RÅ 2006 not 59

Not 59. Ansökan av J.S. m.fl. om rättsprövning av ett beslut om detaljplan. -Byggnadsnämnden i Göteborgs kommun (2002-11-28, §-868) beslutade att anta detaljplan för gruppbostad vid Sisjövägen inom stadsdelen Askim i Göteborg. - Av planhandlingarna framgick bl.a. följande. Planområdet omfattar ca 4 500 kvm och marken ägs av Göteborgs kommun. I gällande detaljplan anges markanvändningen som allmän plats, park. Planens genomförandetid har gått ut. I den av kommunfullmäktige antagna, men ej lagakraftvunna översiktsplanen, ÖP 99, anges "Grönområden". - Syftet med planen är att uppföra en gruppbostad med sex lägenheter och en byggnad med sex lägenheter för korttidsboende på del av fastigheten Kobbegården 6:29. Förslaget innebär att två byggnader uppförs på mark som i gällande detaljplan är allmän platsmark, park. Bostäderna skall initialt nyttjas av personer med autism eller annat funktionshinder och de skall ägas av Betaniastiftelsen. Tillfarten till bostäderna skall ske via en direktutfart mot Sisjövägen. Planförslaget innebär att den befintliga gång- och cykelvägen flyttas lite längre mot söder för att tomten skall bli planare. En viss gallring av naturmarken söder om gång- och cykelvägen blir nödvändig för att tomten skall uppfylla normen för antal soltimmar. - Området utgörs av hällmark med ett sparsamt inslag av blandvegetation. Planområdet är relativt kuperat och har nivåskillnader på ca 5 meter. Eventuella värdefulla träd föreslås bevaras i den utsträckning som park- och naturförvaltningen bedömer lämpligt. Även på kvartersmarken kommer större träd att sparas eftersom målsättningen är att skapa en naturtomt. En skötselplan skall upprättas och undertecknas av Betaniastiftelsen och kommunen innan byggnadsnämnden får anta detaljplanen. Skötselplanen innebär bl.a. att värdefulla träd och naturmarken bevaras så långt det är möjligt. - J.S. m.fl. överklagade nämndens beslut och yrkade att det skulle upphävas. De anförde sammanfattningsvis och i allt väsentligt följande. De, för dem, älskade träden försvinner. Flera av dem har valt att bosätta sig i området därför att de värderar närheten och utsikten över den vackra naturmarken. I gällande detaljplan betecknas området som allmän plats, park. I den av kommunfullmäktige antagna men ej lagakraftvunna ÖP 99 anges "Grönområde". Det har aldrig fallit dem in att området skulle bebyggas. De befintliga träden utgör även en viktig bullerdämpande barriär mellan Sisjövägen och det växande industriområdet. Någon utredning om vilken omfattning gallringen kommer att få och vilka höga träd som berörs har inte redovisats. Inte heller är skötselplanen klar. De motsätter sig att gång- och cykelstigen flyttas närmare deras bostäder. Omläggningen av gång- och cykelvägen och spillvattenledningen, flyttning av nylagda bredbandskablar m.m. medför höga kostnader som sammantaget inte torde stå i någon rimlig proportion till byggnadsytan som är uppgiven till ca 500 kvm. - A. och B.S. (bland andra) ansåg att det borde löna sig att noggrant undersöka alternativa förslag. - Länsstyrelsen i Västra Götaland (2003-04-03) avslog överklagandena och anförde som skäl för sitt beslut följande. Plan- och bygglagen (1987:10), PBL, är grundad på principerna om decentralisering av beslutsfattandet och - inom vissa gränser - ett kommunalt självbestämmande i markanvändningsfrågor. I samband med tillkomsten av PBL underströk sålunda lagstiftaren att staten (dvs. i detta fall länsstyrelsen) vid prövning av överklaganden normalt inte i någon väsentlig mån bör rubba den huvudsakliga inriktningen av kommunernas markanvändningsbeslut. De bedömningar kommunen gjort i sina planer i fråga om exploateringsgraden, tillgången till service, trafiksystemets standard och andra liknande kvalitetsfrågor bör staten vid sin prövning mycket sällan frångå i något väsentligt avseende (se prop. 1986/87:1 s. 365). Den prövning av överklaganden som länsstyrelsen gör är alltså i enlighet med lagstiftarens intentioner begränsad. Prövningen inriktas väsentligen på om planärendet handlagts på ett formellt riktigt sätt och om de avvägningar som kommunen gjort mellan enskilda intressen och motstående allmänna eller enskilda intressen kan anses skäliga. - Vad beträffar den föreslagna detaljplanen har länsstyrelsen att pröva om planen, såsom den antagits av nämnden, kan godtas eller ej. Länsstyrelsen kan således inte pröva de alternativa lösningar som har föreslagits. - Klagandena har visserligen inte gjort gällande att planärendet handlagts på ett formellt felaktigt sätt. - Länsstyrelsen gör dock följande uttalande beträffande byggnadsnämndens rätt att anta detaljplanen. - För att byggnadsnämnden, med stöd av delegation från fullmäktige, skall få anta en detaljplan krävs att planen inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt (se 5 kap. 29 § PBL). Under lagstiftningens förarbeten (prop. 1985/86:1 s. 624-625) redogjorde departementschefen för den närmare innebörden av dessa begrepp. Han framhöll att fullmäktige själv borde anta planer som reglerar bl.a. många motstridiga intressen och planer för särskilt känsliga miljöer. Om översiktsplanen utformats så att planen i tillräcklig grad kommer att innehålla fullmäktiges direktiv för detaljplaneläggningen kan översiktsplanen utgöra ett underlag för att besluta om delegation av detaljplaner inom "entydiga och avgränsade områden i kommunen". - Av planhandlingarna framgår att planområdet enligt såväl översiktsplan, ÖP 93, som den av kommunfullmäktige antagna men ej lagakraftvunna ÖP 99 anges som grönområde. Dessutom anges området i gällande detaljplan som allmän plats, park. Den nu, av byggnadsnämnden, antagna detaljplanen är således inte förenlig med vare sig kommunens översiktsplan eller gällande detaljplan. Planområdet utgör dock endast en mindre del av ett större grönområde. Det finns inte några kommunala motstridiga intressen och övriga motstridiga intressen är inte fler av vad som är normalt vid planläggning. Sammanfattningsvis anser länsstyrelsen att byggnadsnämnden har haft befogenhet att besluta i planfrågan. - Länsstyrelsen har att i två olika funktioner granska och pröva kommunernas beslut om detaljplaner. Förutom att pröva överklaganden skall länsstyrelsen som regional planmyndighet granska och på eget initiativ pröva om ett detaljplanebeslut kan befaras strida mot vissa kommunövergripande intressen såsom riksintressen, mellankommunala intressen eller människors hälsa och säkerhet (se närmare 12 kap. 1-3 §§ PBL). - När det gäller den nu överklagade detaljplanen har länsstyrelsen som regional planmyndighet den 7 januari 2003 beslutat att inte pröva kommunens antagandebeslut. Det innebär att länsstyrelsen i denna egenskap bedömt att planen, genom att området tas i anspråk för den tänkta bebyggelsen, inte skadar några natur- eller kulturvärden av riksintresse eller av regional betydelse. - Genom överklagandena har inte framkommit något som medför att länsstyrelsen nu som besvärsprövande myndighet gör någon annan bedömning i dessa frågor. - Enligt 5 kap. 2 § PBL skall vid utformningen av en detaljplan skälig hänsyn tas till bl.a. befintliga bebyggelse- och fastighetsförhållanden. - Den planerade bebyggelsen kan i olika avseenden komma att innebära negativa förändringar för dem som bor i området genom att mark tas i anspråk för bebyggelse. Olägenheterna av bebyggelsen och regleringen av aktuella områden kan dock inte anses vara betydande. Planförslaget innebär enligt länsstyrelsens samlade bedömning inte en sådan försämring av boendemiljön att planförslaget inte kan godtas. Lämpligheten i övrigt av planförslaget är en fråga som väsentligen faller inom den handlingsfrihet eller självbestämmanderätt som tillkommer kommunen i planfrågor. Vad klagandena har anfört om höga kostnader samt det förhållandet att skötselplanen inte var klar vid antagandet förändrar inte denna bedömning. - Mot bakgrund av det ovan sagda skall överklagandena avslås. - Länsstyrelsens beslut överklagades av bl.a. L-G.B., B.H-S. och J.S. - L-G.B. hänvisade till vad han tidigare framfört och anförde bl.a. följande. Planärendet har handlagts på ett felaktigt sätt. Det har inte under hela tiden gjorts en enda ändring på det sätt som han påpekat i sina överklaganden. Det har bara blivit till det sämre för de närboende. Det har tillkommit ändringar som inte var med från början. Han motsätter sig att gång- och cykelvägen flyttas söderut från tomten och att nedtagning av träd söder om gång- och cykelvägen sker. Att ta ned vackra stora träd på den planerade tomten är ett för stort ingrepp och tar bort skyddet mot trafiken samt förändrar hela bilden av grönområdet som ramar in deras radhusområde. De är i stort behov att få ha kvar grönområdet. Det är betydande förändringar som planeras för dem. - B.H-S. och J.S. hänvisade till tidigare skrivelser och anförde bl.a. följande. Planärendet har handlagts på ett formellt felaktigt sätt. Deras synpunkter och påpekanden har inte sakligt bemötts eller också helt förtigits, framför allt beträffande miljökonsekvenserna. Deras synpunkter har inte lett till några som helst förändringar. Den antagna detaljplanen är inte förenlig med vare sig kommunens översiktsplan eller gällande detaljplan. Förvisso finns det ett behov av nya bostäder i Göteborg. Men behovet av bostäder kan inte betyda att begreppet förtätning skall bli ett självändamål och att man skall bygga bostäder på varje möjlig plats. Forskningsresultat har entydigt visat rekreationsområdenas samt park- och naturområdenas betydelse för folkhälsan. I PBL betonas att bebyggelsemiljön i tätorter skall utformas med hänsyn till behovet av parker och grönområden. - Regeringen (Miljödepartementet, 2004-03-11) avslog överklagandena och yttrade följande. Regeringen finner att detaljplanen inte kan anses medföra sådana olägenheter för klagandena att planen av det skälet inte kan godtas. Vad klagandena anfört, bl.a. vad gäller myndigheternas handläggning av planärendet, utgör inte heller i övrigt skäl att upphäva beslutet att anta planen. Överklagandena bör därför avslås. - J.S., B.H-S. och L-G.B. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att det skulle upphävas. - J.S. och B.H-S. anförde bl.a. följande. Deras synpunkter under planarbetet har inte bemötts på ett sakligt sätt. Genomförandet av planen kommer att kraftigt påverka deras närmiljö och leda till ökat trafikbuller från närbelägna trafikleder på grund av gallring av skogen. I tidigare detaljplan anges marken som allmän plats, park, och i översiktsplanen är marken avsatt som grönområde. Byggnadsnämnden har därför inte haft rätt att anta den aktuella detaljplanen. Vidare skulle avtal ha träffats mellan kommunen och fastighetsägaren om skyddsåtgärder för att spara värdefulla träd m.m. Avtalet var inte klart då planen antogs. - L-G.B. anförde bl.a. följande. Synpunkter och förslag från berörda i området har inte handlagts på ett seriöst sätt. Den aktuella platsen är inte lämplig för bostadsändamål. Genomförandet av planen medför stor påverkan på omgivningen genom trädavverkning, flyttning av en cykelväg och anläggning av en ny utfart mot Sisjövägen. Utsikten från hans fastighet förstörs. Det finns bättre lokaliseringsalternativ. - Regeringsrätten höll den 1 mars 2006 muntlig förhandling i målet. Företrädare för Göteborgs kommun hade vid förhandlingen anfört bl.a. att detaljplaneområdet utgjorde en mycket begränsad del av det grönområde som togs i anspråk. - J.S. L-G.B. begärde var för sig ersättning för inställelsen till muntlig förhandling med 700 kr för resa. - Regeringsrätten (2006-03-22, Sandström, Dexe, Stävberg, Lundin, Brickman): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Enligt 5 kap. 29 § PBL antas detaljplan av kommunfullmäktige. Fullmäktige får dock uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. - I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i ärenden om detaljplan enligt PBL. I målet har inte heller framkommit att byggnadsnämnden genom att anta detaljplanen överskridit sin befogenhet enligt 5 kap. 29 § PBL eller att det i övrigt vid handläggningen förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på sätt som sökandena har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Enligt 15 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) får enskild part som inställt sig till muntlig förhandling vid förvaltningsdomstol tillerkännas ersättning av allmänna medel för kostnad för bl.a. resa, om rätten finner att han skäligen bör ersättas för sin inställelse. Regeringsrätten finner inte att det föreligger skäl att tillerkänna J.S. och L-G.B. ersättning av allmänna medel för inställelsekostnader. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. - Regeringsrätten avslår J.S:s och L-G.B:s yrkanden om ersättning för inställelse till muntlig förhandling i Regeringsrätten. (fd II 2006-02-22, H. Larsson)