RÅ 2006 not 21

Not 21. Ansökan av Höjentorps Samfällighetsförening om rättsprövning av ett beslut om detaljplan. -Kommunfullmäktige i Uddevalla kommun (2004-05-12, § 90) beslutade att anta detaljplan för Höjentorp. - Av planhandlingarna framgick bl.a. följande. Höjentorp är beläget i Uddevallas södra utkant, på sluttningen mot Gustavsberg omedelbart nordost om Bohusbanan. Kapellevägen som tangerar planområdet är den gamla stadsinfarten. Avståndet till Uddevalla centrum är ca 2,1 kilometer. Större delen av planområdet, inklusive vägmarken, är i en enskild persons ägo. I översiktsplanen för staden Uddevalla, antagen den 8 oktober 1996, anges Höjentorp som ett bostadsområde där viss komplettering kan ske. Strax norr om planområdet finns en stadsplan för del av Sommarhemsområdet, fastställd den 12 april 1966. - Höjentorpsområdet är utbyggt efter en avstyckningsplan från år 1927. Av planens 70-talet tänkta villatomter är idag 22 bebyggda och två har varit bebyggda. Planläggningen syftar till att ersätta den otidsenliga, numera upphävda, avstyckningsplanen med en ny detaljplan och att komplettera befintlig bebyggelse med 14 nya villatomter. - Kommunfullmäktiges beslut överklagades av bl.a. Höjentorps samfällighetsförening (samfälligheten) som anförde bl.a. följande. Samfälligheten har i princip inget att invända mot en begränsad förtätning av bebyggelsen i området. Detta under förutsättning att samfälligheten och dess medlemmar inte drabbas av extra kostnader, extra arbeten, extra ansvar eller obehag under genomförandetiden, som kan omfatta ända upp till tio år. Det är samfällighetens absoluta uppfattning att ansvaret för alla arbeten och alla därtill hörande kostnader som uppstår på grund av exploateringen av området ensamt skall vila på den största privata markägaren (exploatören) eller exploatören och kommunen gemensamt. I dessa kostnader inkluderas exempelvis även kostnaden för kommande lantmäteriförrättningar. Vägarna i området anlades på enklaste sätt redan på 1920-talet. Redan i samfällighetens bildandehandling påtalas vägarnas låga bärighet, trots detta har ingen analys av bärigheten gjorts i samband med planarbetet. Några åtgärder för att öka bärigheten och för att vägarna skall klara såväl den tunga byggtrafiken som den ökade trafikmängden på sikt har inte heller föreslagits. Detta är anmärkningsvärt. Med hänsyn till det befintliga vägnätets beskaffenhet krävs extraordinära förstärknings- och underhållsåtgärder under hela genomförandetiden. Detta för att kunna upprätthålla en godtagbar standard och för att fastighetsägarna skall ha möjlighet att obehindrat ta sig till/från sina fastigheter. Därtill kommer kravet på framkomlighet för utryckningsfordon, kommunala tjänstefordon och annan servicetrafik såsom exempelvis handikappfordon till fastigheterna i området. Enligt samfällighetens uppfattning är detaljplanen dåligt genomarbetad. Detta trots att planarbetet pågått under lång tid och att samfälligheten tidigare påtalat många brister/oklarheter. I stället för att lösa oklarheterna på ett tidigt stadium hänskjuts de till kommande lantmäteriförrättning. Resultatet av denna förrättning är svårt att förutse för samfälligheten. Förrättningen kan heller inte ske förrän planen vunnit laga kraft, varför en stor osäkerhet uppstår kring hur olika frågor slutligen skall lösas. Planförfattaren skriver förvisso om lantmäteriförrättningen att "ett sådant beslut torde vara överklagningsbart". En upplysning som inte på något sätt minskar samfällighetens oro kring rättsläget. Planen innehåller i dagsläget alltför många oklarheter för att kunna accepteras av samfälligheten. Samfälligheten anser att detaljplanen skall vara så detaljerad och helst så förankrad hos fastighetsägarna att det inte skall råda någon som helst tvekan om lantmäteriförrättningens utgång. Detta med tanke på rådande partsförhållanden och det faktum att exploateringen sker i ett befintligt område med alla de praktiska problem detta medför. De allvarligaste invändningarna riktas mot skrivningarna om ansvarsfrågorna i genomförandebeskrivningen. - 1. Ansvarsfrågorna kring vägunderhållet är inte lösta. Enligt samfällighetens bestämda uppfattning måste dessa frågor vara helt lösta i genomförandebeskrivningen (eller i kommunens antagandebeslut) i stället för att som nu hänskjutas till lantmäteriförrättningen. - 2. Exploatörens/kommunens ansvar är inte tillräckligt preciserat. Det är samfällighetens absoluta mening att ansvaret för samtliga extra arbeten och alla därtill hörande kostnader, vilka orsakas av plangenomförandet, ensamt skall åvila exploatören (eller exploatören och kommunen gemensamt). Denna princip måste vara klart uttryckt i genomförandebeskrivningen. - 3. Det har vid upprepade tillfällen framförts att samfälligheten inte kommer att ta något ansvar för det ökade vägunderhållet under genomförandetiden. Denna uppfattning ligger fast. - 4. Planen innehåller helt orealistiska inslag som årstids- och väderleksanpassat byggande. Det är lätt för de flesta med någon insikt i hur dagens husbyggande sker att redan på förhand inse att detta inte kommer att fungera i praktiken. - 5. Exploatören (eller exploatören och kommunen gemensamt) skall ensam ansvara ekonomiskt och praktiskt för kontinuerliga underhållsåtgärder på grund av skador orsakade av byggtrafik på vägnätet under planens hela genomförandetid. Löpande opartisk besiktning av skador skall ske. Besiktningsföretaget skall kunna godkännas av exploatören, kommunen och samfällighetsföreningen. Protokollsanteckning om ansvar från KS 2004-04-28 § 88, som pekar i denna riktning, skall arbetas in i planen. - 6. All vägutbyggnad till området skall ske före plangenomförandet. Härmed avses gång-/cykelvägen mellan Höjentorpsvägen och Emaus som ger bland andra områdets barn en säkrare skolväg. - 7. All vägutbyggnad inom området skall ske före plangenomförandet. Detta bland annat för att möjliggöra en trafikreglering. En sammanbindning av Korngatan och Åbogatan måste således utföras innan byggarbetena startar, vilket samfälligheten påtalat i sitt tidigare remissyttrande. Om exploatören efter genomförandetiden vill förändra sammanbindningen till en gång- eller cykelväg står det honom fritt. - 8. Som "inträdesbiljett", en princip som nämns i genomförandebeskrivningen anser samfälligheten att exploatören (eller exploatören och kommunen gemensamt) skall uppgradera hela vägnätet så att det klarar byggtrafiken och den ökade trafikmängden i området. Planförfattaren skriver att samfälligheten avfärdat tankarna på en inträdesbiljett, vilket inte är korrekt då det endast avser en inträdesbiljett i kontanter på den nivå som anges i genomförandebeskrivningen. Samfälligheten kräver en inträdesbiljett i form av åtgärder. - Samfälligheten har vidare synpunkter på bl.a. följande. - a), Samfälligheten motsätter sig bestämt ett övertagande av ansvar för befintliga grönområden. Ansvaret skall ligga kvar hos respektive markägare. - b), Samfälligheten motsätter sig bestämt ett övertagande av ansvar för dagvattensystemet. - c), En ombildning av samfälligheten kommer med all kraft att motarbetas. - d), Frågor kring förändringar och utbyggnad av gatubelysning skall arbetas in i Genomförandebeskrivningen enligt tidigare besked från kommunen. - e), Genomförandebeskrivningen nämner ingenting om hur den ökade olycksrisken under genomförandetiden skall hanteras. Kombinationen tung byggtrafik, anläggningsmaskiner, pågående byggnadsarbete och områdets alla småbarn är en olycklig kombination. Samfälligheten känner en stor oro kring dessa frågeställningar. - Samfälligheten hänvisade slutligen till samfällighetens remissyttrande den 26 februari 2004. Vidare hänvisades till tillämpliga delar i yttranden den 24 november 1997, den 8 december 1998, den 4 april 2001, den 3 mars 2003 samt överklagande till länsstyrelsen den 24 augusti 1999. - Länsstyrelsen i Västra Götalands län (2004-11-29) avslog överklagandet och anförde följande. Oavsett om ett beslut om antagande av detaljplan överklagas eller inte skall länsstyrelsen som statlig regional planmyndighet kontrollera om planen uppfyller vissa krav (se 12 kap.plan- och bygglagen (1987:10), PBL). Länsstyrelsen skall besluta pröva planen om det vid kontrollen kan befaras att planbeslutet innebär att 1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap.miljöbalken (MB) inte tillgodoses, - 2. regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på lämpligt sätt, - 3. en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. MB inte iakttas, eller - 4. en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. - Efter kontroll i dessa hänseenden har länsstyrelsen den 26 maj 2004 beslutat att inte pröva kommunens antagandebeslut. - Länsstyrelsen gör med anledning av överklagandet ingen annan bedömning i de frågor som omfattas av nämnda beslut. - Kommunen har genom plan- och bygglagstiftningen erhållit stort inflytande över hur marken skall användas och miljön utformas i den egna kommunen. Utrymmet för kommunens rätt att själv bestämma i dessa frågor är med andra ord betydande. Den prövning som länsstyrelsen gör som besvärsmyndighet avser i huvudsak en bedömning av om planärendet handlagts på ett formellt riktigt sätt och om kommunen gjort en rimlig avvägning mellan de allmänna och enskilda intressen som kan stå emot varandra i planärendet. Vid denna avvägning skall såväl allmänna som enskilda intressen beaktas. - I fråga om avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen föreskrivs i 5 kap. 2 § PBL att vid utformningen av en detaljplan skall skälig hänsyn tas till befintlig bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden. Av 3 kap. 2 § PBL följer vidare att byggnader - oavsett hur starka intressen som talar för att de skall få uppföras - i intet fall får placeras och utformas så att de eller deras avsedda användning medför fara eller betydande olägenhet för omgivningen. Att en fastighetsägare vid bebyggande av sin fastighet måste underkasta sig begränsningar med hänsyn till omgivningen är uppenbart. Men härav följer inte att övriga fastighetsägare har en oinskränkt rätt att bibehålla en värdefull utsikt över andra kringliggande fastigheter, utan i kravet på att betydande olägenhet inte får uppkomma för omgivningen innefattas ett krav att olägenheten skall vara av kvalificerat slag. - Vilket innehåll planen i övrigt får äger den enskilda kommunen inom vissa gränser själv bestämma. Gränserna har dragits upp i 5 kap. 7 § PBL som i ett antal olika punkter anger vad som får regleras i en detaljplan. Planbestämmelserna kan t.ex. handla om placering, utformning och utförande av byggnader och andra anläggningar, byggnaders användning samt utformningen av bebyggelsemiljön i övrigt. Enligt 5 kap. 7 § sista stycket får planen inte göras mer detaljerad än vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den. - Länsstyrelsen konstaterar att det inte förekommit något formellt fel i handläggningen som kan medföra att detaljplanen därför skall upphävas. De invändningar som fastighetsägare framfört mot olika delar av planförslaget har besvarats av kommunen på ett sätt som länsstyrelsen inte har anledning att rikta anmärkningar mot även om invändningarna inte i alla delar har kunnat beaktas. - Länsstyrelsen finner inte att några allmänna intressen åsidosatts eller att kommunen i planfrågan överskridit det handlingsutrymme som de materiella reglerna i PBL ger kommunen. Inte heller bedömer Länsstyrelsen att planen medför sådan betydande olägenhet för några enskilda intressen att planen inte kan godtas. - Länsstyrelsen vill framhålla att en genomförandebeskrivning inte fastställs utan utgör en redovisning av hur detaljplanen är avsedd att genomföras. Frågan om vem som skall ingå i och vilken omfattning en gemensamhetsanläggning skall ha prövas genom en särskild lantmäteriförrättning i samband med planens genomförande. - Utöver vad som anförts tidigare vill länsstyrelsen framhålla följande. Kommunfullmäktige har med stöd av 5 kap. 4 § PBL beslutat att kommunen inte skall vara huvudman för de allmänna platserna inom planområdet. Länsstyrelsen finner inte att detta beslut strider mot bestämmelserna i PBL eller kan utgöra grund för att upphäva förslaget till detaljplan. - Länsstyrelsens samlade bedömning - Länsstyrelsen finner inte att några allmänna intressen åsidosatts eller att kommunen i planfrågan överskridit det handlingsutrymme som de materiella reglerna i PBL ger kommunen. Inte heller bedömer Länsstyrelsen att planen medför sådan betydande olägenhet för klagandenas enskilda intressen att planen inte kan godtas. - Överklagandena skall på nu anförda skäl avslås. - Vad klagandena i övrigt anfört kan inte medföra annan bedömning. - Länsstyrelsens beslut överklagades bl.a. av samfällighetsföreningen som yrkade att regeringen skulle återremittera den antagna detaljplanen till kommunen för omarbetning och komplettering i aktivt samarbete med samfällighetsföreningen. Föreningen hänvisade till vad som tidigare framförts och anförde bl.a. följande. Samfällighetsföreningen och dess medlemmar hamnar i en rättsligt osäker situation när centrala frågor hänskjuts till en lantmäteriförrättning som inte kan ske förrän planen har vunnit laga kraft. Kompletteringen i bostadsområdet torde inte kunna betraktas som en viss komplettering. Den höga exploateringsgraden innebär inte bara att områdets karaktär förvanskas utan också en stor arbetsbelastning för samfällighetsföreningen. Detta gäller inte minst under genomförandetiden. Samfällighetsföreningen motsätter sig ett utökat ansvarsområde utöver dagens ansvarstagande. Genomförandebeskrivningen är bristfällig när det gäller nödvändiga kostnader och åtgärder för att klara trafiksituationen under och efter genomförandetiden. Anordnandet av en gång-/och cykelväg till området för att säkerställa en säker skolväg för områdets barn skall ske före den planenliga utbyggnaden. Det saknas hållbara principer för vägunderhållet under genomförandetiden. Samfällighetsföreningen motsätter sig inte en begränsad utökning av antalet fastigheter inom detaljplaneområdet. Denna komplettering till befintliga fastigheter skall dock utgå från de förhållanden som råder på platsen och ske på ett i övrigt ansvarsfullt sätt. Detta kan ske genom en detaljerad genomförandebeskrivning, vilken sedan skall ligga till grund för lantmäteriförrättningen. - Kommunstyrelsen i Uddevalla kommun hade den 27 april 2005 yttrat sig i ärendet. Kommunen anförde bl.a. följande. Det finns särskilda skäl för att huvudmannaskapet skall vara enskilt. Den aktuella detaljplanen syftar till att utöka området med 14 villatomter, från 22 till 36 stycken. Denna utökning kan inte i sig anses medföra något krav på en övergång från enskilt till kommunalt huvudmannaskap. En verksamhetsutövare skall ansvara för att vägskador inte uppstår under en exploateringsprocess. Att det kan föreligga en risk för vägskador under en exploatering kan inte anses utgöra hinder mot enskilt huvudmannaskap. I samband med kommande anläggnings- och lantmäteriförrättning är kommunen part i sin egenskap av markägare inom planområdet. Om någon sakägare så begär det kan förrättningen hänskjutas från Lantmäterimyndigheten i Uddevalla kommun till det statliga lantmäteriet. I ett tidigare skede föreslog kommunen kommunalt huvudmannaskap för allmän plats inom området och att gatukostnadsuttag skulle ske. En särskild gatukostnadsutredning var utställd samtidigt med detaljplaneförslaget. Gatukostnadsuttaget skulle täcka en upprustning av gatunätet, vilken upprustning skulle vara till nytta både för de befintliga och för de tillkommande bostäderna. De allra flesta ägarna till de bebyggda fastigheterna ansåg att det föreslagna gatukostnadsuttaget var orimligt högt och förordade därför enskilt huvudmannaskap. Vid senare utställning av detaljplanen har de boende förordat kommunalt huvudmannaskap, men de har inte återtagit sitt motstånd mot det föreslagna gatukostnadsuttaget. Kommunen har därför inte sett det som möjligt att åter igen föreslå kommunalt huvudmannaskap. - Boverket, vars företrädare besökt området, hade den 12 augusti 2005 yttrat sig i ärendet. Verket, som avstyrkte bifall till överklagandena, anförde bl.a. följande. Översiktsplanens intentioner har följts. De olägenheter som de klagande anför måste anses som acceptabla och utgör inte någon grund för ett upphävande av planen. De natur- och kulturvärden som råder inom området Höjentorp förutsätter en bibehållen småskalighet både för vägar och för naturmark. Beträffande frågan om huvudmannaskap för de allmänna platserna inom området, anser Boverket att frågan är utredd i genomförandebeskrivningen, men att en ökad tydlighet om alternativen och deras konsekvenser hade varit önskvärd. Att hänvisa till lantmäteriförrättningen som det lämpliga tillfället att lösa situationen är inte formellt felaktigt. Då det ofta finns en reell, om än inte formell, koppling mellan frågan om ansvaret för gatu- och väghållningen samt hur en väg utformas och sköts i verkligheten, kan problem uppstå i områden som exploaterats enligt äldre lagstiftning med byggnadsplaner eller planlöst, men där man inte önskar sig en fysisk förändring vid en ny planläggning. Det, kan då vara lämpligt att bibehålla ett enskilt ansvar för allmän platsmark. Alternativet är att kommunen tar över huvudmannaskapet för att uppnå en likhet inom kommunen för både kostnader, servicegrad och utförande. Den i detaljplanen redovisade önskan att anpassa de nya tomterna till befintliga och därmed bevara områdets karaktär anser Boverket uppfylls bäst genom att vägarna huvudsakligen bibehålls med nuvarande standard samt att områden avsätts för välskött naturmark. Denna situation kommer sannolikt att kunna fortgå ifall ett enskilt huvudmannaskap för allmän platsmark bibehålls. Det är därför osäkert om en ändring av huvudmannaskapet verkligen kommer att leda till förbättringar för de boende. - Samfällighetsföreningen anförde härefter bl.a. följande. De boendes inställning är att ett kommunalt huvudmannaskap för vägar och grönområden är att föredra, inte minst med tanke på förtätningen i området och de problem den medför, dock med en standard på vägarna som motsvarar dagens. De har inte återtagit motståndet mot det tidigare föreslagna gatukostnadsuttaget. Föreningen begär att kommunens gatukostnadsförslag från 1991 tas in i ärendet och granskas. - Regeringen (Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, 2005-10-27) avslog överklagandena och anförde som skäl för beslutet följande. Regeringen, som finner att ärendet kan avgöras på befintligt underlag, har i förevarande ärende att pröva kommunfullmäktiges beslut den 12 maj 2004 att anta aktuell detaljplan. Regeringen har därvid, enligt 13 kap. 8 § första stycket PBL, vid prövningen av överklagandena att antingen fastställa eller upphäva planbeslutet i dess helhet. Frågan om vilka närmare föreskrifter eller åtgärder i övrigt som kan behövas för att undvika skador vid arbeten inom planområdet får övervägas i samband med genomförandet av planen. - Vad först gäller frågan om huvudmannaskap för allmänna platser finner regeringen mot bakgrund av bl.a. områdets karaktär och vad Boverket anfört att det är godtagbart att kommunen inte är huvudman för de allmänna platserna inom planområdet. Regeringen finner vidare att genomförandebeskrivningen får anses tillräcklig för den prövning som skall ske i detaljplaneärendet. Regeringen finner inte skäl att frångå länsstyrelsens ställningstagande vid prövningen enligt 12 kap. 1 § PBL. - Vid ärendets prövning i övrigt finner regeringen att de olägenheter som detaljplanen kan medföra för klagandena inte kan vara så betydande att den av det skälet inte kan godtas. Vad klagandena framfört om exploateringsgraden, om trafikförhållandena i området eller om områdets natur- och kulturvärden utgör inte skäl för att regeringen med anledning av deras överklaganden skall upphäva planbeslutet. Regeringen finner inte heller att vad klagandena anfört om kommunens och länsstyrelsens handläggning eller deras invändningar i övrigt utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandena bör därför avslås. - Samfälligheten ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas. Vidare yrkade samfälligheten inhibition. Till stöd för sin talan anförde samfälligheten bl.a. följande. De boende i området drabbas av orimligt stora olägenheter om planen skulle komma att genomföras. Detta gäller inte minst under genomförandetiden då detaljplanens skrivningar om hur bl.a. vägunderhållet skall organiseras är direkt orealistiska. Kommunen, som är markägare i området, har ett direkt ekonomiskt intresse av att planen genomförs och av att ett så stort ekonomiskt och praktiskt ansvar som möjligt läggs på samfällighetsföreningen. - Detaljplanen har inte förankrats tillräckligt starkt hos de boende i området. I stället för att lösa frågeställningarna kring exempelvis vägunderhåll under genomförandetiden och kostnadsfördelning mellan olika parter har man valt att hänskjuta dessa för samfälligheten viktiga frågor till en kommande lantmäteriförrättning. Detta har lett till en stor rättsosäkerhet för de boende i området om vad ett plangenomförande kommer att innebära i praktiken. Det går med andra ord inte för den enskilde att förutse de praktiska och ekonomiska konsekvenserna av planen. - När frågan var aktuell om ett kommunalt huvudmannaskap framförde kommunen krav på sex meter breda vägar inom området vilket bl.a. innebar att gatukostnadsuttaget skulle bli orimligt stort. Det måste vara uppenbart för kommunen att det framförda förslaget inte skulle vara acceptabelt för de boende i området. Under den fortsatta planprocessen har såväl föreningen som de boende upprepade gånger framfört krav på att få ett gatukostnadsförslag för vägar anpassade till områdets karaktär. - Fastigheterna inom Höjentorp, som är ett bebyggelsemässigt mycket sammanhållet område, kommer efter ett genomförande av detaljplanen att få helt olika planstatus, eftersom vissa fastigheter kommer att ligga utom detaljplanelagt område. - Regeringsrätten (2006-02-10, Nordborg, Fernlund, Knutsson): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som fakta- bedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Av 6 kap. 26 § första stycket PBL framgår att inom områden med detaljplan skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om det inte finns särskilda skäl till annat. Om kommunen inte skall vara huvudman skall det enligt 5 kap. 4 § samma lag anges i detaljplanen. - Det har i målet inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som finns i planärenden eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan inte anses strida mot någon rättsregel och beslutet skall därför stå fast. Vid denna utgång förfaller frågan om inhibition. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2006-01-31, Liljeros)