RÅ 2006 not 150

Not 150. Ansökan om rättsprövning av ett beslut rörande frågan om kommun var skyldig att tillse att allmän va-anläggning kom till stånd. - O.Ö., ägare till fastigheten Kangos 9:5 i Pajala kommun, gav in en framställan om att länsstyrelsen skulle ålägga Pajala kommun att ordna allmän vattenanläggning till den södra bydelen i Kangos i Pajala kommun, i första hand till hennes fastighet. - Pajala kommun bestred bifall till framställan. Kommunen åberopade att lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar inte gav stöd för att kommunen kunde åläggas att ordna allmän vattenanläggning eftersom det i förevarande fall inte var fråga om "bebyggelse i ett större sammanhang", vilket enligt va-lagen var ett villkor för att kommunen skulle kunna åläggas ordna med va- försörjning för bydelen. - H.Ö., som är ombud för sin mor O.Ö., hade i huvudsak anfört följande. Hans mor bor på fastigheten Kangos 9:5. Vattnet från brunnen på fastigheten är mycket undermåligt, på gränsen till hälsovådligt. Vattnet går inte att dricka. Långvarig användning ger magbesvär och allergi. Hans mor lider av mycket känslig mage och hon har svår nickelallergi konstaterad av läkare. Hon hämtar därför dricksvatten i dunk från en släkting som är bosatt på andra sidan av byn. Det finns en allmän va-anläggning i den norra bydelen. Avståndet till närmaste anslutningspunkt från fastigheten Kangos 9:5 är 260 meter. De flesta fastigheterna i den södra bydelen i Kangos har egna brunnar. Några har utmärkt vatten, men inte alla utan flera av fastigheterna har dåligt vatten. En fastighet har investerat i ett vattenreningsverk för sin vattenförsörjning. Några får sitt vatten från grannfastigheternas brunnar. Av fastigheterna i bydelen är sex stycken permanent bebodda och två av fritidshusen i bydelen är också bebodda året runt. Därtill kommer att ytterligare fyra hus utnyttjas för fritidsboende. En familj håller på att bygga en ny bostad med tillhörande lokal för sin bagerirörelse. - En av kommunens tjänstemän har provpumpat brunnen på hans mors fastighet och därvid konstaterat att vattentillgången i brunnen var för liten för att kunna installera en vattenreningsanläggning. Våren 1996 köpte dock hans mor en sådan anläggning enbart för dricksvatten. Anläggningen fungerade inte eftersom vattenkvalitén var alltför dålig och vattentillförseln för liten. Säljaren återtog anläggningen efter att ha konstaterat detta. - Pajala kommun anförde i huvudsak följande: Fastigheten Kangos 9:5 är belägen utanför verksamhetsområdet för kommunal va-försörjning. (Se bilagd karta) Det är känt för kommunen att vattnet från brunnen på fastigheten tekniskt är av mycket bristfällig kvalitet. O.Ö. inkom redan 1985 med en skrivelse till kommunen med begäran om kommunal va-försörjning för den södra bydelen i Kangos. Vad som är känt för kommunen är att de övriga fastigheterna i bydelen har dricksvatten av varierande kvalitet. Kommunstyrelsens arbetsutskott beslutade den 4 november 2002 att erbjuda fastighetsägarna i den södra bydelen i Kangos anslutning till kommunalt vatten till en kostnad av 40 000 kr. Därefter har kommunen genom en enkät under mars månad 2003 undersökt intresset hos fastighetsägarna inom bydelen, varav en stor del med fritidsboende, för anslutning till kommunal vattenförsörjning. Nio svar har inkommit, varav fyra svarat att de inte är intresserade av anslutning medan fem har svarat att de är intresserade av det. Enkäten var utformad på så sätt att svaren inte var bindande för de tillfrågade. Kommunstyrelsen beslutade den 22 april 2003 att avslå O.Ö:s begäran med motiveringen att "fastigheten ligger utanför verksamhetsområdet samt det låga intresset för anslutningar som undersökningen visar." O.Ö. har därefter erbjudits att ansluta fastigheten till kommunalt vatten under förutsättning att de betalar anslutningsavgifter enligt taxa och själva svarar för att lägga ner ledningar, och kostnaden för detta, till den närmaste förbindelsepunkten som ligger cirka 260 meter från fastigheten. Som ett ekonomiskt alternativ till kommunalt vatten har O.Ö möjlighet att förbättra fastighetens vattenkvalitet genom investering i på marknaden förekommande vattenreningsutrustning för enskilda hushåll. - O.Ö. hade tillagt följande: Det realistiska alternativet till den av kommunen föreslagna anläggningen är en vattenledning med en värmekabel inlagd i ledningen. Finansieringen av en sådan vattenledning kan inte vara något problem för kommunen eftersom man bygger ut bredband i området och då kan lägga ned ledningen i samband med detta grävande. - O.Ö. hade vidare i ärendet ingett protokoll över analyser av tagna vattenprover från fastighetens brunn. - Länsstyrelsen hade i ärendet haft tillgång till den fördjupade översiktsplanen för Kangosfors (Kangos) tätort, antagen den 27 februari 1995. -Länsstyrelsen i Norrbottens län (2004-06-23) avslog framställningen med följande motivering. O.Ö:s fastighet och övriga fastigheter inom den södra bydelen i Kangos är belägna utanför verksamhetsområdet för den allmänna va-anläggningen i Kangos. Länsstyrelsen kan inte förordna om ändrade gränser för ett verksamhetsområde men kan däremot, under de förutsättningar som anges i 2 § lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (nedan benämnd va-lagen), ålägga en kommun att sörja för eller tillse att allmän va-anläggning inom visst område kommer till stånd. Detta kan i sin tur leda till att kommunen beslutar att utvidga en allmän va-anläggnings verksamhetsområde. - I nämnda lagrums första stycke stadgas följande. "Behöver med hänsyn till hälsoskyddet vattenförsörjning och avlopp för viss befintlig eller blivande bebyggelse ordnas i ett större sammanhang, skall kommunen sörja för eller tillse, att allmän va-anläggning kommer till stånd, så snart det kan ske." - Om en kommun inte fullgör denna skyldighet kan länsstyrelsen med stöd av 2 § andra stycket va-lagen ålägga kommunen att uppfylla den föreskrivna skyldigheten. Åläggandet kan förenas med vite. - Den nu gällande va-lagen trädde i kraft år 1970 efter det att den tidigare lagstiftningen från 1955 hade omarbetats. Nuvarande lag skiljer sig inte i några väsentliga avseenden från den tidigare lagstiftningen såvitt gäller reglerna om kommuners skyldighet att sörja för utbyggnad av allmän va-anläggning. Enligt 1955-års lag inträdde kommunens skyldighet att anordna va-anläggning när det var påkallat till förekommande av "sanitär olägenhet", medan kommunens skyldighet enligt den nu gällande va-lagen inträder då en va-anläggning behövs "med hänsyn till hälsoskyddet." - Omfattningen av kommunernas ansvar att anordna va-anläggningar måste ses mot bakgrund av skälen till att va-lagen infördes år 1955. Den ekonomiska utvecklingen hade möjliggjort en väsentlig höjning av levnads- och bostadsstandarden utan att vattenförsörjnings- och avloppsfrågorna hade lösts i tillräckligt stor omfattning. I förarbetena till 1955-års lag (prop. 1955 nr 121 s. 53) redovisar departementschefen vissa uttalanden från det utredningsbetänkande som föregick lagen. I betänkandet konstaterades att va-förhållandena inom städernas stadsplanelagda områden var ordnade på ett i stort tillfredsställande sätt, men att förbättringsåtgärder var påkallade såväl med avseende på städernas randbebyggelse och landsbygdens mindre tätområden som beträffande den egentliga glesbygden. Det var enligt departementschefen angeläget att få till stånd en förbättring för den bebyggelse, som var eftersatt i detta avseende. - I ovannämnda proposition (s. 53 f.) anförde departementschefen vidare bland annat följande: De ekonomiska förutsättningarna för utförande av vatten- och avloppsanordningar beror i mycket stor omfattning just på bebyggelsetätheten, eftersom ett mindre avstånd mellan fastigheterna minskar ledningslängden och ökar möjligheterna att utföra ledningar gemensamt för flera fastigheter. Bebyggelsetätheten inverkar också på innebörden av det krav på varaktighet hos bebyggelsen, vilket rimligen måste uppställas såsom villkor för mera omfattande investering i en vatten- och avloppsanläggning. - Med de nu nämnda spörsmålen sammanhänger frågan, i vilken utsträckning det är möjligt att förse de glesare bebyggda områdena med vatten- och avloppsanordningar av samma standard som den, vilken är bruklig i tätorterna. Fördelen av en anläggning med sådan standard måste från fall till fall vägas mot kostnaderna för målets förverkligande. - I nämnda proposition (s. 58) anförde departementschefen vidare bland annat följande. En lagstadgad skyldighet för kommun att utföra vatten- och avloppsanläggningar för all bebyggelse av större omfattning i förening med rätt för varje fastighetsägare att göra denna skyldighet gällande mot kommunen skulle i vissa fall kunna leda till att anspråken på kommunen översteg dess resurser. Mot denna bakgrund synes det lämpligare att bestämmelser om skyldighet för kommun att utföra vatten- och avloppsanläggningar inte införs i större omfattning än som påkallas av sanitära hänsyn. - I specialmotiveringen (prop. s. 74) till det nu aktuella lagrummet anförde departementschefen att den lagstadgade skyldigheten för kommun att sörja för tillkomsten av vatten- och avloppsanläggning bör enligt vad jag förut anfört vara bunden vid den förutsättningen, att fråga är om tätbebyggelse av sådan art, att vattenförsörjning och avlopp till förekommande av sanitära olägenheter bör ordnas i ett större sammanhang. - Beträffande områden under stadsplan torde det vara klart att vatten- och avloppsanläggning regelmässigt bör utföras av kommunen. Däremot har institutet byggnadsplan understundom kommit till användning för att reglera bebyggelse inom fritidsområden och på andra platser, där de ekonomiska förhållandena icke medger att vatten- och avloppsanordningar utföres med eljest gängse standard. Ehuru det givetvis även i sådana fall ytterst bör ankomma på kommunen att förhindra uppkomsten av sanitära olägenheter, skulle det kunna föra alltför långt, om dylik bebyggelse alltid jämställdes med den helt stadsmässiga bebyggelsen. - Enligt 1955-års lag inträdde, såsom redovisats ovan, kommunens skyldighet att anordna va-anläggning när det var påkallat till förekommande av sanitär olägenhet. Lydelsen ändrades genom 1970-års va-lag där det i stället angavs att åtgärder behövs "med hänsyn till den allmänna hälsovården." Departementschefen uttalade i förarbetena till lagstiftningen (prop. 1970 nr 118 s. 125) "Detta innebär en viss utvidgning av kommunernas skyldigheter. Jag anser i likhet med utredningen en sådan utvidgning motiverad med hänsyn till de ökade anspråk som numera ställs på vattenförsörjning och avlopp och som har kommit till uttryck i bl.a. hälsovårdslagstiftningen och byggnadsbestämmelserna. Den föreslagna lydelsen ger också utrymme för en anpassning till successivt ökande anspråk på hygienisk standard." - Enligt den nu gällande lydelsen av va-lagen inträder kommunens skyldighet att anordna va-anläggning, såsom redovisats ovan, om det behövs "med hänsyn till hälsoskyddet". Ändringen gjordes i samband med att hälsoskyddslagen (1982:1080) infördes. I hälsoskyddslagen definierades begreppet hälsoskydd som "åtgärder för att hindra uppkomsten av sanitära olägenheter och för att undanröja sådana olägenheter" och med sanitär olägenhet avsågs "en störning som kan vara skadlig för människors hälsa och som inte är ringa eller helt tillfällig". - Det kan nämnas att hälsoskyddslagen numera har inarbetats i 9 kap.miljöbalken. Uttrycket sanitär olägenhet har i miljöbalken ersatts med begreppet "olägenhet för människors hälsa" och definieras i 9 kap. 3 § miljöbalken som en "störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig". Enligt förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98:45 del 2 s. 109) skall störningen kunna vara skadlig i antingen fysiskt eller psykiskt hänseende på en människas hälsotillstånd. I enlighet med den praxis som har utvecklats enligt hälsoskyddslagen omfattas även sådana störningar som i första han påverkar välbefinnandet i inte ringa grad t.ex. buller, lukt och termiskt inomhusklimat. - Med störningar som påverkar välbefinnandet avses störningar som inte är av sådan karaktär att de kan visas vara direkt hälsoskaldliga men som ändå påtagligt inverkar på människors psykiska välbefinnande. - Bedömningen måste utgå från vad människor i allmänhet anser vara en olägenhet och kan inte enbart baseras på en enskild persons reaktion i det enskilda fallet. Liksom enligt hälsoskyddslagen bör dock gälla att hänsyn skall tas till personer som är något känsligare än normalt, t.ex. allergiker. - Länsstyrelsens bedömning - I ärendet har O.Ö. ingett protokoll över analys av vattenprover som angivits tagna ur fastighetens brunn. I en bakteriologisk och fysikalisk-kemisk undersökning av vattnet har, enligt protokoll från den 5 oktober 1985, vattnet bedömts som tjänligt vid den bakteriologiska undersökningen. Den fysikaliska-kemiska undersökningen däremot visar att järnhalten i vattnet bedömts som mycket hög då den uppgått till 1,9 mg/I och att manganhalten, som var 0,24 mg/l, bedömts som tämligen hög. I en skala från 1 till 5 har provresultaten erhållit nivåerna 5 respektive 3. I utlåtandet uttalas: "Vattnet är mjukt. Järn och manganhalterna kan orsaka utfällningar i kärl och ledningar samt medföra skador på tvättgods. Järn och manganhalterna kan även påverka vattnets lukt och smak." - I protokollet uttalas följande angående vattnets lukt vid rumstemperatur: "Svag. Unken." - En jämförelse av analysresultatet med Livsmedelsverkets föreskrifter om dricksvatten (SLVFS 2001:30), som visserligen inte omfattar enskilda brunnar, visar att vattnet inte uppfyller de kvalitetskrav som ställs utan skulle bedömas som tjänligt med anmärkning. - Kommunen har inte bestritt O.Ö:s påståenden i fråga om vattnets kvalitet utan uppgivit att det är känt för kommunen att vattnet "tekniskt är av mycket bristfällig kvalitet." Av handlingarna i ärendet framgår att kommunen har övervägt att förse den södra bydelen i Kangos med allmänt vatten, men att kommunstyrelsen efter genomförd enkät med de boende i bydelen beslutade att avslå tekniska enhetens anhållan om medel till utbyggnad av den allmänna va-anläggningen i Kangos. - Vattnet från fastigheten torde inte påverka den fysiska hälsan menligt för människor i allmänhet. Däremot anser länsstyrelsen att vattnets sammansättning med höga järn- och manganhalter och därmed tillkommande lukt och färg påtagligt kan påverka det psykiska välbefinnandet bland människor i allmänhet. Med hänsyn till det anförda och då medborgarna i takt med samhällsutvecklingen rimligen bör kunna ställa allt större krav på sitt dricksvatten finner länsstyrelsen att O.Ö:s vatten har sådana brister att fastigheten behöver förses med bättre vatten med hänsyn till hälsoskyddet. - En förutsättning för att en kommun enligt 2 § va-lagen skall kunna åläggas att sörja för eller tillse att allmän va-anläggning kommer tillstånd är att en sådan anläggning med hänsyn till hälsoskyddet behöver "ordnas i ett större sammanhang". - Kommunen har invänt att den inte kan åläggas att ordna någon allmän vattenanläggning eftersom det inte är fråga om "bebyggelse i ett större sammanhang". - Av propositionen till den tidigare lagstiftningen från 1955 framgår att uttrycket "ordnas i ett större sammanhang", syftar på att det behövs en samlad va-anläggning istället för separata lösningar för varje fastighet. - I ärendet har framkommit att vattnets kvalitet i den södra bydelen i Kangos varierar. Enligt O.Ö. har några utmärkt vatten, men inte alla utan flera av fastigheterna har dåligt vatten. En fastighet har enligt O.Ö. investerat i ett vattenreningsverk för sin vattenförsörjning och några får sitt vatten från grannfastigheternas brunnar. Någon närmare utredning angående kvaliteten på vattnet från övriga fastigheters brunnar inom bydelen har dock inte ingivits i ärendet. Det kan därför i ärendet inte fastslås att vattenförsörjningen för bydelen behöver med hänsyn till hälsoskyddet ordnas i ett större sammanhang. Härtill kommer att det för O.Ö:s del inte är klarlagt att vattenförsörjningen inte kan ordnas genom en separat lösning för fastighetens behov. Under sådana förhållanden finns det enligt länsstyrelsens uppfattning inte förutsättningar att ålägga kommunen att sörja för eller tillse att allmän vattenanläggning kommer till stånd för O.Ö:s del. O.Ö:s framställan skall därför avslås. - O.Ö. överklagade länsstyrelsens beslut. Hon hänvisade till vad hon tidigare framfört och anförde bl.a. följande. Överklagandet avser att förmå kommunen att ansluta hennes fastighet Kangos 9:5 till kommunalt vatten. Fastigheten ligger 260 m från anslutningspunkten. Hon framhåller att det är fråga om en levande bygd med bl.a. en bagerirörelse i etableringsfas och att det rör sig om en månghundraårig bydel. Det är inte en utbyggnad i ödemark utan en förläggning på ca 260 m. Dessutom framförs kritik mot länsstyrelsens handläggning. - O.Ö. inkom därefter med ytterligare skrivelser. - Regeringen (2004-12-16, Miljödepartementet) avslog överklagandet och anförde som skäl försitt beslut följande. Inledningsvis kan konstateras att rätten att ansluta en fastighet till en kommunal vattenanläggning sammanhänger med om fastigheten är belägen inom eller utanför anläggningens verksamhetsområde. Frågor som rör avgränsningen av ett verksamhetsområde prövas inte av regeringen. - Regeringen har i förevarande ärende att pröva om förutsättningar föreligger för att med stöd av 2§ lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar förelägga Pajala kommun att tillse att en allmän vattenanläggning kommer till stånd för det område inom vilket O.Ö:s fastighet är belägen. Regeringen finner därvid att vad O.Ö. anfört inte visar att förhållandena i området är sådana att förutsättningar föreligger för att meddela ett sådant föreläggande. Överklagandet bör därför avslås. - O.Ö. ansökte om rättsprövning och anförde bl.a. att regeringen inte hade tagit hänsyn till den undermåliga vattenkvalitén på hennes fastighet. - Regeringsrätten (2006-10-18, Nordborg, Sandström, Dexe, Nord, Hamberg): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av punkten 2 övergångsbestämmelserna till lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut följer att den tidigare lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall tillämpas i förevarande mål. - Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Enligt 2 § va-lagen skall kommunen, om vattenförsörjning och avlopp för viss befintlig eller blivande bebyggelse med hänsyn till hälsoskyddet behöver ordnas i ett större sammanhang, sörja för eller tillse att allmän va-anläggning kommer till stånd, så snart det kan ske. Regeringsrätten finner att regeringens beslut inte strider mot denna rättsregel på det sätt som sökanden angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2006-09-20, H. Larsson)