RÅ 2006 not 155

Not 155. Ansökan av S.D. om rättsprövning av beslut att anta detaljplan. -Kommunfullmäktige i Solna stad (2000-06-20) antog detaljplan för del av Frösundavik - kv Kasernen inom stadsdelen Haga. Planområdet omfattade ca 25 hektar mark inom nationalstadsparken, norr om Hagaparken mellan Brunnsviken och E4/Uppsalavägen. Planen möjliggjorde bl.a. utbyggnad av Frösunda Center och en hotellanläggning. - Länsstyrelsen i Stockholms län beslutade den 13 juli 2000 med stöd av 12 kap. 1 § 1 och 12 kap. 2 §plan- och bygglagen (1987:10), PBL, att pröva kommunfullmäktiges beslut. Vidare överklagades kommunens antagandebeslut av bl.a. S.D. - Med stöd av 12 kap. 3 § och 13 kap. 8 § första stycket PBL beslutade Länsstyrelsen i Stockholms län (2001-10-09) att med vissa ändringar, som bl.a. innebar en begränsning av byggrätterna, fastställa kommunfullmäktiges beslut. - Bl.a. S.D. överklagade länsstyrelsens beslut. Enligt klagandena var tillbyggnaderna inte en komplettering av bebyggelsen utan en nyetablering med effekter på bl.a. de biologiska spridningsvägarna och ett promenadstråk mellan Hagaparken och Frösundavik. Andra effekter var ökad trafik och ökat behov av parkeringsplatser. Klagandenas uppfattning var att det var fråga om ett intrång i parklandskapet och naturmiljön till skada för det historiska landskapets natur- och kulturvärden. - Boverket yttrade sig till regeringen efter att ha inhämtat yttranden från Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet. Enligt Boverket innebar den planerade hotellutbyggnaden mot norr sannolikt intrång i naturmiljön. - Regeringen (Miljödepartementet, 2004-12-16) upphävde och ändrade planen i vissa delar och avslog överklagandena i övriga delar. Regeringen fann att planens syfte - bl.a. att reglera skyddet för befintlig bebyggelse och områdets kultur- och naturvärden i övrigt, att anvisa en utveckling av parkmiljön och att medge byggrätter för komplettering av befintlig verksamhet - blivit tillgodosett på ett godtagbart sätt. Regeringen anförde vidare bl.a. följande. Detaljplanen medför ett förstärkt skydd för nationalstadsparkens befintliga natur- och kulturvärden, en förstärkning av grönskan och natursambanden och en försköning av landskapet. Anläggandet av ett utvecklat och förbättrat gångvägnät medför att också tillgängligheten för friluftslivet ökar. - Enligt 13 kap. 8 § första stycket PBL skall den myndighet som har att pröva ett överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Om kommunen medgett det får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Kommunen har medgett att sådana ändringar görs beträffande byggrätten för hotellverksamheten, planbestämmelsen för vård och vårdanknuten verksamhet samt planbestämmelsen avseende rullstolsbanan. Regeringen finner att det inte heller i övrigt föreligger hinder mot att planen ändras på detta sätt. Vad de klagande anfört utöver erinringarna mot hotellutbyggnaden, utvecklingen av rehabiliteringsverksamheten och anläggandet av rullstolsbanan, utgör enligt regeringens mening inte skäl att ändra länsstyrelsens beslut ytterligare. Regeringen finner således att detaljplanen kan godtas i övrigt. - Sammanfattningsvis finner regeringen att den i detaljplanen medgivna bebyggelsen eller åtgärderna inte strider mot miljöbalkens bestämmelser om nationalstadsparken och att åtgärderna till innehåll och form är förenliga med nationalstadsparkens syfte. - S.D. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och anförde bl.a. följande. Med hänsyn till det aktuella projektets omfattning och dess lokalisering i nationalstadsparken har en miljökonsekvensbeskrivning, MKB, krävts. Någon MKB knuten till detaljplanen finns emellertid inte, vilket strider mot 5 kap. 18 § PBL. I planhandlingarna redovisas inte hur nerfarten till det underjordiska garaget skall lösas. Detta strider mot 3 kap. 15 § 4 samt 5 kap. 3 § 1 och 2 PBL. - Solna kommun anförde att en MKB hade upprättats tidigt i planprocessen och ingått i underlaget under hela planförfarandet, att omfattningen av MKB:n svarade mot föreskrivna krav och att anledningen till att nerfarten till garaget inte framgick av planhandlingarna var att garaget tillkom genom länsstyrelsens beslut. - Regeringsrätten höll muntlig förhandling och syn i målet. - Regeringsrätten (2006-10-23, Billum, Dexe, Kindlund, Brickman, Knutsson): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av punkten 2 i övergångsbestämmelserna till lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut följer att den tidigare lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall tillämpas i förevarande mål. - Enligt 1 § i 1988 års rättsprövningslag skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Effekter på natur- och kulturmiljön. Enligt 4 kap. 7 § miljöbalken är området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården en nationalstadspark. Inom en nationalstadspark får ny bebyggelse och nya anläggningar komma till stånd och andra åtgärder vidtas endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas. - Efter de ändringar i detaljplanen som länsstyrelsen och regeringen har beslutat om tillåter planen en utbyggnad av rehabiliteringsanläggningen Frösunda Center med ca 4 000 kvadratmeter, fördelat på två tvåvåningsbyggnader. Byggnaderna kommer att uppföras i anslutning till befintlig bebyggelse och ersätta provisoriska baracker. Utbyggnadsrätten för hotellet innebär att en befintlig huskropp om fyra våningar får förlängas ca 14 meter. - Frågan är om detaljplanen i nu nämnda avseenden innebär ett intrång i parklandskap eller naturmiljö eller att det historiska landskapets natur- eller kulturvärden i övrigt skadas. Vid denna bedömning är byggnadernas storlek och placering liksom synintrycket av dem från olika delar av nationalstadsparken av betydelse. Regeringsrätten har därför tagit del av ritningar och illustrationer och har också vid sin syn besökt platser inom parken från vilka byggnaderna kommer att synas. - Beträffande tillbyggnaden av hotellet kan konstateras att den ryms inom ett område som enligt redan tidigare gällande plan utgör byggbar mark. Ingen del av angränsande naturområde kommer således att tas i anspråk. Vidare kan konstateras att tillbyggnaden till stor del kommer att skymmas av den skogbevuxna ås som är belägen mellan hotellet och Brunnsviken. Enligt Regeringsrättens bedömning kommer tillbyggnaden inte att påverka synintrycket vare sig från platser på andra sidan viken eller från något annat håll mer än högst marginellt. I denna del kan inte planen sägas innebära vare sig något intrång i parklandskap eller naturmiljö eller någon skada på det historiska landskapets natur- eller kulturvärden. - Utbyggnaden av Frösunda Center omfattar två tvåvåningsbyggnader som skall lokaliseras i anslutning till och delvis ersätta befintlig bebyggelse. Planen innebär en utökad byggrätt från ca 7 000 kvadratmeter till ca 11 000 kvadratmeter vilket i sig innebär en väsentlig förtätning. Regeringsrätten konstaterar emellertid att det område som är avsett att tas i anspråk för utbyggnaden redan är hårt exploaterat och tämligen nedslitet. Inom området, som framstår som ovårdat och stökigt och i starkt behov av upprustning, bedrivs flera olika verksamheter och många människor arbetar i eller besöker området med omfattande biltrafik som följd. Mot denna bakgrund anser Regeringsrätten, även med beaktande av de planerade byggnadernas relativt omfattande byggnadsyta, att planen inte heller i denna del kommer att innebära något intrång i parklandskap eller naturmiljö och inte heller att det historiska landskapets natur- eller kulturvärden skadas. - Såvitt framgår av utredningen kommer ca 100 meter av det befintliga promenadstråket mellan Haga och Frösundavik att ges en ny sträckning. Denna förändring kan enligt Regeringsrättens mening inte anses skada det historiska landskapets natur- eller kulturvärden. - Sammanfattningsvis finner Regeringsrätten att tillbyggnaderna av Frösunda Center och hotellet inte medför intrång i parklandskap eller naturmiljö eller skada på det historiska landskapets natur- och kulturvärden. Regeringsrätten finner inte heller att övriga åtgärder enligt detaljplanen medför sådant intrång eller sådan skada. Beslutet att anta detaljplanen strider därmed inte mot 4 kap. 7 § miljöbalken. - Miljökonsekvensbeskrivning. Enligt 5 kap. 18 § PBL, i dess i målet tillämpliga lydelse, skall en MKB upprättas om detaljplanen medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär en betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser. - Av handlingarna i målet framgår att en MKB med rubriken Inledande skede har upprättats i februari 1999 avseende utbyggnaden av Frösunda Center med tillhörande väganslutning samt uppförandet av en rullstolsbana. MKB:n har ingått i programsamrådsunderlaget. I samråds- och utställningsförfarandet samt i beslutet att anta detaljplanen har angetts att MKB:n utgjort underlag i ärendet men att den inte tillhör planhandlingarna. - Regeringsrätten konstaterar att länsstyrelsens och regeringens beslut innebär att detaljplanen ändrats på flera väsentliga punkter, bl.a. har ett planerat underjordiskt auditorium och garage i anslutning till hotellet liksom rullstolsbanan utgått och utbyggnadsrätten för såväl hotellet som Frösunda Center har kraftigt reducerats. Med hänsyn härtill och med beaktande av den utredning som utöver nyss nämnda MKB föreligger med avseende på den miljöpåverkan som ett genomförande av planen kan få - särskilt Boverkets yttrande till regeringen och yttrandena från Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet - ger vad som framkommit i målet enligt Regeringsrättens mening inte vid handen att avsaknaden av en MKB för hela projektet strider mot 5 kap. 18 § PBL. - Nerfart till det underjordiska garaget. S.D. har invänt att den omständigheten att nerfarten till det underjordiska garaget inte finns redovisad i planhandlingarna medför att planbeslutet strider mot PBL. Regeringsrätten, som konstaterar att nerfarten tillkom i samband med länsstyrelsens ändring av detaljplanen, anser inte att vad S.D. anfört i denna del utgör skäl att upphäva regeringens beslut. - Sammanfattande bedömning. Sammanfattningsvis finner Regeringsrätten att det i målet inte har framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2006-09-06, H. Larsson)