RÅ 2005 not 118

Not 118. Ansökan av J.J. om rättsprövning av ett beslut ang. förbud enligt 7 kap. 24 § miljöbalken. -Länsstyrelsen i Västra Götalands län (2003-12-23) beslutade med stöd av 7 kap. 24 § miljöbalken om interimistiskt förbud under tre år att inom del av Bråta 2:65 och 2:67 vid den s.k. Bråtaskogen utan länsstyrelsens tillstånd vidta vissa åtgärder, bl.a. att bedriva skogsbruk, tillföra gödselmedel och framföra motordrivet fordon. - Som motivering till beslutet anförde länsstyrelsen följande. I januari 2002 anmäldes en planerad skogsavverkning omfattande ca 28 hektar inom Bråta 2:65, 2:67 i den s.k. Bråtaskogen i Härryda kommun. Naturskyddsföreningen i Härryda m.fl. begärde hos Länsstyrelsen att avverkningen skulle stoppas och att Bråtaskogen i sin helhet - ett område omfattande 200-300 hektar - skulle skyddas som naturreservat. - Efter samråd med bl.a. Härryda kommun och Skogsvårdsstyrelsen fann länsstyrelsen att viss avverkning kunde genomföras i den södra delen av området, närmare motorvägen (väg 40), medan ett kärnområde i Bråtaskogen, innefattande det f.d. kyrkoreservatet, däremot borde bevaras orört. - Under april månad genomfördes avverkning inom ca 7 ha i den södra delen av området. Avverkningen utfördes i enlighet med råd och anvisningar om naturvårdshänsyn meddelade av Skogsvårdsstyrelsen, som också beviljade särskilda medel för natur- och kulturvårdsåtgärder i samband med avverkningen. Från avverkning undantogs bl.a. den huvuddel av det nämnda kyrkoreservatet, som numera återköpts av den förre markägaren, Göteborgs stift. - Delar av den ursprungligen planerade avverkningen har således genomförts, medan avverkning fortfarande synes vara aktuell i vissa andra delar av det anmälda området. Även om den del av "kyrkoreservatet" som återköpts avses bevaras av markägaren, har något lagstadgat skydd ännu inte beslutats för Bråtaskogens kärnområde. - I Härryda kommuns översiktsplan (ÖP 2002), antagen av fullmäktige den 21 januari 2002, redovisas Bråtaskogen som värdefullt naturområde. Beträffande denna kategori av områden anger planen följande: "De områden som väljs ut får endast i undantagsfall särskilt skydd. Att de markeras i översiktsplanen innebär att det är särskilt viktigt att pågående markanvändning fortsätter på samma sätt som tidigare… Skogsvårdsstyrelsen bevakar att skogsbruket bedrivs med hänsyn till naturvärden. En markering i översiktsplanen är ett ställningstagande även från kommunens sida att hänsyn är viktig." - Såsom blivande naturreservat anger översiktsplanen endast Risbohult och Rådasjöområdet. Planen uppger dock att "Fler reservat kan bli aktuella, men några beslut om dessa finns ännu inte". - Regeringen har i skrivelse den 27 juni 2002 givit länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län i uppdrag att upprätta var sitt program för hur mest värdefulla tätortsnära områdena för naturvård och friluftsliv i respektive storstadsregion kan ges varaktigt skydd och förvaltning. Programmet skall redovisas till regeringen senast den 1 oktober. 2003. I Västra Götaland län pågår f.n. framtagande av underlagsmaterial i samverkan med bl.a. Göteborgsregionens kommuner. - Länsstyrelsen bedömer att åtminstone delar av Bråtaskogen kan komma att omfattas av överväganden i arbetet med det nämnda regeringsuppdraget. - Stiftelsen för Västsvenska Fritidsområden har den 20 december 2002 beslutat ställa vissa ekonomiska medel till förfogande för skyddsåtgärder inom Bråtaskogsområdet. - Länsstyrelsen uppmärksammades den 21 december 2002 på att trädfällning pågick i den centrala delen av Bråtaskogen, och informerade av samma dag berörd markägare om att tillfälligt avverkningsförbud kunde komma att beslutas för delar av Bråtaskogen. - I avvaktan på att ställning tas i fråga om skyddsåtgärder anser länsstyrelsen det angeläget att ytterligare avverkning m.fl. åtgärder inte får utföras utan att särskilt tillstånd av länsstyrelsen meddelats; tillfälliga förbud mot bl.a. avverkning bör beslutas med. stöd av miljöbalken. - I det område som för närvarande bör omfattas av förbuden ingår bl.a. vissa av de kvarstående, ovan omnämnda skogspartier som tidigare anmälts för slutavverkning. Däremot anser länsstyrelsen ej att de avverkningsanmälda skogspartierna närmare motorvägen i söder, där värden för naturvård och friluftsliv bedöms vara lägre, bör omfattas av de tillfälliga förbuden. - J.J., ägare av fastigheterna, överklagade länsstyrelsens beslut och yrkade att regeringen skulle undanröja beslutet. Han anförde i huvudsak följande. Länsstyrelsen har inte motiverat varför Bråtaskogen är att. anse som ett värdefullt område och inte i tillräcklig grad tagit hänsyn till enskilda intressen. Området har i Härryda kommuns översiktsplan utpekats som ett område där pågående markanvändning skall fortsätta och skogsvårdsstyrelsen bevakar att skogsbruket bedrivs med hänsyn till naturvärdena. Länsstyrelsen har inte uppfyllt miljöbalkens krav på samråd enligt 26 § i förordningen (1998:1252) om områdesskydd. Kontakterna mellan länsstyrelsen och skogsvårdsstyrelsen inför beslutet verkar mer ha innehållit en informell diskussion om naturvärdena inom området. - Länsstyrelsens beslut hade även överklagats av Öjersjö Västra Jaktlag. Jaktlaget yrkade att beslutet upphävdes alternativt ändras i de delar som reglerade skogsskötsel, markvård och motordrivet fordon. Jaktlaget anförde bland annat följande. Skogsbruk och markvård är nödvändigt för att bedriva en aktiv jakt och viltvård. Det finns ett behov av att kunna nyttja motordrivet fordon till transporter och arbete och det är nödvändigt att kunna få uppföra jakttorn i bebyggelsenära områden för att kunna bedriva jakten på ett säkert sätt. - Länsstyrelsen hade i yttrande anfört följande. Det har tidigare inte funnits behov av att besluta om förbud mot tillfälliga åtgärder för hela Bråtaskogen, men ett kärnområde bör bevaras orört. De skogsavverkningar som skedde under våren 2002 har endast marginellt berört kärnområdet. Samråd har skett med skogsvårdsstyrelsen inför beslutet om det interimistiska förbudet. Detta samråd finns dokumenterat i en tjänsteanteckning. Det är angeläget att de tillfälliga förbuden gäller under den tid utredningen om naturreservat pågår. Det finns möjligheter att hos länsstyrelsen söka tillstånd till en åtgärd som omfattas av tillfälligt förbud. - Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen hade yttrat sig i ärendet. Skogsstyrelsen påtalade vikten av att länsstyrelsen samrådde inför beslut med stöd av 7 kap. 24 § miljöbalken. Naturvårdsverket anförde bl.a. att även ett muntligt samråd uppfyllde kraven i 26 § i förordningen om områdesskydd. Det finns inget formkrav hur inhämtande av yttrande skall gå till eller om det skall ske i skriftlig form. Vid ett muntligt yttrande skall dock en tjänsteanteckning göras och föras till akten. - Länsstyrelsen hade i beslut den 20 november 2003 upphävt det interimistiska beslutet avseende den norra delen av det område som omfattas av beslutet den 23 december 2002. - Regeringen (Miljödepartementet, 2004-02-26) avskrev ärendet såvitt avsåg den del som omfattas av länsstyrelsens beslut från den 20 november 2003 och avslog överklagandena i övrigt. - Som skäl för beslutet anförde regeringen följande. Enligt 7 kap. 24 § miljöbalken får länsstyrelsen, när en fråga har väckts om att ett område skall skyddas som naturreservat, meddela förbud för viss tid dock högst tre år mot att åtgärder vidtas utan tillstånd som berör området och som strider mot syftet med det tilltänkta skyddet. Bestämmelsen ger möjlighet att, i avvaktan på ett beslut om bildande av naturreservat, skydda ett område mot åtgärder som skulle skada områdets naturmiljö eller på något annat sätt strida mot det eventuella reservatets syfte under den tid som krävs för en närmare utredning och bedömning av behovet av reservatet samt för att utforma reservatsföreskrifter. - Enligt 28 § förvaltningslagen (1986:223) förfaller ett överklagande av en myndighets beslut, om myndigheten själv ändrar beslutet så som klaganden begär. Då länsstyrelsen upphävt det interimistiska förbudet för området norr om kraftledningsgatan bör regeringen därför avskriva ärendet från vidare handläggning i denna del. - Av handlingar i ärendet framgår att länsstyrelsen haft samråd med skogsvårdsstyrelsen och också dokumenterat detta inför beslutet om det interimistiska förbudet. Därmed har länsstyrelsen fullgjort den skyldighet som framgår av 26 § i förordningen om områdesskydd. - Regeringen gör ingen annan bedömning än den länsstyrelsen har gjort i frågan om det är motiverat att området skyddas med ett interimistiskt förbud i avvaktan på ett slutligt ställningstagande när det gäller förordnande om områdesskydd enligt miljöbalken. Det har inte framkommit något som, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, utgör skäl att ändra det överklagade beslutet. Överklagandena bör därför avslås. - J.J. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. följande. Regeringens beslut strider mot 7 kap. 24 § miljöbalken. Vidare har vid den intresseavvägning som skall göras enligt 7 kap. 25 § miljöbalken hänsyn inte tagits i tillräcklig utsträckning till enskilda intressen. För att ett beslut om tillfälliga förbud enligt 7 kap. 24 § miljöbalken skall kunna meddelas för ett område måste det i vart fall ha gjorts en preliminär bedömning av att rekvisiten för bildande av naturreservat kan komma att uppfyllas vid det slutliga ställningstagandet till reservatsbildningen. Den preliminära bedömningen måste bygga på en prognos som stöds av något mer konkret än en vagt formulerad regeringsskrivelse och kan inte användas som ett godtyckligt instrument för att hindra markägarens intresse av att bruka sin egendom. Varken i länsstyrelsens överklagade beslut eller i senare yttranden från länsstyrelsen redogörs för skälen till varför delar av Bråtaskogen kan komma att bli ett naturreservat. Länsstyrelsen har vidare vid två tillfällen avslagit begäran om beslut om interimistiska förbud i Bråtaskogen. I Härryda kommuns översiktsplan nämns inte Bråtaskogen som ett tänkbart naturreservat. Det konstateras i stället att det är särskilt viktigt att den pågående markanvändningen fortsätter på samma sätt som tidigare och att Skogsvårdsstyrelsen bevakar att skogsbruket bedrivs med hänsyn till naturvärden. - Regeringsrätten (2005-10-05, Schäder, Almgren, Stävberg, Lundin, Fernlund): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). -Enligt 7 kap. 4 § miljöbalken får länsstyrelsen förklara ett mark- eller vattenområde som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. När en fråga har väckts om att ett område skall skyddas som naturreservat, får länsstyrelsen enligt 7 kap. 24 § miljöbalken, för viss tid, dock högst tre år, meddela förbud mot att sådana åtgärder som berör området och som strider mot syftet med det tilltänkta skyddet vidtas utan tillstånd. - Regeringsrätten kan vid en sammantagen bedömning av vad som förekommit i målet inte finna att regeringen vid sitt beslutsfattande skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som den aktuella lagregleringen ger i ärenden om bildande av naturreservat. Något fel i förfarandet från länsstyrelsens eller regeringens sida som kan ha påverkat utgången i ärendet har inte framkommit. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2005-09-07, H. Larsson)