RÅ 2007 not 25

Not 25. Ansökan av M.J. om rättsprövning av ett beslut om detaljplan. -Kommunfullmäktige i Orust kommun (2005-02-17, § 5) beslutade att anta detaljplan för del av fastigheten Huseby 1:50, område norr om Strandgården. Syftet med planen var att ge möjlighet att uppföra bostäder inom det idag obebyggda området. Förslaget innebar att 22 bostadslägenheter, i ett och två plan grupperade runt en gård som vette mot vattnet, fick byggas. Trafikmatningen föreslogs ske från Skäretvägen med parkering och angöring utanför bebyggelsegruppen. Därigenom blev den sista obebyggda delen av centrumområdet utbyggt till en sammanhållen helhet av centrala Ellös. - M.J. och andra överklagade kommunfullmäktiges beslut. - M.J. yrkade att länsstyrelsen skulle upphäva det överklagade beslutet och återförvisa ärendet till kommunen för korrekt handläggning. Till stöd för sin talan anförde hon bl.a. följande. Hon äger Glimsås 1:166, som ligger omedelbart öster om planområdet. Idag har hon en hänförande utsikt mot havet i väster som visas på foton som bifogats till överklagandet. Idag har hon en helt fri siktvinkel över havet av 50°. Byggnadens planlösning är anpassad till utsikten över havet och byggnaden har 13 fönster, som tar in utsikten. På grund av planens utformning med den valda grupperingen av byggrätter kommer all utsikt att helt försvinna. Inte ens den minsta glipa mellan byggnaderna kommer att finnas kvar. Dessutom kommer i direkt anslutning till fastighetens gräns mot väster en ny gata och vändplats samt en i sammanhanget överstor parkeringsyta för 40 bilplatser. Boendemiljön blir således drastiskt försämrad. Havsutsikt är en av de viktigaste egenskaper, som konstituerar en kustnära fastighetsvärde. Fastighetens värde kommer därför dessutom att minska väsentligt. Kommunen har avhänt sig möjlighet till egentlig påverkan av såväl utformning som brukande genom att sälja marken till en exploatör, som tagit fram planförslaget. Något allmänt intresse som talar för planens utformning finns således inte utan det är här endast fråga om olika enskilda intressen som skall sammanvägas. En så detaljerad plan som i detta fall, där byggrätterna är exakt avgränsade i plan och höjd, får förutsättas utgöra ett uttömmande ställningstagande till kraven i 3 kap.plan- och bygglagen (1987:10), PBL, och att denna prövning redovisas detaljerat. En sådan redovisning saknas helt. - Det kommunala planmonopolet innebär inte att kommunen godtyckligt kan hantera innehåll och handläggning av en detaljplan. Den offentliga makten utövas under lagarna enligt 1. kap. 1 § regeringsformen (RF). Detta innebär bl.a. krav på saklighet och opartiskhet enligt 1 kap 9 § RF samt att kommunen är skyldig att följa regelverket i PBL. - Enligt 5 kap. 2 § PBL skall skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden vid utformningen av en detaljplan. Som Didón m.fl. påpekar (s. 5:17), tar bestämmelsen sikte inte bara på förhållanden inom det tilltänkta planområdet utan också på förhållandena i anslutning till detta. Då något allmänt intresse, som talar för planutformningen, saknas, krävs en särskilt noggrann prövning av, om planen utgör en i olika avseenden rimlig avvägning mellan berörda enskilda intressen. - Kraven i 3 kap. PBL skall tillämpas även vid detaljplaneläggning. Enligt. 3 kap. 1 § PBL skall byggnader placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Byggnader skall vidare ges en yttre form och färg som är estetiskt tilltalande och lämplig för byggnaden som sådan och som ger en god helhetsverkan. - Enligt 3 kap. 2 § PBL skall byggnader placeras och utformas så att de bl.a. inte medför betydande olägenheter för omgivningen. Begreppet "betydande olägenheter" innebär krav på att olägenheterna skall vara av kvalificerat slag. Bland representativa rättsfall som behandlar olägenheter på grund av skymd sikt kan nämnas RÅ 1991 ref. 46. I detta konstaterade Regeringsrätten att mycket väsentliga begränsningar av den sjöutsikt som med hänsyn till förhållandena är möjlig att bevara för dem vilkas fastigheter inte ligger närmast sjön kan anses utgöra betydande olägenheter i den mening som avses i 3 kap. 2 § PBL. - I beskrivningen av förutsättningar konstateras, att områdets stora kvalitet består i närheten till vattnet. Detta gäller givetvis även befintlig bebyggelse. Vidare anges att varken terräng eller omgivande bebyggelse ger några särskilda utgångspunkter att ta fasta på vid gestaltningen av det nya bostadsområdet. Planförfattarens (och kommunens) uppfattning får ses som synnerligen anmärkningsvärd. - Den omgivande bebyggelsens karaktär av rimligt stora, friliggande, byggnadsvolymer med luft emellan, som därigenom inte helt eliminerar utblicksmöjligheterna för bakomliggande fastigheter borde vara ett rimligt utgångsvärde att beakta. All omgivande bebyggelse, med undantag av en tegelklädd byggnad, är avfärgade i mycket ljusa kulörer och de flesta har traditionellt sadeltak. Även detta borde rimligen vara en utgångspunkt för gestaltningen med hänsyn till kraven i 3 kap. 1 § PBL. I detaljplanen saknas emellertid helt en sådan analys av omgivningsförutsättningar, som bör vara grundläggande. I stället väljer planförfattaren att negligera omgivningen och talar i planbeskrivningen om pulpettak och dova naturfärger, vilket framstår som helt apart i sammanhanget. - Även om beskrivningen saknar egen rättsverkan och planen inte innebär några utformningsbestämmelser visar det på exploatörens totala brist på hänsyn till omgivningen. Den befintliga bebyggelsens förutsättningar ägnas inte någon som helt uppmärksamhet medan de tillkommande husen alla skall få havsutsikt. Bostäderna i form av radhus grupperas kring en gård med en i omgivningen överstor parkeringsyta med fyra garagelängor närmast befintlig bebyggelse. Detta innebär en total eliminering av all havsutsikt från hennes fastighet. Illustrationen i planbeskrivningen visar närmast övertydligt konsekvenserna för befintlig bebyggelse, där endast taken skymtar över den föreslagna envåningsbyggelsen. - Detta förhållande kommenteras i beskrivningen endast: "den föreslagna utbyggnaden av bostäder i området medför oundvikligen försämrad havsutsikt för de bakomliggande bostäderna". Felaktigt anges dessutom att det skulle finnas fortsatt utsikt från övervåningarna, trots att det inte från någon punkt på hennes fastighet finns någon möjlighet att ens skymta havet mellan husen. Golvet i övervåningen på hennes bostadshus ligger i nivån ca +6 och med en taknock på nivån +7 på ett avstånd av mellan ca 55 och 75 meter finns ingen möjlighet att se något av landskapet på andra sidan nybyggnaderna. Då planens konsekvenser inte utretts tillräckligt, uppfyller inte detaljplanen kraven på tydlighet i 5 kap. 9 § PBL. Närmast väster om hennes fastighet finns idag en gångväg och i övrigt en öppen yta mot vattnet. Detta kommer enligt planförslaget att ersättas av en gata med vändplats och en parkeringsyta med måtten ca 80 x 25 - 30 meter med fyra garagelängor och sammanlagt 40 bilplatser. Exploatörens intresse av en bilfri bostadsmiljö med havsutsikt sker alltså på bekostnad av bland andra hennes drastiskt försämrade närmiljö. - Detaljplanen med tillhörande planbeskrivning framstår som anmärkningsvärt oprofessionell och kommunens hantering som oacceptabelt valhänt. I planen diskuteras över huvudtaget inte några konsekvenser av den föreslagna exploateringen. Att den genom ökad biltrafik och stora parkeringsytor försämrade boendemiljön och en total förlust av havsutsikt skulle medföra att miljön som helhet "får bättre kvalitet och högre status", som anförs i planbeskrivningen upplevs av de drabbade som ett hån. - Planförslaget tillgodoser enbart exploatörens intressen och det görs inte minsta ansats till den noggranna vägning av motstående enskilda intressen som är nödvändig. Kommunens hantering av inkomna anmärkningar mot förslaget, som inlämnats under både samråd och utställning, är partisk och uppfyller inte ens de lägst ställda krav på saklighet. De betydande olägenheter som hon påtalat har i utställningsutlåtandet endast avfärdats med: "Tvåplanshus måste accepteras i tätort". Det är givetvis inte så att en viss typ av hus under alla omständigheter måste accepteras. Kraven i 3 kap. PBL gäller även i tätorter. - Länsstyrelsen ansåg i sitt samrådsyttrande att en vacker och klassisk utformning skulle ge ett betydligt mer positivt tillskott än den skisserade bebyggelsen. Av kommunen kommenteras detta endast "utseendet av husen hanteras i bygglovsprövningen". Förslaget kan inte anses uppfylla kraven på god anpassning i 3 kap. 1 § PBL. - Om planen grundats på en kompetent analys av platsens förutsättningar med avseende på befintligt bebyggelsemönster och hänsyn till befintliga värden, hade en skicklig planförfattare kunnat göra en rimlig avvägning så att en viss del av havsutsikten fortfarande funnits kvar och exploateringen fått en mera rimlig omfattning. Med ett mindre antal lägenheter hade även behovet av parkeringsytor blivit rimligare. Då man här har haft alla möjligheter att placera den tillkommande bebyggelsen på sådant sätt att olägenheterna kunnat reduceras får den totalt spolierade havsutsikten tillsammans med det faktum att även fastighetens godsida nu enligt förslaget omges av biltrafik, tveklöst anses utgöra en betydande olägenhet i den mening som avses i 3 kap. 2 § PBL. - Sammanfattningsvis har skälig hänsyn inte tagits till befintliga förhållanden enligt kraven i 5 kap. 2 § PBL. Detaljplanen tillgodoser endast exploatörens intresse och negligerar totalt hennes legitima intresse. Kommunens hantering uppfyller inte kraven på en rimlig avvägning av motstående intressen och uppfyller inte heller kraven på saklighet och opartiskhet. Bristen på konsekvensbeskrivning innebär att planen inte uppfyller kraven på tydlighet i 5 kap. 9 § PBL. Vare sig planutformningen eller den typ av arkitektur som föreslås kan anses uppfylla kraven på anpassning i 3 kap. 1 § PBL. Den spolierade närmiljön och den förlorade havsutsikten för henne är att betrakta som betydande olägenheter i den mening som avses i 3 kap. 2 § PBL. - Länsstyrelsen i Västra Götalands län (2006-02-27) avslog överklagandena och anförde som skäl för sitt beslut bl.a. följande. PBL är grundad på principerna om decentralisering av beslutsfattandet och - inom vissa gränser - ett kommunalt självbestämmande i markanvändningsfrågor. I samband med tillkomsten av plan- och bygglagen underströk sålunda lagstiftaren att staten (d.v.s. i detta fall länsstyrelsen) vid prövning av överklaganden normalt inte i någon väsentlig mån bör rubba den huvudsakliga inriktningen av kommunernas markanvändningsbeslut. De bedömningar kommunen gjort i sina planer i fråga om exploateringsgraden, tillgången till service, trafiksystemets standard och andra liknande kvalitetsfrågor bör staten vid sin prövning mycket sällan frångå i något väsentligt avseende (se prop. 1986/87:1 s. 365). Den prövning av överklaganden som Länsstyrelsen gör är alltså i enlighet med lagstiftarens intentioner begränsad. Prövningen inriktas väsentligen på om planärendet handlagts på ett formellt riktigt sätt och om de avvägningar som kommunen gjort mellan enskilda intressen och motstående allmänna eller enskilda intressen kan anses skäliga. Länsstyrelsen kan antingen avslå överklagandena eller upphäva detaljplanen. - Länsstyrelsen finner att planärendet handlagts på ett formellt riktigt sätt. Länsstyrelsen anser inte att kommunens beslutsunderlag i planärendet är så bristfälligt att planbeslutet på den grunden skall upphävas. - Länsstyrelsen har två olika funktioner när det gäller att granska och pröva kommunernas beslut om detaljplaner. Förutom att pröva överklaganden, vilket det nu är fråga om, skall Länsstyrelsen som regional planmyndighet granska och på eget initiativ pröva om ett detaljplanebeslut kan befaras strida mot vissa kommunövergripande intressen såsom riksintressen, mellankommunala intressen eller människors hälsa och säkerhet (se 12 kap. 1-3 §§ PBL). - När det gäller den nu överklagade detaljplanen har länsstyrelsen som regional planmyndighet den 3 mars 2005 beslutat att inte pröva kommunens antagandebeslut. Det innebär att länsstyrelsen i denna egenskap bedömt att planen, genom att området tas i anspråk för de åtgärder planen medger, inte blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa, miljökvalitetsnormer eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. - Genom överklagandena har inte framkommit något som medför att länsstyrelsen nu som besvärsprövande myndighet gör någon annan bedömning i dessa frågor. - Planläggning skall med beaktande av natur- och kulturvärden ske så att den främjar en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bl.a. bebyggelse och grönområden. Aven en från social synpunkt god livsmiljö och goda miljöförhållanden i övrigt skall främjas. Bestämmelserna i 3 kap. PBL ger viss vägledning vid den intresseavvägning som skall göras. Dessa bestämmelser föreskriver bl.a. att byggnader och andra anläggningar skall utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden. Byggnader och andra anläggningar skall även placeras och utformas så att de eller deras avsedda användning inte medför betydande olägenheter för omgivningen. Av 1 kap. 5 § PBL framgår vidare att vid prövningen av frågor enligt denna lag skall både allmänna och enskilda intressen beaktas. Detta innebär att frågan om en plan skall tillåtas trots att den vållar vissa olägenheter för omgivningen beror på styrkan i de intressen som ligger bakom planen i relation till de motstående intressena. - Regleringen av området kan inte antas förorsaka klagandena som närboende och som nyttjare av planområdet så allvarliga olägenheter att detaljplanen av det skälet inte kan godtas. Lämpligheten av att genom detaljplånen tillåta ytterligare bebyggelse inom nu aktuellt område och under nu redovisade förhållanden är närmast en fråga av lokal betydelse som får anses falla inom det handlingsutrymme som är förbehållet kommunen eller, med andra ord, en fråga som faller inom kommunens självbestämmanderätt. (Se RÅ 1994 ref. 39 angående omfattningen av den materiella prövning som skall göras i överklagningsärenden gällande detaljplaner.) - Hur varje enskild byggnad eller annan byggnadsåtgärd skall utformas och placeras för att uppfylla planbestämmelserna och bestämmelserna i 3 kap. PBL är frågor som i första hand byggnadsnämnden skall bedöma vid en efterföljande bygglovsprövning. - I fråga om avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen föreskrivs i 5 kap. 2 § PBL att vid utformningen av en detaljplan skall skälig hänsyn tas till befintlig bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden. Av 3 kap. 2 § PBL följer vidare att byggnader - oavsett hur starka intressen som talar för att de skall få uppföras - i intet fall får placeras och utformas så att de eller deras avsedda användning medför fara eller betydande olägenhet för omgivningen. - Vilket innehåll planen i övrigt skall ha får den enskilda kommunen inom vissa gränser själv bestämma. Gränserna har dragits upp i 5 kap. 7 § PBL som i ett antal olika punkter anger vad som får regleras i en detaljplan. Planbestämmelserna kan t.ex. handla om placering, utformning och utförande av byggnader och andra anläggningar, byggnaders användning samt utformningen av bebyggelsemiljön i övrigt. Enligt 5 kap. 7 § sista stycket får planen inte göras mer detaljerad än vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den. - Vad gäller frågan om den tilltänkta bebyggelsens inverkan på klagandenas enskilda intressen som fastighetsägare har klagandena bl.a. anfört att olägenheter främst kommer att uppstå på grund av den ökande trafiken till och från det aktuella området. Av utredningen i ärendet framgår klart att trafiken kommer att öka. Den trafikökning som planförslaget kan innebära kan emellertid inte anses vara grund för att upphäva planförslaget. Frågan är emellertid om planen ändå orsakar klagandena andra olägenheter att planen av det skälet inte kan godkännas. Enligt länsstyrelsens mening är de av klaganden beskrivna olägenheterna inte av sådan art att planen skall upphävas av det skälet. - Att en fastighetsägare vid bebyggande av sin fastighet måste underkasta sig begränsningar med hänsyn till omgivningen är uppenbart. Men härav följer inte att övriga fastighetsägare har en oinskränkt rätt att bibehålla en värdefull utsikt över andra kringliggande fastigheter, utan i kravet på att betydande olägenhet inte får uppkomma för omgivningen innefattas ett krav att olägenheten skall vara av kvalificerat slag. Nu aktuell plan medför att utsikten försämras för vissa fastigheter. Olägenheterna med planen i detta avseende kan dock inte anses vara av så kvalificerat slag att planen på denna grund skall upphävas. - Länsstyrelsen finner att kommunen på ett tillfredsställande sätt har bemött vad klagandena anfört under utställningstiden. - Mot bakgrund av vad som anförts finner länsstyrelsen att planen inte kan anses medföra sådana olägenheter för klagandena att den inte kan godtas. Överklaganden skall därför avslås. - M.J. och andra överklagade länsstyrelsens beslut. - M.J. anförde bl.a. följande. Skälig hänsyn har inte tagits till befintliga förhållanden. Den planerade bebyggelsen innebär att hennes utsikt över havet kommer att försvinna. Värdet på hennes fastighet kommer att minska. En ny gata och vändplats samt en stor parkeringsplats i anslutning till den nya bebyggelsen kommer att försämra hennes boendemiljö. En konsekvensbeskrivning saknas. Detaljplanen är utformad på sådant sätt att den låser byggnadernas typ och placering så att alternativa placeringar vid bygglovsprövningen inte är möjliga. Planen tar enbart hänsyn till exploatörens intresse. Ingen avvägning mellan motstående enskilda intressen har gjorts. Dessutom framförs kritik mot länsstyrelsens bedömningar. - Regeringen (2006-03-31, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet) avslog överklagandena och anförde som skäl för sitt beslut bl.a. följande. Regeringen, som i förevarande ärende endast har att pröva den nu antagna planen, finner att ärendet kan avgöras utan ytterligare utredning. - Regeringen finner inte att det framkommit att planhandlingarna eller handläggningen i kommunen har sådana brister eller att det i övrigt föreligger sådana omständigheter som innebär att kommunens planbeslut inte tillkommit i laga ordning. Regeringen finner inte heller att vad som framförts om länsstyrelsens bedömningar utgör skäl att upphäva länsstyrelsens beslut. - Regeringen finner att detaljplanen får anses innebära en rimlig avvägning mellan olika berörda intressen och att invändningarna mot byggrättens omfattning och utformning inte i sig utgör skäl att upphäva beslutet att anta planen. Vidare finner regeringen att de olägenheter i form av bl.a. påverkad närmiljö och utsikt som detaljplanen kan medföra för klagandena inte kan vara så betydande att planen av det skälet inte kan godtas. Vad klagandena anfört om påverkan på områdets karaktär, om vald planutformning eller om gjorda avvägningar utgör inte skäl för att regeringen med anledning av deras överklaganden skall upphäva planbeslutet. Regeringen finner inte heller att klagandenas invändningar i övrigt utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandena bör därför avslås. - M.J. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att det skulle upphävas. Vidare yrkade hon att beslutet tills vidare inte skulle gälla och att Regeringsrätten skulle inhämta yttrande från Boverket. Hon anförde bl.a. följande. Regeringens beslut strider mot bestämmelserna i 1 kap. 9 § RF och 1 kap. 5 §, 2 kap. 2 §, 3 kap. 1 och 2 §§ samt 5 kap. 2 och 9 §§ PBL. Beslutet saknar i likhet med länsstyrelsens och kommunens tidigare beslut den omsorgsfulla vägning på detaljerad nivå av motstående intressen som skall göras i fråga om en detaljplan. Från hennes fastighet Glimsås 1:166, som ligger omedelbart öster om planområdet, har man i dag en hänförande utsikt mot havet i väster med en fri siktvinkel över havet av 50 grader. Byggnadens planlösning är anpassad till utsikten över havet. På grund av planens utformning med den valda grupperingen av byggrätter kommer all havsutsikt att försvinna. Det finns inte något allmänt intresse som talar för planens utformning. Planförslaget tillgodoser enbart exploatörens intressen och det görs inte den minsta ansats till den noggranna vägning av motstående enskilda intressen som är nödvändig. Förändringarna i bebyggelsemiljön går ut över stora trevnadsvärden och innebär en så kraftigt försämrad boendemiljö att fastighetsvärden påverkas väsentligt utan att dessa aspekter fått en seriös bedömning. Inte heller har de regler om respekt för egendom som finns i Europakonventionen följts vad gäller hennes egendom och intressen. - Regeringsrätten (2007-02-23, Sandström, Dexe, Stävberg, Lundin, Jermsten): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten finner inte skäl att inhämta yttrande från Boverket. - Enligt 1 § lagen (2006:204) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § skall Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. Därmed faller frågan om inhibition. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår yrkandet om att inhämta yttrande från Boverket. - Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2007-01-24, Liljeros)