RÅ 2007 not 151

Not 151. Ansökan av J.F. och andra om rättsprövning av ett beslut i fråga om ändring av detaljplaner m.m. -Kommunfullmäktige i Hässelholms kommun (2003-12-15, § 209) beslutade att anta ändring av ett antal detaljplaner för Vittsjö samhälle. Planerna syftade till att ändra huvudmannaskapet för allmän platsmark. Förslagen innebar en tilläggsbestämmelse i gällande planbestämmelser som innebar att kommunen skulle vara huvudman för allmän platsmark, gata/väg och park/grön-område inom de aktuella områdena. Vidare beslutade kommunfullmäktige att uttala att de ändrade detaljplanerna från kommunens sida inte innebar någon ändrad inriktning avseende ägoförhållanden eller kommunens intresse att lösa den enskilda mark som i den ursprungliga byggnadsplanen utgjorde allmän platsmark. - J.F. och andra personer överklagade och yrkade att inom området 11-VSJ-1484, område vid Verumsvägen, skulle mark för allmän plats (parkmark) utefter Vittsjöns stränder inte ställas under kommunalt huvudmannaskap. Till stöd för yrkandet anfördes i huvudsak följande. Några mer grundläggande motiv för planändringen framkommer inte utan det har bara generellt uttalats att syftet med planändringen är att ändra huvudmannaskapet. Ändringen av den aktuella detaljplanen leder till en möjlighet för kommunen att lösa in marken. Varje område inom planbeslutet måste bedömas för sig. De fördelar som kan vinnas genom planen måste överväga de olägenheter som planen orsakar enskilda. Inom Vittsjö samhälle finns det gott om stränder. Parkmarken utefter Vittsjö 1:39 är i dag mycket låglänt och ligger delvis under vatten. När det gäller Vittsjö 1:38 är parkmarken också delvis ställd under vatten medan en viss utfyllnad ägt rum under senare tid. Parkmarken utefter Vittsjö 1:98 är något högre. Det finns anläggningar i form av lusthus och brygga på den aktuella parkmarken. I anslutning till Vittsjö 1:41 lutar parkmarken kraftigt ner mot vattnet från den nivå där tomtmarken finns. En äldre betongbrygga finns permanent anlagd i vattnet jämte vissa fundament för en del andra strandanläggningar, någon form av platåer för trädgårdsmöblering. När det gäller Vittsjö 1:48 är höjdskillnaden från den i planen såsom tomt avsedda marken och ner till sjön måttlig och en flack sluttning finns. Strandremsan väster om denna remsa tillhör kommunen och är tätt beväxt med alträd. Sett ur allmän synpunkt finns det inte något behov av parkmark i anslutning till klagandenas fastigheter. Eftersom det inte finns någon tillgänglighet från sydväst kommer det aldrig att bli ett strövområde eller en strandväg. Parkmarken har aldrig kommit till användning som grönområde. Det kan inte finnas något allmänintresse i att bevara denna parkmark. Berörda fastigheter är taxerade som strandfastigheter. Det kan befaras att kommunen kommer att lösa in marken och då förlorar fastigheterna sin status som strandfastigheter, vilket innebär en generell värdeminskning. Fastighetsägarna utefter denna strandremsa har brukat sina strandavsnitt utan inskränkning som om dessa ingick i tomtmarken. Brukandet har olika utformning alltifrån uppgrävning till etablering av lusthus och andra anläggningar. Det är alldeles klart att klagandena i egenskap av fastighetsägare tar skada av och får olägenheter av att marken överförs till, kommunalt huvudmannaskap. Mot detta står då den nytta som planen kan tillföra kommunen eller allmänna intressen. Tillgängligheten är obefintlig från ett håll och begränsad från ett annat håll och kan inte upprättas utan betydande investeringar, kostnader och risker för en negativ påverkan på närmiljön. Även om marken sedan tidigare är avsatt för allmänt ändamål hävdas att den äganderätt som fastighetsägarna nu har till marken trots allt bör beaktas. Detta är inledningen till ett tvångsförvärv som inte är motiverbart ur allmän synpunkt. - Länsstyrelsen i Skåne län (2004-10-25) avvisade överklagandena från J.F., H.A. och S.A. samt avslog överklagandena vad avsåg de övriga klagandena. - Som skäl för sitt beslut anförde länsstyrelsen följande. Enligt 22 § förvaltningslagen (1986:223) får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot och beslutet kan överklagas. Av 13 kap. 5 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, framgår dock att om bestämmelserna om enkelt planförfarande har tillämpats får beslutet överklagas bara av den som enligt 5 kap. 28 § PBL har framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda. Sistnämnda regel hindrar inte att beslut överklagas på den grunden att det inte kommit till i laga ordning. Såvitt det framgår av handlingarna har J.F. och H.A. inte förut framfört synpunkter på detaljplaneförslaget och har inte heller överklagat beslutet på formella grunder. Deras överklagande skall därför avvisas. - Enligt 1 kap. 5 § PBL, skall vid prövning av frågor enligt denna lag både allmänna och enskilda intressen beaktas. Ett överklagat planbeslut bör upphävas endast om kommunen gjort en felaktig avvägning mellan motstående enskilda intressen eller motstående enskilda och allmänna intressen. - Besvärsprövningen i planärenden begränsar sig till sådant som på ett mer direkt och konkret sätt kan anses röra klagandens rätt som sakägare dvs. om dennes enskilda intresse blivit åsidosatt vid den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som kommunen gjort vid planens antagande. - Enligt 6 kap. 26 § PBL skall som huvudregel kommunen vara huvudman för gator och andra allmänna platser inom områden med detaljplan. Om det finns särskilda skäl kan dock annan än kommunen vara huvudman för de allmänna platserna. Däremot har det enligt förarbetena till lagen inte avsetts att delat huvudmannaskap skall kunna komma i fråga i en och samma detaljplan (5 kap. 4 § sistnämnda lag). - Länsstyrelsen konstaterar att ändringen av detaljplanen endast innebär att huvudmannaskapet för parkmark ändras. Redan av den 1969 fastställda byggnadsplanen kan utläsas att den strandremsa, som överklagandet avser, skall utgöra parkmark inom vilken, enligt tillhörande beskrivning, skall finnas möjlighet att anordna en gångväg. Således har denna strandremsa inte varit tänkt som ett område för enskilt nyttjande. I detta avseende innebär den överklagade detaljplanen inte någon ändring. - Länsstyrelsen finner att kommunen får anses ha tillräckliga skäl för sitt beslut att ta över huvudmannaskapet för att få gällande detaljplan genomförd vad gäller parkmarken. Det ändrade huvudmannaskapet kan enligt Länsstyrelsens mening inte anses medföra ett sådant förändrat rättsläge för de klagande att detaljplanen vid en avvägning av de olika intressena inte kan godtas. Vad som i övrigt anförts angående respektive fastighetsägares brukande av parkremsan i anslutning till den övriga tomten utgör inte heller skäl för att upphäva detaljplanen. Överklagandet skall därför avslås. - Frågor rörande uppförda anläggningar inom parkmarken bör för berörd fastighet kunna prövas i samband med planens genomförande. - J.F. och andra överklagade länsstyrelsens beslut. De vidhöll vad de tidigare framfört och anförde bl.a. följande. Inom strandområdet som avses med överklagandet är enhetlighetskriteriet uppfyllt om det får fortsätta att ligga under enskilt huvudmannaskap. Planändringen innebär ett första steg till ett tvångsförvärv av fast egendom som framstår som omotiverat. Om skötselansvaret överförs till kommunen är risken stor att skötseln av strandremsan försummas. I 1969 års plan avsattes marken närmast stranden som allmän plats och tanken var kanske att anlägga en promenadväg utmed stranden. Delar av den allmänna platsmarken ligger under vatten och utgörs i vissa delar av ett våtmarksområde. Det krävs stora investeringar för utfyllnad och brokonstruktioner för att skapa tillgänglighet till en sådan strandpromenad. Vittsjö är väl försörjd med promenadvägar utmed stränder varför en strandpromenad utmed deras fastigheter framstår som onödig. - J.F., H.A. och S.A. framhöll även att de felaktigt avvisats av länsstyrelsen. De hade rätt att överklaga detaljplanebeslutet eftersom de muntligen framfört invändningar till kommunen. - Vad först gäller överklagandet av J.F., H.A. och S.A. har regeringen att pröva om länsstyrelsens beslut att avvisa deras överklagande är riktigt. J.F., H.A. och S.A. har anfört att de muntligen framfört synpunkter till kommunen. Detta innebär emellertid inte att den förutsättning för att få överklaga som anges i 13 kap. 5 § PBL är uppfylld, nämligen att de senast under utställningstiden skriftligen skall ha framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda. Länsstyrelsens beslut att avvisa överklagandet av J.F. H.A. och S.A. är därmed riktigt och deras överklaganden bör därför avslås. - Regeringen tar upp ärendet till prövning i sak på talan av övriga klaganden. Vid denna prövning konstaterar regeringen att klagandenas fastigheter enligt gällande byggnadsplan (numera detaljplan) till vissa delar är utlagda som allmän plats, park, och att aktuell detaljplan inte innebär någon ändring i detta avseende. Marken kan således redan utan aktuell planändring tas i anspråk för parkändamål. Vidare konstaterar regeringen att detaljplanen endast innebär att huvudmannaskapet för allmän plats ändras från enskilt till kommunalt. - Regeringen finner att kommunen får anses ha tillräckliga skäl för sitt beslut att ta över huvudmannaskapet. Det ändrade huvudmannaskapet kan enligt regeringens mening inte anses medföra en sådan förändring för klagandena att detaljplanen av det skälet inte kan godtas. Detaljplaneområdet, i vilket klagandenas fastigheter ingår, omfattar mer allmän platsmark än det strandområde som berör klagandenas fastigheter. Inom en och samma detaljplan är det inte möjligt att ha ett delat huvudmannaskap. Förutsättningar saknas därmed att undanta de områden som utgör allmän plats inom klagandenas fastigheter från kommunens huvudmannaskap. Vad klagandena anfört om befarad försummad skötsel eller deras invändningar i övrigt utgör inte heller skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Även övriga överklaganden bör därför avslås. - J.F. och andra ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut. De anförde bl.a. följande. Strandremsorna har aldrig kommit till allmän användning för befolkningen i Vittsjö som grön- eller parkområde. Det är inte möjligt att anlägga en gångväg längs stranden, något som ursprungligen kan ha varit åsyftat. Utsikten från fastigheterna riskerar att försämras liksom markvärdena. Ägarförvaltning möjliggör att ägaren i viss mån brukar marken och i vart fall styr över dess utformning men en övergång till kommunalt huvudmannaskap innebär att oklarheter uppkommer vid behov av förbättringar på strandremsan. Risk uppkommer också för att kommunen kommer att ta bort de anläggningar som finns där. Sammantaget är kravet i 5 kap. 2 § andra stycket plan- och bygglagen (1987:10), PBL, om att fördelarna som kan vinnas med planen skall överväga olägenheterna som planen orsakar enskilda inte uppfyllt. - Övergången till kommunalt huvudmannaskap leder till att inlösen av marken kan äga rum enligt 6 kap. 17-19 §§ PBL. Markägarnas intresse av att få behålla sina strandremsor inom det egna ägandet är vida överlägset kommunens intresse av att få ta dessa i anspråk. Redan en övergång till kommunalt huvudmannaskap med risk för inlösen kränker därför det enskilda ägandet i sådan grad att planbeslutet framstår som otillåtet enligt Europakonventionen. - J.F., H.A. och S.A. fick sina överklaganden avvisade. Rättsprövningen avsåg även dessa beslut. De hade haft talerätt hos länsstyrelsen och hos regeringen. - Regeringsrätten (2007-10-26, Nordborg, Eliason, Lundin, Fernlund, Jermsten): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av punkten 2 övergångsbestämmelserna till lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut följer att den tidigare lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall tillämpas i detta mål. - Enligt 1 § i 1988 års lag skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Beträffande rätten för J.F., H.A. och S.A. att överklaga kommunfullmäktiges beslut gör Regeringsrätten samma bedömning som regeringen. - I målet har i övrigt inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i målet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som övriga sökanden har angett. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2007-10-03, Öjemark)