! Utvärdering av en reform. Fö. Vem styr försvaret? Utvärdering av effekterna av LEMO—reformen. Fö. Avveckling med inlärning. Erfarenheter från LEMO-reformens avveckling av personal. Fö. Ett nytt system för skattebetalningar. Del A. Ett nytt system för skattebetalningar. Del B. Författningsförslag, författningskommentarer och bilagor. Fi. .Kärnavfall — teknik och platsval. KASAMs

yttrande över SKBs FUD-Program 95. M. TUFF — Teckenspråksutbildning för föräldrar. U. Miljöbalken. En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Del 1 och 2. M. Konsumentskydd på elmarknaden. C. Att främja donationer till universitet och högskolor. U. EU och Sverige — från Kiruna till Malmö. Sammanfattning av fyra regionala möten 1995—96. UD. Union utan gränser — konsekvenser, möjligheter, problem. Sammanfattning av ett seminarium i november 1995. UD. Konsumenterna och miljön. C. Från åkerlotter till Paradis — ett delbetänkande från Utredningen om universitetsfastigheter m.m. angående överlåtelser och tomträttsupplåtelser av vissa högskolefastigheter. Fi. lnför ett Svenskt kultumät — IT och framtiden inom kulturområdet. Ku.

___—___—

Kronologisk förteckning

111. 112. 113. 114. 115. 116. 117. 118. 119. 120. 121. 122. 123.

124.

125. 126. 127. 128.

129. 130.

131.

132.

133. 134. 135.

136.

___—___—

Bevakad övergång. Åldersgränser för unga upp till 30 år. C Integrering av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen. M. En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering. Del 1 och 2. S.

En körkortsreform. K. Barnkonventionen och utlänningslagen. 5. Artikel 6 i Europakonventionen och skatte- utredningen. Fi.

Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén. Fi. Station Stockholm Nord. K. Lättnad i dubbelbeskattningen av mindre företags inkomster. Fi.

Högskolan i Malmö — Slutbetänkande. U. Spår, miljö och stadsbild i centrala Stockholm. K. Kunskapssyn och samhällsnytta i hantverkscirklar och hantverksutövande. U. Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd. Fö. Miljö för en hållbar hälsoutveckling. Betänkande. Förslag till nationth handlingsprogram. S. Bilaga 1. Miljörelaterade hälsorisker. S. Bilaga 2. Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet. S. Environment for Sustainable Health Development — an Action Plan för Sweden. S. Droger i trafiken. Ju. Doping i folkhälsoperspektiv. Del A och Del B. S. Folkbildningens institutioner. U. Skyddet av kulturmiljön. En översyn av kulturminneslagens bestämmelser om byggnader och kulturmiljöer, prästgårdar, kyrkstäder och ortnamn. Ku. Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. ln. De två kulturema. Rapporter av Klaus Richard Böhme, Bo Huldt, Carl-Einar Stålvant samt Kent Zetterberg. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖst slutbetänkande SOU 1996:123. Fö. Extern värdering av hot och förmåga. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖst slutbetänkande SOU 1996:123. Fö. Det stora och snabba greppet. Om LEMO—reformens metoder och resultat. Bilagor med underlagsmaterial nu UTFÖR:s slutbetänkande sou 1996:123. Fö. Jämställd vård. Olika vård på lika villkor. S. Jämställd vård. Möten i vården ur ett tvärvetenskapligt perspektiv. S.

Fibromyalgi och Duchennes muskeldystrofi. Kunskapsläge och behov av framtida FoU. S. Effekter av EU:s jordbrukspolitik. Jo.

137. Kommunalförbund och gemensam nämnd — två former för kommunal samverkan. In.

Ny behörighetsreglering på hälso- och sjukvårdens område m.m. S. Skatt på avfall. Fi.

140. KO:s biträde åt enskilda. ln. 141. Vårdavgifter vid rättspsykiatrisk vård, m.m. S. 142. Länsstyrelsernas roll i infrastrukturplaneringen. K. 143. Krock eller möte — Om den mångkulturella skolan. U. Ökad konkurrens i handeln med livsmedel. N. Arbetstid längd,förläggning och inflytande + bilagedel. A. Att återerövra vardagen. S. Övergångsbestämmelser till miljöbalken. M. Översyn av förvärvslagen och hyreslägen Borgen och pant. Ju. Elberedskapen. Förfatmingsfrågor. N. En allmän och sammanhållen arbetslöshets— försäkring. A. Bidrag genom arbete - En antologi. S. Gruvorna och framtiden. N. Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden. M. Tre rapporter om studiecirklar. U. Omtankar om vattendrag ett nytt angreppssätt. M. Bostadspolitik 2000 — från produktions- till boendepolitik + Särtryck + Bilaga. ln. Översyn av redovisningslagstiftningen. Ju. Sverige och EMU. Fi. 159. Folkbildningen — en utvärdering. U. 160. Bouppteckningar och arvsskatt. Ju. 161. Rätt att flytta — en fråga om bemötande av äldre. S. 138. 139. 144. 145. 146. 147. 148. 149. 150. 151. 152. 153. 154. 155. 156. 157. 158.

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen

Möss och människor. Exempel på bra IT-användning bland barn och ungdomar. [32]

J ustitiedepartementet

Kriminalunderrättelseregister DNA—register. [35] Elektronisk dokumenthantering. [40] Presumtionsregeln i expropriationslagen.[45] Förbud mot vapen på allmän plats m.m. [50] Utvärderat personval. [66] Ekobrottsforskning. [84] Tredimensionell fastighetsindelning. [87] Kameraövervakning. [88]

Droger i trafiken. [125] Översyn av förvärvslagen och hyreslagen Borgen och pant. [148] Översyn av redovisningslagstiftningen. [157] Bouppteckningar och arvsskatt. [160]

Utrikesdepartementet

Vem bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför regeringskonferensen 1996. [4] Politikområden under lupp. Frågor om EU:s första pelare inför regeringskonferensen 1996. [5] Ett år med EU. Svenska statstjänstemäns erfarenheter av arbetet i EU. [6] Av vitalt intresse. EU:s utrikes- och säkerhetspolitik inför regeringskonferensen. [7] Union för både öst och väst. Politiska, rättsliga och ekonomiska aspekter av EU:s sjätte utvidgning. [15] Förankring och rättigheter. Om folkomröstningar, utträdesrätt, medborgarskap och mänskliga rättigheter i EU. [16] Sverige, EU och framtiden. EU 96—kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen 1996. [19] Från Maastricht till Turin. Bakgrund och övriga EU—länders förslag och debatt inför regeringskonferensen 1996. [24] Demokrati och öppenhet. Om folkvalda parlament och offentlighet i EU. [42] Jämställdheten i EU. Spelregler och verklighetsbilder. [43]

Europapolitikens kunskapsgrund.

En principdiskussion utifrån EU 96-kommitténs erfarenheter. [59] Miljö och jordbruk. Om EU:s miljöregler och utvidgningens effekter på den gemensamma jordbrukspolitiken. [60]

Olika länder — olika takt. Om flexibel integration och förhållandet mellan stora och små stater i EU. [61] EU:s regeringskonferens — procedurer, aktörer, formalia. Sammanfattning av ett seminarium i april 1996. [76] EU och Sverige — från Kiruna till Malmö. Sammanfattning av fyra regionala möten 1995-96. [106] Union utan gränser — konsekvenser, möjligheter, problem. Sammanfattning av ett seminarium i november 1995. [107]

Försvarsdepartementet

Totalförsvarspliktiga m95. Förslag om jobb/studier efter muck, bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar. [18] Statens maritima verksamhet. [41] Finansieringen av det civila försvaret. [58] Utvecklad samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten. Kartläggning, överväganden och förslag. [86] Strukturförändring och besparing. En uppföljning av genomförda förändringar inom försvarsmaktens ledningsorganisation. [96] Effektivare försvarsfastigheter!

Utvärdering av en reform. [97] Vem styr försvaret? Utvärdering av effekterna av LEMO—reformen. [98]

Avveckling med inlärning. Erfarenheter från LEMO-reformens avveckling av personal. [99] Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd. [123] De två kulturerna. Rapporter av Klaus Richard Böhme, Bo Huldt, Carl-Einar Stålvant samt Kent Zetterberg. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖst slutbetänkande SOU 1996:123. [130] Extern värdering av hot och förmåga. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖR:s slutbetänkande SOU 1996:123. [131] Det stora och snabba greppet. Om LEMO—reformens metoder och resultat. Bilagor med underlagsmaterial till UTFÖst slutbetänkande SOU 1996:123. [132]

Socialdepartementet

Sveriges medverkan i FN:s familjeår. [37] Kooperativa möjligheter i storstadsområden. [54] Försäkringskassan Sverige — Översyn av socialförsäkringens administration. [64] Rättspsykiatriskt forskningsregister. [72]

Systematisk förteckning

Allmänt pensionssparande. [83]

Egon Jönsson — en kartläggning av lokala samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. [85] Den privata vårdens omfattning och framtida ersättningsformer — En översyn av de nationella taxoma för läkare och sjukgymnaster. [91] En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering. Del 1 och 2. [113]

Barnkonventionen och utlänningslagen. [115] Miljö för en hållbar hälsoutveckling. Betänkande. Förslag till nationth handlingsprogram. [124] Bilaga 1. Miljörelaterade hälsorisker. [124] Bilaga 2. Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet. [124] Environment for Sustainable Health Development — an Action Plan for Sweden. [124] Doping i folkhälsoperspektiv. Del A och Del B. [126] Jämställd vård. Olika vård på lika villkor. [133] Jämställd vård. Möten i vården ur ett tvärvetenskapligt perspektiv. [134] Fibromyalgi och Duchennes muskeldystrofi. Kunskapsläge och behov av framtida FoU. [135] Ny behörighetsreglering på hälso— och sjukvårdens område m.m. [138] Vårdavgifter vid rättspsykiatrisk vård, m.m. [141] Att återerövra vardagen. [146] Bidrag genom arbete — En antologi. [151]

Rätt att flytta — en fråga om bemötande av äldre. [161]

Kommunikationsdepartementet

Om järnvägens trafikledning m.m. [9] EU-mopeden. Ålders— och behörighetskrav för två— och trehjuliga motorfordon. [11] Bättre trafik med väginformatik. [17] Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. [26] Banverkets myndighetsroll m.m. [33] Enskilda vägar. [46] En översyn av luft— sjö- och spårtrafikens tillsynsmyndigheter. [82]

Ny yrkestrafiklagstiftning. [93] Nationell teleadresskatalog. [94] Botniabanan. [95] En körkortsreform [114]

Station Stockholm Nord. [118] Spår, miljö och stadsbild i centrala Stockholm. [121] Länsstyrelsernas roll i infrastrukturplaneringen. [142]

Finansdepartementet

Kommuner och landsting med betalnings— svårigheter. [12] Budgetlag — regeringens befogenheter på finansmaktens område. [14]

Borgenärsbrotten — en översyn av 11 kap. brottsbalken. [30]

Översyn av skatteflyktslagen. Reformerat förhandsbesked. [44] Pensionssamordning för svenskar i EU-tjänst. [57] Medborgerlig insyn i kommunala entreprenader. [67] Några folkbokföringsfrågor. [68] Utländska försäkringsgivare med verksamhet i Sverige. [77] Översyn av revisionsreglerna. [79] Skydd för sparande i sparkasseverksamhet. [81] Ett nytt system för skattebetalningar. Del A. Ett nytt system för skattebetalningar. Del B. Författningsförslag, författningskommentarer och bilagor. [100]

Från åkerlotter till Paradis — ett delbetänkande från Utredningen om universitetsfastigheter m.m. angående överlåtelser och tomträttsupplåtelser av vissa högskolefastigheter. [109]

Artikel 6 i Europakonventionen och skatte- utredningen. [116] Expertrapporter från Skatteväxlingskommittén. [117] Lättnad i dubbelbeskattningen av mindre företags inkomster. [119] Skatt på avfall. [139] Sverige och EMU. [158]

Utbildningsdepartementet

Den nya gymnasieskolan — hur går det? [1] Samverkansmönster i svensk forskningsf'inansiering. [21 Samordnad rollfördelning inom teknisk forskning. [20] Reform och förändring. Organisation och verksamhet vid universitet och högskolor efter 1993 års universitets— och högskolereform. [21] Inflytande på riktigt — Om elevers rätt till inflytande, delaktighet och ansvar. [22]

En strategi för kunskapslyft och livslångt lärande. [27] Det forskningspolitiska landskapet i Norden på 1990-talet. [28] Forskning och Pengar. [29] Högskola i Malmö. [36] Cirkelsamhället. Studiecirklars betydelser för individ och lokalsamhälle. [47] Värden i folkhögskolevärlden. [75] Sammanhållet studiestöd. [90]

TUFF — Teckenspråksutbildning för föräldrar. [102] Att främja donationer till universitet

och högskolor. [105]

Systematisk förteckning

Högskolan i Malmö — Slutbetänkande. [120] Kunskapssyn och samhällsnytta i hantverkscirklar och hantverksutövande. [122]

Folkbildningens institutioner. [127] Krock eller möte — Om den mångkulturella skolan. [143] Tre rapporter om studiecirklar. [154]

Folkbildningen — en utvärdering. [159]

Jordbruksdepartementet

Offentlig djurskyddstillsyn. [13]

EU, konsumenterna och maten — Förväntningar och verklighet. [62] Administrationen av EU:s jordbrukspolitik i Sverige. [65] Effekter av EU:s jordbrukspolitik. [136]

Arbetsmarknadsdepartementet

Aktiv arbetsmarknadspolitik + expertbilaga. [34] Grundläggande drag i en ny arbetslöshetsförsäkring — alternativ och förslag.[5 1] Sverige, framtiden och mångfalden. [55] På väg mot egenföretagande. [55] Vägar in i Sverige. [55]

Hälften vore nog — om kvinnor och män på 90—talets arbetsmarknad. [56]

Medicinska undersökningar i arbetslivet. [63] Arbetstid längd,förläggning och inflytande + bilagedel. [145] En allmän och sammanhållen arbetslöshets- försäkring. [150]

Kulturdepartementet

Från massmedia till multimedia —

att digitalisera svensk television. [25] Viktigt meddelande. Radio och TV i Kris och Krig. [80] Inför ett Svenskt kultumät — IT och framtiden inom kulturområdet. [110] Skyddet av kulturmiljön. En översyn av kulturminneslagens bestämmelser om byggnader och kulmrrniljöer, prästgårdar, kyrkstäder och ortnanm. [128]

Näringsdepartementet

Kartläggning och analys av den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänster med miljöpåverkan. [23] Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World. Swedish National Report for Habitat II. [48] Regler för handel med el. [49]

Kompetens och kapital + bilaga. [69] Samverkan mellan högskolan och näringslivet. [70] Elberedskapen. Organisation, ansvarsfördelning och finansiering. [78] Samverkan mellan högskolan och de små och medelstora företagen. [89]

Närings- och handelsdepartementet

Ökad konkurrens i handeln med livsmedel. [144] Elberedskapen. Författningsfrågor. [149] Gruvorna och framtiden. [152]

Civildepartementet

Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. [3] Forskning för vår vardag. [10] Attityder och lagstiftning i samverkan + bilagedel. [31]

Konsumentskydd på elmarknaden. [104] Konsumenterna och miljön. [108] Bevakad övergång. Åldersgränser för unga upp till 30 år. [111]

Inrikesdepartementet

Lokal demokrati och delaktighet i Sveriges städer och landsbygd. [71] Den kommunala självstyrelsen och grundlagen. [129] Kommunalförbund och gemensam nämnd — två former för kommunal samverkan. [137] KO:s biträde åt enskilda. [140] Bostadspolitik 2000 — från produktions— till boendepolitik + Särtryck + Bilaga [156]

Miljödepartementet Batterierna — en laddad fråga. [8] Nationalstadsparker. [38]

Rapport från klimatdelegationen 1995. Klimatrelaterad forskning. [39] Precisering av handelsändamålet i detaljplan. [52] Kalkning av sjöar och vattendrag [53] Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet. Volym 1 — En granskning. [73] Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 1 — An Assessment. [73] Svensk kärnteknisk tillsynsverksamhet. Volym 2 — Faktaredogörelser. [74] Swedish Nuclear Regulatory Activities. Volume 2 — Descriptions. [74]

Systematisk förteckning

IT i miljöarbetet. [92] Kärnavfall — teknik och platsval. KASAMs yttrande över SKBs FUB—Program 95. [101] Miljöbalken. En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Del 1 och 2. [103] Integrering av miljöhänsyn inom den statliga förvaltningen. [112]

Övergångsbestämmelser till miljöbalken. [147] Hållbar utveckling i Sveriges skärgårdsområden. [153] Omtankar om vattendrag ett nytt angreppssätt. [155]