RÅ 2006 not 9

Not 9. Ansökan av C.L. m.fl. om rättsprövning av ett beslut om tillfälligt bygglov. -Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms stad (2001-10-18, § 32) beviljade Europolitan AB numera Vodafone AB, bygglov för att såsom en tillfällig åtgärd fram till den 1 oktober 2004 få sätta upp en telemast och teknikbod på fastigheten Hjorthagen 1:3. - Beslutet överklagades av Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, genom P.S., som också företrädde B.P. och C.L.. Som skäl anfördes sammanfattningsvis följande. Telemasten skall resas mitt för Husarvikens känsliga och utvidgade strandskydd. Enligt gällande översiktsplanen, fastställd den 4 oktober 1999, är området av riksintresse enligt vad Riksantikvarieämbetet särskilt beskriver som "Riksintressant kulturmiljö". Detta känsliga läge ställer extra stora krav på utformning och innehåll enligt översiktsplanen. Denna del av gasverkstomten ligger inom Ekoparken. Stockholms stadsfullmäktige beslutade den 6 september 1993 att för området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården skall följande principer och riktlinjer beaktas. Området skall värnas som en unik kultur- och naturpark med till parken anpassad bebyggelse. Området skall utvecklas för friluftsliv och rekreation i en omfattning och i sådana former som inte skadar områdets natur- och kulturvärden. Området skall förbättras med avseende på trafikstörningar och andra miljöproblem. I förslaget till skydd för området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården, Ds 1994:3, påpekas att höga miljökrav skall ställas på förändringar inom eller intill nationalstadsparken och att utredningar skall göras för att minska de elektromagnetiska magnetfälten genom att flytta alternativt gräva ned kraftledningarna. Det kan då ej vara förenligt med lagens förarbeten att ens tillfälligt tillåta att uppföra en ny hög mast i området och därigenom tillföra ny strålning direkt i gränsen som påtagligt skadar parken. Den valda placeringen av masten medför att den skulle synas lika långt in i Nationalstadsparken som den masten i det bygglov som länsstyrelsen i sitt beslut den 20 augusti 2001 upphävde. Placeringen av masten skulle också förstöra intrycket av de närbelägna byggnaderna som har byggnadsminnesklass. Någon ny störande verksamhet kan inte tillåtas i detta område utan föregående detaljplaneläggning. Regeringen har tidigare vägrat bygglov för uppförande av telemast med tillhörande teknikbodar med hänvisning till Miljöbalkens skyddsbestämmelser. -Vodafone AB bemötte överklagandet och anförde bl.a. att länsstyrelsen i ett samrådsyttrande enligt Miljöbalken bl.a. uttalat att den nya placeringen av masten medförde en något mindre negativ påverkan på Nationalstadsparkens natur- och kulturvärden. Placeringen medförde inte att dessa värden påtagligt skadas. Bolaget påtalade också att radiovågor från mobiltelefoner inte var elektromagnetiska och således inte alstrade magnetfält. Utbyggnaden av mobiltelenätet var inget enskilt intresse utan ett allmänt intresse. - Klagandena hade därefter bemött bolagets yttrande. - Härefter har från stadsbyggnadskontoret översänts ett yttrande till kontoret från Kulturmiljöförvaltningen som dock var upprättat efter att det överklagade bygglovet hade meddelats. Kulturmiljöförvaltningen påtalade i yttrandet bl.a. att teknikboden och den nedre delen av masten med den nya placeringen inte blev synliga från Nationalstadsparken. Den övre delen av masten skulle dock komma att kunna iakttas från parken. Med hänsyn till närliggande kraftledningsgata med höga kraftledningstorn och att Gasverksområdet hade industrikaraktär med höga skorstenar och andra uppstickande element var den valda placeringen möjlig. - Parterna yttrade sig över Kulturmiljöförvaltningen skrivelse och klagandena anförde bl.a. att ansökan om bygglov inte gällde ett tillfälligt bygglov och inte heller en mast med begränsad höjd. - Länsstyrelsen i Stockholms län (2002-06-17) avvisade överklagandena från Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening och P.S. samt avslog övriga överklaganden med följande motivering. Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas, detta framgår av 22 § förvaltningslagen (1986:223). - När det gäller frågan vem som ett beslut om bygglov angår får ledning hämtas ur 8 kap. 22 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Bestämmelsen reglerar egentligen frågan om vilka parter som skall underrättas om en ansökan om bygglov inom områden som inte omfattas av detaljplan eller inom ett sådant område om åtgärden avviker från planen. - Av 8 kap. 22 § PBL framgår att byggnadsnämnden skall underrätta kända sakägare och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs samt sådan känd organisation eller, förening som anges i 5 kap. 25 § första stycket 2 PBL, innan lov lämnas och lämna dem tillfälle att yttra sig över ansökan om bygglov. - Genom hänvisningen till 5 kap. 25 § första stycket 2 PBL ges också känd organisation av hyresgäster som har avtal om förhandlingsordning för en fastighet som berörs av planförslaget eller, om förhandlingsordning inte gäller, känd förening av hyresgäster som är ansluten till en riksorganisation och inom vars verksamhetsområde fastigheten är belägen, tillfälle att yttra sig över en ansökan om bygglov. - Nämnda reglering medför att Djurgården Lilla Värtans Miljöskyddsförening inte kan ges rätt att överklaga beslutet om bygglov. Länsstyrelsen noterar att skrivelsen från föreningen har undertecknats av P.S. som är bosatt på Karlavägen vilket är alltför långt från fastigheten Hjorthagen 1:3 för att beslutet skall anses angå honom. - Överklagandena från Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening och P.S. skall av anförda skäl avvisas. - Länsstyrelsen noterar att både B.P. och C.L. är bosatta på sådant avstånd från fastigheten Hjorthagen 1:3 att de bägge har rätt att överklaga beslutet om bygglov. Länsstyrelsen upptar därför överklagandena från dem till prövning. - Fastigheten Hjorthagen 1:3 omfattas inte av detaljplan. Frågan om bygglov skall då prövas enligt 8 kap. 12 § PBL. Bygglov skall enligt bestämmelsen meddelas om den planerade åtgärden uppfyller kraven i 2 kap. PBL, inte skall föregås av detaljplaneläggning på grund av bestämmelserna i 5 kap. 1 § PBL, inte strider mot områdesbestämmelser och uppfyller kraven i 3 kap. 1, 2 och 10-18 §§ PBL. Bygglov får lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från områdesbestämmelser, om avvikelserna är förenliga med syftet med. bestämmelserna. - Länsstyrelsen noterar att bygglov inte kunnat meddelas eftersom detaljplanering av området pågår och länsstyrelsen finner inte skäl att ifrågasätta denna bedömning. Hinder mot att meddela bygglov föreligger således enligt 5 kap. 1 § PBL. - Kan inte bygglov meddelas finns möjlighet enligt 8 kap. 14 § PBL att lämna bygglov för en tillfällig åtgärd. Lovet skall lämnas för högst tio år. Tiden kan på sökandens begäran förlängas med högst fem år i sänder. Den sammanlagda tiden får dock inte överstiga tjugo år. - Länsstyrelsen noterar att sökanden begärt ett tillfälligt lov för tre år och uppgett att tekniken är under ständig utveckling och att man därför måste kalkylera med en eventuellt omlokalisering av masten efter en tre-årsperiod. Länsstyrelsen finner inte skäl att ifrågasätta den tillfälliga karaktären och noterar att också den pågående detaljplaneringen av området kan utgöra ett ytterligare skäl till åtgärdens tillfälliga karaktär på just den plats som nu har valts. - Vid prövning om ett lov för tillfällig åtgärd kan lämnas skall en lämplighetsavvägning göras där de intressen som talar för åtgärden ställs mot motstående allmänna och andra intressen som skyddas av PBL, främst 3 kap. PBL, eller annan lagstiftning. Regeringsrätten har i ett mål angående rättsprövning uttalat att en betydande handlingsfrihet bör lämnas åt de beslutsfattande, myndigheterna, i första hand byggnadsnämnden, vid prövning av ansökningar om tillfälliga bygglov och att gränserna för handlingsfriheten inte kan bestämmas med någon exakthet. - Av 2 kap. 1 § PBL framgår bl.a. att i ärenden om bygglov skall bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken (1998:808), MB, tillämpas. Enligt 4 kap 7 § MB är området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården en nationalstadspark. Inom en nationalstadspark får ny bebyggelse och nya anläggningar komma till stånd och andra åtgärder vidtas endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas. - I prop. 1994/95:3, s. 50, som föregick införandet av bestämmelsen om nationalstadsparken, uttalas också att prövningen av en åtgärd som gränsar till nationalstadsparken skall ske med utgångspunkt från att parkens natur- och kulturvärden inte får utsättas för påtaglig skada genom den prövade åtgärden. Det uttalas också att med begreppet påtaglig skada avses åtgärder som kan ha en bestående negativ inverkan på de skyddade intressena eller som tillfälligt kan ha en stor negativ inverkan på dessa. - Av 3 kap. 1 § PBL framgår att byggnader skall placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Byggnader skall ha en yttre form och färg som är estetiskt tilltalande, lämplig för byggnaderna som sådana och som ger en god helhetsverkan. - Av 3 kap. 2 § PBL framgår att byggnader skall placeras och utformas så att de eller deras avsedda användning inte inverkar menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. Inverkan på grundvattnet som kan vara skadlig för omgivningen skall begränsas. - Länsstyrelsen har i ett tidigare avgörande funnit att en telemast med en annan placering på fastigheten, men med samma höjd som den ifrågavarande masten, påtagligt skulle skada nationalstadsparkens kultur- och naturvärden med hänsyn till dess närhet till densamma. (Höjden på masten framgår av till lovet hörande ritningar.) Länsstyrelsen finner att den nu valda placeringen inte medför sådan påverkan på nationsstadsparken. Vid detta förhållande och då vad klagandena i övrigt har anfört inte utgör skäl att upphäva det överklagade bygglovet skall överklagandena avslås. - B.P. och C.L. överklagade länsstyrelsens beslut. De hänvisade därvid till vad de tidigare framfört och anförde bl.a. följande. Behovet av masten kan inte anses vara tillfälligt då syftet med åtgärden är att tillgodose en tillfredsställande täckning av mobilnätet. Länsstyrelsen har bortsett från mastens påverkan på den kringliggande natur- och kulturmiljön. De bor inom ett naturfagert och kulturminnesskyddat område. En radiomast skulle påtagligt skada området och den boendemiljö som bevarats sedan lång tid. Nationalstadsparkens skyddszon bör respekteras och hänsyn tas till den kulturhistoriska miljön kring gasklockorna. Kraftledningsstolparna som löper genom nationalstadsparken kan inte tas för inteckning att ytterligare skada miljön. De hänvisar till att länsstyrelsen i ett annat ärende med motsvarande mast placerad något längre västerut bedömde att masten påtagligt skulle skada nationalstadsparkens natur- och kulturvärden. Denna bedömning bör gälla även i detta fall. Dessutom framhålls att om en telekommunikationsanläggning verkligen behövs i området så finns det betydligt bättre alternativ. - Regeringen (2004-06-10, Miljödepartementet) avslog överklagandet och anförde som skäl för beslutet följande. Regeringen finner att vad B.P. och C.L. anfört inte utgör skäl att frångå myndigheternas bedömning att bestämmelserna om bygglov för tillfällig åtgärd kan tillämpas. Vad de anfört i övrigt utgör inte heller skäl för att regeringen med anledning av deras överklagande skall ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandet bör därför avslås. - Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, C.L. och B.P. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och anförde bl.a. följande. Bygglovet avser en radiomast med teknikbod i Nationalstadsparkens skyddszon vid Husarviken. Dessutom berörs vad som varit en värdefull park inom gasverksområdet. Ett arbete med att fastställa Nationalstadsparkens gränser har påbörjats och ansvariga tjänstemän har upplyst om att gränsen går invid det aktuella området. Masten och boden kommer att skada den kulturhistoriska miljön och även Nationalstadsparken. Det planeras även för uppförande av ytterligare byggnader i området. Numera finns möjlighet enligt ledningsrättslagen (1973:1144) att sätta upp antenner på byggnader. Antennen bör därför kunna sättas på en skorsten i närheten. Skyddet för Nationalstadsparken innebär enligt proposition 1994/95:3 att varje åtgärd som på något sätt, aldrig så litet, gör intrång i parklandskap eller naturmiljö eller skadar det historiska landskapets natur- eller kulturvärden i övrigt är förbjuden. Detta förbud mot intrång betyder att nya byggnader eller nya anläggningar inte får ta i anspråk någon del av parkytan som kan betecknas som parklandskap eller naturområde. - Regeringsrätten (2006-02-01, Nordborg, Almgren, Hamberg, Fernlund, Knutsson): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten pröva om regeringens avgörande i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökandena angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. - Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening har inte varit part i målet vid regeringens prövning. Av handlingarna framgår inte heller att föreningen av annan anledning skall anses vara saklegitimerad. Föreningens ansökan skall därför avvisas. - Det i målet aktuella bygglovet avsåg tillfällig åtgärd till den 1 oktober 2004 för uppförande av en radiomast med utrustningsbod. Enligt uppgift den 21 december 2005 från Stadsbyggnadskontoret i Stockholm har den i målet aktuella masten aldrig uppförts. Någon ny ansökan om bygglov föreligger inte heller. - En prövning av regeringsbeslutets laglighet får mot den nu angivna bakgrunden anses sakna betydelse för sökandena. Regeringsrätten finner därför att den av C.L. och B.P. begärda rättsprövningen inte skall äga rum utan att målet skall avskrivas. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avvisar Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförenings ansökan om rättsprövning. - Regeringsrätten avskriver målet från vidare handläggning. (fd I 2006-01-11, T. Lindvall) - Samma dag avgjorde Regeringsrätten även mål nr 123-04 där omständigheterna var likartade.