RÅ 2007 not 72

Not 72. Ansökan av Betsson AB om rättsprövning av beslut ang. tillstånd att bedriva vissa spel. - Betsson AB (Betsson, tidigare Cherryföretagen AB) ansökte hos regeringen om tillstånd att bedriva spel enligt lotterilagen (1994:1000) och kasinolagen (1999:355). Ansökningen avsåg spel på sport och liknande i butik via Internet och andra kanaler, internationellt kasino, spel med värdeautomater samt pokerspel och kasinospel över Internet. Betsson uppgav att bolaget skulle agera som serviceföretag och följa principer för överskottets fördelning som Finansdepartementet förordade och anslutande till vad som gällde för AB Svenska Spel. -Regeringen (Finansdepartementet, 2006-03-16) avslog ansökningen och angav som skäl för sitt beslut bl.a. följande. Målen för den svenska spelpolitiken är en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskott från spel skall värnas och vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål. Inriktningen är att prioritera sociala skyddshänsyn samtidigt som intresset av ett varierat spelutbud och risken för bedrägerier och olagligt spel beaktas. - I syfte att uppnå de angivna målen har ett inslag i den svenska regleringen varit att begränsa konkurrensen på spel- och lotterimarknaden. I linje härmed har de typer av spel och lotterier som ansökan avser hitintills förbehållits AB Svenska Spel. Lotteriutredningen har nyligen överlämnat sitt slutbetänkande Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11). Beredningen av utredningens betänkande är inte avslutad. Regeringen finner mot den bakgrunden inte skäl att ändra gällande praxis. Ansökan skall därför avslås. - Betsson ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas. Vidare yrkade Betsson att Regeringsrätten skulle inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen. Betsson anförde bl.a. följande. Det är uppenbart att det inte finns någon restriktiv spelpolitik i Sverige. Statens agerande på spelområdet styrs inte i första hand av ett intresse av att minimera, och har inte heller till effekt att minimera, riskerna för överdrivet spelande och spelberoende och undvika bedrägerier, utan av att uppbära intäkter till statskassan och till viss del förmedla dessa till svensk idrott. Såväl den kraftiga marknadsföringen från de av staten kontrollerade spelbolagen, som det faktum att staten använder endast 0,9 promille av sina spelvinster för att motverka och behandla spelberoende, står i tydlig strid med åberopandet av nämnda motiv. Härtill kommer att regeringen nyligen beviljat AB Svenska Spel tillstånd att bedriva pokerspel på nätet, trots att Statens folkhälsoinstitut och Lotteriinspektionen avstyrkt ansökningarna om tillstånd. Det skall noteras att folkhälsoinstitutet avstyrkt med uttrycklig hänvisning till riskerna för spelberoende. Genom att bevilja nämnda tillstånd har staten låtit de statsfinansiella övervägandena stå i förgrunden. Dessa motiv kan från ett EG-rättsligt perspektiv inte rättfärdiga ett avsteg från de grundläggande principerna om etableringsfrihet och fri rörlighet för tjänster. För det fall att Regeringsrätten trots allt skulle anse att en önskan från statens sida att minimera riskerna för överdrivet spelande och spelberoende och undvika bedrägerier utgör grund för att göra avsteg från de EG-rättsliga principerna, saknas till följd av de EG-rättsliga kraven på proportionalitet och icke-diskriminering grund för att utestänga privata och utländska aktörer från rätten att erhålla speltillstånd i Sverige. Det torde vara uppenbart att det inte finns någon särskild koppling mellan spelmissbruk och deltagande i just utländska aktörers spel (jfr mål C-42/02, Lindman, REG 2003 s. I-13519, punkt 26). En effekt av att låta utländska och andra aktörer bedriva spelverksamhet i Sverige skulle bli att dessa kommer att omfattas av statens kontrollsystem och att statens möjligheter att begränsa eventuella negativa effekter av spel hos nämnda aktörer kommer att öka. - Regeringsrätten höll muntlig förhandling i målet och beslutade att regeringen skulle avge yttrande. I yttrandet anfördes bl.a. följande. Av EG-domstolens praxis framgår att finansiering av sociala aktiviteter genom intäkter från spel endast får utgöra en "accessorisk positiv konsekvens" av den restriktiva politik som förs och att intäkter till statskassan alltså inte får utgöra det verkliga syftet med åtgärderna (mål C-67/98, Zenatti, REG 1999 s. I-7289, punkt 36, och mål C-243/01, Gambelli m.fl., REG 2003 s. I-13031, punkt 62). Detta innebär dock inte att en medlemsstat är förhindrad att inom ramen för en inskränkande reglering styra överskottet så länge den centrala utgångspunkten och det verkliga skälet för utformningen och tillämpningen av spel- och lotterilagstiftningen inte varit att staten eller allmännyttiga ändamål skall tillföras intäkter. Vad särskilt gäller nätpoker är detta en spelform som är förknippad med risker för spelberoende och som även tenderar att locka en yngre målgrupp. Det faktum att AB Svenska Spel över huvud taget beviljades tillstånd för nätpoker måste ses mot bakgrund av att denna spelform redan erbjöds i stor skala i Sverige av de kommersiella spelbolag som bedriver gränsöverskridande verksamhet. Dessa spel anordnas inte med stöd av tillstånd enligt lotterilagen och aktuella spelbolag står inte under svensk tillsyn. Den tidigare regeringen gjorde därför bedömningen att det omfattande svenska deltagandet i pokerspel som anordnats av aktörer utan svenskt tillstånd fick sådana konsekvenser att det i det rådande läget fanns anledning att försöka kanalisera det växande intresset för nätpoker till ett kontrollerat alternativ med adekvata begränsningar. AB Svenska Spels nätpokertillstånd är tidsbegränsat och innehåller en rad begränsningar som syftar till att tillgodose behovet av ett tillfredsställande skydd mot sociala skadeverkningar. Bl.a. måste varje spelare själv sätta upp sina personliga spelgränser, såväl i tid som i pengar. Dessa gränser kan skärpas med omgående verkan, men kan utvidgas endast efter viss väntetid. Det görs även noggranna ålderskontroller av spelarna för att säkerställa att ingen är under 18 år. Tillståndet innehåller särskilda begränsningar av hur marknadsföring av speltjänsten får ske. AB Svenska Spel har också som ett led i skyldigheten att aktivt motverka spelproblem bl.a. utvecklat ett självtest som inte bara avser spelberoende utan även kan visa på ett riskbeteende. En utvärdering av pokerverksamheten avses ske under året. - Betsson har med stöd av ett uttalande av EG-domstolen i målet Gambelli m.fl. (punkt 69) gjort gällande att i den mån en medlemsstat lockar och uppmuntrar till spel om pengar i syfte att stärka statskassan så kan medlemsstaten inte åberopa hänsyn till konsumentskyddet som motiv för inskränkningarna. Enligt regeringens bedömning kan emellertid domstolens uttalande inte tas till intäkt för att en medlemsstat inte skulle kunna låta en anordnare marknadsföra sina spel enbart av den anledningen att överskottet tillfaller staten. Däremot finns det självfallet en gräns för hur mycket marknadsföring som kan accepteras. Denna gräns måste bedömas mot bakgrund av att anordnarna, vilket Regeringsrätten konstaterat i fallet RÅ 2004 ref. 95, de facto verkar på en konkurrensutsatt marknad. - Från år 2001 och framåt har det på den svenska spelmarknaden skett en markant ökning av konkurrensen från kommersiella spelbolag utan erforderligt tillstånd att bedriva spel i Sverige. År 2005 omsatte de kommersiella spelbolagen uppskattningsvis 10,6 mdkr i Sverige, motsvarande 23 procent av den totala svenska spelmarknaden. Mot bakgrund härav har de reglerade aktörerna i Sverige, framför allt AB Svenska Spel och AB Trav och Galopp, sett sig föranledda att marknadsföra sina speltjänster i syfte att kanalisera det existerande spelintresset till reglerade speltjänster som erbjuder alternativ med bättre konsumentskydd och större socialt ansvarstagande. Ett sådant agerande godtogs för övrigt av Regeringsrätten i den åberopade domen från år 2004. Med anledning av nämnda dom fattade AB Svenska Spel på eget initiativ beslut om att minska sina faktiska annonseringskostnader med 20 procent avseende all utomhus- och TV-reklam. Sammantaget är målsättningen i arbetet att såväl förebyggande insatser som vård, stöd och behandling gällande spelproblem skall vara en självklar del av det samhällsstöd som medborgarna erhåller. Detta synsätt avspeglas också i de koncessioner som beviljats AB Svenska Spel och AB Trav och Galopp. De svenska insatserna mot spelberoende och spelproblem är således sammanhållna och systematiska och strävar efter att på sikt minimera skadeverkningarna av överdrivet spelande. - Betsson anförde härefter bl.a. följande. EG-domstolens dom den 6 mars 2007 i de förenade målen C-338/04, C-359/04 och C-360/04, Placanica m.fl., är viktig för rättsutvecklingen på spelområdet då den utgör en påbyggnad av de rättsregler som EG-domstolen fastslagit i tidigare domar. Domstolen konstaterar i nämnda dom bl.a. att det, vid bedömningen av om en inskränkning är tillåten, skall göras en noggrann proportionalitetsprövning baserad på omständigheterna i det faktiska fallet. I fallen RÅ 2004 ref. 95 och ref. 96 har Regeringsrätten inte ens gjort en begränsad proportionalitetsprövning. - Regeringsrätten (2007-05-23, Lavin, Nord, Stävberg, Hamberg, Knutsson): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av övergångsbestämmelserna till lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut följer att lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall tillämpas i detta mål. - Enligt 1 § i 1988 års lag skall Regeringsrätten på ansökan av en enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Regeringen avslog i det klandrade beslutet Betssons ansökan om tillstånd enligt lotterilagen och enligt kasinolagen att anordna och bedriva olika former av spel i Sverige och över Internet. Frågan i målet är om detta beslut och nämnda lagstiftning kan anses stå i överensstämmelse med EG-rätten. - Regeringsrätten konstaterar inledningsvis att EG-domstolen genom en serie av domar klargjort och preciserat innebörden av den gemenskapsrättsliga reglering som aktualiseras i målet. Något skäl att inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen föreligger därför inte. - Enligt 11 § kasinolagen får tillstånd att anordna kasinospel lämnas endast till företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten. Övriga tillståndspliktiga spel och lotterier regleras i lotterilagen. Enligt huvudregeln i 15 § första stycket lotterilagen får tillstånd att anordna ett egentligt lotteri lämnas till en svensk juridisk person som är en ideell förening och som uppfyller i bestämmelsen närmare föreskrivna villkor. Enligt paragrafens andra stycke får tillstånd lämnas också till en annan juridisk person än en ideell förening eller en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet, om det finns särskilda skäl för det. Av 45 § lotterilagen framgår vidare att regeringen under vissa förutsättningar får meddela tillstånd att anordna lotteri i andra fall och i annan ordning än som anges i lagen. - Regeringsrätten har tidigare prövat frågan om den svenska lotterilagstiftningen är förenlig med EG-rätten (RÅ 2004 ref. 95 och 96 samt RÅ 2005 ref. 54). I RÅ 2004 ref. 95 aktualiserades prövningen i samband med att ett bolag överklagade Lotteriinspektionens föreläggande enligt 38 § lotterilagen om att upphöra med förmedling av spel till ett engelskt spelbolag. Regeringsrätten konstaterade att nämnda bestämmelse och även den svenska lotterilagstiftningen i stort var oförenlig med EG-fördragets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster och att etablera sig på annan medlemsstats territorium. Huvudfrågan var därför om inskränkningarna i dessa friheter av särskilda skäl ändå kunde godtas. Regeringsrätten fann sammanfattningsvis att lotterilagstiftningen och dess tillämpning visserligen på olika punkter (bl.a. marknadsföringen och den statliga kontrollen) väckte frågor om förenligheten med de villkor som EG-domstolen ställt upp, men att det svenska systemet ändå totalt sett fick anses motsvara EG-rättens krav. Anledning saknades därför att av gemenskapsrättsliga skäl vägra tillämpning av lotterilagstiftningens bestämmelser. Regeringsrätten fann i de två andra fallen inte skäl att göra någon annan bedömning. Regeringsrätten tillade dock i 2004 års fall att eftersom EG-domstolen överlämnat åt de nationella domstolarna att vid varje tillfälle pröva om den praktiska tillämpningen av medlemsstaternas reglering harmoniserar med gemenskapsrätten, utfallet kan komma att variera över tiden. - Den fråga som inställer sig i det nu aktuella målet är närmast hur den praktiska tillämpningen av lotterilagstiftningen har utvecklats sedan Regeringsrätten senast prövade frågan och om denna tillämpning är förenlig med EG-rätten, särskilt med beaktande av nytillkommen praxis från EG-domstolen. - Regeringen har i beslut den 24 november 2005 gett AB Svenska Spel tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet. Genom detta tillstånd är det enligt Betsson klarlagt att lotterilagens och AB Svenska Spels syften inte är att skydda konsumenterna mot utländska eller andra privata bolags spel, utan i stället att tillförsäkra den svenska staten intäkter. Staten kan enligt Betsson inte åberopa konsumentskydd eller andra sociala skyddshänsyn då den själv uppmuntrar och lockar enskilda att delta i spel och lotterier. - Regeringen anförde som skäl för sitt beslut om tillstånd till nätpoker att ett fortsatt ökat spelande hos utländska bolag innebär att svenska myndigheters möjlighet till kontroll över det spelande som i praktiken sker i Sverige minskar, då dessa lotterier inte står under svenska myndigheters tillsyn. De sociala skyddsintressena blir därmed svårare att tillgodose, vilket kan leda till ett spelberoende som det svenska samhället har små möjligheter att kontrollera och reglera, men lika fullt får ta de sociala och ekonomiska konsekvenserna av. Regeringen ansåg därför att förutsättningarna för att kunna förebygga och komma till rätta med det riskabla spelandet och dess följder ökade om det växande intresset för nätpoker kanaliserades till en spelanordnare som står under svenska myndigheters kontroll och som inte drivs av privata vinstintressen. - Av beslutet framgår att tillståndet är tidsbegränsat och innehåller ett flertal villkor, bl.a. i fråga om spelarens ålder, personliga spelgränser och formerna för marknadsföring. Regeringen kan vidare omedelbart återkalla eller ändra tillståndet. - Även om staten är fri att fastställa målsättningarna för sin spelpolitik och exakt fastställa den eftersträvade skyddsnivån, skall de inskränkningar som föreskrivs likväl uppfylla de krav på proportionalitet som följer av EG-domstolens praxis. Följaktligen skall det för varje inskränkning som lotterilagstiftningen och dess tillämpning innebär särskilt undersökas att lagstiftningen är ägnad att säkerställa förverkligandet av den målsättning som staten har åberopat och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målsättningen i fråga (se bl.a. domarna i målen Gambelli m.fl., punkterna 64 och 65, och Placanica m.fl., punkterna 48 och 49). - Vidare kräver gemenskapsrätten att statens politik på spelområdet tjänar syftet att verkligen minska spelmöjligheterna och bidrar till att begränsa spelverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt. I den mån myndigheterna lockar eller uppmuntrar konsumenter att delta i lotterier eller vadhållning i syfte att stärka statskassan, kan myndigheterna inte åberopa att hänsyn till allmän ordning gör det nödvändigt att begränsa spelmöjligheterna för att motivera de åtgärder som åberopats (jfr domarna i Gambelli m.fl., punkterna 62 och 69, och Placanica m.fl., punkt 53). - Av EG-domstolens dom i målet Placanica m.fl. får dock anses följa att en expansiv spelpolitik är tillåten i syfte att kanalisera bl.a. pokerspel via Internet till endast en aktör med svenskt tillstånd för att därigenom uppnå ett tillfredsställande skydd mot olika sociala skadeverkningar. Detta förutsätter emellertid att aktören i fråga utgör ett trovärdigt och samtidigt attraktivt alternativ till den förbjudna och dolda spelverksamheten, vilket i sin tur kan kräva att aktören tillhandahåller ett omfattande spelsortiment, gör reklam i viss omfattning och använder ny distributionsteknik (jfr Placanica m.fl., punkt 55). - Även om det således enligt EG-domstolen är tillåtet att göra reklam i syfte att kanalisera spelandet finns det givetvis en gräns för hur omfattande marknadsföring som kan accepteras. Regeringsrätten fann i RÅ 2004 ref. 95 att myndigheternas överseende med spelbolagens stundom aggressiva marknadsföring kunde så tvivel om lagstiftningens egentliga syfte. Regeringsrätten har fortfarande den uppfattningen. I förevarande mål har framkommit att marknadsföringen inte i dag ger anledning till tvivel i högre grad än vad som gällde vid prövningen av 2004 års fall. Det måste därför konstateras att det visserligen alltjämt kan sättas i fråga om reklamen med hänsyn till sin omfattning och utformning är ändamålsenlig i förhållande till lagstiftningens syften, men att denna tveksamhet inte heller nu kan anses tillräckligt stark för att det skall kunna slås fast att det huvudsakliga ändamålet med den svenska lotteriregleringen är att tillförsäkra staten intäkter. - Regeringsrätten finner under dessa omständigheter inte skäl att göra annan bedömning än att den svenska lotterilagstiftningen och dess tillämpning är ägnade att säkerställa förverkligandet av målsättningen med den svenska spelpolitiken och att de begränsningar som detta kan innebära får anses proportionerliga (jfr bl.a. Placanica m.fl., punkterna 48 och 49). - Regeringsrätten finner sammanfattningsvis att tillämpningen av lotterilagstiftningen inte på någon avgörande punkt har förändrats i sådan riktning att det svenska systemet totalt sett inte längre kan anses motsvara EG-rättens krav. Inte heller har nytillkommen praxis från EG-domstolen medfört att det svenska systemet bör betraktas annorlunda än tidigare. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt Betsson har angett. Det framgår inte klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår yrkandet om att förhandsavgörande från EG-domstolen skall inhämtas. - Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2007-03-28, Lif)