RÅ 2007 not 10

Not 10. Ansökan av B.A. m.fl. om rättsprövning av ett beslut om upphävande av strandskydd inom delar av en detaljplan. - Nacka kommun ansökte hos Länsstyrelsen i Stockholms län om upphävande av strandskyddet inom ett område som avsågs ingå i detaljplan för Grävlingsberg och Söder Grävlingsberg, Boo, Nacka kommun. Förslaget omfattade den från kultur- och natursynpunkt värdefulla miljön kring Grävlingsberg vid Höggarnsfjärden, med området Dalen öster därom, och Norra Hagen i väster, samt vidare områden i Söder Grävlingsberg kring insjöarna Karbosjön och Rudträsk. - Planområdet var beläget vid Nackas norra kust, som ingick i miljön kring farleden in mot Stockholm som var riksintresse för kulturmiljövården enligt 3 kap.miljöbalken. Kustområdet och skärgården var vidare riksintresse enligt 4 kap.miljöbalken med hänsyn till områdets natur- och kulturvärden. - Området omfattades av utvidgat strandskydd intill 300 meter från strandlinjen vid kusten utmed Grävlingsberg och Dalen, samt 100 meter utmed Norra Hagen. Kring Karbosjön och Rudträsk rådde strandskydd intill 100 meter från strandlinjen. Inom vattenområden gällde strandskydd intill 100 meter från strandlinjen. - Av planhandlingarna framgick vidare beträffande planförslaget följande. Planförslaget avser omvandling från fritidsboende till permanentboende, samt föreslår ett antal nya villatomter inom Grävlingsberg/ Dalen utmed Drottningvägen/Risvägen. Planförslaget föreslår enskilt huvudmannaskap för allmän plats. En större del av strandskyddsområdet inom Grävlingsberg och Dalen redovisas efter revideringen i augusti 2005 som prickad kvartersmark, betecknad Natur- och kulturpark (N, n1,g1). Denna ska skötas enligt skötselplan, samt utgöra gemensamhetsanläggning för de boende. Strandskyddet avses bibehållas i Natur- och kulturparken, och kommunens avsikt är att området även fortsättningsvis ska vara tillgängligt för allmänheten. Strandskydd fortsätter också att gälla inom de delar av strandskyddsområdet som i planförslaget redovisas som allmän plats naturområde (NATUR). - För boende i Grävlingsberg resp. Dalen föreslås områden för nya gemensamma mindre bryggor vid Höggarnsfjärden, i anslutning till befintliga bryggor och sjöstugor. Områden för mindre bryggor för enskilda fastigheter redovisas vidare i Norra Hagen vid Höggarnsfjärden, samt vid Karbosjöns stränder. - De områden där strandskydd begärs upphävt är i det reviderade planförslaget redovisat som kvartersmark med byggrätt för bostäder (B) samt mindre komplement i form av sjöstugor (B, uthus), kvartersmark för ruin (R) samt cafe/samlingslokal (C1), samt vattenområden för mindre bryggor (WB). Strandskydd begärs vidare upphävt för två mindre områden, lusthus (N, f2) resp. trappa (N, k), inom den ovan nämnda Natur- och kulturparken (N), belägna i slänten nedanför den höjdplatå som finns centralt i området. För lusthuset uppges finnas ett fundament. Enligt planbestämmelse får lusthuset återuppföras så långt möjligt i enlighet med originalutförande. Vidare omfattar upphävandeförslaget områden för nytt garage (B, uthus) resp. ny redskapsbod (N, uthus) i Dalenområdet. -Länsstyrelsen i Stockholms län (2005-10-17) beslutade följande. Länsstyrelsen beslutar, fast med nedanstående undantag, att upphäva strandskydd inom delar av Detaljplan för del av Kummelnäs och Velamsund, Grävlingsberg och Söder Grävlingsberg, Boo, i Nacka kommun. Områdena för upphävande har skrafferats med streckraster på en bilagd upphävandekarta. Upphävandet berör mark som i ett föreliggande utkast till planförslag, daterat i augusti 2005, redovisas som kvartersmark med byggrätt för bostäder (B) samt mindre komplement i form av sjöstugor (B, uthus) samt ett garage (B, uthus), kvartersmark för ruin (R) resp. cafe/samlingslokal (C1). Vidare berörs vattenområden för mindre bryggor (WB) utmed Grävlingsberg och Dalen. - Länsstyrelsen avslår kommunens begäran att upphäva strandskydd för det övre skiftet av fastigheten Kummelnäs 11:103 i Norra Hagen. Området markeras med kryss över skrafferingen på den nämnda upphävandekartan. - Länsstyrelsen avslår vidare kommunens begäran att upphäva strandskydd inom områden för lusthus resp. trappa inom Grävlingsberg, samt redskapsbod väster om infartsvägen till Dalenområdet. Dessa kan istället prövas i dispens. Områdena markeras med kryss över skrafferingen på den nämnda upphävandekartan. - Besluten har fattats med stöd av 7 kap. 15 § andra stycket miljöbalken (1998:808 ) och 11 § förordningen (1998:1252 ) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. - För att beslutet om upphävande ska bli giltigt måste ett beslut att anta den rubricerade detaljplanen vinna laga kraft. Område som undantas från antagande omfattas inte av detta beslut. - Som skäl för sitt beslut i vad det avsåg fastigheten Kummelnäs 11:103 anförde länsstyrelsen följande. Norra Hagen. Fastigheten Kummelnäs 11:103 - Fastigheten omfattar två skiften, en övre del, och ett skifte nere vid stranden. - På det övre skiftet (Kummelnäs 11:103,1) redovisar planförslaget en byggrätt för bostad. Skiftet utgörs av en obebyggd orörd berghäll som är avgränsad av en kraftig brant mot det lägre området vid stranden. Hällen omges vid brantens fot av en smal passage som leder mot stranden, och av ett förfallet staket. Berghällen nås av topografiska skäl endast från passagens övre del, där stängslet innehåller en förfallen grind. - Vid övre delen av berghällen finns en näraliggande bebyggd bostadsfastighet. Denna tomt är emellertid tydligt avgränsad mot hällen. Länsstyrelsen finner att berghällen upplevs som allemansrättsligt tillgänglig, trots att det förfallna staketet med grind och buskage utgör ett visst hinder vid beträdande. - På fastighetens nedre skifte vid stranden (Kummelnäs 11:103, 2 - fastighetsbeteckningen är dock felplacerad på grundkartan -) finns två mindre byggnader (B, uthus) samt en mindre brygga (WB). Detta nedre skifte är dock helt avskilt från det övre på berghällen, genom bergbranten och gångstigen nedanför denna. - Berghällen har enligt länsstyrelsens mening långsiktigt ett stort värde som utsiktspunkt, särskilt i kombination med det som allmän plats naturområde (NATUR) föreslagna mindre strandparti som nås via stigen nedanför berget. Länsstyrelsen vill understryka att strandskyddets syfte är långsiktigt. Denna del av Norra kusten är i stor utsträckning ianspråktagen för bebyggelse. Utsiktspunktens värde ökar också i takt med att antal boende i området ökar efter omvandlingen. Länsstyrelsen finner därför att särskilda skäl inte föreligger för upphävande av strandskydd inom den obebyggda övre delen av Kummelnäs 11:103. - Områdesnämnden Boo i Nacka kommun överklagade beslutet och yrkade att strandskyddet även skulle upphävas för det övre skiftet av fastigheten Kummelnäs 11:103 i enlighet med ansökan. - Även B.A. och andra ägare till den berörda fastigheten Kummelnäs 11:103 överklagade beslutet och yrkade att strandskyddet även skulle upphävas för det övre skiftet av fastigheten. Alternativt yrkade de att regeringen skulle upphäva strandskyddet för så stor del av fastigheten att de kunde utnyttja den av kommunen tilldelade byggrätten. Om strandskyddet inte kunde upphävas för hela fastigheten önskade de få återkomma med kompletterande förslag. - Kommunfullmäktige i Nacka kommun hade vidare genom beslut den 12 december 2005 antagit den föreslagna detaljplanen, med undantag för fastigheten Kummelnäs 11:103. - B.A. m.fl. hade i en kompletterande skrivelse informerat om att de överklagat kommunfullmäktiges beslut att inte låta den antagna detaljplanen omfatta även fastigheten Kummelnäs 11:103. - Regeringen (Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, 2006-06-29) avslog överklagandena och anförde som skäl för sitt beslut följande. Enligt 7 kap. 15 § andra stycket miljöbalken får länsstyrelsen, om det finns särskilda skäl, förordna att ett strandskyddsområde som avses ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (1987:10), PBL, inte längre skall vara omfattat av strandskydd. - Det av Nacka kommun upprättade förslaget till detaljplan omfattade bl.a. en byggrätt på fastigheten Kummelnäs 11:103. Kommunen ansökte hos Länsstyrelsen i Stockholms län om upphävande av strandskyddet för vissa delar inom det föreslagna detaljplaneområdet. Genom länsstyrelsens beslut den 17 oktober 2005 bifölls ansökan utom såvitt avsåg bl.a. det övre skiftet av fastigheten Kummelnäs 11:103. - Regeringen har i detta ärende att pröva länsstyrelsens beslut i den del beslutet innebar att strandskyddet inte upphävdes för det övre skiftet av fastigheten Kummelnäs 11:103. - Sedan länsstyrelsen beslutat i frågan om upphävande av strandskyddet har kommunfullmäktige i Nacka kommun den 12 december 2005 beslutat anta den föreslagna detaljplanen, med undantag för bl.a. fastigheten Kummelnäs 11:103. Genom detta beslut har omfattningen av det detaljplaneförslag som låg till grund för länsstyrelsens nu överklagade beslut begränsats på så sätt att fastigheten Kummelnäs 11:103 inte omfattas av den antagna detaljplanen. Något förslag till detaljplan som omfattar fastigheten finns således inte. Det saknas därför förutsättningar att med stöd av 7 kap. 15 § andra stycket miljöbalken pröva frågan om upphävande av strandskyddet inom nämnda fastighet. Överklagandena bör därför avslås. - B.A. m.fl. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och anförde bl.a. följande. De äger en obebyggd fastighet (Kummelnäs 11:103) som de inte kunnat utnyttja under en följd av år. De vill nu bebygga eller sälja fastigheten. För att detta skall vara möjligt krävs att de erhåller en byggrätt på fastigheten och då måste strandskyddet upphävas. Länsstyrelsen har motiverat sitt beslut om att inte upphäva strandskyddet för det övre skiftet av fastigheten med att denna del av fastigheten upplevs som allemansrättsligt tillgänglig och kan ha ett värde som utsiktspunkt i framtiden. Regeringens beslut förhindrar en rättslig prövning av detta länsstyrelsens beslut. - Regeringsrätten (2007-02-12, Billum, Eliason, Kindlund, Hamberg, Knutsson): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av punkten 2 övergångsbestämmelserna till lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut följer att den tidigare lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall tillämpas i förevarande mål. - Av 1 § i 1988 års rättsprövningslag framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Av 7 kap. 15 § andra stycket miljöbalken framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får förordna att ett strandskyddsområde som avses ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser enligt PBL inte längre skall vara omfattat av strandskydd, om det finns särskilda skäl. - Av handlingarna i målet framgår att Nacka kommun, efter det att länsstyrelsens beslut överklagats till regeringen, antagit den ifrågavarande detaljplanen med undantag för fastigheten Kummelnäs 11:103. Regeringen har i sitt beslut konstaterat att det därmed inte funnits något förslag till detaljplan som omfattade fastigheten och ansett att det därför saknats förutsättningar att med stöd av 7 kap. 15 § andra stycket miljöbalken pröva frågan om upphävande av strandskydd inom nämnda fastighet. Detta ställningstagande kan inte anses strida mot den angivna lagbestämmelsen. I målet har inte heller framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2007-01-24, Nilsson)