RÅ 2000:16

E.M. överklagade beslutet och yrkade bistånd i form av städning mer frekvent än varannan vecka.

Nämnden anförde i yttrande att det inte fanns särskilda skäl till att E.M. skulle beviljas städning utöver förvaltningens vägledande norm.

Stadsdelsnämnden överklagade och yrkade att länsrättens dom skulle upphävas och anförde i huvudsak följande. Nämndens beslut var grundat på att nämnden i samband med budgetarbete 1998 hade beslutat att minska städfrekvensen inom hemtjänsten och som vägledande norm medge städning var tredje vecka istället för varannan, vilket tidigare varit praxis. Nämnden gjorde för varje enskild ansökan om hjälp i hemmet en individuell behovsbedömning. Städning var tredje vecka betraktades i normalfallet som en serviceinsats. Därutöver kunde nämnden som en omvårdnadsinsats bevilja städning oftare, motiverat av exempelvis synskada, allergi, demenssjukdom eller dylikt. E.M. hade enligt nämndens bedömning inte behov av städning utöver vad nämnden såg som en serviceinsats. Hon hade också förmåga att i viss utsträckning själv tillgodose sina behov av att ha rent och städat omkring sig. Nämnden medgav att E.M., efter det att hon ursprungligen beviljades hjälp med städning varannan vecka, inte blivit friskare eller bättre klarar av sina behov själv. Däremot var den tid i vilken hon levde förändrad. Olika sociala förmåner i samhället hade se senaste åren tagits bort eller skurits ned, vilket för många i kommunen hade medfört en sänkt standard. Det var rimligt att omfattningen av den rätt till hjälp i hemmet som gavs enligt SoL också avspeglade denna förändring. Med hänsyn härtill ansåg nämnden att samhällets insats till E.M. i form av hjälp i hemmet med städning var tredje vecka numera fick anses utgöra en skälig levnadsnivå.

E.M. ansåg att kammarrätten skulle avslå överklagandet och anförde i huvudsak följande. Hon klarade på grund av sin ålder och sina fysiska färdigheter inte av att städa i den omfattning nämnden ville göra gällande. Hon kunde inte krypa på golvet och klättra på stolar för att hålla en acceptabel nivå på städningen. Sedan beslutet om hemtjänst meddelades hade hon blivit äldre och hennes hälsa en hel del sämre. För fjorton dagar sedan blev hon hämtad av ambulans på grund av hjärtbesvär.

Stadsdelsnämnden överklagade och yrkade att Regeringsrätten, med undanröjande av kammarrättens och länsrättens domar, skulle fastställa stadsdelsnämndens beslut. Till stöd för sin talan anförde nämnden bl.a. följande. Förvaltningslagen (1986:223), FL, innebär inte något uttryckligt förbud mot en omprövning till den enskildes nackdel. Möjligheten att göra en sådan omprövning är en fråga som i ett fall som det aktuella får lösas i praxis. Frågan kommenterades utförligt av departementschefen i förarbetena till FL. Departementschefen uttalade att gynnande beslut i regel inte kan återkallas och gjorde en sammanfattning av de undantag som allmänt ansågs gälla i praxis (prop. 1985/86:80 s. 39). Kammarrätten synes uteslutande ha grundat sitt avgörande på de allmänna principer som departementschefen redovisade i propositionen. Noteras bör emellertid att denne (a. prop. s. 42) samtidigt avvisade att man i lagen reglerade förutsättningarna för omprövning till den enskildes nackdel. Ett skäl bland andra var att de principer som utbildats i praxis avsåg speciella fall som inte lämpade sig för en generell reglering. Kammarrätten synes ha gjort en snäv bedömning utifrån de principer som redovisades i propositionen. Något närmare övervägande av räckvidden av dessa i fråga om bistånd enligt 6 f § SoL synes inte ha gjorts. Enligt 6 och 6 f §§ SoL har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till annat bistånd i form av hjälp i hemmet. Enligt 6 a § SoL skall den enskilde genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. I propositionen till SoL (prop. 1979/80:1 s. 186) framför departementschefen den ståndpunkten att det skulle vålla stora svårigheter att i lagtexten närmare söka ange vad som skall anses som skälig levnadsnivå. Bl.a. måste detta bedömas med utgångspunkt i den tid och de förhållanden under vilka den hjälpsökande lever. Det måste därför överlämnas till kommunen att fastställa den levnadsnivå som skall anses skälig. Lagändringen år 1998 har inte inneburit någon ändring av innebörden av begreppet skälig levnadsnivå vad gäller rätt till bistånd till hemtjänst. I propositionen till ändringen av SoL anförs att vid den närmare utformningen av en insats enligt 6 f § bör beaktas hur den berörda kommunen arbetar med den aktuella typen av frågor och vilka åtgärder kommunen normalt erbjuder för att tillgodose sådana behov som är i fråga (prop. 1996/97:124 s. 174). Det kan därför inte vara lagstiftarens mening att ett biståndsbeslut skall vara för obegränsad tid i en föränderlig värld med sämre ekonomiska resurser för kommunerna. Nämndens uppfattning är att en förändring av förutsättningarna av ovan angivet slag samt de förändrade samhällsekonomiska förhållandena bör kunna motivera omprövning av ett tidigare beslut. En sådan förändring gör att de som i dag ansöker om hjälp ofta bedöms kunna tillgodose sina behov på annat sätt än genom bistånd. Syftet med den praxis som utvecklats kan inte ha varit att ge upphov till sådana skillnader. I sammanhanget bör noteras att beslutet om bistånd kan ligga långt tillbaka i tiden eller, mera av förbiseende, inte ha försetts med förbehåll om omprövning. De insatser som ges inom socialtjänsten grundas på att tillgodose olika mål som anges i SoL. Det sagda gäller exempelvis målet att ge äldre människor möjlighet att leva och bo självständigt. Vilka medel som behöver användas är utifrån lagstiftarens helhetssyn inte enbart beroende av faktorer hänförliga till den enskilde. I vissa fall anvisas i lagen särskilda medel, exempelvis stöd och hjälp i hemmet. Den enskildes egna möjligheter är emellertid avgörande för frågan om bistånd. Rätten till bistånd måste alltså sättas i relation till den enskildes omgivning och samhällsutvecklingen. Detta gäller särskilt tillgängligheten av olika former av service som tidigare inte varit allmänt tillgänglig. Nämndens uppfattning i sak är att E.M. uppnår en skälig levnadsnivå genom hjälp med städningen var tredje vecka såsom en serviceinsats. Om redan beviljade insatser inte skulle kunna ifrågasättas skulle det innebära att personer med i princip samma vårdbehov skulle få olika insatsnivåer beroende på vid vilken tidpunkt de ansökt om bistånd.

Regeringsrätten meddelade prövningstillstånd.

E.M., som hade förelagts att yttra sig, avhördes inte.

Socialstyrelsen, som på Regeringsrättens begäran yttrade sig i målet, anför bl.a. följande.

Sammanfattningsvis är Socialstyrelsens uppfattning när det gäller den aktuella frågeställningen följande: Hemtjänst (i detta fall hjälp med städning) är en rättighet för den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt. - Kommunens ekonomiska förhållanden saknar relevans vid tillhandahållandet av lagstadgade rättigheter. - Insatsen hjälp i hemmet (i detta fall städning) erhålls efter en individuell behovsbedömning. - Insatsnivån (antal städtillfällen) torde enbart kunna ifrågasättas utifrån en behovsaspekt. - I det aktuE.Målet har Stadsdelnämnden Centrum i Göteborgs kommun redan år 1996 konstaterat att E.M. har ett behov av städning varannan vecka för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå och nämnden gör inte gällande att behovet har minskat. Enligt Socialstyrelsens mening saknas därmed möjlighet för kommunen att reducera insatsen. - I övrigt vill Socialstyrelsen instämma i kammarrättens resonemang då det gäller upphävande av gynnande beslut.

Svenska kommunförbundet, som bereddes tillfälle att yttra sig i målet, anför bl.a. följande.

Som kammarrätten uttalat torde principerna om förvaltningsbesluts rättskraft i första hand ta sikte på en annan typ av beslut än det nu förevarande. Kommunförbundets uppfattning är att den enskildes intresse och rättskraften inte kan ses som absolut, utan måste ställas i relation till innehållet i den lagstiftning som det ifrågavarande beslutet grundas på. För ett sådant synsätt talar dels avsaknaden av ett generellt förbud mot omprövning till den enskildes nackdel, dels de uttalanden som gjorts i förarbetena till FL i samband med övervägandena om en närmare reglering av förutsättningarna för sådana omprövningar. Att innehållet i den lagstiftning som ett beslut grundas på måste ges en betydelse ses tydligt genom att lagstiftaren på vissa områden närmare reglerat under vilka förutsättningar som beslutsmyndigheten kan ompröva ett tidigare meddelat beslut. - Rätten till bistånd innefattar inte en rätt till viss bestämd insats. Kommunen har dock alltid en skyldighet att med tillgängliga resurser tillgodose den enskildes behov av bistånd (prop. 1979/80:1 s. 470). En domstolsprövning i ett biståndsmål måste därför alltid ta rimlig hänsyn till de resurser som kommunen har att tillgå (a. prop. s. 576). - Ett beslut om en särskild biståndsinsats fattas av kommunen vid en given tidpunkt utifrån då gällande behov och andra förutsättningar. Till förutsättningarna hör bl.a. de resurser som står till kommunens förfogande. Frågan har ett samband med den kommunala självstyrelsen, som enligt både regeringsformen och kommunallagen (1991:900) är grunden även för den obligatoriska kommunala verksamheten inom socialtjänsten. Hänsyn till självstyrelsen var också ett av de motiv som låg bakom ramlagsregleringen av den kommunala socialtjänsten. I sig får lagens konstruktion anses förutsätta att kommunernas resurser tillsammans med den enskildes omgivning, samhällsutvecklingen och den allmänna synen på vad som får anses utgöra en skälig levnadsnivå beaktas vid bedömningen av rätten till bistånd. - Redovisade förhållanden bör enligt Kommunförbundets uppfattning rimligen ges en avgörande betydelse vid bedömningen av rättskraftens närmare omfattning och möjligheterna att ompröva ett tidigare beslut om bistånd. Detta bör vara särskilt motiverat i fråga om sådant bistånd som utgår fortlöpande och under längre tid. Givetvis skulle nu nämnda omständighet kunna sägas motivera ett rättsskydd för den enskilde. Ett sådant juridiskt synsätt skulle emellertid leda till just sådana omotiverade skillnader i praxis som var ett avgörande skäl mot att i FL generellt reglera förutsättningarna för omprövning till den enskildes nackdel (jfr prop. 1985/86:80 s. 42). Vidare bör den enskildes rättsskyddsintresse kunna tillgodoses genom möjligheterna att vid överklagande av det nya beslutet få prövat om detta garanterar honom eller henne en skälig levnadsnivå. Därutöver finns också möjligheten att genom en ny ansökan få frågan prövad av socialnämnden. - Sammanfattningsvis anser Kommunförbundet att en omprövning till nackdel för den enskilde bör vara möjlig av ett beslut av det i målet aktuella slaget. Denna möjlighet bör inte vara begränsad av den omständigheten att beslutet inte tidsbegränsats eller försetts med något förbehåll om omprövning. I sammanhanget bör en förutsättning vara att den allmänna synen på vad som anses utgöra en skälig levnadsnivå verkligen förändrats sedan det ursprungliga beslutet fattades eller att kommunens resurser försämrats.

Regeringsrätten (2000-04-10, Björne, Rundqvist, Hulgaard) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Genom beslut den 20 juni 1996 beviljades E.M. bistånd enligt 6 § SoL i form av hemtjänst med städning av två rum och kök varannan vecka, inköp en gång i veckan samt hjälp med tvätt en gång i månaden. I nytt beslut den 22 januari 1998 ändrade Stadsdelsnämnden Centrum sitt tidigare fattade beslut på så sätt att E.M. från den 1 februari samma år beviljades bistånd enligt 6 f § SoL i form av städning var tredje vecka i stället för varannan vecka. Beslutet motiverades med att stadsdelsnämnden i samband med budgetarbete beslutat att minska städfrekvensen inom hemtjänsten och som vägledande norm medge städning var tredje vecka.

I målet är fråga om nämnden haft rätt att ändra det ursprungliga biståndsbeslutet från år 1996, som varken är tidsbegränsat eller innehåller något förbehåll om omprövning, till E.M:s nackdel.

Någon generell regel om de förutsättningar under vilka en beslutsmyndighet av annan anledning än rena förbiseendefel kan ompröva sitt tidigare beslut till den enskildes nackdel kan inte anses gälla i svensk rätt. För orubblighet talar hänsynen till den enskildes trygghet, eftersom den enskilde kan ha förlitat sig på beslutet och vidtagit en rad åtgärder med anledning av detta. Mot orubblighet talar å andra sidan att ett beslut kan visa sig vara olagligt eller klart olämpligt eller att nya omständigheter uppdagats som ställt saken i ett helt eller delvis nytt ljus. Såvitt avser gynnande beslut anses emellertid enligt härskande uppfattning att trygghetsaspekten är avgörande. Undantag anses kunna göras dels om beslutet försetts med återkallelseförbehåll - vilket kan ha getts i den tillämpliga författningen - dels om tvingande säkerhetsskäl påfordrar en omedelbar återkallelse exempelvis då fara annars föreligger för människors liv eller hälsa och dels om tillståndet blivit oriktigt på grund av att den enskilde vilselett myndigheten (se t.ex. Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 7 uppl. 1992 s. 85-88, Westerberg, Allmän förvaltningsrätt, 3 uppl. 1978 s. 77-81 och Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 19 uppl. 1999 s. 72-76, prop. 1985/86:80 s. 39 och RÅ 1995 ref. 10).

Inget av de nu nämnda generella undantagen är direkt tillämpligt i förevarande mål. Frågan blir då om det, såvitt gäller beslut av förevarande slag, finns ytterligare fall där återkallelse kan ske. Tidigare synes uppfattningen ha varit att sociala bidrag kunde dras in även om de förut angivna förutsättningarna inte förelåg (se Westerberg, Om rättskraft i förvaltningsrätten, 1951 s. 267, 269, 348 och 379 f. och Sundberg, Allmän förvaltningsrätt, 1955 s. 205). I senare framställningar om förvaltningsbesluts rättskraft görs inte gällande att beslut om sociala förmåner skulle kunna ändras till den enskildes nackdel i större utsträckning än vad som gäller generellt (se de i föregående stycke nämnda arbetena och Clevesköld m.fl., Handläggning inom socialtjänsten, 4 uppl. 2000 s. 163 f.). Riksdagens ombudsmän har vid flera tillfällen uttalat sig i ärenden där gynnande beslut om bidrag har återkallats (se Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 1990/91 s. 161, 1997/98 s. 348 och 1999/2000 s. 231). Ställningstagandena i ärendena ger uttryck för synsättet att beslut om bidrag utgör ett gynnande beslut som kan ändras bara om de generella förutsättningarna för ändring föreligger. De nu nämnda ärendena avsåg emellertid beslut om bidrag för visst särskilt ändamål eller för en begränsad tid.

Behovet av att kunna ompröva ett beslut om bistånd och då även ändra det till den enskildes nackdel är uppenbarligen av ett annat slag och även mer framträdande när beslutet gäller fortlöpande bistånd. Skälet för ändring har ofta inte något att göra med att det ursprungliga beslutet varit felaktigt utan att förhållandena ändrats i ett eller annat hänseende. De ändrade förhållandena kan vara av vitt skilda kategorier. Till en början kan biståndstagarens hjälpbehov ha förändrats beroende av hälsotillstånd eller yttre förhållanden. Den allmänna utvecklingen kan medföra att ett slags bistånd framstår som otidsenligt eller mindre påkallat. Det kan i dessa fall vara svårt att avgöra om en ändring kan anses vara till nackdel för den enskilde. I förevarande mål avser den åberopade förändringen att resurserna inom äldreomsorgen minskat som följd av kommunens försämrade ekonomi.

Det skulle kunna hävdas att ett biståndsbeslut som inte avser en närmare angiven tid får anses vara försett med ett förbehåll om omprövning, även om detta inte uttryckligen anges i beslutet. Mot detta talar vad som uttalats i samband med att regleringen av färdtjänsten utmönstrades ur SoL och togs in i lagen (1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst. Därvid anfördes beträffande övergångsfrågorna att tillstånd till färdtjänst som getts enligt SoL utgjorde gynnande förvaltningsbeslut och skulle fortsätta att gälla enligt sin lydelse (prop. 1996/97:115 s. 75). Det kan nämnas att Socialstyrelsen i allmänna råd för tillämpningen av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (SOSFS 1995:2 S) uttalat att omprövning bör - förutom när förbehåll om detta gjorts eller vilseledande uppgifter lämnats - kunna göras endast om förhållandena har förändrats så att den enskilde inte längre har behov av stöd.

Regeringsrätten gör följande bedömning.

Rätten till bistånd enligt 6 § SoL och de paragrafer vartill där hänvisas är en förmån som enligt lagen skall bestämmas inom viss angiven ram av den enskildes behov för försörjningen och livsföringen i övrigt. Hänsynen till den enskildes trygghet talar med styrka emot att beslut om sådant bistånd får omprövas till den enskildes nackdel annat än under de generella förutsättningar som anses gälla för omprövning av gynnande beslut. Detta gäller främst beslut om bistånd som avser ett bestämt tillfälle eller en bestämd period. När ett beslut avser ett fortlöpande bistånd utan någon angiven tidsbegränsning kan däremot skälen för omprövning vara så starka - exempelvis om biståndsbehovet väsentligt förändras - att ett absolut förbud mot omprövning på grund av ändrade förhållanden inte bör uppställas. Det kan dock inte komma i fråga att låta ändringar av andra förhållanden än sådana som kunnat beaktas vid det ursprungliga ställningstagandet få föranleda en omprövning.

Av utredningen i målet framgår att omprövningen och ändringen av beslutet om bistånd till E.M. i form av städning betingats enbart av att kommunen av besparingsskäl ändrat normen för städfrekvens. Med hänsyn till att kommunens ekonomiska förhållanden inte kan tillmätas betydelse vid bedömningen av begreppet skälig levnadsnivå (jfr RÅ 1993 ref. 11 II) har därför förutsättningar för omprövning inte förelegat.