RÅ 2004:78
Ett beslut om dispens från kravet på ligghall för utegångsdjur har inte kunnat återkallas till nackdel för enskild då det inte förelegat tvingande säkerhetsskäl såsom fara för djurens liv eller hälsa.
Länsrätten i Jönköpings län
S.S. ansökte i januari 1999 om dispens från kravet på vindskydd vintertid för sina dikor. Han uppgav att han hade härdiga korsningsdjur av rasen Hereford, Aberdeen Angus, Charolais och Simmenthal. Från att ha haft samtliga djur inomhus under vintermånaderna hade han börjat låta tio dikor vara ute året om. Med hänsyn till att dessa kor då hade hållit sig helt friska och dessutom kalvat lättare hade han successivt låtit fler dikor vara ute året om. S.S. upplyste om att djurhållningen skulle avvecklas före den 10 september 2000. - Han gav in ett intyg från leg. veterinären Cecilia Ohlsson som intygade att hälsoläget i S.S:s köttdjursbesättning var gott och att djuren var i god kondition och hade ett bra hull. - Miljöinspektören Börje Ulwebäck, Karlskrona kommun, uppgav i yttrande den 8 september 1999 att S.S. bedrev djurhållning med ett 50-tal amkor och cirka 30 rekryteringsdjur av korsade raser. Samtliga djur var i god kondition och vid gott hull. På fastigheten fanns ladugård med stallplatser för samtliga djur, men S.S. hade valt att successivt anpassa djuren till ständig utevistelse. Vid tidigare inspektioner åren 1984, 1988 och 1993 hade inga anmärkningar riktats mot djurhållningen. Vad beträffade de arealer som S.S. avsåg att hålla djuren på kunde endast något mindre skogsområde anses uppfylla kraven på skydd mot väder och vind samt en torr och ren liggplats. Övriga arealer erbjöd ringa skydd, då dessa var antingen öppna ytor eller lövskogsområden med liten undervegetation. Vidare var terrängen i sig relativt platt och saknade större ondulerade avsnitt. - Länsveterinären Gunnel Witander angav i yttrande den 7 september 1999, efter att tillsammans med miljöinspektören ha gjort en besiktning av S.S:s betesmarker, att lövvegetationen och området inte gav erforderligt skydd för väder och vind under vinterhalvåret, likaledes kunde inte kravet på torr och ren liggplats uppfyllas.
Jordbruksverket medgav i ett beslut den 22 november 1999 dispens från Jordbruksverkets föreskrifter om djurhållning inom lantbruket m.m. avseende kravet på ligghall för utegångsdjur. Dispensen gällde till och med den 30 juni 2001. Verket ansåg att djuren på aktuellt område fick tillräckligt skydd mot väder och vind samt tillgång till en torr och ren liggplats. I beslutet fanns angivet att yttrande hade inhämtats från dels miljöinspektören, dels länsveterinären.
Länsveterinären Gunnel Witander ifrågasatte i skrivelse till Jordbruksverket den 20 december 1999 verkets beslut och skälen för det samt uppgav att enligt djurskyddsinspektören hade djuren vid hans besök den 3 februari 1999 gått ute på ett inhägnat slätt område helt utan skydd eller skyddande buskage. - S.S. uppgav i ett yttrande till Jordbruksverket att det saknades laglig grund för att häva dispensbeslutet och att det därför skulle stå fast. Beslutet var ett s.k. gynnande förvaltningsbeslut och ingen av de grunder som kunde medföra ändring av ett sådant förelåg i hans fall. Den meddelade dispensen kunde inte i något avseende antas medföra några olägenheter för djuren. Fastighetens växtlighet och terrängförhållanden var sådana att djuren erbjöds lä för såväl nordlig, nordostlig som nordvästlig vind. Förhållandena var sådana att han kunde anpassa betesplatserna efter rådande väderleksförhållanden. - Jordbruksverket återkallade i beslut den 17 januari 2000 den meddelade dispensen.
S.S. överklagade återkallelsebeslutet och yrkade inhibition. - Länsrätten i Jönköpings län beslutade att Jordbruksverkets beslut den 17 januari 2000 tills vidare inte skulle gälla.
Jordbruksverket överklagade inhibitionsbeslutet, varefter Kammarrätten i Jönköping, som höll syneförrättning, undanröjde länsrättens beslut och Regeringsrätten beslutade att inte meddela prövningstillstånd.
S.S. slutförde därefter sin talan i länsrätten och tillade följande. Kammarrätten har vid sin prövning av inhibitionsfrågan uttalat att det föreligger starka djurskyddsskäl för att upphäva dispensbeslutet. Med hänvisning till vilka djurslag det är fråga om, det som är dokumenterat om djurens hälsa och kondition och då det aldrig har förekommit några anmärkningar mot djuren eller mot hur de har skötts tillbakavisar han kammarrättens ställningstagande. Skäl att upphäva det gynnande beslutet avseende dispens föreligger inte. För det fall missförhållanden skulle föreligga finns andra rättsliga åtgärder att vidta. Kammarrätten har vidare i sitt beslut anfört att man vid en bedömning av om en återkallelse får ske eller inte skall väga nackdelarna av ett upphävande mot fördelarna av att beslutet står fast. Enligt hittills gällande doktrin och praxis har en sådan båtnadsbedömning inte ansetts tillräcklig för undantag från principen om ett gynnande förvaltningsbesluts rättskraft. Att göra en extensiv tillämpning av undantagen strider mot principens andemening och skulle medverka till urholkning av rättssäkerheten.
Jordbruksverket vidhöll att överklagandet skulle avslås. De djurraser S.S. hade lämpade sig i och för sig för utevistelse under den kalla årstiden. De kunde emellertid bara hållas utan tillgång till ligghall under förutsättning att de kunde erbjudas en ren och torr liggplats samt skydd mot väder och vind på annat sätt. Med hänvisning till yttrandena från miljöinspektören, länsveterinären och det som hade framkommit vid kammarrättens syn hade aktuella djur inte tillgång till erforderligt skydd.
Domskäl
Länsrätten i Jönköpings län (2000-06-02, ordförande Schön-Barkestam) yttrade: Av 27 § förvaltningslagen (1986:223) framgår att i det fall ett beslut är uppenbart oriktigt på grund av t.ex. nya omständigheter skall beslutande myndighet ändra det om det kan ske utan nackdel för enskild part. En vanlig anledning till att ett beslut kan behöva ändras är att det efter beslutet har kommit fram omständigheter som beslutsmyndigheten inte kände till och som visar att beslutet var oriktigt från början. Jordbruksverkets beslut den 22 november 1999 var ett för S.S. gynnande förvaltningsbeslut. Enligt allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser kan sådana beslut ändras t.ex. med stöd av förbehåll i själva beslutet eller i den författning varpå beslutet grundar sig, med hänsyn till allmän ordning och säkerhet, hälsofara, brandfara, trafikfara eller andra sådana tvingande säkerhetsskäl eller om den enskilde har utverkat beslutet genom vilseledande uppgifter (se t.ex. Hellners och Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kommentarer 5 u. 1999 s. 306-308; Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder 7 u. 1992 s. 85-88; Westerberg, Allmän förvaltningsrätt 3 u. 1978 s. 77-81 och Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 19 u. 1999 s. 72-76; prop. 1985/86:80 s. 39; RÅ 1995 ref. 10 och Regeringsrättens dom den 10 april 2000 i mål 7818-1998). - Möjligheten att ändra ett för den enskilde gynnande förvaltningsbeslut är således enligt doktrinen och rättspraxis begränsad. Detta anges ha sin grund i den särskilda hänsyn som skall tas till den enskildes trygghet. En beslutande myndighet som har gjort en bedömning på ett fullständigt beslutsunderlag skall inte kunna ändra det som har beslutats enbart på den grunden att den bedömning som gjordes blev oriktig. Det förhållandet att ett gynnande förvaltningsbeslut är olagligt eller klart olämpligt eller att det har kommit fram nya uppgifter som ger en annan bild av förhållandena och som vid prövning skulle ha inneburit en annan utgång än den beslutade anses inte legitimera en återkallelse av beslutet. För att beslutet skall kunna ändras krävs att det föreligger något sådant särskilt förhållande som har nämnts i föregående stycke. - Vad avser S.S. innehöll den utredning Jordbruksverket hade tillgång till de uppgifter som behövdes för att besluta. Det har inte framkommit att någon uppgift saknades eller att utredningen i något avseende gav en felaktig bild av förhållandena. Beslutet att medge dispens kan inte heller sägas stå i strid med lag. Kammarrätten har i sitt beslut att upphäva länsrättens interimistiska beslut uttalat att vid en bedömning av om återkallelse kan få ske bör nackdelarna med att det gynnande beslutet står fast vägas mot olägenheterna för den enskilde av ett upphävande. Om det är så att den enskilde på grund av det gynnande beslutet har gjort stora investeringar eller om det har gått lång tid sedan beslutet togs och han har hunnit anpassa sig till de förutsättningar beslutet skapat kan det föreligga starka skäl mot en återkallelse (se Regeringsrättens dom i mål 7818-1998). Men även i det fall den enskilde inte på något sätt har engagerat sig i förlitan på det gynnande beslutet framhåller t.ex. Westerberg (a.a. s. 79) - redan vad avser olagliga beslut - att om det inte är så att säkerhetsskäl föreligger torde återkallelse vara utesluten. - Tvingande säkerhetsskäl såsom t.ex. allmän ordning och säkerhet, hälsofara, brandfara och trafikfara skall innebära att ett gynnande beslut kan återtas med hänsyn till faran för människors liv eller hälsa. Detta talar för att det är främst hänsynen till tredje man som motiverar att ändring skall kunna ske vid tvingande säkerhetsskäl. Detta belyses t.ex. i JO:s ämbetsberättelse 1987/88 s. 258. I det ärendet hade en länsstyrelse av misstag tillställt jägare beslut med längre jakttid än den som hade avsetts. Länsstyrelsen rättade felet med hänvisning till bär- och svampplockares säkerhet. JO uttalade att ibland måste den enskildes intresse av att ett beslut står fast vika för att skydda exempelvis andra människors liv och hälsa. Mot bakgrund av detta fann JO att utredningen inte gav anledning till kritik mot länsstyrelsen för att de oriktiga besluten återkallades. I JO:s ämbetsberättelse 1996/97 s. 114 ansågs säkerhetsskäl motivera att ett tillstånd för en i kriminalvårdsanstalt intagen att ta emot obevakade besök ändrades till att avse bevakade besök. Redogörelsen kan möjligen ge stöd för att inte endast säkerhetsskäl som medför allmänna, ur samhällssynpunkt, farliga konsekvenser kan hänföras till skäl som kan godtas för ändring av ett gynnande förvaltningsbeslut. - Länsrätten gör följande bedömning. - Tvingande säkerhetsskäl kan enligt länsrättens bedömning i och för sig innefatta starka djurhälsoskäl, särskilt om det inte finns någon annan möjlighet att ingripa för att få ändring på något missförhållande. Det som har framkommit om S.S:s djur visar dock inte annat än att deras hälsoläge är gott med god kondition och ett gott hull. Några anmärkningar - vad gäller annat än avsaknaden av den ligghall eller liknande som dispensansökan avsåg - mot hans hållande eller skötsel av djuren har inte framförts. Det saknas dokumentation om att de djur som har gått ute vintertid skulle ha farit illa. De djurhälsoskäl som har ansetts berättiga en ändring av den beviljade dispensen är de som eventuellt kan uppstå hos de djur S.S. har kvar i sin besättning om de tillåts gå ute under den period som återstår av hans verksamhet som köttproducent och att det därför krävs att dispensen återtas för att minimera faran för de aktuella djuren. Om något missförhållande skulle uppkomma finns dock möjlighet att ingripa med stöd av djurskyddslagen (1988:534) och med stöd därav meddelade föreskrifter. - Sammantaget föreligger - enligt länsrättens bedömning - inte sådana tvingande säkerhetsskäl som motiverar att den meddelade dispensen skall återkallas. Vad avser den period för vilken den har medgetts har fog dock funnits för Jordbruksverket att med stöd av 27 § förvaltningslagen förkorta den till att gälla för endast den ytterligare tid S.S. har kvar sin djurhållning, dvs. längst till och med den 9 september 2000. En sådan ändring har inte varit till S.S:s nackdel med hänsyn till det han yrkade och redovisade i sin dispensansökan. - Länsrätten bifaller delvis överklagandet och upphäver det överklagade beslutet vad avser den ytterligare tid S.S. har kvar sin djurhållning. Detta innebär att dispens enligt Jordbruksverkets beslut den 22 november 1999 gäller längst till och med den 9 september 2000.
Kammarrätten i Jönköping
Jordbruksverket överklagade och yrkade att kammarrätten med ändring av länsrättens dom skulle fastställa Jordbruksverkets beslut den 17 januari 2000. Verket anförde i huvudsak följande. Mot bakgrund av den allt större vikt som samhället lägger vid djurskyddet bör med "hälsofara" i nu aktuellt sammanhang avses inte bara en fara för människors hälsa utan även en fara för hälsan hos djur. Av i målet föreliggande yttranden från länsveterinären och djurskyddsinspektören och av kammarrättens syneförrättning den 10 mars 2000 framgår att de aktuella djurens hälsa är i fara. Djurskyddslagstiftningens syfte är primärt att verka preventivt genom att, så långt det är möjligt, förebygga att djur utsätts för lidande. Att det finns möjlighet att ingripa med stöd av djurskyddslagen, t.ex. i form av ett omedelbart omhändertagande av djuren, om något missförhållande skulle uppkomma kan därför inte, vilket länsrätten i den överklagade domen synes anse, på något sätt ersätta kravet på tillgång till en ligghall.
Även S.S. överklagade och yrkade för sin del att kammarrätten med ändring av länsrättens dom skulle bevilja honom dispens från kravet på ligghall till och med den 31 december 2000. S.S. anförde i huvudsak följande. Han har tidigare åberopat att han har haft för avsikt att avveckla djurhållningen. Förhållandena i företaget har emellertid numera förändrats och han skall därför återuppta köttproduktionen. Med anledning härav kommer han under hösten att uppföra ligghallar på samtliga erforderliga platser på fastigheten. Eftersom byggnationen kan komma att dra ut på tiden yrkar han att dispens medges till och med årsskiftet.
Domskäl
Kammarrätten i Jönköping (2000-09-11, Lindgren, Hallström, referent, Kuylenstjerna) yttrade: Såsom länsrätten funnit var Jordbruksverkets beslut den 22 november 1999 att medge undantag från verkets föreskrifter om krav på ligghall för utegångsdjur ett för S.S. gynnande förvaltningsbeslut. Sådana beslut kan enligt allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser ändras endast i undantagsfall. Anledningen härtill är att den enskilde av trygghetsskäl skall kunna förlita sig på att ett beslut som är till den enskildes fördel inte skall kunna ändras annat än då tungt vägande skäl talar för en ändring. I doktrinen och i praxis, se bl.a. prop. 1985/86:80 s. 39 med förslag till en ny förvaltningslag och rättsfallet RÅ 1995 ref. 10, redovisas följande tre "viktiga" undantag från huvudregeln. Ett gynnande förvaltningsbeslut kan återkallas med stöd av förbehåll i själva beslutet eller i den författning som ligger till grund för beslutet. Återkallelse av ett gynnande beslut anses också möjlig om tvingande säkerhetsskäl påfordrar en omedelbar återkallelse, "exempelvis då fara annars föreligger för människors liv eller hälsa". Återkallelse kan slutligen ske, om den enskilde har utverkat det gynnande beslutet genom vilseledande åtgärder. - Den återkallelsegrund som närmast blir aktuell i förevarande mål är återkallelse på grund av tvingande säkerhetsskäl. Vid bedömningen av om denna regel kan bli tillämplig delar kammarrätten länsrättens uppfattning att tvingande säkerhetsskäl också bör kunna innefatta starka djurskyddshänsyn. Med beaktande av vad som framgår av de yttranden som lämnats av länsveterinären och av miljöinspektören, ävensom vad som framkommit och dokumenterats vid kammarrättens syneförrättning finner kammarrätten att återkallelsen av den beviljade dispensen varit motiverad. Förutsättningarna för att bifalla Jordbruksverkets överklagande är därmed uppfyllda. Skäl att bifalla S.S:s yrkande om dispens för ytterligare tid föreligger således inte. - Kammarrätten upphäver länsrättens dom och fastställer Jordbruksverkets beslut den 17 januari 2000. - Kammarrätten avslår S.S:s överklagande.
S.S. överklagade kammarrättens dom och anförde bl.a. följande. Gynnande förvaltningsbeslut kan ändras endast i undantagsfall. De undantag som kan komma i fråga är klart angivna i rättspraxis och bör mot bakgrund av rättssäkerheten tillämpas restriktivt. Den återkallelsegrund som tillämpats, tvingande säkerhetsskäl, syftar på fara för människors liv eller hälsa. Att likställa djur, hos vilka man inte sett eller ens misstänkt några missförhållanden, med människor, vars liv eller hälsa är utsatt för fara, ter sig stötande. Även om djurskyddshänsyn skulle kunna utgöra grund för återkallelse finns det inte något som visar att sådana skäl föreligger i hans fall.
Jordbruksverket bestred bifall till överklagandet.
Regeringsrätten (2004-06-21, Lavin, Sandström, Dexe, Nord, Stävberg) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 4 § djurskyddslagen, i den för målet aktuella lydelsen, framgår att djur som föds upp eller hålls för produktion av livsmedel, ull, skinn eller pälsar skall hållas och skötas i en god djurmiljö och på ett sådant sätt att det främjar deras hälsa och ger dem möjlighet att bete sig naturligt. Enligt 1 kap. 28 § Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1993:129) om djurhållning inom lantbruket m.m. skall utegångsdjur ha tillgång till ligghall, hydda eller motsvarande som ger dem skydd mot väder och vind samt en torr och ren liggplats. Verket kan medge undantag från föreskrifterna, om det föreligger särskilda skäl (1 kap. 31 §).
Frågan i målet är om Jordbruksverket haft rätt att återkalla sitt ursprungliga beslut om dispens från kravet på ligghall för utegångsdjur.
Jordbruksverket har som skäl för sitt återkallelsebeslut anfört att den meddelade dispensen blivit felaktig och att verket mot bakgrund av innehållet i yttrandena från länsveterinären och djurskyddsinspektören bedömt att djurens hälsa är i fara.
Nämnda yttranden som verket hänvisat till i sitt återkallelsebeslut fanns tillgängliga redan i dispensärendet. Av övrig utredning i dispensärendet framgick att djurens hälsoläge hösten 1999 var gott och att det inte heller vid tidigare inspektioner riktats några anmärkningar mot djurhållningen. Då verket senare återkallar sitt dispensbeslut görs den nya bedömningen på samma utredning som den som legat till grund för den tidigare meddelade dispensen.
Vad beträffar gynnande förvaltningsbeslut anses huvudregeln vara att de inte kan återkallas. Avgörande är härvid hänsynen till den enskildes trygghet. Återkallelse anses emellertid möjlig, om den påkallas av tvingande säkerhetsskäl (t.ex. av hänsyn till fara för människors liv eller hälsa). Vidare kan återkallelse ske, om den enskilde utverkat det gynnande beslutet genom vilseledande uppgifter. Slutligen kan återkallelse ske med stöd av förbehåll i själva beslutet eller i den författning, varpå beslutet grundar sig.
Tvingande säkerhetsskäl bör också kunna innefatta fara för djurs liv eller hälsa och medföra återkallelse av ett gynnande beslut. Några sådana skäl har dock inte framkommit i målet. Jordbruksverket har således inte haft fog för sitt beslut att återkalla den meddelade dispensen till S.S:s nackdel. Verkets dispensbeslut skall därför bestå.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten undanröjer underinstansernas avgöranden och förklarar att Statens jordbruksverks beslut den 22 november 1999, dnr 34-361/99, skall stå fast.