RÅ 2009:50

Kommunfullmäktige i Hässleholms kommun beslutade den 28 januari 2008 att anta en detaljplan för delar av Skyrup 1:20 m.fl. i Hässleholms kommun. Syftet med planen var enligt planbeskrivningen att pröva lämpligheten av att uppföra ca 20 friliggande och kopplade enfamiljshus på delar av fastigheten Skyrup 1:20, som i tidigare plan var allmän plats med beteckningen NATUR, samt att ändra användningsändamålet för andra delar av fastigheten, som utgjorde allmän plats med beteckningen PARK, till kvartersmark. Av planbeskrivningen framgick vidare att större delen av planområdet belastades av en gemensamhetsanläggning för grönområden som förvaltades av Skyrups samfällighetsförening.

T.W. m.fl. och Skyrups samfällighetsförening överklagade beslutet hos Länsstyrelsen i Skåne län och yrkade att beslutet skulle upphävas. De anförde sammanfattningsvis följande. En förändring av gällande detaljplan strider mot vad de boende i området önskar. En miljökonsekvensutredning bör upprättas. Kommunfullmäktige har fattat beslut på underlag som inte varit fullständigt, trots att byggnadsnämnden haft tillgång till fullständigt underlag. Hela planområdet ligger på mark för park- och naturområde som är avsett för samtliga medlemmar i samfällighetsföreningen. Föreningen har en stark servitutsrätt men området är skyddsvärt även om man inte tar hänsyn till servitutet. Exploateringen leder till ökade kostnader för samfälligheten och är ekonomiskt riskfylld. Södra delen av planområdet ligger vid en liten bäck som ger en speciell flora och fauna. Enligt planförslaget ska husen byggas längs med bäcken och därmed inom strandskyddsområde. Av tidigare beslutad anläggningsförrättning (år 1991) för området framgår bl.a. att samtliga fastigheter tillsammans utgör en samfällighet för anläggningens utförande och drift. Grönområde "naturpark" ska skötas så att området inbjuder till strövtåg och naturupplevelser. Grönområde "kulturpark" ska skötas dels så att nämnda mål uppfylls, dels så att området erhåller en stadsparksliknande karaktär. Vidare framgår att inom det för grönområde upplåtna utrymmet får bebyggelse eller anläggning ej uppföras för annat ändamål än rekreation och friluftsliv eller åtgärd vidtas som hindrar allmänhetens tillträde till området. Den nämnda lantmäteriförrättningen innebar inte enbart att en gemensamhetsanläggning inrättades utan även att fastigheten Skyrup 1:20 belastades med servitut till förmån för envar av övriga fastigheter. Den antagna detaljplanen kränker den nyttjanderätt som tillkommer de i samfälligheten ingående fastigheterna och som samfälligheten har till uppgift att vårda. Vidare strider byggprojektet mot Region Skånes intentioner att bevara den skånska naturen och viktiga naturvärden förstörs. Genom att bebygga ett fritids- och strövområde blir Skyrup mindre attraktivt. Den föreslagna bebyggelseformen passar inte in i Skyrup. I Skyrup finns ca 280 fastigheter och av dessa är ca 120 fortfarande obebyggda. Dessa fastigheter har framdragen el, vatten och avlopp och borde därför i första hand bebyggas innan man ändrar planen. Det saknas en marknad för projektet. Av kommunens översiktsplan framgår inte att det behövs fler byggrätter i Skyrup.

Länsstyrelsen i Skåne län yttrade i beslut den 16 maj 2008 bl.a. följande. Enligt 1 kap. 2 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, är det en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. - Enligt 1 kap. 5 § PBL ska vid prövning av frågor enligt lagen både allmänna och enskilda intressen beaktas. I 5 kap. 2 § samma lag föreskrivs att det vid utformningen av en detaljplan ska tas skälig hänsyn till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden, som kan inverka på planens genomförande. - Enligt 2 kap. 1 § PBL ska mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Av 2 kap. 2 § PBL framgår att planläggning ska, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Vidare ska även bl.a. från social synpunkt god livsmiljö och goda miljöförhållanden i övrigt främjas. - Enligt 3 kap. 1 § PBL ska byggnader placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Byggnader ska ha en yttre form och färg som är estetiskt tilltalande, lämplig för byggnaderna som sådana och som ger en god helhetsverkan. Av 3 kap. 2 § PBL framgår bl.a. att byggnader ska placeras och utformas så att de eller deras avsedda användning inte inverkar menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. - Enligt 5 kap. 18 § PBL ska en miljökonsekvensutredning upprättas för en detaljplan om den kan antas medföra betydande miljöpåverkan. - En grundläggande princip i plan- och bygglagstiftningen är att kommunen själv inom vida ramar får avgöra hur marken ska användas och hur miljön ska utformas i den egna kommunen. Vid länsstyrelsens överprövning av ett överklagat planbeslut bör således stor vikt tillmätas de lämplighetsbedömningar som gjorts av kommunen. Ett överklagat planbeslut ska upphävas endast då kommunen gjort en felaktig avvägning mellan motstående enskilda intressen eller motstående enskilda och allmänna intressen eller då kommunen förfarit felaktigt vid handläggningen av planärendet. - Av planbeskrivningen framgår bl.a. följande. Planområdet omfattar den del av fastigheten Skyrup 1:20 söder om Herrgårdsvägen vilken avses exploateras för bostadsändamål och ett område som i dag utgör allmän plats samt delar av ytterligare fem fastigheter. Hela planområdet är privatägt och har en total area på 3 ha. Planområdet ligger i anslutning till Hässleholms golfbana. I gällande översiktsplan görs ett generellt ställningstagande att eftersom det finns gott om utrymme för expansion inom de befintliga fritidshusområdena behöver inte några helt nya sådana områden etableras. Det sägs också att kommunen ska medverka till att fritidshusområdena utvecklas på ett positivt sätt genom att underlätta för permanentboende. Närheten till både golfbana, Finjasjön och annan rekreation gör Skyrup till ett attraktivt område för väldigt många, vilket gör att det finns ett stort intresse för att exploatera ytterligare markområden för bebyggelse. För större delen av planområdet gäller en detaljplan från 1991-05-07 respektive 1965-10-11. De delar som avses bebyggas är i gällande plan angivna som naturmark och en mindre del parkmark. Det finns i dag ingen bebyggelse inom planområdet. Granne med planområdet ligger Skyrups herrgård som är av stort kulturhistoriskt värde. Planområdet berörs inte i naturvårdsprogrammet från 2005. I "Grönplan för park- och naturområden i Hässleholms tätort" pekas dock vissa områden norr om planområdet ut som värdefull natur av klass II, vilket innebär att här finns stora naturvärden. De delar av planområdet som är tänkt för exploatering består av ett skogsområde genom vilket det rinner en mindre bäck. Området används inte i någon nämnvärd utsträckning för rekreation och är inte klassat som värdefullt i grönplan eller naturvårdsprogram. Planen medger byggande av ett tjugotal småhus samt anläggandet av lokalgator för att angöra denna bebyggelse. Detta är en mindre komplettering i ett befintligt bostadsområde. Planens genomförande kan leda till marginella ökningar av trafiken på Herrgårdsvägen. Den påverkar också till viss del tillgängligheten på allemansrättslig mark i Skyrup men även efter genomförandet kommer tillgången till naturmark i närområdet att vara god. - Planen bedöms inte leda till betydande miljöpåverkan såsom menas i PBL och därför upprättas inte någon miljökonsekvensbeskrivning. Större delen av planområdet belastas av en gemensamhetsanläggning för grönområden Skyrup GA:3. Ungefär 270 fastigheter deltar i denna gemensamhetsanläggning som omfattar detaljplanelagda mark- och naturområden i Skyrup. Dessa fastigheter bildar tillsammans en samfällighet för anläggningens utförande och drift. Kommunen är inte huvudman för de nya gatorna och allmänna platser inom planområdet. För att få en god helhet i Skyrup bör även de nya gatorna ingå i gemensamhetsanläggningen som förvaltas av Skyrups samfällighetsförening. Skyrup 1:20 belastas också av ett förordnande om upplåtelse av mark för allmänna platser enligt 6 kap 19 § PBL. Den nya bebyggelsen inom planområdet placeras huvudsakligen längs de två nya gatorna i fyra grupper. Nivåskillnaden mellan gata och bäck tas upp av en suterrängvåning. Den föreslagna bebyggelsen kan byggas ut i etapper. Genomförandetiden för planen är 5 år. - Stadsbyggnadschef Leif Berg och planarkitekt Magnus Juhlin har i utlåtande i juni 2007 kommenterat sakägarnas invändningar och anfört bl.a. följande. Planhandlingarna har skickats till de fastighetsägare som ansetts vara direkt berörda av förslaget samt till samfällighetsföreningen. En ny lagakraftvunnen detaljplan innebär sådana ändrade förhållanden att den ger skäl att ompröva gemensamhetsanläggningen. Detaljplanens utformning kan inte antas hindra att anläggningslagens regler följs under den omprövning som kommer att krävas för planens genomförande. Inget av de vattendrag som ligger inom planområdet omfattas av strandskydd. Bebyggelsen inom planområdet innebär en mindre komplettering till befintlig bebyggelse i Skyrup. Att det i dag nästan bara finns friliggande hus i Skyrup kan inte göra det olämpligt att ny bebyggelse får en annan utformning. Föreslagen bebyggelse är anpassad efter den rådande topografin genom att bebyggelsen är tänkt med souterrängvåning för att ta upp höjdskillnaderna i området. Även efter en exploatering av planområdet är det god tillgänglighet till naturområden i och omkring Skyrup. Ekonomiska garantier ställs i det exploateringsavtal som tecknas mellan kommunen och exploatören i samband med planens antagande. Detta görs bl.a. för att säkerställa utbyggnaden av den infrastruktur som krävs för att genomföra planen. Det står var och en fritt att väcka frågor hos kommunen angående ändringar av detaljplaner. Kommunen har dock planmonopol och kan avgöra om det är lämpligt eller inte att inleda ett planarbete. - Länsstyrelsen finner att utredningen i ärendet är godtagbar. Vad de klagande anfört om handläggningen av planärendet och att kommunen tolkat aktuella bestämmelser i bl.a. fastighetsbildningslagen och anläggningslagen på ett felaktigt sätt medför inte att planbeslutet bör upphävas på formell grund. - Länsstyrelsen konstaterar att kommunen på ett nöjaktigt sätt redogjort och beaktat de olika intressena i planprocessen. Kommunen har därmed fullgjort avvägningen mellan de enskilda och allmänna intressena. - Länsstyrelsen finner inte att en bebyggelse enligt planen kan medföra sådana olägenheter för de klagande vad gäller omgivningspåverkan från planområdet att planen av det skälet inte kan godtas. Länsstyrelsen finner inte heller att utformningen av detaljplanen vad gäller bebyggelsens utformning, omfattning, allemansrättsliga begränsningar och ändrade servitutsförhållanden innebär betydande olägenheter för de klagande. Vad som anförts i övrigt utgör inte heller skäl att upphäva beslutet att anta planen. Överklagandena ska därför avslås. - Länsstyrelsen avslår överklagandena.

T.W. m.fl. - men inte Skyrups samfällighetsförening - överklagade beslutet hos regeringen och yrkade att detaljplanen skulle upphävas och anförde bl.a. följande. Hela den förslagna planändringen ligger på mark för park- och naturområde för samtliga medlemmar i samfällighetsföreningen. Inom området - vilket enligt gällande servitut är reserverat för friluftslivets behov - råder förbud mot annan bebyggelse än sådan som gagnar friluftslivet. Det vore fruktansvärt om området skulle bli möjligt att bebygga enligt planförslaget. Planen innebär expropriation. Servitutet bör inte rubbas. Det vore omdömesgillare att bebygga obebyggda fastigheter i området med framdragen el, vatten och avlopp innan man ändrar planen. I kommunens översiktsplan finns inga antydningar om att det behövs nya byggrätter i Skyrup. Delar av planområdet ligger inom strandskyddsområde.

Regeringen (Miljödepartementet, 2008-11-20) yttrade: Regeringen - som tar upp ärendet till prövning i sak på talan av T.W. m.fl. - har i detta ärende endast att pröva kommunens beslut att anta aktuell detaljplan. Vid denna prövning har regeringen enligt 13 kap. 8 § PBL att antingen fastställa eller upphäva planbeslutet i dess helhet. Därvid kan konstateras att en överprövande myndighet inte kan pröva en annan planutformning än den som kommunen har antagit. Frågor om alternativa utformningar prövas således inte av regeringen inom ramen för detta ärende. Inte heller prövas frågor om strandskydd eller om gemensamhetsanläggningar, vilka regleras i miljöbalken respektive anläggningslagen (1973:1149). Härvid kan emellertid konstateras att det varken i PBL, miljöbalken eller anläggningslagen finns någon ovillkorlig bestämmelse som utgör hinder mot att en detaljplan antas innan dessa frågor har avgjorts. - Vad inledningsvis beträffar invändningarna mot planhandlingarna och handläggningen i kommunen och hos länsstyrelsen konstaterar regeringen att detaljplanen inte är oförenlig med kommunens intentioner för området såsom de framställs i kommunens översiktsplan 2007. Enligt regeringens mening kan planen inte heller antas komma att medföra en sådan betydande miljöpåverkan att det varit nödvändigt att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning i samband med planläggningen. - Syftet med den aktuella planen är att pröva lämpligheten av att uppföra ca 20 friliggande och kopplade enfamiljshus på delar av fastigheten Skyrup 1:20 som enligt gällande plan utgör allmän plats, NATUR, samt att ändra användningsändamålet för andra delar av fastigheten som enligt gällande plan utgör allmän plats, PARK, till kvartersmark i syfte att låta skötselansvaret för marken övergå till fastighetsägaren. Delar av planområdet omfattas av ett förordnande enligt 6 kap. 19 § PBL. För skötsel av områden som enligt gällande plan utgör allmän plats har en gemensamhetsanläggning bildats. I denna anläggning - vilken förvaltas av Skyrups samfällighetsförening - deltar bl.a. T.W:s m.fl. fastigheter. Den nu överklagade detaljplanen tar således i anspråk ett område inom vilket T.W. m.fl. har vissa rättigheter, vilka kommer att inskränkas om planen genomförs. Planens genomförandebeskrivning redovisar inte hur kommunen avser att lösa tillgängligheten till marken inom planområdet, vilket i sig utgör en brist. Handlingarna i ärendet utvisar emellertid att länsstyrelsen genom beslut den 15 maj 2007 enligt 6 kap. 19 § fjärde stycket PBL förordnat om utbyte av mark inom planområdet som omfattas av ovan nämnda förordnande. Med hänsyn härtill finner regeringen att otydligheterna i genomförandebeskrivningen inte utgör en sådan allvarlig brist i formellt hänseende att planen av det skälet bör upphävas. - Sammantaget finner regeringen att det inte framkommit att planhandlingarna eller handläggningen i kommunen eller hos länsstyrelsen har sådana brister eller att det i övrigt föreligger sådana omständigheter som innebär att kommunens beslut inte tillkommit i laga ordning. - Regeringen konstaterar härefter att det i första hand ankommer på kommunen att ta ställning i frågor som gäller markanvändningen i kommunen och avvägningar mellan olika allmänna intressen. En avvägning ska emellertid ske även gentemot berörda enskilda intressen. Enligt 5 kap. 2 § PBL ska därvid bl.a. skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. Såsom framkommit i ärendet kan ett genomförande av planen antas medföra en inskränkning i T.W:s m.fl. rättigheter till delar av planområdet. Vid den avvägning som ska ske finner regeringen emellertid att fördelarna med planen överväger de nackdelar som ett genomförande av planen kan åsamka T.W. m.fl. Skäl saknas därför att upphäva antagandebeslutet mot bakgrund av vad som framförts i detta avseende. - Vid ärendets prövning i övrigt finner regeringen att de olägenheter som kan uppstå för T.W. m.fl. i form av bl.a. minskad tillgång till naturen, ökad trafik, ökad ekonomisk belastning för Skyrups samfällighetsförening eller förändrad närmiljö inte kan vara så betydande att planen av det skälet inte kan godtas. Vad T.W. m.fl. framfört om detaljplanens inverkan på natur- och kulturmiljön i området eller om planens lämplighet i allmänhet utgör inte skäl för att regeringen med anledning av deras överklaganden ska upphäva beslutet att anta planen. Inte heller utgör vad T.W. m.fl. framfört i övrigt skäl för att ändra länsstyrelsens beslut. Deras överklaganden bör därför avslås. - Regeringen avslår överklagandena.

T.W. m.fl. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas. De anförde bl.a. följande. Planområdet ingår till övervägande del i en gemensamhetsanläggning för grönområden och vägar. De är sakägare i egenskap av ägare till fastigheter, som har del i Skyrups gemensamhetsanläggning. Enligt en lantmäteriförrättning har ägare till fastighet som har del i Skyrups samfällighetsförening nyttjanderätt till delar av planområdet. Inom området, vilket enligt gällande servitut är reserverat för friluftsliv, råder förbud mot annan bebyggelse än sådan som gagnar friluftslivet. Den bebyggelse som den nya detaljplanen godkänner tillhör inte den kategori av bebyggelse som är tillåten. Vidare innebär planen att vissa delar som utgjort allmän plats, med beteckningen PARK, ändrats till kvartersmark. Detta område har stora naturvärden. Planen kränker deras civila rättigheter att nyttja området.

Regeringsrätten (2009-04-16, Heckscher, Eliason, Nord, Stävberg, Lundin) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen.

Sökandena har grundat sin ansökan om rättsprövning på att de är ägare till fastigheter som har del i Skyrups gemensamhetsanläggning.

Gemensamhetsanläggningen och rätten till de aktuella grönområdena är samfällda för de fastigheter som deltar i anläggningen. Enligt 4 § lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter förvaltas en samfällighet antingen direkt av delägarna (delägarförvaltning) eller av en särskilt bildad samfällighetsförening (föreningsförvaltning). Den aktuella samfälligheten är en föreningsförvaltad samfällighet. I en sådan samfällighet kan föreningen enligt 17 § lagen förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter, och det är föreningen som ansvarar för alla åtgärder som kan hänföras till utförande och drift av anläggningen (prop. 1973:160 s. 375). Av detta följer att frågor om samfällighetens rättigheter och skyldigheter, i ett fall som det nu aktuella, faller inom föreningens behörighetsområde och inte på de enskilda medlemmarna i föreningen. Av handlingarna i målet framgår inte heller att sökandena har givits särskild behörighet att föra talan på föreningens vägnar i detta mål.

Regeringsrätten finner således att det inte har kommit fram att sökandenas civila rättigheter eller skyldigheter berörs av regeringens beslut i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Deras ansökningar om rättsprövning ska därför avvisas.