SOU 2006:11
Spel i en föränderlig värld
Till statsrådet Sven-Erik Österberg
Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 19 maj 2004 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över lagstiftningen inom spel- och lotteriområdet (dir. 2004:76).
Statsrådet Bosse Ringholm förordnade samma dag f.d. kammarrättspresidenten Jan Francke som särskild utredare för detta uppdrag.
Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 5 juli 2004 nuvarande kanslirådet Maria Wennerberg Sedigh, rättssakkunnige (utnämnde rådmannen) Jörgen van der Stad, ämnesrådet Monica Falck, rättssakkunniga Kerstin Norman, planeringsledaren Leif Hansson (entledigad fr.o.m. den 1 juli 2005) och chefsjuristen Jan Nyrén (entledigad fr.o.m. den 1 augusti 2005), fr.o.m. den 9 september 2004 departementssekreteraren Brita Löfgren Lewin (entledigad fr.o.m. den 1 september 2005), fr.o.m. den 25 februari 2005 departementssekreteraren Bo G. Pettersson, fr.o.m. den 1 juni 2005 enhetschefen Gunilla Paulsson Lindberg samt fr.o.m. den 1 september 2005 kammarrättsassessorn Linda Haggren.
Som sekreterare i utredningen förordnades hovrättsassessorerna Göran Nilsson fr.o.m. den 5 juli 2004 och Åse Sundström fr.o.m. den 1 januari 2005.
Utredningen har antagit namnet Lotteriutredningen. Från Finansdepartementet har följande ärenden överlämnats till utredningen för fortsatt behandling.
- Skrivelse från AB Trav & Galopp m.fl. angående höjd vinståterbetalning samt begränsning av betalningsströmmarna till utländska spelbolag (Fi 2003/5788).
- Skrivelse från IOGT-NTO:s Juniorförbund m.fl. angående kopplingen mellan vissa spelformer och bidragen till ungdomsverksamhet (Fi 2003/4385).
- Skrivelser från Svenska Travsportens Centralförbund och AB
Trav & Galopp angående sänkning av lotteriskatten samt
höjning av vinståterbetalningen (Fi2004/3138, Fi2003/3792, Fi2004/1641 och Fi2005/4162).
Promemoria angående beskattning av vinst i utländska lotterier (Fi2004/2095). Ärendena får anses behandlade genom detta betänkande.
Utredningen har i mars 2005 överlämnat delbetänkandet Vinstandelar (SOU 2005:21).
Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11).
Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas till regeringen senast den 15 december 2005. Redan vid utredningens tillkomst framstod den utmätta tiden som alltför kort och utvecklingen under det gångna året har gått i ett accelererande tempo såväl marknadsmässigt som när det gäller EG-rättens krav. Förhållanden som gällde sommaren 2004 när utredningen kom till har förändrats i åtskilliga hänseenden. I skrivelse till regeringen den 23 september 2005 begärde utredningen förlängd tid för uppdragets slutförande till den 30 april 2006 mot bakgrund av att ett inte obetydligt antal frågor återstod att behandla. Genom beslut den 24 november 2005 avslog regeringen framställningen. Utredningen har därför inte kunnat fullgöra uppdraget enligt direktiven och göra en fullständig översyn och anpassning av lagstiftningen med hänsyn tagen till den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen samt till utvecklingen av EG-rätten. Detta slutbetänkande måste ses mot denna bakgrund. Utredningen presenterar således inte några fullständiga lagförslag, t.ex. inte något förslag till ny lotterilag. Av de punkter som direktiven nämner är det bl.a. frågan om gränsdragningen mellan marknadsföringsåtgärder och kedjebrevsspel samt reglerna om ålderskontroll vid spel, särskilt på automater, som utredningen inte behandlat. Därutöver finns åtskilliga ytterligare frågor som bör omfattas av en lagöversyn och som inte kunnat behandlas i detta betänkande. Dessa frågor redovisas särskilt i avsnitt 13.7.
Utredningens uppdrag är härmed avslutat.
Jönköping i januari 2006
Jan Francke
/ Göran Nilsson
/ Åse Sundström
Sammanfattning
Översikt
Utredningens huvuduppgift har varit att, mot bakgrund av den av riksdagen och regeringen fastställda spelpolitiken och med hänsyn tagen till den aktuella utvecklingen, lämna de förslag som kan behövas för att anpassa regleringen inom området till den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen samt till utvecklingen av EG-rätten. I denna huvuduppgift har även ingått att beakta utvecklingens och förslagens inverkan på folkhälsan och de sociala skyddshänsynen.
Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas till regeringen senast den 15 december 2005. Sedan utredningen ansökt om förlängning av tiden för uppdragets slutförande till den 30 april 2006, med hänvisning till bl.a. att ett inte obetydligt antal frågor återstod att behandla, avslog emellertid regeringen framställningen. Innehållet i slutbetänkandet måste ses mot bakgrund av att en fullständig översyn av lotterilagstiftningen sålunda inte kunnat ske.
Utredningen har belyst den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen på lotterimarknaden och även behandlat frågor kring spelberoende. En översiktlig redogörelse för lotterilagstiftningen i ett antal länder har lämnats.
Uppdraget har krävt en analys av vilka ändamål som bör ligga till grund för den framtida lotteriregleringen och hur dessa på bästa sätt kan tillvaratas. Eftersom den svenska regleringen av lotterimarknaden innebär ett hinder mot den fria rörligheten av tjänster inom Europeiska unionen och etableringsfriheten har en bedömning av den svenska lagstiftningens förenlighet med EGrätten företagits. Utredningen har där sammanfattningsvis funnit att det finns sådana oklarheter, såväl i fråga om lagstiftningens syften som vid den praktiska tillämpningen, att lagstiftningens förenlighet med EG-rätten kan ifrågasättas. Med hänsyn till att tiden inte medgett någon fördjupad utredning av alternativ till den
nuvarande regleringen, och med beaktande av att utgångspunkten enligt direktiven skall vara den fastställda spelpolitiken, har emellertid utredningens förslag grundats på det nuvarande regelsystemet . Skälet till detta har varit att man därmed har kunnat utgå ifrån ett någorlunda sammanhållet, beprövat lagkomplex, i vilket man kan vidta de ändringar som aktualiserats vid tillämpningen av nuvarande bestämmelser. Ett antal förändringar har föreslagits. Utredningen har övervägt möjligheterna att genom lagstiftning försvåra möjligheterna att erbjuda spel från utlandet i Sverige, över Internet och på liknande sätt, men har funnit att någon reell möjlighet härtill saknas.
Uppdraget har innefattat en bedömning av hur de svenska anordnarnas ställning gentemot den internationella konkurrensen på spelmarknaden kan stärkas. Mot bakgrund av bedömningen i fråga om lagstiftningens förenlighet med EG-rätten har utredningen funnit att endast enstaka förstärkningar av de svenska anordnarnas konkurrenskraft kunnat föreslås.
Med hänsyn till att den nuvarande regleringen inte bedömts vara långsiktigt ändamålsenlig för att upprätthålla en tillräcklig kontroll över spelandet i Sverige, och därigenom säkra de sociala skyddshänsynen och intäkterna från spel och lotterier, har utredningen skisserat ett alternativ till den nuvarande regleringen. Utgångspunkten har varit att vissa spel och lotterier bör få anordnas i Sverige efter licens, som skulle kunna erhållas av envar som uppfyller de krav som uppställs i lagstiftningen. Någon mera detaljerad utredning av hur ett sådant licenssystem bör utformas har av tidsskäl inte gjorts.
Utredningens uppdrag har emellertid även innefattat en fullständig översyn av lotterilagstiftningen. Utredningen har därför lämnat en del förslag till ändringar i det nuvarande regelsystemet men har tvingats lämna ett antal frågor obehandlade.
De närmare övervägandena och förslagen redovisas i korthet i det följande.
Syften
Den svenska lotterilagstiftningen bör även i fortsättningen syfta till att tillgodose olika tvingande allmänhänsyn, såsom att motverka kriminalitet, motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar samt att tillvarata konsumentskyddsintressen. Någon ändring i
dessa avseenden i förhållande till gällande rätt föreslås inte. Lagstiftningen bör även möjliggöra att överskottet så långt möjligt kan styras till allmänna eller allmännyttiga ändamål, men denna strävan får inte sträckas så långt att lagstiftningen kommer i konflikt med EG-rätten. Enligt EG-domstolens praxis är nämligen en begränsning av de fria rörligheterna tillåten endast om den ”verkligen tjänar syftet att verkligen minska spelmöjligheterna och om finansieringen av sociala aktiviteter genom ett uttag på intäkterna från tillåtna spel endast utgör en accessorisk positiv konsekvens och inte det verkliga syftet med den restriktiva politik som förs”.
Lagstiftningens tillämpningsområde
Utredningen har funnit att lagstiftningens tillämpningsområde väsentligen inte bör förändras. Inga ändringar har därför föreslagits av lotteribegreppet eller i fråga om att lagstiftningen som huvudregel endast bör omfatta lotterier som anordnas för allmänheten. De undantag från den huvudregeln som gäller i dag bör bestå.
Utredningen har däremot funnit att lotterilagen måste vara tillämplig på alla lotterier som anordnas i Sverige, även om dessa inte riktar sig till den svenska allmänheten. Det har framkommit tveksamheter om att den svenska lagstiftningen inte kan tillämpas på lotterier som anordnas endast för deltagare utom landet, även om anordnandet sker i Sverige. Utredningen har därför föreslagit en bestämmelse som klargör att det inte är tillåtet att från Sverige anordna spel utan tillstånd t.ex. över Internet, även om ett svenskt deltagande är uteslutet.
Regleringen av spel- och lotterimarknaden i framtiden
Utredningen har funnit att den svenska spel- och lotterimarknaden måste vara reglerad även i framtiden. Det är otänkbart att denna marknad skulle lämnas oreglerad.
Utredningen har som ett första alternativ – vilket också legat till grund för de förslag till författningsändringar som utredningen lämnat – valt att utgå från den nuvarande regleringen och inte föreslagit några väsentliga ändringar i denna. Således har utredningen här föreslagit att den svenska lotterimarknaden även
framdeles skall vara förbehållen staten, hästsporten och föreningslivet och att privata vinstintressen endast i undantag kan accepteras. Ett väsentligt skäl till varför denna modell valts är emellertid att tiden inte medgett att något mera fullständigt förslag utifrån andra utgångspunkter kunnat utredas. I viss mån har även direktivens betoning av den av riksdag och regering fastställda spelpolitiken såsom utgångspunkt inför framtiden bidragit. Utredningen har nämligen bedömt, att den nuvarande regleringen inte är ändamålsenlig för att möta den internationella konkurrensen, särskilt över Internet. Det finns inte längre tillräckliga möjligheter att upprätthålla en spelmarknad där nationsgränserna utgör verkliga begränsningar för spel och lotterier. Tvingande allmänhänsyn kan inte tillräckligt beaktas genom nationell lagstiftning, exempelvis genom att söka dämpa konkurrenstrycket, begränsa spelmöjligheterna och minska spelandet, om en stor del av spelandet sker utanför statens kontroll. Eftersom det enligt utredningens bedömning saknas verkningsfulla medel för att hindra det gränsöverskridande spelet i dag torde det endast vara möjligt att behålla spelandet under svensk kontroll genom att kanalisera spelandet hit. Detta skulle kunna ske genom att de svenska anordnarna tilläts anordna spel och lotterier på i princip samma villkor som de utlandsbaserade konkurrenterna. En sådan tillämpning av den svenska lagstiftningen riskerar emellertid att komma i konflikt med de förutsättningar som EG-domstolen ställt upp för att en medlemsstat skall kunna upprätthålla en reglering som inskränker den fria rörligheten. Särskilt gäller detta kraven att lagstiftningen skall begränsa spelandet och minska spelmöjligheterna och att ekonomiska hänsyn inte får utgöra det verkliga skälet för den restriktiva regleringen.
Utredningen har bedömt huruvida den nuvarande regleringen är förenlig med EG-rätten. Sammanfattningsvis har utredningen funnit att det såväl i fråga om de syften som legat till grund för lagstiftningen – där ekonomiska hänsyn stundom enligt utredningen fått en oproportionerligt stor betydelse i lagstiftningsarbetet – som vid den praktiska tillämpningen finns oklarheter som gör att förenligheten med EG-rätten kan ifrågasättas. Sedan Svenska Spel i november 2005 erhållit tillstånd att anordna poker över Internet kan det enligt utredningen befaras att man överträtt en gräns då den svenska lagstiftningen inte längre kan anses förenlig med EG-rätten.
Även om den nuvarande regleringen kan antas ha varit ändamålsenlig för att t.ex. motverka brottslighet och sociala eller ekonomiska skadeverkningar när nationsgränserna utgjorde verkliga begränsningar av spelverksamheten är det enligt utredningen numera förenat med betydande svårigheter att upprätthålla erforderlig kontroll över spelandet. Detta har föranlett utredningen att även redovisa en alternativ modell till den nuvarande regleringen (se nedan).
De författningsförslag utredningen lämnat har emellertid tagit den nuvarande regleringen som utgångspunkt. Utredningen har då funnit att även statens och hästsportens tillträde till lotterimarknaden, samt den lotteriverksamhet som i dag anordnas med stöd av regeringens särskilda tillstånd, bör vara reglerad i författning. Några författningsförslag i dessa delar har utredningen inte hunnit utarbeta. Utredningen föreslår att kravet på att anordnaren skall vara en svensk juridisk person när det gäller föreningslivets lotterier tas bort. Enligt huvudregeln – med undantag av de statskontrollerade bolagens verksamhet – skall endast ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet kunna få lotteritillstånd. Om det finns särskilda skäl skall tillstånd även kunna ges till annan juridisk person än en ideell förening, som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet, eller till en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet. Däremot skall inte en juridisk person som inte har sådant allmännyttigt syfte kunna få lotteritillstånd, annat än i de särskilda situationer som regleras särskilt, t.ex. restaurangkasinon. Utredningen föreslår att lämplighetsprövningen av anordnare av restaurangkasinon skall skärpas, bl.a. genom att sökanden måste visa sin lämplighet.
Utredningen har utförligt behandlat möjligheterna att sanktionera anordnande och annan befattning med lotterier som anordnats utan stöd i lagen. Lotterilagens främjandeförbud föreslås bli preciserat till att avse främjande av lotterier som inte anordnats med stöd i lotterilagen. Allt sådant otillåtet främjande föreslås bli kriminaliserat som brott mot lotterilagen. Utredningen har även behandlat förutsättningarna att reglera sådan lotteriverksamhet som anordnas utomlands men funnit att den svenska lagstiftningen svårligen kan tillhandahålla effektiva sanktioner häremot. Några sanktioner mot spelare i Sverige eller leverantörer av förmedlingstjänster, såsom Internetleverantörer eller banker, föreslås inte.
Däremot föreslås ett förbud mot att i Sverige erbjuda deltagande i lotterier som inte anordnats med stöd i lotterilagen. Detta förbud är avsett att träffa utländska anordnare vars verksamhet är tillgänglig i Sverige, exempelvis över Internet, men som inte kan anses vara anordnad eller annars ha ägt rum här. Förbudet föreslås inte vara förenat med särskilda sanktioner.
Enligt direktiven skall utredningen behandla möjligheterna att stärka de svenska anordnarnas konkurrenskraft gentemot de utlandsbaserade anordnarnas verksamhet. Särskilt har direktiven pekat på möjligheterna att höja vinståterbetalningen för konkurrensutsatta spelformer. Mot bakgrund av bedömningen av lagstiftningens förenlighet med EG-rätten har utredningen funnit att det är svårt att inom ramen för den nuvarande regleringen föreslå sådana förbättringar. Utredningen har dock funnit att en begränsad höjning av vinståterbetalningen vid vadhållning bör kunna genomföras. Några höjningar i fråga om andra spelformer över Internet eller andra interaktiva media har däremot inte föreslagits, med hänvisning särskilt till de risker ur spelberoendesynpunkt en sådan åtgärd kan medföra.
I syfte att förbättra möjligheterna för folkrörelserna att utveckla nya lotterier har föreslagits att prövningen av om rikslotterier kan antas ge sökanden skälig avkastning får avse sökandens totala lotteriverksamhet och alltså inte enbart det enskilda lotteriet.
Spelberoende
En översiktlig redovisning av forskningsläget kring spelberoende, inklusive åtgärder mot och behandling av spelproblem, lämnas i betänkandet. Utredningen har även behandlat frågan huruvida åtgärder mot spelproblem borde finansieras genom att en andel av överskottet eller omsättningen i spelverksamheten efter beskattning skulle öronmärkas för forsknings- eller behandlingsåtgärder. Mot bakgrund bl.a. av att någon sådan beskattningsordning inte finns på andra områden har utredningen inte funnit skäl för en sådan ordning här.
Alternativ modell
Utredningen har funnit det vara angeläget att översiktligt presentera en alternativ modell till reglering av spel- och lotterimarknaden i framtiden. Den svenska lotterilagstiftningens förenlighet med EG-rätten har efter hand blivit alltmer tveksam. En stor del av spelandet sker dessutom hos anordnare som står utanför svensk reglering och tillsyn. Det finns enligt utredningen inte tillräckliga möjligheter att förstärka de svenska anordnarnas konkurrenskraft inom ramen för den nuvarande regleringen, och samtidigt tillgodose de tvingande allmänhänsyn som skall beaktas samt iaktta förenligheten med EG-rätten. Det går således inte att bortse från att nuvarande reglering inte är heltäckande och dåligt stämmer överens med hur marknaden fungerar. Behovet av en radikalt ändrad lagstiftningsmodell, särskilt för elektroniskt spel, synes allt mer påtagligt.
Under alla förhållanden måste lotterimarknaden vara underkastad reglering. Det är därför otillfredsställande att staten i dag endast kan vidmakthålla kontroll över den del av marknaden som de svenska anordnarna svarar för. Så långt möjligt bör alla aktörer på den svenska marknaden lyda under samma regelsystem, vilket alltså bör omfatta även dem som anordnar spel över Internet som är tillgängligt för svenska spelare.
Den modell utredningen skisserat avser ett licenssystem, som tillåter ett icke alltför stort antal licenser men vilka kan sökas av alla som uppfyller villkoren. Något hinder mot kommersiella anordnare ställs därmed inte upp. Grundvillkoren för licens regleras i lag. Den som inte erhållit licens tillåts inte anordna lotterier här. Utländska anordnare kan erhålla licens men någon kontaktpunkt här i riket krävs. Verksamheten bör beskattas i Sverige och medel från spelverksamheten kan därmed komma allmännyttiga ändamål till godo även framdeles. En licens skall kunna dras in om licenshavaren missköter sig. Licensen skall inte kunna användas för att anordna spel som riktar sig till andra länder utan överenskommelser om detta. De verksamheter som inte omfattas av licenssystemet kräver fortsättningsvis en reglering motsvarande lotterilagen.
Ett licenssystem av detta slag skulle innebära dels att en större del av den faktiska lotterimarknaden kan hållas reglerad, dels att i varje fall en del av det kapital som tidigare lämnat landet behålls här. Förutsättningarna för att ett licenssystem som det skisserade
uppfyller EG-rättens krav torde vara större än om man vidmakthåller nuvarande reglering. En ökad konkurrens kan i och för sig innebära ökat spelande och i sin tur ökade spelproblem. Det bör dock finnas möjligheter att utforma licenssystemet så att dessa risker motverkas. Det finns anledning att tro att denna modell innebär att spelarna i högre grad finner spelen inom regleringen attraktiva och att anordnare som ändå väljer att stå utanför tappar i attraktionskraft.
Marknadsföring
Enligt utredningens bedömning är det gällande regelsystemet i fråga om marknadsföring tillräckligt för att på ett övergripande plan kontrollera att marknadsföringen av spel och lotterier inte är vilseledande, alltför påträngande eller annars strider mot god marknadsföringssed. Eftersom marknadsföring av spelprodukter påverkar omfattningen av spelandet, och spelandet leder till sociala och ekonomiska skadeverkningar, finns det skäl att införa regler som gör det möjligt att begränsa omfattningen av marknadsföringen. Det finns vidare ett behov av styrmedel som möjliggör en reglering av hur marknadsföringen av vissa produkter utformas, t.ex. för spel med hög risk för utvecklande av spelproblem. Slutligen bör det införas enhetliga regler för kontroll av anordnarnas marknadsföring som omfattar hela lotterimarknaden. Utredningen har därför funnit att möjligheter bör finnas att mera detaljerat kunna reglera marknadsföringen av spel och lotterier, antingen vid tillståndsgivningen eller i författningsform. Av skäl som tidigare angivits har författningsförslag inte utarbetats.
Skattefrågor
För att bestämmelserna om beskattning av vinster i utländska lotterier skall vara förenliga med EG-rätten har utredningen föreslagit att vinst i utländskt lotteri som anordnas i ett EES-land skall vara fritt från inkomstskatt i Sverige om anordnaren har erforderliga tillstånd eller lotteriet står under offentlig kontroll. Även vinst vid vinstdragning på utländska premieobligationer skall vara skattefria om premieobligationen ställts ut i ett land inom EES.
Utredningen har även behandlat förutsättningarna för en sänkning av lotteriskatten, såväl generellt som särskilt för vissa konkurrensutsatta produkter i ATG:s utbud. Visserligen har utredningen funnit att något principiellt hinder inte kan anses möta mot en begränsad sänkning av lotteriskatten från 36 till 35 procent men utredningen är förhindrad att föreslå ofinansierade intäktsminskningar för staten. Utredningen har vidare funnit att det inte är lämpligt med riktade skattesänkningar, som endast avser vissa särskilt utpekade produkter. Något förslag om skattesänkning har därför inte lämnats.
Andra frågor
Tiden har inte medgett utredningen att göra den fullständiga översyn av lagstiftningen som direktiven förutsatt. Vissa begränsade frågor har utredningen dock behandlat. En förteckning över kvarstående frågor redovisas.
Bestämmelsen i 10 § lotterilagen, att tillstånd till lotteri får lämnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt, föreslås utvidgad till att avse även registreringslotterier och tillståndsfria lotterier.
Registreringsmyndigheten föreslås få möjlighet att föreskriva villkor för registeringslotterier och upphäva en registrering vid vissa överträdelser.
Ideella föreningar med huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet föreslås få möjligheter att anordna tillståndsfria lotterier utan insats, s.k. stimulanslotterier.
Summary
Review
The committee of inquiry’s principal task has been to present, in the light of the gaming policy established by the Government and the Riksdag and taking into account current trends in the gaming sector, whatever proposals it considers necessary for the purpose of adapting Swedish regulations to market developments and developments in technology, and to developments in Community law. An integral part of this task has been to examine the impact of both current developments and the committee’s proposals on public health and to consider how they affect social protection in Sweden.
The government directive called for the report to be delivered by 15 December 2005 at the latest. The committee requested that the mandate be extended to 30 April 2006, on the grounds that a not inconsiderable number of issues still remained to be dealt with. The Government, however, denied this request. Consequently, it should be borne in mind that the final report does not contain an exhaustive review of lottery legislation in Sweden.
The committee has examined how market and technological developments have affected the lottery market and has also looked into the question of gambling addiction. A general account of lottery legislation in a number of other countries has been included.
The mandate has necessitated an analysis of what basic aims future lottery regulation should have and how such purposes can best be served. As Swedish regulation of the lottery market represents an obstacle to both the free movement of services in the European Union and freedom of establishment, the committee has assessed the compatibility of Swedish legislation with Community law. Here, the committee has found that uncertainty over both the aims of the legislation and its practical application is such that its
compatibility with Community law is open to dispute. However, due to the fact that there has been insufficient time to examine alternatives to the present regulations in any great depth, and bearing in mind that under the government directive the gaming policy already in place is to serve as a starting point, the committee has proceeded in its proposals from the current regulatory system. This enabled it to base its work on a reasonably cohesive and well tested set of laws, to which changes prompted by the application of current provisions could be introduced. A number of changes have been proposed. The committee has considered the possibility of introducing legislation that would make it more difficult to offer gaming opportunities in Sweden from abroad, via the Internet and similar channels, but has concluded that this is not a feasible course.
The mandate has included an assessment of how the position of Swedish operators vis-à-vis their international competitors in the gaming market might be improved. In light of its assessment concerning the compatibility of Swedish legislation with Community law, the committee has found that only a very limited range of improvements in the Swedish operators’ competitiveness can reasonably be proposed.
As the regulations currently in place are not considered appropriate to the long-term task of maintaining adequate supervision of gambling in Sweden, and thus of securing both social protection and revenue from gaming and lotteries in the future, the committee has outlined one alternative to them. This alternative is based on the view that certain types of gambling and lotteries should be subject to licensing, and that such licences should be available to all who meet the relevant legislative requirements. Due to lack of time, it has not been possible to conduct a more detailed examination of how such a licensing system might be structured.
However, the mandate also calls for an exhaustive review of lottery legislation in Sweden, and the committee has therefore proposed a number of amendments to the present regulatory system, while having to leave a number of issues unconsidered.
The committee’s deliberations and proposals are briefly described in greater detail below.
Aims
In the future, too, Swedish lottery legislation should aim to meet key public imperatives, such as combating criminality, countering the harmful social and economic effects of gambling addiction, and protecting consumers. No changes in this regard are proposed in relation to present legislation. Swedish legislation should also seek to ensure that surpluses are used for public or public-service purposes as far as possible, although not on such a scale that the legislation conflicts with Community law. Under European Court case-law, the restriction of free movements is only allowed if it “reflects a concern to bring about a genuine diminution in gambling opportunities and if the financing of social activities through a levy on the proceeds of authorised games constitutes only an incidental beneficial consequence and not the real justification for the restrictive policy adopted”.
Scope of the legislation
The committee has concluded that the scope of the legislation should not be changed in any essentials. Consequently, it has not proposed any alteration to the definition of a lottery or any change to the general rule whereby the legislation is to apply only to lotteries organised for the general public. The present exceptions to this rule should be left in place.
The committee has, however, concluded that the Lotteries Act must apply to all lotteries organised in Sweden, even where these do not target the Swedish public. There has been some uncertainty as to whether Swedish legislation can be applied to lotteries organised in Sweden but only targeting participants abroad. Accordingly, the committee has proposed introducing a provision making clear that organising gambling from Sweden without a permit, e.g. via the Internet, is prohibited, even in cases where no Swedish participation is involved.
Future regulation of the gambling and lottery market
The committee has concluded that regulation of the Swedish gambling and lottery market must be maintained in the future as well. Leaving this market unregulated is inconceivable.
As a first alternative – which has also provided a basis for the legislative amendments it has proposed – the committee has chosen to proceed from the existing regulations and has not recommended any significant changes to them. Thus it has proposed that the Swedish lottery market continue to be reserved for the Swedish state, horse racing associations and non-profit associations. An important reason for choosing this model, however, is that there has not been enough time to develop more exhaustive proposals based on other perspectives. To some extent, the emphasis in the directive on the gaming policy established by the Government and the Riksdag as a starting point for the consideration of future approaches has also contributed. The committee takes the view that the present regulations are not adequate to the task of dealing with international competition, particularly via the Internet. It is no longer possible to uphold a gaming market where national borders genuinely restrict gambling and lotteries. Urgent public interests cannot be adequately served by national legislation – e.g. by provisions aimed at easing competitive pressure, restricting gambling opportunities and reducing gaming – if much of the gaming is beyond the control of the Swedish state. As in the opinion of the committee there are no effective means of preventing cross-border gaming at the present time, the only feasible way of maintaining Swedish supervision of gaming would seem to be to channel gaming opportunities to this country. This could be achieved by allowing Swedish operators to organise gambling and lotteries on approximately the same terms as their foreign-based competitors. There is a danger, however, that applying Swedish legislation in such a way would conflict with the conditions laid down by the European Court for allowing a member state to maintain regulations that restrict free movement. This applies in particular to the requirements surrounding legislation designed to reduce gambling and gambling opportunities, and to the proviso that economic considerations must not be the real justification for adopting restrictive policies.
The committee has addressed the question of whether current regulations are compatible with Community law. In sum, it has concluded that this is open to dispute due to uncertainty both over the basic aims of the legislation – where in the committee’s view too much weight has been attached to economic considerations –
and over its practical application. According to the committee, it is feared that the decision in November 2005 to allow Svenska Spel
1
to arrange Internet poker games may have taken Sweden beyond the point at which its legislation could be considered compatible with Community law.
While the present regulations may be deemed to have served their purpose in combating crime or countering harmful social and economic effects at a time when national boundaries offered a genuine restriction on gaming activities, maintaining the requisite supervision of gaming nowadays is considerably more difficult, according to the committee. As a result, it has presented an alternative model to the existing regulations (see below).
The legislative changes proposed in the report, however, are based on the present regulatory framework. The committee has concluded that access to the lottery market by the state and by horse racing associations should also be enshrined in law, along with the lottery activities currently organised under special government permits. The committee has not, however, had time to draw up any specific legislative proposals. The committee has further proposed abolishing the requirement whereby operators must be Swedish legal entities in the case of lotteries run by nonprofit associations. According to the general rule – and excepting the activities of the state-controlled gaming companies – only nonprofit associations whose principal purpose is to promote a public cause or benefit may be licensed to organise lotteries. Where there are special grounds for doing so, licences may also be granted to legal entities other than non-profit associations whose principal purpose is to promote a public cause or benefit within the country, or to a legal entity whose principal purpose is to promote a public cause or benefit outside the country. A legal entity without such public purpose may not be granted a lottery licence, however, except in special situations that are subject to separate regulation, e.g. restaurant casinos. The committee proposes making suitability tests of restaurant casino operators more stringent, e.g. by requiring operators to demonstrate their suitability.
The committee has closely examined the question of sanctions in the case of lotteries organised or otherwise dealt with outside the lottery law. It proposes that the clause in the Lotteries Act prohibiting the promotion of gaming participation (in certain
1
The national lottery, wholly owned by the state.
cases) be applied specifically to lotteries that have not been organised in accordance with this law. The committee wants all such unlawful promotion to be made a criminal offence under the Lotteries Act. It has also looked into the possibility of regulating lottery activities organised abroad, but has concluded that there is little prospect of Swedish legislation being able to impose effective sanctions on such practices. No sanctions are proposed in the case of players in Sweden or suppliers of intermediary services, such as Internet Service Providers or banks. The committee does, however, propose outlawing the practice of offering people in Sweden the chance to take part in lotteries not organised in accordance with the Lotteries Act. This targets foreign operators whose activities are accessible in Sweden, e.g. over the Internet, but are not deemed to have been organised in Sweden or otherwise to have taken place here. The committee does not propose introducing any special sanctions in such cases.
Under the government directive, the committee is to examine ways and means of strengthening the competitiveness of Swedish operators vis-à-vis operators based abroad. In particular, the directive mentions the possibility of raising the level of repayment on the proceeds of gaming forms exposed to competition. In light of its assessment concerning the compatibility of Swedish legislation with Community law, the committee has concluded that it would be difficult to introduce any such improvements under the present regulations. It does, however, feel that there is scope for a limited increase in the level of repayment on the proceeds from betting. The committee does not propose raising repayment levels in the case of other gaming forms over the Internet or via other interactive media, citing as its main reason the risk that such a move would further gambling addiction.
With a view to improving opportunities for grassroots organisations and voluntary associations, etc, to develop new lotteries, the committee proposes that, when the question of whether a prospective national lottery can yield reasonable returns is considered, applicants’ total lottery activities rather than the individual lottery should be taken into account.
Gambling addiction
The committee’s report includes a summarised account of the available research on gambling addiction, including measures taken to deal with such problems and the treatment provided. The committee has also considered the question of whether measures to combat gambling addiction might be financed by earmarking a share of the proceedings or turnover from gambling activities for research and treatment programmes. In light of the fact that no such taxation arrangement exists in other areas, the committee has found no reason to introduce such a practice here.
Alternative model
The committee has felt the need to outline an alternative model for the future regulation of the gambling and lottery market in Sweden. Doubts about the compatibility of Swedish lottery legislation with Community law have steadily grown. Also, much of the gambling that takes place in Sweden is organised by operators who are not within the reach of Swedish regulation and supervision. In the committee’s view, there is insufficient scope for strengthening the competitiveness of Swedish operators under the existing regulations without this adversely affecting both public imperatives and compatibility with Community law. Thus the fact that existing regulations are not fully comprehensive and do not properly reflect how the market works cannot be ignored. The need for a radically different legislative model, especially with regard to electronic gaming, is becoming increasingly apparent.
Whatever the case, the lottery market must be subject to regulation. The fact that nowadays the state can only exercise control over that part of the market for which Swedish operators are responsible is, therefore, unsatisfactory. As far as possible, all actors in the Swedish market should be subject to the same regulatory system, and this system should also extend to those who organise gambling over the Internet to which Swedish players have access.
The model outlined in the report is a licensing system that would make available a fairly limited number of licences but would allow anyone meeting the requirements to apply for them. This means there is nothing to stop commercial operators from applying. The
basic licensing terms and conditions are regulated by law. Anyone not granted a licence is prohibited from organising lotteries here in Sweden. Foreign operators may be granted licences on condition that they have some kind of contact point within the country. Activities should be subject to Swedish taxation, which means the proceeds from gaming would continue to benefit public interests and causes. Licences are to be revocable in the event of misconduct on the part of the licence holder. Nor would it be possible to use a licence to organise games directed at other countries without reaching a special agreement to this effect. Activities not covered by the licensing system would continue to require regulation along the lines of the Lotteries Act.
A system of this kind would mean both that regulation of a major part of the actual lottery market could be maintained and that at least some of the capital that previously flowed out of the country could be kept here. The chances of a licensing system such as the above meeting the requirements of Community law are probably greater than if the existing regulations were to be retained. A higher level of competitiveness may, of course, lead to an increase in gaming and a growth in gambling addiction. It should be possible, however, to design the licensing system in such a way that these risks are avoided. There is reason to believe that this model would increase the attractiveness to participants of games coming within the regulatory framework, and that operators choosing to remain outside would no longer be considered as attractive.
Marketing
In the committee’s opinion, the existing marketing regulations are sufficient to ensure general compliance with the principle that the marketing of gambling and lotteries must not be misleading or over-intrusive or otherwise conflict with good marketing practices. As the marketing of gaming products affects the scope and scale of gambling, and gambling can have harmful social and economic effects, there is reason to introduce rules that limit the extent of such marketing. Also, there is a need for policy instruments that can regulate how certain products are marketed, e.g. games that entail a significantly heightened risk of gambling addiction. Finally, uniform rules should be introduced throughout the lottery market
for the supervision of operators’ marketing practices. The committee, therefore, has concluded that it should be possible to regulate the marketing of gambling and lotteries in greater detail, either when considering licensing applications or by legislative means. For the reasons mentioned above, the committee has not formulated any legislative proposals in this respect.
Tax issues
To ensure that the Swedish provisions governing the taxation of profits from foreign lotteries are compatible with Community law, the committee has proposed that winnings from lotteries organised in an EEA country be exempted from income tax in Sweden if the operator is properly licensed or if the lottery is under public supervision. Winnings from foreign premium bond draws are also to be tax-exempt if the premium bond was issued in an EEA country.
The committee has further considered the feasibility of reducing the lottery tax rate, both generally and specifically, in the case of certain competitive products offered by ATG
2
. While concluding that in principle a minor reduction of the rate from 36 to 35 per cent is perfectly feasible, the committee notes that it is prevented from recommending unfunded cuts in state revenue. It also notes the inadvisability of introducing targeted tax cuts that only apply to certain specific products. Consequently, the committee has not presented any proposals concerning tax reductions.
Other issues
Lack of time has prevented the committee from carrying out the exhaustive review of legislation that the government directive prescribed. The committee has, however, managed to deal with a limited range of issues. A list of the outstanding issues is included in the report.
The committee proposes widening the provision in Section 10 of the Lotteries Act – whereby a permit may only be granted if it assumed that the activity will be pursued in an appropriate manner
2
A state-controlled company owned by the horse racing associations.
from a public viewpoint – to encompass registration lotteries and permit-free lotteries as well.
It further proposes empowering the registration authority to prescribe terms and conditions for registration lotteries and to revoke a registration in the event of certain types of infringements.
In addition, the committee wants non-profit associations whose primary purpose is to promote a public cause or benefit within the country to be given the opportunity to organise permit-free lotteries without a stake.
Författningsförslag
1. Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000)
Härigenom föreskrivs i fråga om lotterilagen (1994:1000) dels att 1, 10, 15, 16, 17, 19, 32, 33, 38, 51 och 54 §§ samt rubriken närmast före 10 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 51 a §, samt närmast före 51 a § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna lag skall tillämpas på lotterier som anordnas för allmänheten.
Ett lotteri skall anses anordnat för allmänheten även när det som villkor för deltagande krävs medlemskap i en viss sammanslutning, om denna väsentligen har till uppgift att anordna lotterier eller när lotteriet annars med hänsyn till omfattningen eller till villkoren för deltagande är att jämställa med ett lotteri som är anordnat för allmänheten.
Lagen skall tillämpas också på lotterier i form av bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel som inte anordnas för allmänheten, om spelet anordnas i förvärvssyfte.
Lagen skall tillämpas också på lotterier som i Sverige anordnas för allmänheten, även om svenskt deltagande i lotteriet är uteslutet.
Allmänna förutsättningar för tillstånd
Allmänna förutsättningar för lotterier
10 §
Tillstånd att anordna ett lotteri får lämnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser.
Lotterier enligt denna lag får anordnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser.
15 §
Tillstånd att anordna ett egentligt lotteri får lämnas till en svensk juridisk person som är en ideell förening och som
1. enligt sina stadgar har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet,
2. bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål,
3. inte vägrar någon inträde som medlem, om det inte finns särskilda skäl för detta med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av någon annan orsak, och
4. för sin verksamhet behöver lotteriinkomster.
Tillstånd får lämnas också till en annan juridisk person än en ideell förening eller en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet, om det finns särskilda skäl för det.
Tillstånd att anordna ett egentligt lotteri får lämnas till en ideell förening som
1. enligt sina stadgar har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet,
2. bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål,
3. inte vägrar någon inträde som medlem, om det inte finns särskilda skäl för detta med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av någon annan orsak, och
4. för sin verksamhet behöver lotteriinkomster.
Om det finns särskilda skäl får tillstånd lämnas också till
1. en annan juridisk person än en ideell förening, som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet, eller
2. en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet.
16 §
1
Tillstånd att anordna ett egentligt lotteri får ges, om
1. värdet av vinsterna i lotteriet motsvarar minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde,
2. vinstandelen anges på lottsedlarna, lottlistorna eller på den plats där lotteriet bedrivs, och
3. det kan antas att lotteriet kommer att ge sökanden skälig avkastning och att denna kommer att användas för det aktuella allmännyttiga ändamålet.
Till grund för beräkningen av vinsternas värde enligt första stycket 1 får läggas en bedömning av ett sannolikt vinstutfall. Detta gäller för lotterier som har en i förväg fastställd vinstplan och som bedrivs i flera län.
Kravet enligt första stycket 3 på skälig avkastning gäller inte om det finns särskilda skäl för annat.
Bedrivs lotteriet i mer än ett län och anordnar sökanden flera lotterier skall vid bedömningen enligt första stycket 3 sökandens samlade lotteriverksamhet beaktas.
Om lotterna skall säljas i en lottförsäljningsautomat krävs vidare att
1. en vinstplan är fastställd i förväg,
2. vinsterna har dragits i förväg inför en av tillståndsmyndigheten godkänd kontrollant, och att
3. automaten inte betalar ut någon vinst.
17 §
2
En sådan sammanslutning som avses i 15 § och som är verksam huvudsakligen inom en enda kommun får efter registrering anordna egentliga lotterier
En sådan sammanslutning som avses i 15 § första stycket 1–3 och som är verksam huvudsakligen inom en enda kommun får efter registrering anordna
1
Senaste lydelse 2003:346.
2
Senaste lydelse 2002:592.
under en treårsperiod, om egentliga lotterier under en treårsperiod, om
1. lotterierna bedrivs bara inom den eller de kommuner där sammanslutningen är verksam,
2. lotterierna inte bedrivs från en fast försäljningsplats som tillhandahålls av ett serviceföretag,
3. insatsernas sammanlagda belopp i de lotterier som anordnas under treårsperioden uppgår till högst 20 basbelopp,
4. en vinst som utgörs av pengar uppgår till högst ett basbelopp,
5. värdet av vinsterna i varje lotteri motsvarar minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde,
6. vinstandelen anges på lottsedlarna, lottlistorna eller på den plats där lotteriet bedrivs, och
7. det för lotterierna finns föreståndare som registreringsmyndigheten godkänt.
Registreringsmyndigheten får medge undantag från kravet på föreståndare enligt första stycket 7 om det är uppenbart att någon sådan inte behövs.
Registreringsmyndigheten får i samband med registreringen föreskriva villkor för verksamheten.
För lotteri som avses i 16 § fjärde stycket gäller vidare där angivna särskilda förutsättningar.
För lotteri som avses i 16 § femte stycket gäller vidare där angivna särskilda förutsättningar.
19 §
3
En sådan sammanslutning som avses i 15 § första stycket får anordna lotterier utan tillstånd, om
En sådan sammanslutning som avses i 15 § första stycket 1–3 får anordna lotterier utan tillstånd, om
1. lotteriet anordnas i samband med
a) en tillställning eller en sammankomst som sammanslutningen anordnar eller deltar i eller
b) ett bingospel som sammanslutningen anordnar,
2. lotteriet bedrivs bara inom det för tillställningen, sammankomsten eller bingospelet avsedda området,
3. värdet av varje insats uppgår till högst 1/6 000 basbelopp,
3
Senaste lydelse 2001:1045.
4. värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/6 basbelopp,
5. det sammanlagda värdet av vinsterna motsvarar minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde, om antalet insatser och vinster samt värdet av dessa är bestämda enligt en uppgjord plan,
5. det sammanlagda värdet av vinsterna motsvarar minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde, om insats krävs och om antalet insatser och vinster samt värdet av dessa är bestämda enligt en uppgjord plan,
6. vinstandelen anges på lottsedlarna eller lottlistorna eller i den lokal där lotteriet bedrivs,
7. lottköparen vid lottköpet får veta var och när vinsterna skall dras och på vilket sätt resultatet av dragningen görs tillgängligt för allmänheten, om vinstdragningen inte redan har ägt rum, och
8. vinsterna dras offentligt före tillställningens, sammankomstens eller bingospelets slut för dagen, om vinstdragningen inte redan har ägt rum före lottförsäljningen.
Försäljning av lotter genom påteckning på lottlistor får, trots vad som sägs i första stycket 2, påbörjas fyra veckor innan tillställningen eller sammankomsten äger rum.
32 §
4
Tillstånd att anordna roulettspel och tärningsspel får ges, om
1. spelet anordnas i samband med
a) en offentlig nöjestillställning inom en nöjespark eller liknande anläggning,
b) hotell- och restaurangverksamhet, om det för rörelsen finns tillstånd till servering av spritdrycker, vin eller starköl enligt alkohollagen (1994:1738) eller om det ändå kan antas att spelet utan olägenhet kan anordnas i samband med verksamheten, eller
c) trafik på fartyg i internationell trafik,
2. värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst 1/6 000 basbelopp,
3. värdet av högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst 1/200 basbelopp, och
4. den som söker tillstånd bedöms vara lämplig att driva verksamheten.
4. den som söker tillstånd visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt
4
Senaste lydelse 1996:1168.
omständigheterna i övrigt är lämplig att driva verksamheten.
33 §
Vid prövningen enligt 32 § 4 skall tillståndsmyndigheten beakta sökandens erfarenheter på området, ekonomiska förhållanden, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt samt andra omständigheter av betydelse.
I fråga om aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska eller ideella föreningar skall prövningen även omfatta
1. verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning har ett bestämmande inflytande över verksamheten,
1. verkställande direktören och andra som har ett bestämmande inflytande över verksamheten,
2. styrelseledamöter och styrelsesuppleanter som till följd av eget eller närståendes ekonomiska intresse har en väsentlig gemenskap med den juridiska personen som är grundad på andelsrätt eller därmed jämförligt ekonomiskt intresse, och
3. bolagsmännen i handelsbolag. Som närstående till en styrelseledamot eller en styrelsesuppleant anses den som enligt 4 kap. 3 § första stycket konkurslagen (1987:672) är att anse som närstående till gäldenären.
38 §
5
Det är inte tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte
1. främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri, eller
2. utan medgivande av anordnaren sälja lotter, ta emot insatser eller förmedla vinster i ett tillåtet lotteri.
1. främja deltagande i ett lotteri som inte anordnats med stöd i denna lag,
2. på annat sätt erbjuda möjligheten att delta i ett sådant lotteri som avses i 1, eller
3. utan medgivande av anordnaren sälja lotter, ta emot insatser eller förmedla vinster i ett tillåtet lotteri.
5
Senaste lydelse 2003:346.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från förbudet enligt första stycket 1 att främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, om
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från förbudet enligt första stycket 1 om främjandet avser ett utom landet anordnat lotteri, och om
1. lotteriet anordnas som ett led i ett internationellt samarbete på lotteriområdet med svenskt deltagande, och
2. den utländska lotterianordnaren har rätt enligt det egna landets regler att anordna lotteri eller vadhållning samt att samarbeta internationellt.
51 §
Om tillståndshavaren inte följer föreskrifterna i denna lag eller förskrifter, villkor eller bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen, får den myndighet som har lämnat tillståndet meddela varning eller återkalla tillståndet.
Den myndighet som har lämnat tillståndet får meddela varning eller återkalla tillståndet om tillståndshavaren inte följer föreskrifterna i denna lag eller föreskrifter, villkor eller bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen.
Tillståndet får också återkallas eller ändras om förutsättningarna för tillståndet inte längre finns eller har ändrats.
Beslut om varning och återkallelse av tillstånd gäller omedelbart, om inte annat bestämts.
Upphävande av registrering
51 a §
Registreringsmyndigheten får upphäva registreringen om den som med stöd av 17 § anordnar lotterier efter registrering inte följer föreskrifterna i denna lag eller föreskrifter, villkor eller bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen.
Beslut om upphävande av registrering gäller omedelbart, om inte annat bestämts.
54 §
6
Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet
1. olovligen anordnar lotteri, eller
2. olovligen innehar en penningautomat, värdeautomat, varuspelsautomat eller skicklighetsautomat.
Till böter eller fängelse i högst sex månader döms också den som olovligen i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, om främjandet särskilt avser deltagande från Sverige.
Till böter eller fängelse i högst sex månader döms också den som olovligen i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett sådant lotteri som avses i 38 § första stycket 1, om främjandet särskilt avser deltagande från Sverige.
I ringa fall döms inte till ansvar.
Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år. _____________________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007.
6
Senaste lydelse 2003:346.
2. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m.
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
7
Vid beräkning av skattebeloppet skall i vinstens värde inräknas den skatt som skall betalas för vinsten.
Skatt skall inte betalas för vinster som inte tagits ut av vinnaren.
_____________________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007.
7
Senaste lydelse 1995:764.
Skatt betalas enligt denna lag till staten för penningvinst vid vinstdragning i sådant vinstsparande anordnat av bank eller sparkassa som utgör svenskt lotteri och för penningvinst i sådant lotteri som avses i 21 § lotterilagen (1994:1000).
Skatten utgör 30 procent av vinstens värde. För vinst i lotteri som anordnas med stöd av 21 § lotterilagen skall skatt dock inte betalas med högre belopp än att etthundra kronor återstår av vinsten.
Skatt betalas enligt denna lag till staten för penningvinst vid vinstdragning i sådant vinstsparande anordnat av bank eller sparkassa som utgör svenskt lotteri och för penningvinst i sådant lotteri som avses i 21 och 21 c §§lotterilagen (1994:1000).
Skatten utgör 30 procent av vinstens värde. För vinst i lotteri som anordnas med stöd av 21 eller 21 c § lotterilagen skall skatt dock inte betalas med högre belopp än att etthundra kronor återstår av vinsten.
3. Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)
Härigenom föreskrivs att 8 kap. 3 § och 42 kap. 25 §inkomstskattelagen (1999:1229) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
3 §
8
Vinster i svenska lotterier eller vid vinstdragning på svenska premieobligationer är skattefria.
Detsamma gäller vinster i utländska lotterier som avses i 1 § andra stycket lagen (1991:1482) om lotteriskatt.
Vinster i utländska lotterier är skattefria om lotteriet – anordnas i ett land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), och – har erforderliga tillstånd eller står under offentlig kontroll.
Vinster vid vinstdragning på utländska premieobligationer är skattefria om premieobligationen ställts ut i ett land inom EES.
42 kap.
25 §
9
Vinst i ett utländskt lotteri eller vid vinstdragning på utländska premieobligationer skall tas upp om vinsten överstiger 100 kr.
Detta gäller dock inte vinst i utländska lotterier som avses i 1 § andra stycket lagen (1991:1482) om lotteriskatt.
Vinst i ett utländskt lotteri eller vid vinstdragning på utländska premieobligationer skall tas upp om vinsten överstiger 100 kr och om vinsten inte är skattefri enligt 8 kap. 3 § andra och tredje styckena.
Utgifter för att delta i svenska och utländska lotterier får inte dras av.
_____________________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007.
8
Senaste lydelse 2003:349.
9
Senaste lydelse 2003:349.
1. Lotteriutredningen
1.1. Bakgrunden till utredningsuppdraget
Den gällande lotterilagen är från 1994, men i väsentliga delar har den sitt ursprung i 1939 års lotteriförordning. Lagstiftningen är i grunden anpassad till en ”fysisk” lotterimarknad, där det förutsatts att lotterier anordnas på plats och ställe eller i varje fall förmedlas genom ombud eller avser fysiska lottsedlar eller deltagarbevis. Verkligheten ser emellertid annorlunda ut i dag. Den tekniska utvecklingen har medfört att förutsättningarna att elektroniskt förmedla t.ex. speltjänster utan hinder av nationsgränser är nära nog obegränsade, samtidigt som möjligheterna för en enskild nation att ingripa mot verksamhet som anordnats utomlands synes vara små. Det gränsöverskridande spelet har inneburit att förutsättningarna att upprätthålla en nationell spelmarknad minskat i betydande mån.
På det rättsliga planet är det för Sveriges vidkommande framför allt medlemskapet i Europeiska unionen (och dessförinnan EES) som påverkat möjligheterna att reglera spel och lotterier. Någon gemenskapsrättslig lagstiftning som särskilt avser spel och lotterier finns inte. EG-domstolen har i ett antal mål, som samtliga avsett begäran om förhandsavgörande från nationella domstolar, behandlat fördragsreglernas tillämpning vid spel och lotterier och därvid funnit att verksamheten i och för sig kan motivera ett undantag från bestämmelserna om fri rörlighet, men endast under närmare angivna förhållanden såsom att den restriktiva lagstiftningen skall syfta till att begränsa spelmöjligheterna och minska spelandet.
De marknadsmässiga, tekniska och rättsliga förutsättningarna att reglera spel och lotterier har således förändrats efter lotterilagens tillkomst. I prop. 2002/03:93 redogjorde regeringen för sin syn på utvecklingen på spel- och lotterimarknaden samt för olika åtgärder som skulle kunna stärka svenska anordnares konkurrenskraft och
värna spelverksamhetens överskott. Under rubriken ”En framtida spelpolitik” behandlade regeringen bl.a. hur spel över Internet påverkat den svenska lotterilagstiftningen och fann sammanfattningsvis anledning att se över lotteriregleringen bl.a. i syfte att anpassa regleringen till spel- och lotterimarknadens snabba utveckling.
1.2. Uppdraget
Utredningsdirektiven finns som bilaga 1 till detta betänkande.
Uppdraget inrymmer all lagstiftning på spel- och lotteriområdet, inklusive skattereglerna. Det skulle därför kunna hävdas att uppdraget även borde omfatta de särskilda spelformer som regleras i kasinolagen (1999:355) och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automatspelslagen). Vi har dock funnit att varken kasinolagen, som är föremål för en särskild översyn, eller automatspelslagen, som nyligen behandlats övergripande av lagstiftaren (prop. 2004/05:3), bör omfattas av vårt uppdrag.
I avsnitt 5.5.1 redogörs för hur utredningen uppfattat uppdraget i den del det avser förhållandet till den av riksdag och regering fastställda spelpolitiken.
1.3. Utredningsarbetet
Utredningen har hållit 18 sammanträden där experterna deltagit. I syfte att inhämta information dels från de ledande svenska anordnarna av spel och lotterier, dels i fråga om spelberoende har utredningen även upprättat tre referensgrupper (Statliga bolag, Folkrörelser, Spelberoende). Vardera två möten har hållits med dessa referensgrupper. I dessa grupper har följande personer medverkat.
Statliga bolag
- Remy Nilson, AB Trav & Galopp
- Leif Almgren, AB Trav & Galopp
- Bengt Palmgren, AB Svenska Spel
Mathias Hedlund, AB Svenska Spel
Folkrörelser
- Sture Ericsson, Folkspel
- Anders Jansson, A-Lotterierna
- Jan Wahlgren, IOGT-NTO Lotterier
Krister Fredricson, Svebico
Spelberoende
- Anders Stymne, Statens folkhälsoinstitut
- Anne Nilsson, Spelberoendes Riksförbund
- Jakob Jonsson, psykolog
- Gunilla Paulsson Lindberg, Lotteriinspektionen, som senare förordnats som expert i utredningen och ersatts av
Jessica Jeppsson, Lotteriinspektionen
Ett stort antal kontakter har ägt rum med anordnare av spel och lotterier – såväl svenska som utländska – samt andra intressenter på marknaden såsom Lotteriinspektionen, Folkhälsoinstitutet, Kommerskollegium, polisen och Riksidrottsförbundet. Utredningen har även deltagit vid rådets Oberoende Spelsamverkan (OSS) möten. Sammanträffanden har ägt rum med Kultur- og kirkedepartementet och Lotteritilsynet (Norge) samt med Skatteministeriet och Spillemyndigheten (Danmark). Vidare har utredningen deltagit vid Svenska Spels ”Spelakademin” i Visby 2004 och 2005, Nordiska nämnden för alkohol- och drogforsknings (NAD) konferens i Helsingfors i mars 2005, GREF:s möte i Bryssel i maj 2005 (om GREF, se avsnitt 8.2.1), European Association for the Study of Gambling (EASG) konferens i Malmö i juni 2005 samt International Masters of Gaming Law konferens i Paris i oktober 2005.
Utredningen har fört diskussioner med Utredningen om utvärdering av kasinoverksamheten i Sverige (Fi 2005:07).
Utredningen har slutligen haft ambitionen att sammanträffa med företrädare för Europeiska gemenskapernas kommission för att fullfölja analysen av EG-rätten, men av skilda anledningar har ett sådant sammanträffande tyvärr inte kommit till stånd.
1.4. Delbetänkande
Enligt utredningsdirektiven skulle förslagen rörande vinståterbetalning behandlas med förtur. Utredningen behandlade denna fråga särskilt i delbetänkandet ”Vinstandelar” (SOU 2005:21) vilket avgavs den 15 mars 2005. Utredningen föreslog ingen höjning av vinståterbetalningen, varken enligt lotterilagen eller i regeringens särskilda tillstånd enligt 45 § lotterilagen.
1.5. Slutbetänkandet
Avsikten har varit att i detta betänkande slutbehandla samtliga frågor som omfattas av direktiven. Som även framgått i missivet till detta betänkande har emellertid den tid, som utredningen haft till förfogande, varit alltför kort för att fullgöra det omfattande uppdraget. Utredningen har redovisat kvarstående frågor i avsnitt 13.7. Uppräkningen där gör inte anspråk på att vara fullständig.
2. Lotterilagstiftningen
2.1. Översikt
Bestämmelser om lotterier har funnits i den svenska lagstiftningen åtminstone sedan 1844. Ett antal äldre förordningar ersattes 1939 av lotteriförordningen (1939:207), vilken var den första samlade författningen på området. 1939 års lotteriförordning ersattes 1982 av lotterilagen (1982:1011), vilken i sin tur ersatts av den nu gällande lotterilagen (1994:1000). Lotterilagen utgör den generella regleringen av spel och lotterier i Sverige. Lagen omfattar förutom sedvanliga lotterier även t.ex. vadhållning, automatspel, kortspel, roulettspel, bingospel och kedjebrevsspel.
Särskilda bestämmelser om förströelseautomater, som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel, ges i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automatspelslagen). Bestämmelser om kasinospel med internationella regler ges i kasinolagen (1999:355).
Bestämmelser om beskattning av vissa av de verksamheter som regleras i lotterilagen ges i lagen (1972:820) om skatt på spel, i lagen (1991:1482) om lotteriskatt (lotteriskattelagen) och i lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m.
I Lotterilagsutredningens slutbetänkande ”Från tombola till Internet” (SOU 2000:50) lämnades en utförlig redogörelse för den svenska lotterilagstiftningens utveckling samt innehållet i 1994 års lotterilag och 1982 års automatspelslag. Här lämnas därför endast en kortfattad redogörelse för de ändringar som därefter skett i lotterilagen och – i den mån det är av intresse för utredningens uppdrag – automatspelslagen. I avsnitt 5.3 redovisar utredningen översiktligt hur lotterilagens skyddsintressen behandlats i tidigare lagstiftningsärenden.
2.2. De senaste årens lagändringar
Som nämndes i SOU 2000:50 s. 49 f. ändrades lotterilagen dels den 1 januari 1997 i fråga bl.a. om lotteribegreppet, högsta vinsttaket och automatspel (SFS 1996:1168), dels den 1 juli 1999 i fråga bl.a. om automatspel inbegripet högsta vinst för sådant spel, märkning av automater, innehav av automater m.m. (SFS 1999:358). Dessa ändringar anmäldes inte till kommissionen i enlighet med rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter, vilket ersatt direktivet 83/189/EEG i samma ämne. Sedan fråga uppkommit om författningsändringarna utgjorde sådana tekniska föreskrifter som omfattas av anmälningsskyldigheten enligt de nämnda direktiven beslutade Regeringskansliet att göra en sådan anmälan av vissa av de aktuella bestämmelserna i lotterilagen. Eftersom en sådan anmälan endast kan göras beträffande förslag till bestämmelser begärde regeringen att riksdagen med upphävande av de tidigare bestämmelserna på nytt skulle anta de tidigare beslutade ändringarna. Denna lagändring trädde i kraft den 1 februari 2002 (SFS 2001:1045).
I detta sammanhang bör nämnas att frågan om vilken rättsverkan den uteblivna anmälan till kommissionen har haft varit föremål för domstols prövning i flera fall, t.ex. angående brott mot lotterilagen. Efter begäran om förhandsavgörande från Högsta domstolen meddelade EG-domstolen den 21 april 2005 dom i målet Lindberg
1
.
Eftersom frågan huruvida de aktuella lagändringarna borde ha anmälts till kommissionen inte påverkar utredningens förslag i detta betänkande behandlar vi inte EG-domstolens avgörande närmare.
Den 1 augusti 2002 infördes i lotterilagen ett antal bestämmelser som gäller lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor (21 a–21 d §§). Syftet med dessa bestämmelser var att göra det möjligt för folkrörelserna att bedriva lotterier över exempelvis Internet under i stort sett samma förutsättningar som tidigare gällde för traditionella lotterier (prop. 2001/02:153 s. 19). Sålunda föreskrivs i 21 a § att lotterier som anordnas i samband med sändning i radio eller på annat sätt förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor är att anse som egentliga lotterier. Detta gäller dock inte vadhållning i samband med hästtävling och sådan vadhållning i samband med idrottstävling som bedrivs i mer än en
1
Mål C-267/03 Lindberg, ännu ej publicerad i rättsfallssamlingen.
kommun, inte heller kedjebrevsspel eller liknande spel. Enligt 21 d § får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, beträffande tillståndspliktiga lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor, meddela vissa närmare föreskrifter. Enligt 4 b § lotteriförordningen (1994:1451) får Lotteriinspektionen för sådana lotterier meddela föreskrifter om krav på utrustning samt föreskrifter till skydd för sociala intressen. Dessutom skedde ytterligare ändringar i lotterilagen, bland annat i fråga om kreditförbudet enligt 37 §, vilket utvidgades till att avse inte enbart anordnaren utan även dennes ombud.
Den 1 juli 2003 ändrades 16 § lotterilagen på så sätt att de tidigare begränsningarna av penning- och värdepappersvinsternas storlek togs bort. Ändringen innebar att ideella föreningar numera har rätt att fritt fördela vinsterna mellan pengar och andra sorters vinster. Samtidigt infördes i 38 § lotterilagen ett undantag från främjandeförbudet, innebärande att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från främjandeförbudet om lotteriet anordnas som ett led i ett internationellt samarbete på lotteriområdet med svenskt deltagande och den utländska lotterianordnaren har rätt enligt det egna landets regler att anordna lotteri eller vadhållning samt att samarbeta internationellt. Som en följd av undantaget från främjandeförbudet ändrades även straffbestämmelsen i 54 § lotterilagen samt vissa bestämmelser i lotteriskattelagen.
Automatspelslagen ändrades den 1 januari 2005, varvid Lotteriinspektionen övertog de uppgifter i fråga om tillståndsgivning och tillsyn som socialnämnden tidigare haft. Automatspelslagen innehöll tidigare inget krav på att ett tillstånd skulle vara tidsbegränsat, och någon bestämmelse med den innebörden infördes inte heller när Lotteriinspektionen övertog tillståndsgivningen. Det förutsattes dock att tillstånd meddelade av Lotteriinspektionen skulle vara tidsbegränsade (jfr prop. 2004/05:3 s. 15 f.). För att undvika att äldre, icke tidsbegränsade tillstånd skulle fortsätta att gälla för all framtid förordnades i övergångsbestämmelserna följande. Tillstånd som meddelats med stöd av äldre bestämmelser och vars giltighetstid löper ut före den 1 april 2006 skall fortsätta att gälla till dess giltigheten löper ut. Tillstånd vars giltighetstid löper ut efter den 31 mars 2006 och tillstånd vars giltighet inte är begränsad i tiden upphör att gälla den 1 april 2006. Från och med den 1 april 2006 kommer det således att
gälla ett krav på tillstånd från Lotteriinspektionen för förströelseautomater enligt automatspelslagen.
Den 1 januari 2005 ändrades även 22 § lotterilagen på så sätt att det vid bedömningen av om bingospel kan antas att ge sökanden skälig avkastning skall beaktas även avkastningen från spel på värdeautomater i spellokalen. Även 37 § lotterilagen, som innehåller ett förbud för anordnaren eller dennes ombud att lämna kredit för insatser i lotteriet, ändrades varvid Lotteriinspektionen numera får medge undantag från kreditförbudet om det finns synnerliga skäl. Undantaget anses särskilt avse den situationen att lottsedlar distribueras per post mot postförskott (se prop. 2004/05:3 s. 19).
3. Den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen på spel- och lotterimarknaden
3.1. Allmänt
Den svenska spel- och lotterimarknaden är väsentligen förbehållen staten, hästsporten och folkrörelserna. Denna uppdelning av marknaden har gamla anor. Vadhållning på hästar till förmån för hästaveln har förekommit sedan åtminstone 1923 och tips och penninglotterier i uteslutande statlig regi sedan 1930-talet. Lotterier har sedan lång tid tillbaka utgjort en viktig finansieringskälla för föreningslivet, vilket intagit en särställning på så sätt att lotterier tillåtits till förmån för vissa allmännyttiga ändamål men inte till förmån för privata vinstintressen. Redan 1939 års lotteriförordning slog fast denna princip.
Kommersiella inslag har dock förekommit i viss omfattning på den svenska spel- och lotterimarknaden genom tiderna. I dag är de kommersiella intressena huvudsakligen inskränkta till s.k. restaurangkasinon.
De spelformer som förekommer på den reglerade svenska marknaden kan sammanfattningsvis sägas vara följande (närmare beskrivning av de olika spelformerna följer i avsnitt 3.2): Turspel (spel och lotterier där slumpen väsentligen avgör utgången, t.ex. sedvanliga lotterier, nummerspel såsom Lotto och Keno m.m.; anordnas av ideella föreningar och Svenska Spel), vadhållning och sportspel (anordnas väsentligen av Svenska Spel och, i samband med hästtävlingar, ATG), automatspel (väsentligen anordnat av Svenska Spel) och kasinon (anordnas av Svenska Spels helägda dotterbolag Casino Cosmopol, förutom s.k. restaurangkasinon som väsentligen organiseras av privata intressen). Till uppräkningen kan övervägas att läggas spel och lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor (EMV-lotterier). I den svenska lagstiftningen har dessa hittills inte behandlats som en särskild spelform, utan särregleringen har avsett själva förmedlingssättet. Hittills har också det produktutbud som de svenska spelanordnarna tillhandahållit i
elektronisk form haft motsvarigheter i fysisk form. Det förekommer dock i ökande omfattning spel och lotterier som anordnas på elektronisk väg vilka inte finns i fysisk form.
Enligt lotterilagen är det som huvudregel ideella föreningar, vilka har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet, som har rätt att anordna lotterier. De undantag som direkt framgår av lotterilagen är i detta sammanhang av mindre betydelse. Emellertid har regeringen en utomordentligt stor möjlighet att, med frångående av regleringen i lotterilagen, ge tillstånd till lotterier i annan ordning. I 45 § lotterilagen stadgas således att regeringen får meddela särskilt tillstånd att anordna lotteri i andra fall och annan ordning än som anges i lotterilagen. Regeringen har därmed rätt att ge tillstånd till andra än dem som anges i lotterilagen att anordna lotterier och dessutom med andra regler, exempelvis i fråga om vinster. Det är med stöd av denna undantagsbestämmelse som tillstånden givits till de statsägda eller statskontrollerade bolagen Svenska Spel och ATG, vilka inte ingår i den kategori anordnare som anges i lotterilagens allmänna bestämmelser (se särskilt 15 § lotterilagen).
Lotterilagens reglering i förening med regeringens tillståndsgivning enligt 45 § lotterilagen innebär att det i Sverige råder monopol på vadhållning i samband med idrottstävlingar i mer än en kommun (Svenska Spel), på vadhållning i samband med hästtävlingar (ATG), för värdeautomater (Svenska Spel) förutom i vissa fall för fartyg i internationell trafik och på kasinospel förutom de s.k. restaurangkasinona (Svenska Spel genom det helägda dotterbolaget Casino Cosmopol). Lokala lotterier, inklusive bingospel, är förbehållna ideella föreningar på orten. Rikslotterier anordnas såväl av ideella föreningar som av Svenska Spel. Endast vid de s.k. restaurangkasinona föreligger en friare konkurrens, där hotellet eller restaurangen och även andra kommersiellt verkande företag kan erhålla tillstånd.
Den reglerade svenska spelmarknaden omsatte under år 2004 minst 36,5 miljarder kronor brutto. Av omsättningen avsåg 56 procent Svenska Spel (inklusive Casino Cosmopol som dock endast redovisar behållningen efter utbetalda vinster), 29 procent ATG, 12 procent folkrörelsernas lotterier och 3 procent restaurangkasinon. Den sammanlagda försäljningen av spel och lotterier över Internet uppgick till 1 720 miljoner kr. I den summan är inte Spero Onlines EMV-lotterier medräknade eftersom
uppgifter där saknas om omsättning. Den totala nettoomsättningen var ca 15 miljarder kr.
Jämte den reglerade svenska spelmarknaden förekommer ett omfattande spelande i Sverige på spel och lotterier som inte omfattas av den svenska lagstiftningen. Framför allt handlar det om spel över Internet som anordnats utomlands i överensstämmelse med lagstiftningen i ursprungsstaten. Utbudet av sådana spel har ökat kraftigt sedan slutet av 1990-talet. Från början tillhandahölls främst möjligheten till vadhållning hos utlandsetablerade anordnare. Efter hand har dock andra spelformer slagit igenom, såsom kasinospel och pokerspel. Den kraftigaste tillväxten för närvarande avser poker. Det finns uppgifter om att marknaden för Internetpoker ökat med 600 procent under en tolvmånadersperiod till och med november 2004 (jfr Lotteriinspektionens rapport ”Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt”, dnr 105/2005).
Det är omöjligt att bedöma hur stort spelandet i Sverige hos utländska spelanordnare är. Några helt tillförlitliga uppgifter om detta går inte att få fram. Det finns uppgifter om en omsättning på ca 6 miljarder kr år 2004. Den undersökning som Sifo på uppdrag av Lotteriinspektionen låtit utföra angående spel på Internet indikerar dock en betydligt lägre omsättning än så (Spel på Internet – en undersökning bland allmänheten, 2005-05-11).
Dessutom förekommer i Sverige spel på illegala inhemska spel och lotterier, såsom illegal vadhållning samt spelautomater och kortspel utan tillstånd. Omsättningen på det illegala spelet kan svårligen uppskattas. Enbart det illegala automatspelet beräknas dock omsätta flera miljarder kr årligen (jfr Lotteriinspektionens rapport ”Kartläggning av den svenska marknaden för automatspel och liknande spel som idag saknar tillstånd eller anordnas utan erforderligt tillstånd”, dnr 76/2003, enligt vilken det antagits att det finns ca 3 000 illegala spelautomater i Sverige, att bruttoomsättningen uppgår till ca 1 miljon kronor per automat och år och att nettoomsättningen uppgår till ungefär en tredjedel av bruttoomsättningen).
Beräkningar har gett vid handen att svenska folket (personer över 18 år) i genomsnitt använder knappt tre procent av sin disponibla inkomst till spel och lotterier och att nettokostnaden – utgifterna minskat med utbetalda vinster – uppgår till knappt 1,2 procent av den disponibla inkomsten. Den andel av den disponibla inkomsten som används till spel och lotterier har
bedömts vara relativt konstant under en längre tid, eller till och med minskat något, trots att spelandet i Sverige har ökat.
3.2. Spel och spelformer
3.2.1. Turspel
Med turspel avses här spel och lotterier där utgången så gott som helt är beroende på slumpen. Det rör sig framför allt om lotter av olika slag eller nummerspel såsom Lotto och Keno. Lotterier som anordnas lokalt är förbehållna föreningslivet med stöd av lotterilagen. Ideella föreningar som bedriver riksomfattande verksamhet har rätt att anordna riksomfattande lotterier av detta slag. Därutöver har regeringen givit Svenska Spel tillstånd att anordna riksomfattande lotterier av turspelskaraktär med stöd av 45 § lotterilagen. I samband med offentliga nöjestillställningar finns också möjligheter att i begränsad omfattning anordna spel av detta slag.
3.2.2. Vadhållning och sportspel
Riksomfattande vadhållning förekommer, efter tillstånd av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen, i samband med idrottstävlingar, på Melodifestivalen och Eurovisionsschlagerfestivalen (Svenska Spel), samt i samband med hästtävlingar (ATG). Vadhållning är enligt 4 § lotterilagen att anse som ett egentligt lotteri, med undantag för vadhållning i samband med hästtävling och vadhållning i samband med idrottstävling som bedrivs i mer än en kommun. Det finns därför förutsättningar för främst ideella föreningar att anordna vadhållning i de fall när sådan är att anse som ett egentligt lotteri, men dessa förutsättningar är starkt begränsade och det är okänt i vilken omfattning detta sker.
Regleringen i lotterilagen i förening med regeringens tillståndsgivning innebär att det i praktiken föreligger monopol på vadhållning i samband med idrottstävlingar i mer än en kommun samt i samband med hästtävlingar.
3.2.3. Automatspel
Med automatspel förstås här spel på spelautomater som kan ge vinst och där vinsten inte enbart består i rätt till fortsatt spel. Spel på spelautomater som inte ger vinst eller ger vinst endast i form av frispel regleras i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automatspelslagen) och inte i lotterilagen. Förhållandet mellan automatspelslagen och lotterilagen behandlas i avsnitt 8.1.7 och 8.2.3 och spel enligt automatspelslagen kommer inte att beröras närmare här.
Spel på penningautomater, dvs. automater som betalar ut vinst i form av pengar, och skicklighetsautomater är i princip inte tillåtet i Sverige.
Spel på värdeautomater, dvs. automater som betalar ut vinst i form av värdebevis är enligt lotterilagen tillåtet i samband med viss hotell- och restaurangverksamhet eller bingospel. Tillstånd till värdeautomater enligt lotterilagen kan endast ges till ett spelföretag som ägs av staten. Svenska Spel har tillstånd att anordna spel på som mest 7 500 värdeautomater.
Enligt lotterilagen gäller dock att ovanstående automatspelsformer kan få anordnas även på fartyg i internationell trafik. En överenskommelse har träffats mellan Sverige och Finland om automatspel på passagerarfartyg i reguljär linjetrafik mellan Sverige och Finland (regeringens beslut den 22 mars 2001, dnr Fi2000/4429). Någon motsvarande överenskommelse med annan stat har inte träffats.
Spel på varuspelsautomater får anordnas i samband med offentlig nöjestillställning (tivoli eller liknande).
Enligt kasinolagen (1999:355) får tillstånd till kasinospel omfatta även spel på penningautomater och andra automatspel. I regeringens tillstånd till Casino Cosmopol har medgivits rätt till sådant automatspel inom de fyra kasinon som omfattas av kasinolagen.
Automatspel i andra former är inte tillåtet.
3.2.4. Kasinospel
Kasinolagen reglerar de kasinon med s.k. internationella regler som finns i Sverige. Enligt kasinolagen kan tillstånd att anordna kasinospel ges endast till företag som i sin helhet, direkt eller
indirekt, ägs av staten. Kasinolagen möjliggör sex sådana kasinon och i dag finns fyra stycken. Sådant kasinospel kan omfatta roulettspel, tärningsspel, kortspel och liknande samt olika former av automatspel.
Från kasinospel enligt kasinolagen måste skiljas de s.k. restaurangkasinona, dvs. roulettspel, tärningsspel och kortspel som anordnas i samband med restaurang- eller hotellverksamhet, offentliga nöjestillställningar inom nöjesparker eller på fartyg i internationell trafik. Denna verksamhet har till det yttre formen av kasinospel men förutsättningarna skiljer sig i väsentlig mån från kasinospel enligt kasinolagen, t.ex. genom att endast förhållandevis låga insatser och vinster medges vid restaurangkasinon. Dessutom kan restaurangkasinon inte omfatta spelautomater som ger vinster. Restaurangkasinon är inte förbehållna staten eller folkrörelserna och i praktiken anordnas allt spel på restaurangkasinon av privata företag. Ca 180 anordnare har tillstånd att bedriva sådant spel. Cherryföretagen är marknadsdominerande. Av de övriga är merparten väldigt små.
3.2.5. Andra spelformer
Lotterilagen omfattar även vissa andra förfaranden som definitionsmässigt är att anse som lotterier.
Olika former av marknads- och tivolinöjen, såsom chokladhjul och bollkastning, anordnas i samband med offentliga nöjestillställningar m.m.
Bingospel definieras i 5 § lotterilagen som ett lotteri som förutsätter att deltagaren är närvarande på spelplatsen och där köper en bingobricka, där vinstmöjligheterna är beroende av om de nummer som dras sammanfaller med numren på bingobrickan och där deltagaren genast gör anspråk på sin vinst. Bingospel har traditionellt anordnats av de ideella föreningarna genom s.k. bingoallianser där ett antal föreningar samverkat vid anordnandet av bingospel. I dag är det dock vanligt att bingospelet i praktiken ombesörjs av serviceföretag på uppdrag av bingoalliansen och det förekommer dessutom att tillståndet givits till serviceföretaget att anordna bingospel till förmån för de i bingoalliansen ingående föreningarna.
Kortspel anordnas som nämnts ovan som kasinospel, såväl i de kasinon som omfattas av kasinolagen som vid restaurangkasinon.
Med kortspel enligt lotterilagen avses t.ex. Black Jack medan bridge anses falla utanför med hänsyn till att utgången i det spelet ansetts vara beroende av spelarens skicklighet. Poker har däremot ansetts falla under lotterilagstiftningen (jfr Skatteverkets skrivelse den 31 januari 2005, dnr 130 19427-05/111) trots att utgången även där i viss mån torde vara beroende av spelarnas skicklighet. I stället torde det ha varit pokerspelets karaktär som gjort att det ansetts böra omfattas av lotterilagstiftningen. Det är möjligt enligt lotterilagen att anordna enbart kortspel, men detta förutsätter att spelet anordnas i samband med restaurang- eller hotellverksamhet, offentliga nöjestillställningar inom nöjesparker eller på fartyg i internationell trafik. Insatser och vinster är starkt begränsade vid kortspel som anordnas utanför kasinon enligt kasinolagen; högsta tillåtna insats på varje särskild vinstmöjlighet är i dag ca 65 kr och högsta vinst knappt 100 kr.
Kedjebrevsspel är en spelform som också omfattas av lotterilagen. Den definieras som spel, i vilka vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på antalet deltagare som efter hand inträder i spelet. Denna definition omfattar även de s.k. pyramidspelen. Kedjebrevsspel får inte anordnas i Sverige.
3.2.6. EMV-spel
I lotterilagen behandlas inte spel som anordnas på elektronisk väg som någon särskild spelform. Att dessa spel ändå särregleras i lotterilagen beror på sättet de förmedlas på och inte spelformen i sig. I 21 a–d §§ lotterilagen ges således regler för lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Det är vid spel som anordnas på elektronisk väg, i dag framför allt över Internet, som tillväxten är absolut störst. Dessa spel bör därför behandlas särskilt vid redogörelsen för den svenska spelmarknaden och dess utveckling.
Bland de spel som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor finns såväl turspel i olika former som vadhållning och sportspel. Med utgångspunkt i lotterilagens definitioner är det däremot inte möjligt att anordna bingospel eller automatspel som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Bingospel förutsätter nämligen att deltagarna är närvarande på spelplatsen. Detsamma måste anses gälla automatspel eftersom med detta avses spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater (en annan sak är
att en dator kan anses vara en spelautomat under vissa förutsättningar; jfr Malmö tingsrätts domar den 31 maj 2005 i mål B 1095-03 m.fl.). Roulettspel, tärningsspel och kortspel är inte definierat i lotterilagen (jfr SOU 2000:50 s. 186 f.). Det torde dock vara klart att dessa spelformer i lotterilagens betydelse endast avser de traditionella fysiska formerna (se prop. 2001/02:153 s. 18 f.; jfr Kammarrättens i Stockholm dom den 29 september 2005, mål nr 299-05). Det kan givetvis förekomma att EMV-lotterier presenteras på ett sådant sätt att det på datorskärmen eller på mobiltelefonens display ser ut som att man har att göra med ett rouletthjul, en spelautomat, tärningar eller spelkort. Att ett EMVlotteri ser ut som t.ex. roulettspel innebär dock inte att lotteriet omfattas av de särskilda reglerna om roulettspel utan det normala är då att lotteriet anses vara ett s.k. egentligt lotteri. Däremot är det fullt möjligt att på elektronisk väg delta i vadhållning, utan att det spelets karaktär förändras på grund av förmedlingssättet. Dessa slutsatser har kommit till uttryck i 21 a § lotterilagen, av vilken följer att lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor är att anse som egentliga lotterier. Vadhållning i samband med idrottstävling som bedrivs i mer än en kommun eller i samband med hästtävling är däremot inte att anse som egentligt lotteri. Det torde i och för sig även vara möjligt att anordna bingospel över Internet på samma sätt som om spelarna deltar i verksamheten i en lokal där spelet anordnas. Enligt lotterilagen blir dock sådan verksamhet över Internet att anse som ett egentligt lotteri.
Tillstånd till egentliga lotterier, t.ex. traditionella lotterier och andra turspel, som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor kan ges till ideella föreningar på samma sätt som för egentliga lotterier i övrigt. Med hänsyn till att spel över Internet är tillgängligt i princip var som helst är det svårt att begränsa spelandet till ett lokalt avgränsat område. Enligt 11 § lotterilagen skall ett tillstånd att anordna ett lotteri bl.a. avse ett visst område där lotteriverksamheten skall bedrivas, vilket normalt skall utgöras av det område där tillståndshavaren är verksam. Även om det i varje fall teoretiskt skulle gå att begränsa tillträdet till spel över Internet till personer folkbokförda i en viss kommun eller ett län (jfr prop. 2001/02:153 s. 21) är detta i dag i praktiken inte ett realistiskt alternativ. Redan därav följer att endast folkrörelseaktörer med riksomfattande verksamhet torde komma i fråga att anordna EMVlotterier.
Endast en organisation från folkrörelsen har i dag tillstånd i Sverige att anordna EMV-lotterier, nämligen Spero Spel som ägs av A-Lotterierna och IOGT-NTO Lotterierna. Med stöd av regeringens tillstånd enligt 45 § lotterilagen har även Svenska Spel tillstånd att anordna EMV-lotterier. Svenska Spel anordnar såväl turspel som vadhållning över Internet och även via mobiltelefon. Även ATG anordnar vadhållning över Internet i samband med hästtävlingar. Vadhållning i samband med hästtävlingar samt vadhållning i samband med idrottstävling som bedrivs i mer än en kommun omfattas inte av de särskilda reglerna i 21 a–d §§ lotterilagen, och ATG respektive Svenska Spel har monopol inom dessa sektorer även såvitt avser vadhållning som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Den 24 november 2005 beviljades Svenska Spel tillstånd att även anordna pokerspel över Internet. Verksamheten förväntas starta våren 2006.
3.3. De svenska anordnarna av spel och lotterier
3.3.1. Svenska Spel
AB Svenska Spel är ett av staten helägt aktiebolag. Bolaget bildades 1996 genom en sammanslagning av AB Tipstjänst och Svenska Penninglotteriet AB. Enligt bolagsordningen är föremålet för bolagets verksamhet att efter tillstånd från regeringen anordna lotterier om pengar och vadhållning i samband med tävlingar samt bedriva därmed förenlig verksamhet. Alla tillgängliga vinstmedel skall disponeras på sätt som regeringen bestämmer.
Svenska Spel anordnar olika former av turspel och lottning, vadhållning främst i samband med idrottstävlingar, spel på värdeautomater och kasinospel, det sistnämnda genom det helägda dotterbolaget Casino Cosmopol AB. Regeringen har meddelat samtliga tillstånd. Bruttoomsättningen på spel år 2004 uppgick till totalt 19 354 miljoner kr (exklusive Casino Cosmopol som redovisade en nettoomsättning om 853 miljoner kr). Svenska Spels resultat år 2004 uppgick till 4 782 miljoner kr (koncernresultatet uppgick till 4 803 miljoner kr).
Svenska Spels överskott omfattas av ett vinstdelningssystem, enligt vilket en andel av överskottet fördelas till barn- och ungdomsverksamhet. Från resultatet görs avdrag med ett grundbelopp – storleken på detta grundbelopp kan med ledning av
Svenska Spels årsredovisning för år 2004 uppskattas till ca 3 000 miljoner kr – som tillfaller staten, varefter ca hälften skall tillfalla barn- och ungdomsverksamhet och kanaliseras med ca 80 procent via Riksidrottsförbundet och med ca 20 procent via Ungdomsstyrelsen. Av Svenska Spels överskott för år 2004 utbetalades med stöd i vinstdelningssystemet knappt 655 miljoner kr till Riksidrottsförbundet och 153,5 miljoner kr till Ungdomsstyrelsen.
Återstoden av överskottet skall betalas in till staten, som dock kan verka för att Svenska Spels bolagsstämma anslår ytterligare medel för särskilda ändamål. Bolagsstämman har sålunda beslutat att av 2004 års överskott skall ytterligare 360 miljoner kr betalas ut till Riksidrottsförbundet, delvis inom ramen för det s.k. Handslaget genom vilket Riksidrottsförbundet under en fyraårsperiod tillförs ytterligare 1 000 miljoner kr för barn- och ungdomsidrott. 3 634 miljoner kr av 2004 års överskott betalades in till staten. I fråga om vinstdelningssystemet hänvisas vidare till prop. 1995/96:169 s. 14 ff. och prop. 2003/04:1 Utgiftsområde 2 s. 110 f.
Svenska Spels produktutbud består huvudsakligen av följande:
Turspel
Svenska Spel anordnar såväl nummerspel som vanliga lotterier. Den största produkten är lotteriet Triss, där bruttoomsättningen år 2004 uppgick till 3 246 miljoner kr. Därnäst kommer nummerspelen Lotto och Keno där bruttoomsättningen översteg 2 100 respektive 1 100 miljoner kr år 2004. Vidare ingår i produktutbudet ytterligare nummerspel såsom Vikinglotto och lotterier såsom Penninglotten och Tian. Samtliga produkter finns tillgängliga även över Internet. Triss och Tian finns även tillgängliga över mobiltelefon. I de angivna omsättningstalen är dessa EMV-lotterier inkluderade.
Som turspel redovisar Svenska Spel även Joker som är ett tilläggsspel (nummerspel) som kan köpas i anslutning till såväl nummerspel såsom Lotto och vadhållningsprodukter såsom Stryktipset och Måltipset men inte separat. Vidare redovisas produkterna Bingo och Pick´n´Click som turspel. Dessa båda produkter finns endast tillgängliga som EMV-lotterier och behandlas därför under den rubriken.
Den totala bruttoomsättningen år 2004 på spel inom affärsområdet Turspel, som omfattar de ovannämnda spelformerna inklusive EMV-lotterier, uppgick till 8 332 miljoner kr.
Vadhållning och sportspel
Ett flertal produkter som avser vadhållning finns i Svenska Spels produktutbud. Vadhållning anordnas först och främst på idrottsevenemang men även på Svenska Melodifestivalen och Eurovisionsschlagerfestivalen samt på hundkapplöpningar. Vadhållning på hundkapplöpningar har anordnats under produktnamnet Greyhound men Svenska Spel beslutade att upphöra med sådan vadhållning vid årsskiftet 2005/06.
Oddset är produktnamnet på traditionell vadhållning. Oddset finns i flera olika former och är den största produkten inom vadhållning med en omsättning år 2004 på 1 990 miljoner kr. Ett brett urval av idrottsevenemang förekommer, varav fotbollsmatcher – särskilt svenska allsvenskan och superettan samt engelska och italienska ligorna men även andra serier – är mest frekvent förekommande. I urvalet ingår även t.ex. ishockey, handboll, basketboll, speedway och bandy samt melodifestivaler. Stryktipset och Måltipset är andra produkter inom sportspelen. Samtliga spelformer finns tillgängliga över Internet och några former av Oddset genom mobiltelefoni. Den totala omsättningen för vadhållning och sportspel uppgick år 2004 till 3 751 miljoner kr.
Automatspel
Värdeautomatspel anordnas under produktnamnen Jack Vegas och Miss Vegas. Spel på Jack Vegasautomater får anordnas i samband med hotell- eller restaurangverksamhet medan Miss Vegasautomaterna finns i bingohallar. Enligt regeringens tillstånd får det finnas högst 7 000 värdeautomater i samband med hotell- eller restaurangverksamhet och högst 500 i samband med bingospel. Ca 7 200 automater finns utställda i dag.
Bruttomsättningen uppgick år 2004 till 7 270 miljoner kr, varav 6 582 miljoner kr belöpte på Jack Vegasautomaterna och resten på Miss Vegasautomaterna. Tidigare fördes överskottet (bruttoomsättningen med avdrag för vinster och omkostnader) från Jack
Vegasautomaterna direkt till föreningslivet, varvid Riksidrottsförbundet och Ungdomsstyrelsen fördelade överskottet. Från och med år 2004 redovisas i stället överskottet tillsammans med överskottet från Svenska Spels övriga produkter vilket fördelas mellan staten och föreningslivet enligt vinstdelningssystemet.
Kasinospel
De kasinon som drivs av Svenska Spels helägda dotterbolag Casino Cosmopol AB regleras i kasinolagen (1999:355) och inte i lotterilagen. Vi har funnit att kasinolagen inte bör omfattas av vårt uppdrag, och en särskild utredare med uppgift att se över kasinoverksamheten har förordnats (Fi 2005:07). Här skall endast, för fullständighetens skull, nämnas att Casino Cosmopol AB driver fyra kasinon, i Malmö, Göteborg, Stockholm och Sundsvall, och att spelintäkterna (nettoomsättningen) från dessa kasinon uppgick till 853 miljoner kr år 2004. Kasinoverksamheten redovisar endast nettoomsättningen till skillnad från övriga verksamhetsgrenar som redovisar bruttoomsättningen.
EMV-lotterier
Som nämnts ovan är Svenska Spels fullständiga sortiment av turspel och sportspel tillgängligt över Internet. Spelformerna Triss, Tian och Bingo samt vadhållningsformerna Oddset Lången och Oddset Mixen tillhandahålles dessutom via mobiltelefon. Det finns alltså möjligheter till vadhållning och till att ”köpa lotter” på elektronisk väg. Med att köpa lotter på elektronisk väg menas här att spelaren på datorskärmen får upp en bild av en lott, t.ex. en Trisslott vilken sedan ”skrapas” genom att de ”täckta fälten” markeras. Det är alltså inte frågan om köp i den meningen att fysiska lotter beställs hem av köparen, och den fysiska lotten kan inte jämställas med den bild som ses på skärmen. De fysiska och de elektroniska produkterna motsvarar dock varandra till utseende och spelidé.
Dessutom tillhandahåller Svenska Spel två produkter i elektronisk form som inte har någon fysisk motsvarighet i Svenska Spels sortiment, nämligen turspelen Bingo och Pick´n´Click. Bingo motsvarar i utformning fysiskt bingospel, vilket Svenska Spel alltså inte anordnar, och tillhandahålles både över Internet och via
mobiltelefon. Pick´n´Click är ett s.k. sannolikhetsspel (probability games), med ett stort antal täckta fält, av vilka ett bestämt antal skall ”avtäckas”. På den valda spelplanen finns alltid vinst, om rätt fält avtäcks. Denna form av sannolikhetsspel har ansetts inte vara möjlig att anordna i form av fysiska lotter av säkerhetsskäl. Pick´n´Click finns endast på Internet.
Slutligen avser Svenska Spel att introducera pokerspel över Internet. Regeringen har den 24 november 2005 givit tillstånd till detta men verksamheten har ännu inte påbörjats.
Bruttoomsättningen för spel som anordnas över Internet eller mobiltelefoni i Svenska Spels regi uppgick år 2004 till 777 miljoner kr. Svenska Spel bedömer dock att deras andel av spelandet från Sverige på sådant spel uppgår till endast 12 procent.
3.3.2. ATG
AB Trav och Galopp (ATG) bildades 1974. Företaget ägs av Svenska Travsportens Centralförbund (STC) med 90 procent av aktierna och av Svensk Galopp (SG) med 10 procent av aktierna. ATG är således inte till någon del ägt av staten. Däremot är företaget statskontrollerat genom att staten tillsätter sex av elva ledamöter i styrelsen, däribland styrelseordföranden. Av övriga ledamöter utses fyra av STC och en av SG.
ATG:s spelverksamhet består av vadhållning på hästar. Denna sker i form av banspel, dvs. spel som anordnas på trav- och galoppbanorna i anslutning till hästtävlingar där, eller spel genom ombud eller över Internet (E-spel). Samtliga ATG:s tillstånd att anordna spel har meddelats av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen.
ATG:s produktutbud består av ett flertal varianter av vadhållning, där V75 – som går ut på att spela på vinnaren i sju lopp och där vinst utgår vid fem, sex eller sju rätt – utgör den största enskilda produkten med en bruttoomsättning år 2004 om 4 156 miljoner kr. ATG har således inte något rent turspel i sitt sortiment, även om det finns möjlighet att köpa en s.k. Harry Boy, där spelaren – i spelets grundform – inte själv påverkar vadhållningen. Alla ATG:s spelformer finns tillgängliga som banspel, via ombuden och som E-spel.
ATG:s bruttoomsättning och vinstutdelning år 2004 framgår av tabell 3.1.
Tabell 3.1 Bruttoomsättning och vinstutdelning (miljoner kr)
Bruttoomsättning Vinstutdelning Ombudsspel 8 312,1 5 712,1 Banspel 1 526,0 1 152,0 E-spel 938,3 649,4 Totalt 10 776,4 7 513,5
Verksamheten i ATG beskattas enligt lagen (1991:1482) om lotteriskatt. Enligt 1 b § i den lagen tas lotteriskatt ut med 36 procent av den behållning som återstår sedan de sammanlagda vinster som betalats ut till vinnarna i lotteriet räknats av från de sammanlagda insatserna. Återstoden, efter avdrag för omkostnader, tillfaller på olika sätt hästsporten i Sverige.
Enligt årsredovisningen uppgick lotteriskatten år 2004 till 1 201,7 miljoner kr. ATG:s omkostnader inklusive ombudsarvoden var ca 780 miljoner kr och överskottet som tillföll hästsporten uppgick till 1 301,2 miljoner kr.
ATG:s bruttoomsättning ökade med ca 240 miljoner kr år 2004 jämfört med året innan. För ombudsspelet och E-spelet ökade bruttoomsättningen medan banspelet minskade.
ATG har dessutom internationellt samarbete med anordnare av vadhållning i samband med hästtävlingar i andra länder, framför allt de andra nordiska länderna. Omsättningen på spel från utlandet uppgick år 2004 till 537,3 miljoner kr.
3.3.3. Folkrörelserna
Allmänt
När man talar om folkrörelsernas lotterier menas normalt lotterier av olika slag som ideella föreningar anordnar och där överskottet tillfaller föreningen. Redan i lotterilagen pekas associationsformen ideell förening ut som en förutsättning – låt vara att vissa undantag kan komma i fråga. Föreningen skall enligt sina stadgar ha till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet, bedriva verksamhet som huvudsakligen tillgodoser ett sådant ändamål och inte vägra någon inträde som medlem om inte särskilda skäl mot detta föreligger. Slutligen krävs att föreningen för sin verksamhet behöver lotteriinkomster.
Det är alltså inte nödvändigt att en ideell förening, för att få anordna lotterier enligt lotterilagen, måste ingå i vad som definitionsmässigt är att anse som en folkrörelse, med vilket normalt förstås en gruppbildning med en anslutning som omfattar breda samhällsskikt, såsom traditionellt t.ex. fackförenings- eller nykterhetsrörelsen. I stället är det ett allmännyttigt ändamål som kommer i förgrunden när det gäller att avgränsa denna sektor på lotterimarknaden. Med allmännyttigt ändamål torde förstås ändamål som ”enligt en utbredd uppfattning är värda att stödja” (prop. 1993/94:182 s. 59). Vad som är ett allmännyttigt ändamål kan således förändras över tiden.
Folkrörelsesektorn på den svenska spelmarknaden kan mycket grovt delas in i rikslotterier, lokala eller regionala lotterier samt bingospel. Med rikslotterier menas lotterier som anordnas i mer än ett län.
Det finns ca 30 anordnare som har tillstånd att anordna rikslotterier. Ca 60 tillstånd till rikslotterier meddelades för år 2004. Folkspel är den största anordnaren av rikslotterier med Bingolotto som den största enskilda produkten. Folkspels bruttoomsättning år 2004 uppgick till 1 872 miljoner kr, varav 1 638 miljoner kr avsåg Bingolotto medan bruttoomsättningen för övriga rikslotterier uppgick till 800 miljoner kr.
Lokalt och regionalt finns flera hundra ideella föreningar som har rätt att anordna lotterier inom den egna kommunen eller inom ett visst regionalt avgränsat område. Det finns minst 3 000 sådana lotterier. Bruttoomsättningen för dessa lokala och regionala lotterier år 2004 var uppskattningsvis ca 100 miljoner kr. Därutöver förekommer lokala lotterier som med stöd av 19 § lotterilagen bedrivs utan tillstånd eller registrering. Det saknas uppgifter om omsättning för dessa lotterier.
Även bingospelet i Sverige är förbehållet ideella föreningar, vilka dock i regel samverkar i s.k. bingoallianser som anordnar bingospel till förmån för de däri ingående föreningarna. I vissa fall har tillstånd till bingospel givits till privatägda aktiebolag där fördelningen av överskottet till ideella föreningar angivits i tillståndet. Det finns ungefär 100 bingohallar i landet med tillstånd att anordna bingo till förmån för 575 ideella föreningar med allmännyttigt ändamål. Bruttoomsättningen år 2004 beräknas ha uppgått till ca 1 800 miljoner kr.
Folkrörelsesektorn beräknas således ha haft en bruttoomsättning år 2004 om 4 570 miljoner kr. Sektorns andel av den reglerade svenska lotterimarknaden var ca 12 procent.
Värdet av vinsterna i rikslotterierna och de lokala lotterierna skall enligt lotterilagen motsvara minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde. För bingospel gäller att vinsterna skall motsvara minst 35 procent av insatsernas värde medan något vinstandelstak inte finns. Säkra uppgifter om hur stor andel av bruttoomsättningen som slutligen tillföll de ideella föreningarna år 2004 saknas. År 2003 uppgick den slutliga behållningen för Folkspels lotterier till 32 procent, för övriga rikslotterier till 28 procent, för de lokala lotterierna till uppskattningsvis 49 procent och för bingospelet – där vinståterbetalningen är högre än för rikslotterierna och de lokala eller regionala lotterierna – 14 procent. Med utgångspunkt i att dessa andelstal skulle vara oförändrade för år 2004 borde föreningarnas slutliga behållning uppgå till ca 600 miljoner kr från Folkspels lotterier, ca 225 miljoner kr från övriga rikslotterier, ca 50 miljoner kr från lokala och regionala lotterier och ca 250 miljoner kr från bingospelet.
En närmare beskrivning av de största anordnarnas verksamhet följer nedan. Gemensamt för folkrörelselotterierna är att verksamheten till största delen består av sedvanliga lotterier, förutom bingospelet. Endast en anordnare inom folkrörelsesektorn har hittills beviljats tillstånd att anordna EMV-lotterier, nämligen Spero som ägs av A-Lotterierna och IOGT-NTO Lotterierna.
Folkspel
Folkspel, tidigare Folkrörelsernas samarbetsorgan för lotterifrågor (FSL), är en ideell förening som bildades 1989 och som har till syfte att förbättra folkrörelsernas möjligheter att bedriva lotterier. Folkspels medlemmar utgörs av 77 riksorganisationer med allmännyttigt ändamål. Folkspels lotteriverksamhet hade år 2004 en bruttoomsättning om 1 872 miljoner kr och svarade således för den största delen av folkrörelsernas lotteriverksamhet.
Den största produkten i Folkspels utbud är Bingolotto, som år 2004 beräknas ha omsatt 1 638 miljoner kr brutto. Det bör noteras att Bingolottos omsättning minskat kraftigt sedan 1996–97, då lotteriet omsatte drygt 3 100 miljoner kr årligen. Folkspel anordnar
även lotterierna Sverigelotten och Färgfemman, som år 2004 hade en bruttoomsättning om 170 respektive 15 miljoner kr.
Den ideella föreningen Folkspel är tillståndshavare medan den operativa lotteriverksamheten utförs av Folkspel i Sverige AB.
Förmodligen alla av Folkspels medlemsorganisationer, och lokala föreningar under dessa riksorganisationer, anordnar lokala eller regionala lotterier. Dessutom anordnar t.ex. IOGT-NTO, som är medlem i Folkspel, egna rikslotterier.
A-Lotterierna
A-Lotterierna ägs av Socialdemokratiska Arbetarpartiet och Sveriges Socialdemokraters Ungdomsförbund. A-Lotterierna anordnar dels prenumerationslotteriet Kombilotteriet, dels olika skraplotter och EMV-lotterier genom Spero Spel, som ägs av A-Lotterierna och IOGT-NTO Lotterier.
Kombilotteriet hade år 2004 en bruttoomsättning om 324 miljoner kr.
IOGT-NTO Lotterier
IOGT-NTO Lotterier ägs av IOGT-NTO och anordnar dels prenumerationslotteriet Miljonlotteriet, dels olika skraplotter och EMV-lotterier genom Spero Spel, som ägs av A-Lotterierna och IOGT-NTO Lotterier.
Miljonlotteriet hade år 2004 en bruttoomsättning om 366 miljoner kr.
Spero Spel
Spero Spel ägs av A-Lotterierna och IOGT-NTO Lotterier med 50 procent vardera. Spero Spel anordnar lotterier i form av skraplotter som säljs genom Speros lotteriombud. Spero anordnar även lotterier över Internet och via mobiltelefoni genom Spero Online.
Speros lotteriverksamhet år 2004 omsatte 57 miljoner kr brutto. Omsättningstalen för Spero Onlines EMV-lotterier är inte kända.
3.3.4. Kommersiella aktörer
Utrymmet för kommersiella anordnare av spel och lotterier på den reglerade svenska spelmarknaden är mycket begränsat. Det är i princip endast de s.k. restaurangkasinona samt marknads- och tivolinöjen som är öppna för privata anordnare. Bruttoomsättningen avseende restaurangkasinon år 2004 har uppskattats till 1 000 miljoner kr.
Restaurangkasinon beskattas enligt lagen (1972:820) om skatt på spel med schablonbelopp baserat på antalet spelbord enligt tillståndet.
Till och med 1999 kunde kommersiella anordnare även anordna spel på varuspelsautomater i samband med hotell- eller restaurangverksamhet men sådan verksamhet är i dag endast tillåten vid offentliga nöjestillställningar i form av tivolin eller liknande.
3.4. Den internationella spelmarknaden
3.4.1. Allmänna anmärkningar
Utvecklingen på spel- och lotterimarknaden, såväl i Sverige som internationellt, avser till stor del interaktiva spel som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Det förekommer säkerligen en omfattande utvecklingsverksamhet även i fråga om ”fysiska” lotterier men ur det svenska lagstiftningsperspektivet är en sådan internationell utveckling av mindre betydelse. Det väsentliga rör i stället de interaktiva spelformerna där nationsgränserna och nationell spellagstiftning inte hindrar tillgängligheten av spelen. Redogörelsen här för den internationella spelmarknaden kommer därför huvudsakligen att röra den interaktiva spelmarknaden.
Att den internationella, gränsöverskridande spelmarknaden kunnat utvecklas så kraftigt som skett kan väsentligen förklaras med utvecklingen av och allmänhetens anslutning till Internet. Internet har först och främst möjliggjort en gränsöverskridande spelverksamhet på ett sätt som inte varit möjligt tidigare. I takt med att allt fler privatpersoner fått tillgång till Internet – på arbetsplatser såväl som i hemmet – har tillgången och närheten till spel ökat väsentligt. Av den svenska befolkningen i åldrarna 16–84 år hade 69,2 procent tillgång till Internet i hemmet år 2004 (Statistisk årsbok 2006, tabell 312). I åldersgruppen 35–44 år var siffran så hög som 86,1 procent. Än så länge är det visserligen bara
en mindre del av Internetanvändarna som satsar pengar på spel över Internet. Enligt den undersökning som Sifo på uppdrag av Lotteriinspektionen utförde våren 2005 om spel på Internet hade 6 procent av allmänheten i åldern 18 år och uppåt satsat pengar på spel över Internet de senaste tre månaderna. Den höga anslutningsgraden till Internet innebär dock att spelmöjligheterna och tillgängligheten till spel ökat väsentligt; allt som behövs för att kunna spela finns tillgängligt i hemmet.
Möjligheterna till spel över interaktiva media utvecklas ständigt och förutom Internet finns spel i en allt ökande omfattning tillgängligt via mobiltelefoni och interaktiv TV (se vidare avsnitt 3.5.2). Hittills är det dock spelandet över Internet som stått i fokus för utvecklingen, och i redogörelsen för den internationella spelmarknaden talas för enkelhetens skull enbart om Internet.
3.4.2. Spel över Internet
Grovt sett kan spelmarknaden över Internet delas in i tre huvudkategorier, nämligen vadhållning, poker och turspel. Gränsdragningen mellan dessa huvudkategorier kan i vissa fall vara flytande, och det finns inte här anledning att göra någon exakt avgränsning mellan dem.
Vadhållning
Vadhållning kännetecknas av att utgången är beroende av utfallet av en händelse, vilket i sig inte är slumpmässigt men där spelaren inte kan påverka utfallet genom deltagandet i vadhållningen. Det kan t.ex. gälla vadslagning i fråga om utgången av t.ex. en hästkapplöpning eller en fotbollsmatch men även i fråga om t.ex. musik- eller skönhetstävlingar där utgången visserligen ofta beror på rent subjektiva värderingar hos dem som avgör utgången men ändå inte kan anses vara slumpmässigt bestämd.
Vadhållning kan ske i många olika former. Anordnaren kan ange fasta odds för de olika spelhändelserna eller odds som påverkas av antalet deltagare och deras insatser. I båda dessa fallen gäller att det är anordnaren som ytterst ansvarar för förutsättningarna för vadslagningen och står risken för vinst eller förlust. Anordnaren kan vidare anordna poolspel där alla insatser gällande en viss
spelhändelse samlas och fördelas till vinnarna i förhållande till t.ex. deras insatser. Anordnaren fungerar här som en förmedlare mot en viss provision och står inte risken för vinst eller förlust eftersom vinstutbetalningen i fråga om en händelse inte kan bli större än de sammanlagda insatserna. Slutligen kan anordnaren förmedla vad mellan olika spelare i s.k. vadslagningsbörser, där anordnarens enda uppgift är att föra samman spelare som önskar satsa på samma spelhändelse och förmedla insats och vinst mot en viss provision.
Poker
Det som särskilt kännetecknar denna kategori är att det handlar om spel där flera deltagare kan spela mot varandra på samma sätt som i fysiskt pokerspel, men där ”korten” fördelas genom ett slumpvalsprogram. Det är alltså inte frågan om spel mot anordnaren. Att benämna denna kategori poker är måhända inte helt rättvisande eftersom det på motsvarande sätt i princip skulle kunna spelas bridge eller fia med knuff. Det är emellertid just pokerspel som fått ett mycket stort genomslag över Internet, till skillnad från andra liknande spel. Pokerspel är av tradition ett spel om pengar och fysiskt pokerspel hänförs med hänsyn till sin karaktär till lotteri enligt lotterilagen. Karaktäristiskt för poker är att utgången beror inte enbart på fördelningen av ”kort” utan till stor del på spelarnas åtgärder och i varje fall delvis kan påverkas av den enskilde spelarens skicklighet.
I likhet med vadslagningsbörserna innebär anordnande av pokerspel över Internet att anordnaren erbjuder en plattform där spelet kan ske samt förmedlar insatser och vinster, allt mot provision.
Turspel
I turspelen är utgången helt – eller i varje fall till väsentlig del – beroende av slumpen, såsom ”skraplotter” och ”spelautomater” på Internet eller virtuella ankkappsimningar. Det kan visserligen sägas att utfallet inte är helt slumpmässigt eftersom utgången bestäms av en på förhand programmerad slumpgenerator. Det finns dock möjligheter att utforma den algoritm som bestämmer utfallet på ett sådant sätt att utgången ligger mycket nära ett helt slumpmässigt utfall.
En särskild kategori spel över Internet är de s.k. kasinospelen. Dessa har som förebild de olika spelformer som förekommer i fysisk form på kasinon. På datorskärmen simuleras t.ex. roulettspel och spelautomater och det finns även möjlighet att mot en simulerad givare spela Black Jack och olika former av pokerliknande spel. Med hjälp av grafiska effekter och ljudeffekter är avsikten att skapa en miljö som så långt som möjligt skall motsvara ett verkligt kasino. Kasinospelen på Internet bör dock väsentligen ses som turspel. Spelarna har inget inflytande över utgången vid roulettspelen eller spelautomaterna utan utgången är slumpmässigt bestämd. Även vid Black Jack och liknande spel är slumpen väsentligen det avgörande, även om spelarens åtgärder i viss omfattning kan ha betydelse. Det avgörande här torde vara att spelet sker mot anordnaren och inte, såsom poker, mot andra deltagare.
3.4.3. Spelmarknaden på Internet
Det är inte möjligt att beskriva den internationella spelmarknaden på Internet annat än i stora drag. Med internationell spelmarknad menas här den verksamhet som är tillgänglig i samt riktar sig till spelare även utanför den stat, där verksamheten anordnas. Lagstiftning på spelområdet har traditionellt utgått från att spel och lotterier är en nationell angelägenhet, och lagstiftningen har inte anpassats till internationaliseringen av spel i samma takt som utvecklingen på spelområdet skett. I många stater, liksom i Sverige, har lotteriverksamhet ansetts vara en statlig angelägenhet, eller verksamhet som skall bedrivas endast till förmån för allmännyttiga intressen. I vissa stater har privata vinstintressen accepterats på delar av spelmarknaden. Genom möjligheten till överföring av kommunikation mellan stater, och de i princip obefintliga möjligheterna att hindra oönskad trafik över Internet, har en grund skapats för anordnare av spel och lotterier att etablera sig i stater där de har möjlighet att bedriva spelverksamhet som över Internet blir tillgänglig även där dessa anordnare av olika skäl inte lagligen kan etablera sig och sin verksamhet.
Några över- eller mellanstatliga överenskommelser har inte träffats i fråga om spelverksamhet specifikt och således inte heller i fråga om skyldigheter för stater att begränsa eller stoppa spelverksamhet som riktar sig till andra stater. Inte heller finns det
någon fullständig samsyn kring vad som skall anses vara spelverksamhet. I stället är det i princip statens fria val om man vill tillåta spelföretag att etablera sig där och anordna spel som riktar sig till andra stater. Inom Europeiska unionen synes merparten av medlemsstaterna försöka upprätthålla nationella spelmarknader, ibland utan att fullt ut beakta att de allmänna fördragsreglerna gäller för spelverksamheten med endast de undantag som framgår av EG-domstolens praxis (se avsnitt 6.3). Det finns emellertid medlemsstater vars lagstiftning uttryckligen godtar anordnande där av verksamhet som enligt den svenska lagstiftningen är att anse som lotterier och som riktar sig till andra stater. Det gäller framför allt Storbritannien i fråga om vadhållning – som där anses som sedvanlig näringsverksamhet och inte som spel – samt Malta. I dessa stater har därför ett stort antal företag inom spel- och vadhållningssektorn etablerat sig. Det rör sig till viss del om företag som tidigare varit etablerade inom den sektorn, men i stor omfattning handlar det om nybildade spelföretag som ofta ägs eller kontrolleras av medborgare i stater där privat spelverksamhet inte är möjlig. Ett antal av de spelföretag som i dag erbjuder spel över Internet med tillstånd i Storbritannien eller Malta är ägda eller kontrollerade av svenskar.
Utanför Europeiska unionen finns möjligheter för spelföretag att etablera sig i ett antal stater, antingen genom ett licensförfarande där eller helt enkelt genom att verksamheten inte är underkastad någon reglering där. Det torde i många fall inte ens ställas upp något krav på fysisk etablering i den ifrågavarande staten. Det finns således goda möjligheter för den som önskar anordna spel och lotterier över Internet att bedriva sådan verksamhet.
Spelmarknaden över Internet har utvecklats mycket kraftigt de senaste åren. Enbart pokerspelandet beräknades ha haft en 600-procentig utveckling 2003–04. I november 2004 fanns det uppskattningsvis 200 spelsidor för poker och vardera hundratals sidor för vadhållning eller kasinospel. Nära nog dagligen sker förändringar och nya anordnare tillkommer samtidigt som andra försvinner. De största anordnarna har ett fullständigt utbud av spelformer medan många anordnare enbart riktar in sig på enstaka spelformer såsom poker.
Oaktat den världsomfattande möjligheten att spela över Internet finns det geografiska inriktningar även hos dessa. Det förekommer alltså att anordnare av spel över Internet särskilt riktar in sig mot
kunder i vissa länder eller världsdelar. Flera av de stora spelföretagen över Internet torde vara särskilt inriktade mot den amerikanska marknaden i fråga om urval av spelhändelser, språk, marknadsföring etc. Även om det givetvis förekommer att svenskar spelar hos dem torde det finnas mindre anledning att behandla dem närmare här.
För svenskt vidkommande är det däremot av intresse att ett antal anordnare med licenser i Storbritannien eller Malta klart och tydligt riktar in sig mot den nordiska – och framför allt den svenska – marknaden. Även om de enskilda företagens marknadsstrategier inte är offentliggjorda kan en sådan inriktning konstateras utifrån ett flertal faktorer såsom att svenska spelhändelser ingår i urvalet vid vadhållning, att spelsidorna finns tillgängliga på svenska och inte minst att anordnarnas varumärke exponeras i svenska medier. Däremot är det – oaktat inriktningen mot den svenska marknaden – svårt att avgöra vilka av dessa anordnare som verkligen kan sägas ha någon andel att tala om av denna marknad. Flera försök till uppskattningar av hur stor omsättning som belöper på spelare i Sverige har gjorts (se nästa avsnitt) men några säkra uppgifter om detta eller om antalet spelare här finns inte.
Det går hur som helst att ange några spelanordnare som på ett eller annat sätt riktar in sig mot den svenska marknaden och som också uppnått beaktansvärd omsättning vid spel från Sverige.
Inom vadhållningen är det framför allt tre företag som hittills gjort sig gällande, nämligen Unibet, Expekt.com och Ladbrokes. Av dessa är de båda förstnämnda utpräglade Internetspelföretag och dessutom svenskkontrollerade medan Ladbrokes är ett brittiskt vadhållningsbolag som anordnat vadhållning i fysisk form sedan 1800-talet. Dessa företag har spellicenser i Storbritannien, Malta och Gibraltar. Andra spelföretag som kan nämnas här är Multipoker.com, Betsson (som numera ägs av Cherryföretagen) och Centrebet (ett ursprungligen australiensiskt spelbolag med vadhållningslicenser i Storbritannien och ett antal delstater i Australien). Samtliga ovan nämnda spelbolag, liksom flera andra av de stora internationella spelbolagen, tillhandahåller förutom vadhållning även kasinospel. På grund av det mycket stora intresset för pokerspel över Internet för närvarande har även den spelformen introducerats hos flertalet av de största spelbolagen. Dessutom har ett antal spelsidor på Internet som väsentligen riktar in sig på poker tillkommit. Här kan nämnas 24hPoker, med huvudkontor i Stockholm men med licens i Gibraltar och som synes vara helt
inriktat på poker. Spelsidorna hos dessa företag är i varje fall delvis tillgängliga på svenska.
Det finns emellertid fortfarande mera renodlade vadhållningsföretag på Internet. I dag verkar intresset vara särskilt inriktat på vadslagningsbörser. Den ledande vadslagningsbörsen på Internet torde i dag tillhandahållas av det brittiska spelföretaget Betfair som förmedlar vad på ett stort antal sportevenemang inom en mängd sporter men även på t.ex. viktigare politiska händelser. Även Betfairs spelsidor finns delvis tillgängliga på svenska. Betfair anordnar numera även pokerspel över Internet.
3.4.4. Spel över Internet i Sverige
Det finns i dag tre svenska anordnare som med stöd av svensk lagstiftning har rätt att anordna spel och lotterier över Internet, nämligen Svenska Spel (vadhållning, turspel och poker), ATG (vadhållning i samband med hästtävlingar) och Spero (turspel). Endast den som enligt lotterilagstiftningen får anordna spel och lotterier i Sverige har rätt att marknadsföra sina produkter, men det förekommer ändå en omfattande exponering av de utländska spelbolagens varumärken här. Detta torde ha medfört att intresset att spela hos utländska spelbolag ökat ytterligare. Till det kommer den exponering av pokerspel som skett genom TV-sända pokerturneringar i flera TV-kanaler, vilket anses ha ökat intresset för den spelformen såväl över Internet som i fysisk form. Det är ett faktum att av svenskarnas spel över Internet sker en betydande del hos de utländska spelföretagen.
Sifo gjorde, som nämnts ovan, en undersökning under våren 2005 på uppdrag av Lotteriinspektionen om spel på Internet. Totalt gjordes 3 399 telefonintervjuer, varav 212 med personer som satsat pengar på spel över Internet. De intervjuade var personer i åldern 18 år och äldre, boende i hela landet. Undersökningsresultaten sammanfattades enligt följande, där svarspunkterna 2–6 besvarats av dem som svarat ja på frågan om de under de senaste tre månaderna satsat pengar på spel över Internet (punkt 1):
1. 6 procent av allmänheten, i åldern 18 år och äldre, uppger att de
har satsat pengar på spel över Internet under de senaste tre månaderna. Det är klart fler män (11 procent) än kvinnor (2 procent) som spelar över Internet. Vidare spelar de yngre mer än de äldre.
2. Den spelsajt som man i klart störst utsträckning har spelat på under de senast tre månaderna är svenskaspel.se (56 procent). Därefter följer atg.se (20 procent), expekt.com (18 procent) och unibet.com (16 procent).
3. Drygt hälften av spelarna (53 procent) har konto hos en spelsajt och 27 procent har konton hos flera spelsajter.
4. Under de senaste tre månaderna har hälften (51 procent) av spelarna satsat pengar på någon spelsajt mellan 1 och 6 gånger. 26 procent har satsat pengar mellan 7 och 20 gånger och 16 procent har satsat pengar över 20 gånger. Det genomsnittliga antalet är 15 gånger.
5. Sportspel är den typ av spel över Internet som de flesta av spelarna (40 procent) satsat pengar på under de senaste tre månaderna, följt av poker (29 procent), Lotto/Vikinglotto/Keno (27 procent), skraplotter (24 procent) och Trav/Galopp (22 procent).
6. Nästan hälften av spelarna (47 procent) har under de senaste tre månaderna spelat för mellan 1–300 kronor. 13 procent har spelat för över 1 500 kronor.
Lotteriinspektionen har, efter analys av materialet, beräknat att spel över Internet från Sverige omsätter 2 800 miljoner kr brutto per år. Siffran omfattar såväl de svenska som de utländska spelanordnarna men är inte förenlig med andra beräkningar. Således har Svenska Spel uppskattat att de utländska anordnarna av spel över Internet omsatte 4 600 miljoner kr brutto år 2004 härrörande från Sverige och att den totala bruttoomsättningen på spel över Internet från Sverige var över 6 300 miljoner kr. Ladbrokes har uppgett att man har en omsättning på poker om 40 miljoner kr dagligen från Sverige. Det är knappast möjligt för utredningen att närmare uppskatta hur stor omsättningen egentligen är, och utredningen har inte funnit det meningsfullt att själv försöka utföra undersökningar i frågan.
3.5 Närmare om Internet etc.
3.5.1. Internet
Internet består av ett stort antal små nätverk, vilka är sammankopplade på ett standardiserat sätt. Ett flertal leverantörer är verksamma inom Internet och trafiken sker efter affärsmässiga överenskommelser dem emellan om s.k. routing mellan näten. Adressering, för att förmedla information, sker enligt internationell standard. Internet är uppbyggt på flera nivåer med en hierarkisk struktur.
Internetleverantören (ISP, Internet Service Provider) tillhandahåller tjänsten Internet. Kunderna, Internetanvändarna, köper möjligheten av Internetleverantören att koppla upp sig på Internet. Exempel på Internetleverantörer i Sverige är Telia, ComHem, Bredbandsbolaget m.fl. Vissa av dessa är även Internetoperatörer (se nedan).
IP-adresser används för att etablera kontakt mellan olika aktörer inom Internet, såsom Internetanvändaren och Internetleverantören, vilka båda har IP-adresser. Prefixet, t.ex. http, till hemsidesadressen styr vilket ”språk” som används i kommunikationen. En hemsida på Internet anges ofta med en bokstavskombination som i regel anknyter till företagets eller organisationens namn. T.ex. har Statens Offentliga Utredningars hemsida adressen www.sou.gov.se. Varje sådan adress motsvaras emellertid av en IP-adress, i detta fall 193.15.137.122.
Överföring av information inom Internet sker företrädesvis via (opto-) kablar, men till viss del sker överföringen via satellit. Det senare gäller framför allt interkontinental överföring. Några få interkontinentala och ett antal internationella operatörer finns. Nationellt eller regionalt förekommer många operatörer. Informationsöverföring kan i regel ske på alternativa vägar.
Internetleverantörer tillhandahåller Internet såsom tjänst till användarna och ombesörjer alltså inte överföringen av information i nät. Ett stort antal leverantörer finns. Vissa leverantörer är tillika operatörer.
Se vidare om Internet t.ex. i Internet i Sverige 2004 – Härifrån och framåt!, Stiftelsen för Internetinfrastruktur 2004.
3.5.2. Mobiltelefoni och interaktiv TV
Det föreligger ingen skillnad mellan spel över Internet och spel via mobiltelefonen om det är fråga om Internetbaserade spel, där spelaren kopplar upp sig på Internet via telefonen. Skillnaderna är mer affärsmässiga än tekniska. När Internet används köper kunden uppkopplingen och kan ansluta sig till vilken spelanordnare som helst. Telefonen är betydligt mera operatörsstyrd, och det kan vara beroende på avtal mellan operatör och spelanordnare som avgör var spel kan ske. Emellertid torde utvecklingen gå mot en mera Internetlik telefonmarknad. För spelbolagen är det däremot ingen skillnad om spelaren deltar via Internet eller spelar över mobiltelefon. Även vid interaktiv TV föreligger en mycket stark bindning till operatören.
Hittills har intresset för spel över mobiltelefon varit lågt, men det torde vara en tidsfråga innan det verkliga genombrottet kommer. Såvitt avser interaktiv TV anses Sverige i dag, enligt en undersökning som utförts av det brittiska forskningsföretaget Screen Digest, vara en ”non active market”. Funktionaliteten för interaktiv TV finns dock redan i dag i Sverige och inom fem år torde interaktiv TV i hemmet vara vanligt. I Storbritannien och Frankrike däremot har utvecklingen av interaktiv TV kommit långt.
3.6. Svenska spelmarknadens utveckling
3.6.1. Den reglerade marknadens utveckling
Den reglerade svenska spelmarknaden har i allt väsentligt varit förbehållen staten, folkrörelserna och hästsporten. Till detta kommer de s.k. restaurangkasinona. Fördelningen av marknaden mellan dessa anordnare har varierat, framför allt på så sätt att statens och hästsportens marknadsandelar ökat på bekostnad av folkrörelsernas. Under mitten av 1990-talet, när omsättningen på Bingolotto var som störst, ökade folkrörelsernas marknadsandel något men i dag är denna andel stadigt sjunkande.
Fördelningen av marknaden, beräknat utifrån bruttoomsättningen, sedan 1970 framgår av tabellen nedan (siffrorna är hämtade från olika källor – betänkandena SOU 1992:130 och 2000:9 samt Lotteriinspektionens rapporter om utvecklingen på spelmarknaden 2002, dnr 701/2002, och 2004, dnr 105/2005 – och
beräkningsgrunden kan möjligen skilja sig åt). Enligt internationellt vedertagen praxis redovisar kasinon endast nettoomsättningen, dvs. insatser minus vinster. I enlighet med detta är det såvitt gäller Casino Cosmopol nettoomsättningen som legat till grund för beräkningen. Med hänsyn till den höga vinståterbetalningsnivån hos Casino Cosmopol borde rätteligen statens andel vara ännu högre såvitt avser åren 2001 och 2004.
Tabell 3.2 Marknadsfördelning 1970–2004
1970 1991 1996 1998 2001 2004
Staten
1
61 %
2
47 % 40 % 42 % 46 % 56 %
ATG
- 34 % 34 % 32 % 32 % 29 %
Folkrörelserna
31 % 17 % 22 % 20 % 18 % 12 %
Kommersiella spelföretag
3
2 % 2 % 4 % 6 % 4 % 3 %
1
AB Tipstjänst och Svenska Penninglotteriet AB t.o.m. 1996, därefter AB Svenska Spel inkl. Casino Cosmopol.
2
Avser staten och hästsporten.
3
Restaurangkasinon samt, såvitt avser 1996 och 1998, varuspel.
Den totala bruttoomsättningen på spel i Sverige har ökat varje år och ökningstakten har tidigare varit stadigt hög. Ökningstakten de senaste åren har dock varit lägre än tidigare år, vilket med största sannolikhet kan förklaras med att en ökande andel av spelandet från Sverige sker hos utländska spelbolag över Internet och andra interaktiva media.
Tabellen nedan visar bruttoomsättningen på den reglerade svenska spelmarknaden ett antal år under perioden 1991–2004. Under början och mitten av 1990-talet ökade bruttoomsättningen hos ATG stabilt medan ökningen hos AB Tipstjänst och Svenska Penninglotteriet AB var obetydlig och vissa år minskade omsättningen. Sedan sammanslagningen 1996 av AB Tipstjänst och Svenska Penninglotteriet AB till AB Svenska Spel har bruttoomsättningen ökat stadigt årligen. För ATG har bruttoomsättningen årligen varit ungefär lika stor sedan 1998. Bruttoomsättningen i folkrörelsernas lotterier ökade under perioden kraftigt årligen till och med 1997, varefter den minskat. Detta förhållande kan väsentligen förklaras med Bingolottos utveckling. I tabellen särredovisas därför Bingolottos omsättningstal.
I Statens (Svenska Spels) omsättningstal ingår inte Casino Cosmopol, som endast redovisar nettoomsättningen efter utbetalda vinster. Denna uppgick till 33 miljoner kr (2001), 304 miljoner kr (2002), 720 miljoner kr (2003) och 853 miljoner kr (2004).
Bruttoomsättningen för de spel och lotterier som anordnas av de svenska spelbolagen ATG, Svenska Spel och Spero över Internet eller andra interaktiva media uppgick år 2003 till 1 240 miljoner kr och år 2004 till 1 720 miljoner kr.
Tabell 3.3 Bruttoomsättning 1991–2004 (miljoner kr)
1991 1994 1996 1998 2001 2002 2003 2004
Staten
1
9 522 10 857 10 695 12 732 15 557 17 685 18 813 19 354
ATG
6 820 8 036 9 049 9 795 10 680 10 177 10 534 10 776
Folkrörelserna – varav Bingolotto
3 489
-
5 694 2 498
5 983 3 108
6 069 2 804
5 903 2 937
5 816 2 790
5 072 2 180
4 570 1 638
Kommersiella spelföretag
2
500 812 1 177 1 735 1 088 1 126 1 058 1 000
Summa
20 331 25 399 26 904 30 331 33 228 34 804 35 477 35 700
1
AB Tipstjänst och Svenska Penninglotteriet AB t.o.m. 1996, därefter AB Svenska Spel exkl. Casino
Cosmopol.
2
Restaurangkasinon samt, såvitt avser 1996 och 1998, varuspel.
Ser man till nettoomsättningen, dvs. omsättningen efter utbetalda vinster men före omkostnader m.m., är marknadsandelarna annorlunda. ATG har en lägre andel av nettoomsättningen än av bruttoomsättningen, vilket beror på att vinståterbetalningen genomsnittligt är högre hos ATG än hos övriga anordnare. Staten och folkrörelserna har på motsvarande sätt en högre andel av nettoomsättningen. I tabellen nedan redovisas nettoomsättningen under åren 1996–2004 (utredningen har inte uppgifter om nettoomsättningen för tiden dessförinnan). I siffrorna för staten ingår såväl Svenska Spel som Casino Cosmopol.
Tabell 3.4 Nettoomsättning 1996–2004 (miljoner kr)
1996 1998 2001 2002 2003 2004
1
Staten
5 675 6 396 8 486 7 986 8 600 9 173
ATG
2 627 2 889 3 194 3 046 3 196 3 263
Folkrörelserna 3 063 2 932 2 910 2 829 2 468 2 180 Kommersiella spelföretag
2
525 742 473 486 457 440
Summa
11 890 12 959 15 063 14 347 14 721 15 056
1
Uppskattade värden.
2
Restaurangkasinon samt, såvitt avser 1996 och 1998, varuspel.
Sammanfattningsvis ger de tillgängliga statistikuppgifterna vid handen att spelandet i Sverige inom den reglerade marknaden fortfarande ökar, men att ökningstakten i dag är lägre än för bara några år sedan. Svenska Spels och ATG:s siffror för år 2004 visar på en ökning av såväl brutto- som nettoomsättningen men nettoomsättningen – och i slutänden överskottet till staten och allmännyttiga ändamål – synes avta. Folkrörelsernas lotterier visar sammantaget en negativ utveckling där Bingolottos omsättning minskar stadigt. Speros lotteriverksamhet synes dock utvecklas i positiv riktning men svarar för en begränsad andel av den reglerade svenska lotterimarknaden.
3.6.2. Förhållandet till den internationella spelmarknaden
Uppgifterna i avsnitt 3.6.1 avser endast den reglerade svenska spelmarknaden. Därutöver förekommer ett omfattande spelande från Sverige hos utlandsbaserade spelföretag över t.ex. Internet. Som framkommit tidigare är det svårt att uppskatta hur omfattande det spelandet egentligen är. Några officiella siffror från de utlandsbaserade spelbolagen finns inte tillgängliga för utredningen. Även utan tillgång till säkra uppgifter om Internetspelandets omfattning från Sverige är det emellertid klart att tillväxten av spel över Internet är större hos de utländska än hos de svenska anordnarna.
Svenska Spel har, som nämnts i avsnitt 3.4.4, beräknat att bruttoomsättningen på spel från Sverige hos utländska spelföretag över Internet uppgick till 4 600 miljoner kr år 2004. Förutsatt att
dessa uppgifter är riktiga skulle de utländska spelföretagens marknadsandel redan överstiga 10 procent av den svenska marknaden. Svenska Spels (borträknat Casino Cosmopol), ATG:s och folkrörelsernas andelar skulle då vara 48, 27 respektive 11 procent (med reservation för att Spero Onlines omsättning, som inte är känd, skulle påverka fördelningen något). Sett enbart till spel och lotterier över Internet och andra interaktiva media skulle de utländska spelföretagen ha en marknadsandel om ca 70 procent.
Vidare har Svenska Spel antagit att bruttoomsättningen på spel över Internet från Sverige kommer att fördubblas år 2005 jämfört med år 2004 och att de utländska aktörernas marknadsandel kommer att öka till 84 procent år 2005. Med utgångspunkt i dessa antaganden, samt under den förutsättningen att omsättningen på spel och lotterier i ”fysisk” form på den svenska reglerade spelmarknaden förblir densamma, skulle den totala bruttoomsättningen avseende spel från Sverige år 2005 bli närmare 50 000 miljoner kr, varav 13 000 miljoner kr avseende spel över interaktiva media. De svenska anordnarnas andel av den svenska spelmarknaden skulle då uppgå till ca 75 procent och av spelmarknaden över Internet och andra interaktiva media till endast ca 16 procent.
Det bör observeras att Svenska Spels underlag omfattar allt spel över Internet som omfattas av lotteridefinitionen i lotterilagen, dvs. även spelformer som poker och olika kasinospel vilket de svenska aktörerna hittills inte haft rätt att anordna. Om jämförelsen skulle göras endast mellan spelformer som redan i dag anordnas av de svenska aktörerna skulle dessas marknadsandelar vara betydligt större. Det kan t.ex. noteras att av den uppskattade bruttoomsättningen år 2005 om 13 000 miljoner kr beräknas 7–9 000 miljoner kr avse poker.
Som nämnts i avsnitt 3.4.4 har den undersökning som Sifo på uppdrag av Lotteriinspektionen utfört indikerat att omsättningen på spel över Internet från Sverige är lägre än vad Svenska Spel antagit. De omsättningstal som framräknats med stöd av Sifoundersökningen har baserats på de uppgifter som de tillfrågade intervjupersonerna lämnat om hur mycket de satsat på spel över Internet. Det framgår dock inte klart om det verkligen är bruttoinsatserna som angivits, dvs. vad som satsats såväl vid spelets början som vid återspel av vinster, eller om intervjupersonerna svarat hur mycket de inledningsvis satsat eller rent av hur stor deras förlust blev. För det fall svaren delvis återspeglar spelarnas
nettoförluster skulle omsättningstalen enligt undersökningen bli mera förenliga med Svenska Spels antaganden.
Hur som helst visar redan Sifoundersökningen att marknaden för spel från Sverige hos utländska spelföretag över Internet är betydande, såväl i absoluta tal som i förhållande till spel över Internet hos svenska anordnare.
3.6.3. Illegalt spel
Vid sidan om den reglerade svenska spelmarknaden och den internationella spelmarknaden över Internet förekommer givetvis illegalt spel i Sverige. Det är svårt att avgöra hur stor den illegala spelmarknaden här är och det finns endast knapphändiga uppskattningar av marknadens storlek.
Illegalt spel kan avse alla tänkbara spelformer men som utredningen uppfattat det utgörs det illegala spelet i Sverige väsentligen av vadhållning, automatspel och kortspel (poker). Lotteriinspektionen utförde år 2003 en kartläggning av den svenska marknaden för automatspel och liknande spel som i dag saknar tillstånd eller anordnas utan erforderligt tillstånd (Lotteriinspektionens rapport dnr 76/2003). Enligt den kartläggningen fanns det uppskattningsvis ca 3 000 illegala spelautomater i Sverige. Bruttoomsättningen per år för varje sådan automat uppskattades till ca 1 miljon kr och nettoomsättningen till ungefär en tredjedel av bruttoomsättningen.
I takt med att intresset för och exponeringen i media av pokerspel ökat kraftigt förefaller även det illegalt anordnade pokerspelandet ha ökat såväl öppet som dolt (se Lotteriinspektionens rapport ”Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt”, dnr 105/2005).
3.6.4. Framtiden
Om den framtida marknadsutvecklingen på spelområdet kan man bara spekulera. Enligt uppgifter utredningen tagit del av kan en fortsatt marknadstillväxt förväntas i fråga om spel över Internet och andra interaktiva media. Flera faktorer talar för att sådant spel har ett försteg framför det fysiskt anordnade spelet på en framtida spelmarknad. Det rör sig t.ex. om tillgängligheten till spel på så sätt
att spelmarknaden finns i datorn eller mobiltelefonen och det finns ett urval där av spel som inte har motsvarighet i den fysiska världen. Dessutom finns förutsättningar för en snabbhet i spelet som inte motsvaras av det fysiska spelet.
Vi kan alltså med största sannolikhet förvänta oss att spelandet från Sverige, beräknat utifrån bruttoomsättningen, på spel över interaktiva media kommer att öka. Frågan är i vilken takt detta kommer att ske. Det kan här endast pekas på Svenska Spels antaganden om en fördubbling av bruttoomsättningen såvitt avser spel över Internet för år 2005 jämfört med år 2004.
De olika spelformernas marknadsutveckling är vansklig att bedöma. Pokerspelet har de senaste åren visat på en mycket kraftig tillväxt och denna utveckling förefaller alltjämt fortsätta, om än med en lägre ökningstakt än tidigare. Enligt Svenska Spels antaganden kan pokerspelet beräknas svara för mellan 50 och 70 procent av bruttoomsättningen vid spel över Internet från Sverige år 2005. I rapporten Internet Poker – The Real Deal (River City Group 2004) bedömdes antalet aktiva Internetpokerspelare i världen komma att uppgå till 1,5 miljoner i början av år 2005. Svenska Spel bedömer att ca 170 000 svenskar spelar poker på Internet.
Även vadslagningsbörserna har uppvisat en kraftig tillväxt de senaste åren.
Det förekommer i dag antaganden att t.ex. den amerikanska och den svenska pokermarknaden över Internet är mättad och den tidigare kraftiga tillväxten av pokerspel har mattats av. Enligt uppgifter i media (t.ex. Dagens Industri den 19 september 2005) redovisar en del spelföretag på Internet ett minskat spelande. Även företagsstrukturen på spelmarknaden förväntas bli förändrad. Flera börsnoterade spelbolag på Londonbörsen men även på Stockholmsbörsen har noterat en kraftig nedgång i börsvärdet. Den hårda konkurrensen på spelmarknaden över Internet bedöms leda till att vinstmarginalerna minskar och mindre spelföretag har av bedömare – i enlighet med vad som framkommit i media – förväntats komma att bli uppköpta eller lägga ned sin verksamhet. Ett i Sverige uppmärksammat uppköp skedde i augusti 2005, när Unibet förvärvade moderbolaget till ett på kontinenten verkande spelbolag, Mr Bookmaker. I mars 2005 förvärvades dessutom Betsson av det svenska spelbolaget Cherry.
Den nuvarande utvecklingen på spelmarknaden över Internet behöver i och för sig inte innebära att spelandet minskar där och
det är inte osannolikt att nya koncept introduceras. Marknadsutvecklingen torde också vara beroende av hur spel över mobiltelefoner kommer att utvecklas, även om det verkliga genomslaget för sådant spel hittills har uteblivit. Det kan inte uteslutas att pokerspel över mobiltelefon snart kan vara en realitet, men bedömningar av hur spelmarknaden kommer att utvecklas kan hur som helst inte bli annat än antaganden.
Bedömningen av den svenska reglerade spelmarknaden i framtiden blir helt beroende av vilka förutsättningar som kommer att råda där i framtiden. Det är tydligt att de villkor som anordnaren erbjuder spelaren, t.ex. i fråga om odds, vinståterbetalning och spelformer, är av stor betydelse vid valet mellan olika anordnare. Detta val torde dock även påverkas av faktorer som inte direkt tar sikte på själva spelet, såsom att anordnaren har god renommé eller ett känt varumärke, att överskottet tillfaller ett visst ändamål etc. men spelvillkoren synes ändå vara väsentliga. En fortsatt ökning av omsättningen och en bibehållen hög marknadsandel för de svenska anordnarna av spel och lotterier torde därför förutsätta att de villkor som dessa erbjuder spelarna mera kan likna dem som anordnare utanför regleringen erbjuder. Detta torde gälla såväl om den nuvarande regleringen av den svenska marknaden skulle bestå som vid förändringar på olika sätt – såsom att privata anordnare tillåts, att folkrörelserna får anordna vadhållning etc.
Omvänt torde inskränkningar av olika slag i möjligheterna att från Sverige anordna spel via interaktiva media innebära sådana nackdelar ur konkurrenssynpunkt att marknadsutvecklingen för de svenska anordnarna blir sämre än hos deras utländska konkurrenter. Det är förmodligen den utveckling vi ser i dag, när de utländska spelbolagen erbjuder bättre odds och en högre vinståterbetalning än de svenska anordnarna.
4. Spelproblem
4.1. Hur definieras spelberoende?
Spelmani är en klinisk definition. Sedan 1980 är termen pathological gambling upptagen i Diagnostic and Statistical Manual of the American Psychiatric Association
1
(DSM III) där patologiskt
spelande klassas som en impulskontrollstörning. Enligt DSM IV kännetecknas spelberoende av att man:
A. Under en längre tid återkommande visat olämpligt spelbeteende som tar sig uttryck i minst fem av följande kriterier:
- Tänker ständigt på spel (t.ex. upptagen av att tänka på tidigare spelupplevelser, av att planera nästa speltillfälle eller av att fundera över hur han eller hon kan skaffa pengar att spel med).
- Behöver spela med allt större summor för att han eller hon skall uppnå den önskade spänningseffekten.
- Flera gånger misslyckats med att kontrollera, begränsa eller sluta upp med sitt spelande.
- Blir rastlös eller irriterad när han eller hon försöker begränsa sitt spelande eller sluta upp med att spela.
- Spelar för att slippa tänka på sina problem eller för att söka lättnad från nedstämdhet (t.ex. hjälplöshetskänslor, skuld, ångest och depression).
- Efter att ha spelat bort pengar återvänder han eller hon ofta en annan dag för att revanschera sig (jagar förluster).
- Ljuger för anhöriga, terapeuter och andra personer för att dölja vidden av sitt spelande.
- Har begått brott som förfalskning, bedrägeri, stöld eller förskingring för att finansiera sitt spelande.
1
American Psychiatric Association. Diagnostic and statistical manual of mental disorders,
3 uppl. 1980.
- Äventyrat eller förlorat någon viktig personlig relation, anställning, utbildnings- eller karriärmöjlighet på grund av spelandet.
- Förlitar sig på att andra kan ordna fram pengar för att lösa en finansiell krissituation som uppstått på grund av spelandet.
B. Spelbeteendet kan inte förklaras med att spelaren är inne i en manisk episod.
I International Classification of Diseases (ICD 10)
2
karaktäriseras
spelberoende av frekventa och upprepade spelepisoder som dominerar patientens liv på bekostnad av sociala, yrkesmässiga eller familjerättsliga förpliktelser.
Lite mer sammanfattande brukar spelberoende personer beskrivas som personer som har uppenbara svårigheter att avhålla sig ifrån spel och vars spelande har fått flera allvarliga konsekvenser och problemspelare som personer som har fått mer än enstaka problem på grund av sitt spelande, men som inte helt nått upp till kriterierna för spelberoende.
Det finns en mängd olika instrument för att mäta spelproblem men i Sverige används ofta ett frågeformulär som grundas på DSM III:s diagnostiska kriterier, nämligen South Oaks Gambling Screen (SOGS-R) som ger mått på både problem någon gång i livet och problem under det senaste året. Med hjälp av frågeformuläret kan de intervjuade delas in i tre kategorier
1. personer som inte spelar samt personer som spelar, men som
inte har några spelproblem (0–2 poäng)
2. problemspelare (3–4 poäng)
3. troliga patologiska spelare (5–20 poäng)
Allteftersom de diagnostiska kriterierna förändrats har också har mätmetoderna utvecklats. Ett frågeformulär med tio frågor bygger på DSM IV, Fischerscreen. Liksom vid SOGS-R definieras personer med 3–4 poäng som problemspelare och personer med 5 poäng eller mer som spelberoende. Metoden enligt DSM IV är något ”strängare” än SOGS-R och ger normalt lite lägre värden.
När man talar om spelproblem används ett flertal termer. I svensk litteratur används bl.a. begreppen problemspelare, patologisk
2
International Statistical Classification of Diseases and Related Health Problems,
10 uppl. WHO.
spelare, spelberoende, spelmani och spelmissbrukare. På senare tid tycks begreppen patologisk spelare och spelberoende användas synonymt.
I studier som baseras på SOGS-R, t.ex. nedan nämnda studie, Spel och spelberoende i Sverige
3
används begreppet troligt patologisk
spelare för att markera att klassifikationen bygger på svar i studien och inte på en regelrätt kliniskt psykiatrisk diagnos.
I forskning kring spelberoende används ofta begreppet prevalens, t.ex. prevalens av spelproblem eller prevalensstudie. Med prevalens avses andel av befolkningen som vid en viss tidpunkt har en viss sjukdom eller problematik. Man skiljer på livstidsprevalens (andel personer som haft problem någon gång i livet) och aktuell prevalens (andel personer som haft problem under det senaste året).
4.2. Forskning kring omfattningen av spelproblem
Under 1980-talet publicerades vetenskapliga studier om spelproblem, främst i USA. I Sverige började frågor om spelberoende uppmärksammas under 1990-talet.
Brottsförebyggande rådet presenterade en rapport 1995, Spelandet i Sverige
4
, där man försökte uppskatta andelen personer
med spelproblem i Sverige. År 1997 påbörjades ett forskningsprojekt om spelberoende under ledning av professor Sten Rönnberg. I projektgruppen, International Gambling Research Team of Sweden, ingick bl.a. två utländska professorer, Max Abott, Nya Zeeland och Rachel Volberg, USA. År 1999 presenterade gruppen rapporten Gambling and Problem Gambling in Sweden, på svenska Spel och spelberoende i Sverige. Studien som genomfördes 1997–1998 på ett urval om 10 000 personer syftar till att beskriva förekomsten av problem med spelandet i Sverige. Det är en av de hittills största prevalensstudierna i världen avseende spelberoende med ett representativt urval. Undersökningen har utförts på en normalpopulation. Annars utförs forskning ofta på speciella urval, såsom hjälpsökande, deltagare i självhjälpsgrupper eller besökare på kasinon. Studien har granskats av internationell expertis och betraktas som en av de mest omfattande och tillförlitliga på
3
Rönnberg,, Volberg,, Abbott, Moore, Andrén, Munck, Jonsson, Nilsson, Svensson, Spel
och Spelberoende i Sverige, Statens folkhälsoinstitut, 1999.
4
Kühlhorn. Spelandet i Sverige, BRÅ-rapport 1995:1.
området. Rapporten kallas fas 1 i projektet. Fas 2 presenterades 2003, Spelberoende i Sverige – vad kännetecknar personer med spelproblem?
5
Här genomfördes fördjupade intervjuer med en del av
de personer som deltog i den tidigare undersökningen. I fas 2 fokuserar man på vad som kännetecknar och skiljer spelare med problem från spelare som inte har några påtagliga problem med sitt spelande.
4.3. Omfattningen av spelproblem
4.3.1. Sverige
Forskning om omfattning av spelproblem är relativt begränsad. Den mest omfattande studien under senare år är, som tidigare nämnts, den prevalensstudie som genomfördes 1997–1998 av Rönnberg m.fl. Av rapporten framgår att 95 procent av befolkningen någon gång har satsat pengar på spel. När man utförde mätningar enligt SOGS-R konstaterades att mellan 70 642 (1,1 procent) och 109 174 (1,7 procent) personer i åldern 15–74 boende i Sverige 1997 klassificerades som problemspelare och ytterligare mellan 25 688 (0,4 procent) och 51 376 (0,8 procent) personer klassificerades som troliga patologiska spelare. (Medeltal 0,6 procent för troliga patologiska spelare och 1,4 procent för problemspelare). Mätningar gjordes samtidigt enligt Fischerscreen och värdena blev då lägre, nämligen 0,3 procent respektive 0,6 procent. Det var 28 procent av personerna i urvalet som inte svarade på frågorna. Ungefär 10 procent av dem som ingick i studien kunde inte nås per telefon och fick istället ett frågeformulär per post. Svarsfrekvensen för postenkäten var 31 procent.
Svenska Spel utför årligen mätningar av svenskarnas spelvanor och anger att 4 000 personer besvarar frågorna i deras enkät som ingår i en omfattande marknadsundersökning. Svenska Spel uppger att 87 procent av den vuxna befolkningen någon gång under året spelar på någon av Svenska Spels produkter. Vid deras mätningar under åren 1999–2004 uppskattades antalet spelberoende till 30 000 (0,5 procent av vuxna svenskar) och antalet problemspelare till 100 000 (1,5 procent av vuxna svenskar). För år 2005 visar Svenska Spels mätningar på en ökning av antalet spelberoende till ca 45 000
5
Jonsson, Andrén, Nilsson, Svensson, Munck, Kindstedt, Rönnberg. Spelberoende i Sverige –
vad kännetecknar personer med spelproblem?, Statens Folkhälsoinstitut, Rapport nr 2003:22.
(0,7 procent av vuxna svenskar). Svenska Spels uppskattningar stämmer alltså väl överens med vad man kom fram till i Rönnbergs studie. Svenska Spel redovisar emellertid inte underlaget för sina mätningar men uppger att de använder sig av ett urval av frågor från SOGS-R och DSM IV. Eftersom inte samtliga frågor används blir resultat emellertid inte direkt jämförbart med t.ex. Rönnbergs studie. Våren 2004 genomförde Statens folkhälsoinstitut en rikstäckande enkätundersökning om folkhälsa där man bl.a. ställde frågor om spelvanor. Frågorna hämtades från SOGS-R och DSM IV men på grund av platsbrist ställdes inte mer än tre frågor. Detta innebär att man får ett index som inte direkt kan jämföras med studier där samtliga frågor används och i rapporten talas om riskspelare. Enligt folkhälsoenkäten har 6 procent av männen och 2 procent av kvinnorna riskabla spelvanor.
Forskningen kring spelproblem är relativt ung och kriterierna för spelproblem utvecklas kontinuerligt. Det finns flera olika metoder att mäta och beskriva individers spelproblem, vilket innebär att jämförelser mellan olika studier, nationella såväl som internationella, inte alltid blir relevanta. Vidare finns det flera kriterier som kan påverka kvaliteten av studierna. Frågan om omfattningen av spelproblem är inte heller helt okontroversiell. Företrädare för spelbranschen kan ha intresse av att redovisa låga värden, medan företrädare för behandlingssidan och självhjälpsorganisationer kan ha uppfattningen att problemen underskattas. Svenska Spel uppgav t.ex. att andelen spelberoende respektive problemspelare inte ökade under perioden 1999–2004, medan Folkhälsoinstitutet år 2003
6
menade att det fanns tecken på att
antalet spelberoende ökade.
Det är troligt att omfattningen av problemspelandet har ökat under senare år. Spelförhållandena ändras nämligen hela tiden och i snabb takt. Automatspel (som attraherar spelare med riskbeteende) och som spelas av ungdomar (som har högt riskbeteende) är vanligare nu än vid tiden för Rönnbergs undersökning. Spel på Internet har utvecklats kraftigt sedan 1998. Svenska Spel och flera utländska spelanordnare erbjuder spel på mobiltelefon. Med införandet av digital television öppnas fler spelmöjligheter. Utvecklingen på spelmarknaden är explosionsartad och man kan konstatera att den huvudsakliga utvecklingen sker på spel som har flera riskfaktorer ur spelproblemperspektiv. Tillgängligheten till
6
Förslag till handlingsprogram för att motverka spelberoende, Statens folkhälsoinstitut, 2003,
dnr 20-01-0649 s. 11 f.
spel – som är en riskfaktor – blir oerhört stor hos i princip alla svenskar. Samtidigt har förebyggande åtgärder som information, stödlinje, spelansvar hos aktörerna och liknande utvecklats sedan 1990-talet, vilket kan ha ”hållit tillbaka” spelproblemen.
Sammanfattningsvis kan man konstatera att det är omöjligt att finna en exakt siffra på hur många personer i Sverige som är spelberoende respektive har spelproblem, men utifrån tillgänglig forskning kan man dra slutsatsen att i vart fall 2 procent av den vuxna befolkningen i Sverige har problem med sitt spelade. I sammanhanget är det viktigt att notera att det kring varje problemspelare finns ett antal anhöriga och andra personer som drabbas på olika sätt.
4.3.2. Internationellt, särskilt Norden
Spelandet och förekomsten av spelproblem är specifikt för varje land, beroende på bland annat vilka spelformer som finns och tillgängligheten av dessa. Vidare kan det finnas olika normer och traditioner för spelandet. I en publikation från Lotteriinspektionen
7
finns en illustration av de viktigaste prevalensstudierna som utförts under senare år, se nedan. I sammanhanget är det viktigt att notera att det har använts olika metoder i undersökningarna varför man bör iaktta en viss försiktighet när man tolkar resultaten.
7
Lotteriinspektionens publikation, Effekter av Statens folkhälsoinstituts förslag till
begränsningar för spel på värdeautomater, 2005, dnr 68/2004.
Undersökningarna visar att mellan en halv och tre procent av den vuxna befolkningen har problem förorsakade av spel. Av sammanställningen framgår vidare att man i de flesta internationella
Studie Land/Stat Instrument
Andel spelare
Andel troligt patologiska spelare (spelberoende)
Andel problemspelare
Dominerande spel i befolkningen
Dominerande spel bland problemspelare
Metod Andel svarande Antal svar (Ålder)
Norge, Lund o Nordlund (2003) SOGS/NODS
95 procent 0,3 procent 0,4 procent Lotto Automater Telefon/post, 55 procent, 5 532 (15–74)
Norge Götestam o Johansson (2003) DSM-IV
70 procent livstid
0,15 procent 0,45 procent Lotto Automater Telefon 47,8 procent 2 014 (18+)
Canada Community Health Survey (CCHS 1.2) (2002) PGSI
76 procent 5 procent (totalt problemspelare och riskspelare) Varav: 0,5 procent problemspelare, 1,5 procent måttlig risk 2,8procent låg risk
Lotterier, skraplotter, kasino
Automater, kasinon, bingo, hästspel
Sammanläggning av flera undersökningar 24 997 (15 +)
USA, Nevada (2001) Volberg, SOGS/NODS
86 procent livstid 68 procent senaste året
3,5 procent 2,9 procent Kasino Kasino Telefon 48 procent 2 217 (18+)
Storbritannien (2000) Sproston, Erens, Orford. SOGS (DSM IV)
72 procent senaste året
0,8 procent
Lotteri Kasino Bookmaker spel (odds)
Personlig intervju och enkät 65 procent 7 680 (16+)
Nya Zeeland (1999) Abbott & Volberg. SOGS-R
95 procent Livstid
0,7– 1,4 procent
1,4– 2,5 procent
Lotto Automater Telefon 75 procent 7 139 (15–74)
Sverige (1998) Rönnberg, Volberg et al SOGS-R, DSM IV
95 procent livstid
1,2 procent livstid 0,6 procent senaste året
2,7 procent livstid 1,4 procent senaste året
Lotterier Restaurangkasinon, automater, vadslagning
Telefon och post 72 procent 7 139 (15–74)
USA (1999) Gerstein, Hoffman et al NODS
86 procent livstid 63 procent senaste året
1,2 procent 1,5 procent Lotterier, kasino
Trav och galopp, kasino
Telefon och personlig intervju 55,5 procent 2 417 (18+)
studier, liksom i Rönnbergs studie, finner att spelautomater dominerar bland problemspelare.
Norska studier antyder att förekomsten av spelproblem är lägre i Norge än i andra länder. Det finns emellertid anledning att bedöma de norska studierna med försiktighet, bl.a. har de haft en väldigt låg svarsfrekvens.
I en finsk studie från 2003
8
intervjuades knappt 2 500 personer
som uppgav att de spelat minst två gånger den senaste månaden. I studien får 1,5 procent av de intervjuade, 5 eller fler SOGS-poäng. De kallas ”riskgruppen flitigt spelande” vilket troligen motsvarar det svenska begreppet spelberoende såsom det används i Rönnbergs studie fas 1.
Skatteministeriet i Danmark har nyligen tagit initiativ till en undersökning om omfattningen av och orsakerna till spelproblem i Danmark. Undersökningen kommer att indelas i två faser, vilka beräknas att vara färdiga under år 2006 respektive år 2007.
4.4. Spelandet i Sverige
Svenska Spel beräknar att 87 procent av den vuxna befolkningen spelar någon gång under ett år.
9
Av Rönnbergs första studie
framgår att invånarna i Sverige i medeltal satsade 194 kronor i månaden på spel vilket är mindre än vad invånarna i USA, Australien och Nya Zeeland satsade. Snabblotterier, Bingo-Lotto, nationella och lokala lotterier, tips och spelautomater är de spel som flest svenskar prövat på (55–70 procent). Drygt 40 procent har provat på hästspel och 30 procent har prövat på restaurangkasinospel. Spelproblem är vanligast bland dem som spelar på restaurangkasinon, värdeautomater, privat vadslagning och kortspel utanför restaurangkasinon. Spelproblem är vidare vanligare bland dem som spelar på tips, hästspel och bingo än bland dem som spelar på lotterier. Naturligen spelar problemspelare för mer pengar än spelare utan problem. I Rönnbergs studie, uppskattar man att 9 procent av spelarna står för 52 procent av de rapporterade spelutgifterna i Sverige.
8
Penningspelsundersökning, Social- och hälsovårdsministeriet, 2003.
9
Svenska Spels årsredovisning 2004.
4.4.1. Spel och kön
Män spelar mer än kvinnor och det är också fler män än kvinnor som har spelproblem. Man har inte funnit några biologiska orsaker som förklarar detta varför skillnaden får ses som socialt betingad. Allteftersom sociala normer förändras och samhället blir mer jämlikt mellan könen kan man anta att skillnaderna minskar. Kvinnor spelar oftare på snabblotterier, Bingo-Lotto och bingo, medan män dominerar ifråga om sportspel och hästspel.
I jämförelsen mellan kvinnor och män med spelproblem visar det sig att kvinnorna i högre grad upplevde sin uppväxt som otrygg och socialt instabil. En större andel av kvinnorna hade blivit introducerade i spel inom familjen än männen. Männen hade en högre grad av felaktigt tänkande kring hur skickligheten påverkar vinstmöjligheterna. Med felaktigt tänkande avses bedömning av vinstchanser och hur skickligheten påverkar vinstchanserna.
4.4.2. Invandrare och spel
Invandrare är mindre benägna att spela än personer födda i Sverige. Trots det är det större sannolikhet att invandrare blir spelberoende. Spelproblem är också vanligare bland ungdomar födda utomlands än bland svenskfödda ungdomar.
4.4.3. Vad kännetecknar personer med spelproblem?
I Rönnbergs studie, fas 2, utfördes fördjupade intervjuer med ett urval av de personer som deltog i den första studien. För varje person med spelproblem valdes en lika gammal person av samma kön utan spelproblem. De senare utgjorde kontrollgrupp. Totalt användes data från 302 personer, varav 151 personer någon gång haft spelproblematik enligt SOGS. Undersökningen genomfördes maj 1999 till juni 2001.
Social bakgrund
- Fler i spelproblemgruppen hade vuxit upp utan båda sina biologiska föräldrar.
- Tre gånger så många i spelproblemgruppen menade att deras uppväxt hade varit socialt instabil.
- Dubbelt så många i spelproblemgruppen upplevde sin uppväxt som känslomässigt otrygg och osäker.
- Dubbelt så många i spelproblemgruppen menade att uppväxten dominerades av känslor av ensamhet och utanförskap och att de inte kände sig förstådda och bekräftade under uppväxten.
- Fler i spelproblemgruppen beskrev att det i någon utsträckning varit viktigt med spel i familjen under uppväxten.
Sammanfattningsvis kan man konstatera att en socialt instabil uppväxt framstår som en riskfaktor för att utveckla spelproblem.
Motiverande faktorer
- Fler i spelproblemgruppen hade en tendens att spela och öka sitt spelande vid positiva känslotillstånd än kontrollgruppen.
- Fler i spelproblemgruppen uppvisade också en högre grad av
”felaktigt tänkande” och dissociativa upplevelser (transliknande tillstånd) vid spel.
- Fler i spelproblemgruppen hade ökat sitt spelande vid livshändelser än kontrollgruppen.
- Fler i spelproblemgruppen påverkades av yttre händelser på spelmarknaden, såsom ökad tillgänglighet och marknadsföring.
Däremot var det inga skillnader mellan spelproblemgrupp och kontrollgrupp i rapporterat spelbeteende vid negativa känslotillstånd och hur man ändrade sitt spelande om man får en storvinst.
Samband mellan spelande och andra risk- eller problembeteenden (komorbiditet)
- Fler än tre gånger så många i spelproblemgruppen var deprimerade jämfört med kontrollgruppen
- Fler i spelproblemgruppen hade mer riskabla och problematiska alkoholvanor än kontrollgruppen.
- Deltagarna i spelproblemgruppen visade en lägre grad av livstillfredställelse än deltagarna i kontrollgruppen.
- Fler i spelproblemgruppen hade indikation på personlighetsstörning.
Det framkom ingen skillnad mellan grupperna avseende allmän hälsa eller bruk av nikotin men fler i spelproblemgruppen hade någon gång använt narkotika.
Undersökningen visar ett samband, men svarar inte på frågorna om en person är deprimerad för att han är spelberoende eller spelar för att försöka hantera sin depression.
4.5. Ungdomar och spel
Som ungdomar betecknas i Rönnbergs studie personer som vid det första undersökningstillfället var mellan 15–17 år och som således var två år äldre i den uppföljande studien. Av de ungdomar som ingick i den första studien intervjuades 96 stycken i fas 2.
Även när man diskuterar spelproblem bland ungdomar används det vedertagna begreppet patologisk spelare vilket sannolikt inte är helt korrekt. Det verkar nämligen orimligt att anta att ungdomar i 15 till 17 års ålder (även om SOGS-R anger det) skulle ha hunnit utveckla sådana kroniska tillstånd som kännetecknar patologiska spelare. I en undersökning från 1992 fann man att den genomsnittliga tiden att utveckla ett spelberoende var 3,5 år. Begreppet patologisk spelare används ändå i fas 2 eftersom det underlättar jämförelser med tidigare rapporter.
Ungdomar spelar generellt mindre än vuxna. Trots det får unga spelare oftare problem med sina spelvanor. Detta förhållande bekräftas i en rad internationella studier. I Rönnbergs studie fas 1 bedömdes 0,9 procent av ungdomarna som troligt patologisk spelberoende och 4,2 procent som problemspelare. Motsvarande siffror för hela urvalet var 0,6 procent respektive 1,4 procent. Vid en jämförelse med internationella undersökningar kan antas att andelen ungdomar med spelproblem ligger på ungefär samma nivå i flera länder.
Centralförbundet för Alkohol- och Narkotikaupplysning (CAN) utför årligen, på uppdrag av Folkhälsoinstitutet, en undersökning av ungas alkohol- och narkotikavanor i grundskolans nionde årskurs. Sedan våren 2000 kompletteras undersökningen med frågor om elevernas spelvanor. Undersökningen för 2004
10
visar att 39 procent av pojkarna och 20 procent av flickorna uppger att de deltagit i spel eller lotterier den senaste månaden. Flickor
10
Skolelevers drogvanor 2004, Rapport nr 84, Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning, 2004.
spelade huvudsakligen på snabblotter och Bingo-Lotto, medan pojkar spelade på stryktipset, oddset, kortspel snabblotter, Bingo-Lotto, måltipset, hästspel och Jack Vegas maskiner.
Vid Maria Ungdom i Stockholm, en klinik för ungdomar med missbruksproblem, genomfördes en mindre studie på uppdrag av Statens folkhälsoinstitut år 2004.
11
Ungdomar, i genomsnitt 17 år
gamla, som sökt till kliniken blev tillfrågade om spelvanor och eventuella spelproblem. Av 180 tillfrågade ungdomar uppgav 15 procent av pojkarna och 5 procent av flickorna att de hade spelproblem. Ungdomarna hade inte i något fall sökt hjälp för spelproblem. Studien talar för att det är betydligt vanligare med spelproblem bland ungdomar med missbruksproblem än bland andra ungdomar.
Åldersbestämmelser hindrar inte alla unga från att spela. Närmare en tredjedel av ungdomar under 18 år har någon gång spelat på förbjudna spelformer. Däremot är det förhållandevis få ungdomar under 18 år som regelbundet ägnar sig åt spel. Mellan fem och tio procent av de unga uppgav att de under senaste månaden ägnat sig åt spelmaskiner, illegal vadslagning om pengar samt kortspel om pengar med kamrater. I sammanhanget är det intressant att notera att speldebuten för en spelberoende är lägre, 15,5 år än för andra spelare, 19,9 år. Även i studier i Nordamerika och i Nya Zeeland har man funnit att de spelberoende börjat spela tidigare än andra spelare.
När forskarna i Rönnbergs studie jämförde ungdomarnas spelsituation vid första och andra undersökningstillfället fann man att ungdomarnas spelvanor är mer föränderliga än vuxnas. Antalet som kategoriserats som troliga patologiska spelare var detsamma två år senare, men nära hälften av dem hade bytts ut. Det hade skett en överflyttning av ungdomar från kategorierna troliga patologiska spelare till problemspelare. Dessutom hade antalet problemspelare minskat kraftigt, flera av de ungdomar som vid första undersökningstillfället uppgav att de hade spelproblem beskrev att dessa minskat eller upphört två år senare.
I Rönnbergs studie, fas 2 konstaterar man att spel på Internet inte fått någon större genomslagskraft bland ungdomar. Detta konstaterande kan emellertid inte anses giltigt längre. Folkhälsoinstitutet rapporterar att de utifrån samtal till Stödlinjen kan konstatera att alltfler ungdomar ägnar sig åt nätpoker. Även i
11
Tengström, Maria Ungdom, studien är inte publicerad.
media framträder en bild av att många ungdomar spelar på Internet, främst nätpoker (se avsnitt 4.7.2).
Händelser på spelmarknaden, såsom introduktion av nya spel, reklam och marknadsföring av olika spelformer verkar ha störst genomslag bland ungdomar som redan har spelproblem. Ungdomar med spelproblem påverkas också i större utsträckning än andra ungdomar av en ökad tillgänglighet av spel. En förklaring till att ungdomar oftare än vuxna får spelproblem kan vara deras större benägenhet att spela på kontinuerliga och snabba spelformer.
4.6. Riskfaktorer för utvecklande av spelberoende
Spelens utformning såsom snabb återkoppling mellan insats och utfall, att spelandet sker kontinuerligt och spänningsnivån anses vara sådana faktorer som påverkar spelaren att spela mer än avsett. En del funktioner hos spel, som synintryck och snabba bildväxlingar på kommando kan bidra till att spelaren leds in i ett transliknande tillstånd. Även den omständigheten att spelaren, genom spelets utformning, förleds att överskatta den egna skickligheten anses vara en riskfaktor.
En hel del studier pekar på att ökad tillgänglighet av spel leder till ökat problemspelande. I en australisk rapport
12
pekar man på att
tillgänglighet inte bara handlar om antalet spelmöjligheter utan också om närheten till spelen, öppningstider, spelvillkor, exponering av spelen, social acceptans och hur lätt eller svårt det är att spela. Det finns dock rapporter
13
om att förebyggande insatser mot
spelproblem, såsom information, ”hjälplinjer” och rådgivning kan motverka ökade spelproblem trots att spelmöjligheterna ökar.
I avsnitt 11.8 lämnas en redogörelse för spelreklamens betydelse för spelproblem.
12
Productivity Commission 1999, Australia’s Gambling Industries, Report no 10, kap 8.
13
T.ex.Volberg, Fifteen Years of problem gambling prevalence research: What do we know? Where do we go? Gambling, febr. 2004.
4.7. Särskilt om spelautomater och Internetspel
Hänvisningar till S4-7
- SOU 2008:124: Avsnitt En framtida spelreglering
4.7.1. Spelautomater
I flera studier, såväl svenska som utländska, har man konstaterat att automater är det dominerande spelet bland problemspelare, se tabell avsnitt 4.3.2. (Ibland anges kasino som spelform och man bör då ha i minnet att spelautomater är det vanligaste spelet på kasinon).
Under 2001–2004 utfördes en studie där drygt 11 000 personer intervjuades.
14
I studien jämförs ”Jack Vegas-spelare” med ”övriga
spelare”. Westfelt finner att andelen personer med spelproblem är omkring sju gånger högre bland Jack Vegas-spelarna än bland övriga spelare. Han menar också att de tio procent av Jack Vegasspelarna som satsat mest pengar står för drygt åttio procent av de totala spelutgifterna på apparaterna.
Av de personer som ringde till Stödlinjen år 2003 uppgav 55,4 procent att spel på automater innebar problem för dem.
15
I ett spelproblemsperspektiv är spelautomater ett ”riskspel”. Dessutom är de placerade i restaurangmiljö där unga människor, som har ett högt riskbeteende, ofta befinner sig.
4.7.2. Internetspel
Flera svenska spelanordnare tillhandahåller sina produkter på Internet. Enligt en undersökning som Sifo utfört på uppdrag av Lotteriinspektionen våren 2005 uppger 6 procent av allmänheten, över 18 år, att de har satsat pengar på spel över Internet under de senaste tre månaderna. Svenska Spel uppskattar att spelomsättningen på Internet kommer att fördubblas under 2005.
Svenska Spel har i november 2005 fått tillstånd att anordna och förmedla pokerspel över Internet och det finns flera utlandsbaserade spelanordnare som erbjuder t.ex. poker för svenska spelare. På senare tid har s.k. nätpoker uppmärksammats mycket i media och det finns uppgifter om att många svenskar, främst ungdomar, spelar Internetspel på de utlandsbaserade spelanordnarnas siter. Denna uppfattning bekräftas av företrädare för sådana bolag. På Stödlinjen för spelberoende uppger man att andelen spelare som anger nätpoker som problemspel ökat markant. Andra halvåret 2004 uppgav 22 av 440 tillfrågade nätpoker som problem-
14
Lalander, Westfelt, Den statliga spelapparaten SoRaD rapportserie nr 22 – 2004.
15
Helårsrapport för år 2003 020-linjen, Spelinstitutet/Statens Folkhälsoinstitut.
spel, för första halvåret 2005 (t.om. 20 juni) uppgav 76 av 405 tillfrågade nätpoker som problemspel. Detta innebär en ökning från knappt 5 procent till drygt 18 procent och gör nätpoker till det vanligast uppgivna problemspelet efter spelautomater. De flesta av dem som angett att de har problem med nätpoker är yngre än 25 år och samtliga är män. På Stödlinjen och i spelberoendeföreningar har man ganska nyligen uppmärksammat att flera spelare har fått problem med skraplotter på Internet. Det finns emellertid ännu inte några mätningar som bekräftar detta.
Internetspel är en förhållandevis ny företeelse i Sverige och det finns inte mycket forskning om riskerna med sådant spel. Såväl Lotteriinspektionen som Statens folkhälsoinstitut avstyrkte Svenska Spels ansökan om att få anordna poker över Internet. I anledning av Folkhälsoinstitutets yttrande lämnades en rapport om nätpoker.
16
Av rapporten framgår att nätpoker innehåller alla eller
de flesta av de faktorer som forskningen hittills klarlagt ökar risken för problematiskt spelande. Enligt forskningen finns det ett samband mellan tillgängligheten av spel och spelproblem. Tillgängligheten till Internet är stor hos de allra flesta svenskar och framförallt hos ungdomar. Andra faktorer som finns hos nätpoker, och sannolikt hos andra Internetspel, som anses vara riskfaktorer är snabb återkoppling mellan insats och utfall samt att spelandet pågår kontinuerligt, är anonymt och har inslag av skicklighet. Dessutom är det ett spel som attraherar unga människor. Spelarrangören har begränsade möjligheter att kontrollera spelarens status, t.ex. om han är drogpåverkad. Möjligheten att kontrollera åldern på dem som spelar har också sina begränsningar.
4.8. Åtgärder mot spelproblem
4.8.1. Spelansvar
Ansvaret för att förebygga och att minska de negativa effekterna av spelproblem ligger framförallt hos staten och anordnarna. Staten verkar genom lagstiftning, tillståndsgivning och tillsyn samt genom att tillhandahålla vård, information och forskning. De svenska spelarrangörerna arbetar såväl individuellt som gemensamt för att förebygga spelproblem. Härutöver finns en mängd ideella och
16
Statens folkhälsoinstitut, Remissyttrande 2005-04-18, dnr 21-05-0192, bilaga Nätpoker. En rapport till Statens folkhälsoinstitut april 2005.
privata organisationer och företag som arbetar för att motverka spelproblem.
4.8.2. Lotteriinspektionen
Lotteriinspektionen är en central förvaltningsmyndighet som skall säkerställa att spelverksamheten i Sverige utövas lagligt, säkert och tillförlitligt. Inspektionen skall också medverka till att minska riskerna för sociala skadeverkningar, såsom spelproblem. Lotteriinspektionen ger tillstånd till lotterier som förmedlas med hjälp elektromagnetiska vågor, rikslotterier, vissa bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel enligt lotterilagen. Inspektionen lämnar vidare riktlinjer för olika spel samt utövar tillsyn över lotterilagens efterlevnad.
Vid tillståndsgivningen kontrolleras att lotterier och spel uppfyller inspektionens föreskrifter. Ansökningar kan avslås, t.ex. om verksamhet tidigare bedrivits i strid med inspektionens villkor. Tillstånden kan förenas med villkor utformade så att lotterierna bedrivs på ett lämpligt sätt. Inspektionen har också möjlighet att meddela varningar.
Kontroll- och tillsynsverksamheten sker bl.a. genom granskning av anordnares rutiner och tekniska system, genom kontroll av åldersgränser och kreditspel. Lotteriinspektionen har kontrollanter som utför tillsyn såväl anonymt som öppet.
4.8.3. Statens folkhälsoinstitut
Statens folkhälsoinstitut har regeringens uppdrag bl.a. att motverka och förebygga spelproblem. Folkhälsoinstitutet fungerar som ett nationellt kunskapscentrum för spelberoendefrågor, stimulerar forskning och annan utveckling på området, sprider kunskap om spelberoende till strategiska grupper i samhället samt verkar för förebyggande insatser och andra åtgärder för att minska spelberoendet. Folkhälsoinstitutet började uppmärksamma frågor kring spelproblem under slutet av 1990-talet. År 1999 fick Folkhälsoinstitutet ett särskilt anslag för spelproblemfrågor om 4 miljoner kronor. För åren 2004 och 2005 uppgår anslaget till 14 miljoner kronor per år. Den tidigare nämnda prevalensstudien finansierades av medel från Folkhälsoinstitutet.
Statens folkhälsoinstitut finansierar Stödlinjen, en nationell telefontjänst för spelberoende och deras anhöriga. Linjen bemannas bl.a. av terapeuter med kunskaper om spelberoende. Samtalet till linjen är kostnadsfritt. Aktörerna på spelmarknaden informerar om telefonnumret till Stödlinjen. Under andra halvåret 2004 besvarades 2 377 samtal av Stödlinjen, varav 1 215 var stöd- eller informationssamtal.
Under 2004 startades, med hjälp av medel från Statens folkhälsoinstitut, ett öppenvårdsprojekt med enheter i Stockholm, Göteborg och Malmö. Vidare lämnar Folkhälsoinstitutet bidrag till Spelberoendes Riksförbund och lokala kamratföreningar. Folkhälsoinstitutet bidrar också med medel till ett Internetbaserat självhjälpsprogram för spelberoende som utvecklas i samarbete med Uppsala universitet och Spelinstitutet. Öppenvårdsprojektet och det Internetbaserade självhjälpsprogrammet skall utvärderas vetenskapligt. Folkhälsoinstitutet genomför under 2005 och 2006 en webbaserad utbildning av anställda inom missbrukarvården om behandling av spelproblem samt planerar en informationskampanj riktad till socialtjänst, psykiatri, primärvård och kriminalvård.
4.8.4. Anordnarna
De svenska spelarrangörerna har ett informellt branschråd, Spelrådet. I rådet arbetar man bl.a. med etiska riktlinjer för marknadsföring samt informationsmaterial om spelberoende. Representanter från spelbranschen, Folkhälsoinstitutet, Lotteriinspektionen och Spelberoendes Riksförbund samverkar i spelansvarsfrågor i OSS, Oberoende spelsamverkan.
I Svenska Spels tillstånd att anordna lotterier anges särskilt att bolaget skall säkerställa sociala och hälsomässiga skyddshänsyn. På Svenska Spel uppger man att man arbetar aktivt med spelansvarsfrågor och har bl.a. arbetat fram en spelansvarspolicy där man anger riktlinjer för hur spelprodukterna – marknadsföringen, distributionen och försäljningen av dessa – skall utformas så att riskerna för överdrivet spelande och möjligheterna till fusk och bedrägerier minimeras. Svenska Spel anger att man avstår från att erbjuda spel som är särskilt farliga ur spelberoendesynpunkt samt att man har ”begränsande åtgärder” på sina produkter. Med begränsande åtgärder avses t.ex. insatsbegränsningar, maximivinster, frivillig avstängning, registrering av personlig spelbudget och begränsade
öppettider. Vidare utför Svenska Spel provköp hos sina ombud för att kontrollera att åldersgränserna följs. Ombud som inte följer åldersgränser stängs av för en period. Om man kan visa att ett ombud tillåtit kreditspel sägs avtalet med denne upp. Svenska Spel uppger vidare att man strävar efter sunda spelmiljöer och restauranger som har Svenska Spels värdeautomater skall ha en rimlig proportion mellan värdeautomaternas omsättning och restaurangens totala omsättning.
Svenska Spel och ATG har gemensamt startat en utbildning för sina ombud i spelansvarsfrågor där man bl.a. utbildar i frågor om åldersgränser och kreditspel. Anordnarna ser till att telefonnumret till Stödlinjen för spelberoende finns på alla lotter och spelkuponger.
4.8.5. Spelberoendes Riksförbund
Spelberoendes Riksförbund bildades i mars 2000. Förbundet är en partipolitiskt och religiöst obunden sammanslutning av spelberoendeföreningar, spelberoende och anhöriga som verkar för att avhjälpa och förebygga spelberoende. För närvarande finns nio spelberoendeföreningar eller stödgrupper anslutna till Spelberoendes Riksförbund i Stockholm, Göteborg, Malmö, Piteå, Östersund, Borlänge, Västerås, Örebro och Halmstad. Verksamheten består bl.a. av information och stöd till spelberoende och deras anhöriga samt till andra berörda. Förbundet granskar marknadsföringen på spelområdet, initierar spelforskning samt informerar beslutsfattare. Förbundet har också verkat för att ett visst belopp av överskottet från spelverksamheten skall avsättas för att motverka spelberoende samt att socialtjänstlagen skall föreskriva en uttrycklig rätt till bistånd för spelberoende.
4.8.6. Spelinstitutet
Spelinstitutet är ett privatägt kunskapsföretag. Företaget har specialiserat sig på spel om pengar och dess negativa konsekvenser för individen, familjen och samhället. Företaget utbildar, handleder, forskar och informerar om spelberoende. På uppdrag av Statens folkhälsoinstitut driver och bemannar Spelinstitutet Stödlinjen för spelberoende och deras anhöriga.
4.9. Behandling av spelproblem
4.9.1. Sverige
Många personer med spelproblem saknar egen insikt i sina problem och förhållandevis få personer söker hjälp för sitt spelande. Ofta aktualiseras spelproblemen i samband med kriminalitet eller när anhöriga söker hjälp. Det är också rimligt att anta att en del av dem som har spelproblem klarar att sluta spela på egen hand. Mycket talar för att den faktiska tillgängligheten av behandling är avgörande för om personer med spelproblem söker sig till behandling. Naturligtvis är också de ekonomiska förutsättningarna viktiga.
Möjligheterna till behandling för spelberoende i Sverige har utvecklats under senare år. Enligt en enkätundersökning som genomfördes av Folkhälsoinstitutet 2001
17
fanns ett behandlings-
hem som var specialiserat på behandling av spelberoende (Kolmården) samt ett behandlingshem som hade spelberoende som huvudsaklig inriktning. Därutöver fanns ytterligare 16 behandlingshem som hade behandlat eller hade uppgett att de var villiga att behandla personer med spelproblem. Enligt en senare kartläggning
18
finns det 10–12 behandlingsutbud som är
specialiserade på spelberoende och 20–25 behandlingsutbud som erbjuder behandling för spelberoende. Möjlighet till behandling mot spelproblem finns huvudsakligen i storstäderna. I samma kartläggning uppskattades att cirka 160 personer
19
behandlas för
spelproblem i Sverige varje år. Denna siffra skall jämföras med att cirka 700 respektive drygt 600 personer behandlas för spelproblem i Norge respektive Danmark per år. (I Finland är det uppskattningsvis 30 personer som behandlas för spelproblem per år). Genomgående för behandling av spelberoende i Norden är att behandling ofta sker enligt samma modell som för drogberoende. Ofta används kognitiv beteendeterapi som fokuserar på att komma tillrätta med de felaktiga tankar som en spelberoende har om spel. De flesta behandlingshem använder 12-stegsmodellen, en behandlingsmetod som är vanlig för alkohol- och narkotikaberoende. Viss behandling erbjuder också ekonomisk handledning.
17
Förslag till handlingsprogram för att motverka spelberoende, Statens folkhälsoinstitut, 2003, dnr 20-01-0649, s. 28.
18
Hansen, Behandling av spilleavhengighet i Norden – et nytt felt, 2005
19
Denna siffra omfattar sannolikt inte de personer som fått behandling genom öppenvårdsprojektet, se nedan.
I Sverige är de flesta behandlingsutbud privata. Flera behandlingshem och behandlingsenheter som erbjuder behandling mot droger har breddat sin verksamhet och tar emot personer med spelproblem. Det finns också behandlingshem där man specialiserat sig på spelberoende. Även enskilda personer med erfarenhet av spelproblem erbjuder individuell terapi och gruppterapi. Vistelse på behandlingshem kostar omkring 1 000 kronor per dygn och individuell terapi eller gruppterapi kostar från 400 kronor per timme. Behandlingen finansieras av socialtjänsten, landstinget, kriminalvården eller den hjälpsökande själv. Regeringsrätten har i dom den 1 juni 2005 i mål 4582-03 konstaterat att socialtjänstlagen inte föreskriver att socialnämnden har någon generell skyldighet att arbeta för att förebygga spelmissbruk eller att tillhandahålla behandling för spelmissbruk på motsvarande sätt som finns för alkohol- och drogmissbruk. Trots att det inte finns någon uttrycklig regel om socialnämndens ansvar vid spelproblem kan en enskild ha rätt till bistånd till behandling för spelmissbruk om de allmänna förutsättningarna för rätt till bistånd är uppfyllda, främst att den enskilde inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt.
I Stockholm, Göteborg och Malmö finns sedan 2004 öppenvårdsprojekt där man erbjuder behandling i grupp enligt kognitiva beteendeterapeutiska principer. Behandlingen som omfattar 8–12 sessioner är kostnadsfri. Hittills har cirka 170 personer fått behandling genom projekten. På alla orterna finns kurser för anhöriga och i Stockholm erbjuds behandling för icke svensktalande med hjälp av tolk. Projektet varar till år 2006. En del behandlingsställen arbetar också aktivt med anhöriggrupper. Det finns inte någon behandling i Sverige som särskilt riktar sig till ungdomar.
Det finns få studier där man utvärderat behandling av spelberoende, men de förhållandevis knapphändiga studier som finns talar dock för att kognitiv beteendeterapi är en behandlingsform som ger bra resultat.
20
I Norden finns inga dokumenterade
kunskaper om resultat av vård av spelberoende. Öppenvårdsprojekten i Sverige skall dock utvärderas i en forskningsstudie i Karolinska Institutets regi. Syftet är att undersöka om behandlingen har effekt och att göra en jämförande studie av olika behandlingsmetoder vid spelproblem.
20
Ladouceur, Treatment of Pathological Gambling: A Critical Rewiew of the Literature, Psychology of Addictive Behaviors 2003, Vol. 17, No 4.
4.9.2. Övriga Norden
I Danmark organiseras behandling av spelproblem separat och inte som en del av det offentliga behandlingsutbudet. En del av överskottet från spelautomaterna (1 procent av bruttoomsättningen) avsätts till forskning och behandling av spelproblem. Danmark är också det land där det finns högst tillgänglighet till behandling, vilket huvudsakligen beror på att det inte är så långa avstånd som i de övriga nordiska länderna. Center för Ludomani i Odense etablerades 1997 och är det äldsta och största behandlingshemmet i Norden. Här erbjuds en intensiv behandlingskurs om 12 dygn där patienten är inlagd samt individuella samtal och gruppterapi. All behandling är kostnadsfri. Det finns ytterligare behandlingshem i Köpenhamn, Århus och Fredriksberg.
I Norge sker behandlingen huvudsakligen i sjukvårdens öppenvård genom gruppbehandling. Det finns inga behandlingshem som erbjuder behandling mot spelproblem. Blå Kors Senter i Oslo har sedan år 2000 erbjudit behandlingar samt utbildat fackfolk. Härutöver finns ett 30-tal enheter som erbjuder behandling mot spelproblem i Norge. Tidigare var behandlingen kostnadsfri, men sedan mars 2005 gäller samma regler som för psykiatrin, vilket innebär att en konsultation kostar 245 kronor upp till frikortsgräsen om 1 585 kr.
Finland har ett begränsat behandlingsutbud. Det finns 2–4 kliniker där man specialiserat sig på spelproblem. Behandling sker huvudsakligen genom kognitiv gruppterapi.
4.10. Finansiering av åtgärder mot spelproblem
Bedömning: Åtgärder mot spelproblem skall även fortsättningsvis finansieras över statsbudgeten.
Det har inte gjorts några beräkningar av kostnaderna för spelproblem i Sverige. Riksdagen har uttalat att regeringen bör överväga att genomföra en samhällsekonomisk konsekvensanalys av spel och spelets negativa konsekvenser i Sverige. Regeringen har också uttryckt att den överväger att uppdra åt en lämplig myndighet att studera spelandets samhällsekonomiska betydelse.
21
Såvitt känt har det inte skett.
21
I januari 2003 lämnade Statens folkhälsoinstitut rapporten Förslag till handlingsprogram för att motverka spelberoende
22
till
regeringen. I rapporten uttalar Statens folkhälsoinstitut att mycket talar för att spelberoende och problemspelande kan betraktas som ett folkhälsoproblem som kräver breda samhällsinsatser. Det ekonomiska behovet för att motverka spelberoende och minska de skadliga effekterna av överdrivet spelande beräknas till 40–50 miljoner kronor per år, att fördelas med en tredjedel till vardera vård och behandling, förebyggande insatser samt forskning. Statens folkhälsoinstitut föreslår att medel avsätts ur överskottet från spelverksamheten för att motverka spelproblem. Anslaget till Statens folkhälsoinstitut för dessa ändamål har därefter ökat från 9 miljoner kronor för 2003 till 14 miljoner kronor årligen för 2004 och 2005. Regeringen har nu anslagit 29 miljoner kronor för 2006.
Socialutskottet har, mot bakgrund av ett antal motioner, funnit att regeringen bör pröva en modell där medel avsätts från spelverksamhetens överskott för att motverka och minska skadliga effekter av överdrivet spelande. I den mån Lotteriutredningen inte lämnar ett sådant förslag anser utskottet att regeringen bör göra det.
23
I december 2005 biföll riksdagen utskottets förslag. Även i
kulturutskottet har man behandlat ett antal motioner med förslag att en andel av spelbolagens intäkter skall gå till åtgärder för att förebygga och informera om spelmissbruk. Kulturutskottet avslog motionerna med hänsyn till att Lotteriutredningens betänkande inte borde föregripas.
24
I Australien och Kanada samt i ett antal delstater i USA finansieras åtgärder mot spelproblem genom en avgift på spelandet. I Norge avsätts årligen en andel, 0,5 procent, av Norsk Tippings överskott för åtgärder mot spelproblem och i Danmark används en procent av bruttoomsättningen på spelautomater till finansiering av behandling och forskning kring spelproblem.
Utredningen ser allvarligt på de skadeverkningar som överdrivet spelande medför och menar att det är viktigt med långsiktiga åtgärder, inte minst forskning, för att motverka och förebygga skadliga effekter av överdrivet spelande. Det kan tyckas rimligt att den som bedriver en verksamhet som leder till sociala och ekonomiska skadeverkningar också får bära kostnaderna för dessa
22
Förslag till handlingsprogram för att motverka spelberoende, Statens folkhälsoinstitut, 2003, dnr 20-01-0649.
23
Socialutskottets betänkande 2005/06:SoU1.
24
Kulturutskottets betänkande 2005/06:KrU3.
verkningar. En ordning där en viss andel av spelanordnarnas intäkter avsätts till åtgärder mot spelproblem skulle innebära ett kontinuerligt flöde av medel till nämnda åtgärder. Å andra sidan kan det vara mindre lämpligt att göra sådana resurser beroende av en verksamhet vars intäkter varierar över tiden.
Det är staten som har det huvudsakliga ansvaret för att se till att de resurser som vid varje tidpunkt krävs för att motverka och minska skadeeffekter av spelandet anslås. Den svenska budgetprocessen bygger bl.a. på principen att statens medel skall användas för de ändamål som har högst prioritet. Utifrån politiska överväganden fördelas i budgetprocessen anslag till t.ex. Statens folkhälsoinstitut i konkurrens med andra utgifter på statsbudgeten. Även om avsevärda belopp tillförs statsbudgeten från spelverksamheten, framförallt från Svenska Spels överskott och genom beskattning av ATG, bör inte en andel av dessa medel automatiskt anslås för åtgärder mot spelproblem. Istället bör det vara politiska överväganden som vid varje tidpunkt avgör hur statens medel bäst skall användas utifrån gällande behov. Utredningen ser inga motiv till att här frångå den rådande principen att anslag till olika ändamål finansieras över statsbudgeten.
Om man ändå menar att spelverksamheten skall bidra direkt till åtgärder mot spelproblem krävs det först och främst att samtliga spelanordnare beskattas, även de som inte beskattas idag. Därefter skall skatten specialdestineras till åtgärder mot spelproblem. Utredningen noterar att det varken på alkohol- eller tobaksområdet för närvarande finns någon motsvarande ordning, vilket är i överensstämmelse med principen att skatter inte skall specialdestineras. Sammanfattningsvis har utredningen inte funnit några skäl som talar för att just på spelområdet förorda en sådan modell och lämnar därför inte något förslag på en annan ordning än den nuvarande.
4.11. Sammanfattning
De senaste årtiondena har frågor kring spelproblem uppmärksammats och debatterats av media, politiker, spelarrangörer, f.d. spelberoende, anhöriga, forskare och personer som arbetar med vård och behandling. Det finns inte någon exakt uppgift om hur många som har problem med sitt spelande i Sverige. Uppgifter talar för att det är omkring 2 procent av den vuxna befolkningen. Spelmarknaden utvecklas ständigt, såväl avseende spelformer som
tekniken för hur spel når spelarna. Därför är det svårt att idag förutsäga hur spelmarknaden ser ut om bara några år. Allt talar emellertid för att tillgängligheten till spel kommer att öka och att nya attraktiva spel kommer att lanseras. Man kan inte blunda för den uppenbara risken att detta medför att spelproblemen ökar. Det är helt klart att vissa spelformer, t.ex. spelautomater och Internetspel är mer riskabla än andra ur spelproblemsynpunkt. Samtidigt finns det anledning att tro att motåtgärder, såsom information och begränsande åtgärder kan leda till att spelproblemen minskar, eller i vart fall hålls tillbaka.
Det framförs ofta att andelen problemspelare är en liten grupp i förhållande till andelen spelare. Även om så är fallet, så finns det all anledning att se allvarligt på spelproblem. Spelmissbruk leder ofta till stora ekonomiska och psykiska problem för missbrukaren. Det kan handla om arbetslöshet, bostadslöshet, social utslagning och i vissa fall kriminalitet. Det finns inte någon forskning som visar på sambandet mellan spelproblem och kriminalitet, men uppgifter från tidigare spelberoende, representanter för spelberoendeföreningar och polisen visar på ett sådant samband. Många spelberoende sätter sig i skuld och upplever att de tvingas till kriminella gärningar för att kunna lösa sina lån. Kriminaliteten leder till samhälleliga konsekvenser. Förutom spelmissbrukaren finns det ett antal anhöriga som drabbas. Många missbrukare ljuger för familjen och det är inte ovanligt att hela familjers ekonomi raseras. Även det förhållande att många unga människor spelar gör att det är viktigt att ta problemen på allvar. Ungdomar får oftare spelproblem än vuxna. Visserligen finns det uppgifter som talar för att ungdomar har lättare att ta sig ur ett spelmissbruk än vuxna, men då har den unge kanske redan slutat skolan, brutit med familjen eller begått brott. Många med spelproblem får inte den hjälp de behöver. Möjligheten till behandling för spelproblem har ökat markant i Sverige under senare år, men fortfarande är kunskaperna om effekten av behandling förhållandevis begränsade.
5. Lagstiftningens syften
5.1. Utgångspunkter
Spel- och lotterimarknaden har sedan gammalt varit reglerad. De närmare skäl som ursprungligen legat till grund för denna reglering är inte helt tydliga. En utgångspunkt synes dock ha varit att spel och lotterier utgjorde en tvivelaktig verksamhet som ändock inte helt kunde förbjudas utan krävde en strikt reglering för att överhuvudtaget få förekomma. I dag förekommer spel och lotterier i stor omfattning och måste som företeelse anses vara accepterade. Regleringen i dag syftar i stället till att minska de risker för sociala och ekonomiska skadeverkningar, kriminalitet m.m. som spel och lotterier kan medföra.
Allt sedan den första svenska regleringen av lotterier har gällt att överskottet från spel- och lotteriverksamheten bör komma allmännyttiga ändamål, och inte privata vinstintressen, till del. Även om tanken ursprungligen förefaller ha varit att på så sätt neutralisera, eller i varje fall minska, det tvivelaktiga i spel och lotterier (jfr SOU 1979:29 s. 332) har spelverksamheten efterhand kommit att utgöra en väsentlig inkomstkälla för föreningslivet och folkrörelserna. Även ekonomiska hänsyn ligger därför bakom den nuvarande regleringen.
Målen för den svenska spelpolitiken har fastställts av regering och riksdag. Utredningens uppdrag är enligt direktiven att med utgångspunkt i dessa mål och mot bakgrund av den nationella och internationella tekniska och marknadsmässiga utvecklingen och utvecklingen inom EG-rätten se över lagstiftningen samt lämna de förslag som kan behövas för att anpassa denna till utvecklingen på området.
Utgångspunkten enligt direktiven är således att det även i fortsättningen skall finnas en reglering av den svenska spel- och lotterimarknaden. Detta ligger helt i linje med de syften som skall tillgodoses och som utvecklas nedan (avsnitt 5.5).
För att kunna bedöma hur den svenska regleringen av spel- och lotterimarknaden bör se ut i framtiden krävs en närmare analys av de mål som regleringen skall tillgodose och av lämpliga medel för att uppnå målen. En allmän översikt över lotterilagstiftningens syften redovisas i avsnitt 5.2. I avsnitt 5.3 redovisas översiktligt hur dessa syften behandlats i tidigare lagstiftningsärenden. Slutligen behandlar utredningen i avsnitt 5.4 den närmare innebörden i de angivna syftena.
5.2. Allmänt om syften och ändamål
Regeringen har i prop. 2002/03:93 beskrivit målen för spelpolitiken enligt följande:
Målen för spelpolitiken bör även fortsättningsvis vara en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskott från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. föreningslivet, hästsporten och staten. Inriktningen bör som hittills vara att prioritera sociala skyddshänsyn samtidigt som intresset av ett varierat spelutbud och risken för bedrägerier och olagligt spel beaktas.
Spel och lotterier förekommer i dag i stor omfattning. Bruttoomsättningen på den svenska spelmarknaden uppgick år 2004 till 36,5 miljarder kronor – vartill kommer ytterligare några miljarder kronor i omsättning för svenskars spel hos utländska anordnare av spel och lotterier över Internet. Det har vidare antagits att 85 procent av svenskarna något sånär regelbundet spelar på svenska lotterier.
Det finns alltså en stor efterfrågan på spel och lotterier. För merparten av dem som deltar i spel och lotterier är spelandet en form av nöje eller spänningsmoment och spelandet medför inte heller några negativa konsekvenser för de flesta spelarna. Att den svenska lagstiftningen skall göra det möjligt att tillgodose denna efterfrågan är en självklarhet och det finns alltså inte anledning att överväga ett allmänt förbud mot spel och lotterier i Sverige.
Spel och lotterier medför dock en risk för oönskade effekter. Vad det i första hand handlar om är risk för att spelverksamheten kan leda till bedrägerier eller annan kriminalitet samt risk för spelberoende. Riskerna kan befaras vara betydligt större vid verksamhet av detta slag än för andra slags tjänster. Att dessa
effekter skall beaktas framgår av ovan citerade propositionsuttalande.
En inte oväsentlig omständighet i sammanhanget, vilket också framgår av regeringens uttalanden i prop. 2002/03:93, är spel- och lotteriverksamhetens stora ekonomiska betydelse. En huvudprincip i den nu gällande lotterilagen är att inkomster från lotterier skall tillfalla allmänna eller allmännyttiga ändamål. Detta innebär att överskottet från lotterierna är förbehållet staten, föreningslivet och hästsporten och inte bör tillkomma privata vinstintressen. Undantaget härifrån gäller framför allt s.k. restaurangkasinon som drivs i privat vinstsyfte.
Sammanfattningsvis syftar den nuvarande lagstiftningen på området till att
- motverka brott,
- motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar,
- skydda konsumenterna (spelarna), och
- styra överskottet.
För att uppnå dessa syften krävs att alla lotterier skall stå under offentlig kontroll.
5.3. Tidigare lagstiftningsärenden
5.3.1. Före 1982
I den mån lotterier överhuvudtaget varit tillåtna i Sverige har lotterimarknaden genomgående varit underkastad en offentlig reglering. Lotterier har normalt krävt tillstånd för att kunna anordnas för allmänheten. Orsaken till att marknaden sålunda varit reglerad synes dock sällan ha diskuterats i lagstiftningsärenden, och frågan om att lotterimarknaden skall vara reglerad förefaller i sig inte ha varit kontroversiell.
De grundläggande orsakerna till att lotterimarknaden varit reglerad, inte enbart i Sverige utan i ett flertal stater i världen, står nog att finna i lotteriverksamhetens allmänna karaktär. Som 1972 års lotteriutredning uttryckte det har det ansetts ”omoraliskt” att vissa människor bara genom en förhållandevis ringa insats av pengar slumpvis skulle kunna vinna värden, som andra kanske inte kan förvärva ens genom ett helt livs arbetsinsats. När det inte funnits förutsättningar för totalförbud har detta ”omoraliska” –
enligt vad den utredningen vidare anförde – kunnat neutraliseras om nettobehållningen tillfaller samhället eller något ändamål som samhället vill stödja (SOU 1979:29 s. 332). I sammanhanget kan nämnas att det än i dag i flera länder råder totalförbud mot lotteriverksamhet, motiverat särskilt utifrån religiösa utgångspunkter.
Tidig svensk lagstiftning inom lotteriområdet präglades också av en synnerligen restriktiv hållning till lotterier. I förordningen (1844:12) angående förbud mot lotteriinrättningar samt mot försäljning av lotter för in- eller utländska lotteriers räkning stadgades förbud mot i stort sett alla lotterier som riktar sig mot allmänheten om de avsåg pengar eller andra saker med ekonomiskt värde. Endast utlottning av lösöre för välgörande ändamål eller konstsaker till ”konstidkares” understöd m.m. accepterades. Lagstiftningen därefter, till och med 1900-talets första decennier, synes ha syftat till att ytterligare inskränka möjligheterna att anordna lotterier. Under denna tid var även frågan om lämpliga åtgärder för att hindra främjande av utländska lotterier föremål för flera utredningar.
1939 års lotteriförordning ersatte ett antal äldre förordningar om lotterier samt vadhållning i samband med tävlingar. Utgångspunkten i 1939 års förordning var, liksom tidigare, att lotterier om pengar eller pengars värde inte utan tillstånd av Kungl. Maj:t fick anordnas i andra fall eller i annan ordning än som stadgades i förordningen. I regeringens proposition 1939:76 angavs inte skälen till varför denna utgångspunkt alltjämt borde gälla. I anslutning till bestämmelsen i 2 § om att vissa lotterier fick anordnas efter endast anmälan till polismyndigheten – där utredningen föreslagit viss högsta insats och högsta vinst – uttalade föredragande departementschefen dock att därigenom ”torde visserligen uteslutas lotterier, som kunna sägas innebära ekonomisk fara för allmänheten”.
De övergripande skälen för och syftena med lotterilagstiftningen synes inte ha behandlats i offentligt tryck under 1939 års lotteriförordnings giltighetstid. I fråga om vissa särskilda former av lotterier fördes dock resonemang kring de skyddsintressen som regleringen av dessa lotterier skulle tillgodose.
Staten har sedan länge kunnat ge tillstånd till viss vadhållningsverksamhet, såvitt avser totalisatorspel sedan 1923 och såvitt avser tippning (fotbollstips) sedan 1934. När det tidigare privatägda Aktiebolaget tipstjänst förstatligades 1943 motiverades detta med att även om staten redan innan tillförsäkrat sig viss kontroll över
bolagets verksamhet var det – med hänsyn till arten och omfattningen av de statens ekonomiska intressen som var förbundna till verksamheten – inte tillfredsställande bl.a. att aktiekapitalet helt låg på enskilda händer (prop. 1943:163 s. 79 ff.)
Under 1960-talet aktualiserades frågan om spelautomater, särskilt enarmade banditer, och de skadeverkningar dessa kunde medföra. Spel på sådana automater fick anordnas vid vissa offentliga nöjestillställningar efter anmälan till polismyndigheten. Illegala spelautomater, samt automatspel som inte anordnades för allmänheten, förekom dock frekvent. 1964 års lotteriutredning behandlade frågan i sitt slutbetänkande (SOU 1970:52) och konstaterade där (s. 68 ff.) att, även om ett totalförbud mot spelautomater inte föreslogs, sådant spel endast borde få förekomma i begränsad omfattning och under betryggande kontroll samt efter tillstånd från polismyndighet. Utredningen avstyrkte en ökad användning av spelautomater i syfte att möjliggöra skatteintäkter eller skaffa medel till ideella ändamål.
De s.k. enarmade banditerna och liknande spelautomater med penningvinster eller liknande förbjöds från och med den 1 januari 1979 utom på fartyg i internationell trafik. Spel på sådana automater bedrevs genom privat näringsverksamhet. Förbudet föregicks av en av näringsutskottet – av riksdagen sedermera godkänd – hemställan om sådant förbud. I sitt betänkande (NU 1977/78:15) uttalade näringsutskottet bland annat att sociala synpunkter måste bli avgörande för bedömningen av frågan om förbud (a. bet. s. 7).
5.3.2 1982 års lotterilag
1972 års lotteriutredning som i slutbetänkandet ”Lotterier och spel” (SOU 1979:29) föreslog att lotteriförordningen skulle ersättas av en ny lotterilag tog som utgångspunkt att det vid anordnandet av lotterier även i fortsättningen behövdes en reglering. Föredragande departementschefen delade i prop. 1981/82:170 den uppfattningen. Departementschefen lämnade i propositionen (s. 23 f.) en redogörelse för de huvudsakliga syftena med lagstiftningen enligt följande.
Lotterier lämnar i sig ett visst utrymme för bedrägerier och andra ohederliga förfaranden. Ett av syftena med regleringen bör därför vara att bevaka konsumenternas, dvs. lottköparnas och speldeltagarnas
intressen. En offentlig kontroll är ofta nödvändig bl.a. med avseende på insatsernas storlek, vinsternas andel och kvalitet samt fördelningen av vinster.
Regleringen bör också syfta till att säkerställa att lotterier inte anordnas för obehöriga ändamål samt att behållningen i lotterierna i tillräckligt hög grad kommer de avsedda ändamålen till godo.
Lotterier kan i många fall föra med sig skadeverkningar av ekonomisk, social och personlig natur som har sin grund bl.a. i att deltagarna spelar i en omfattning som överskrider deras ekonomiska möjligheter. Regleringen bör syfta till att så långt det är möjligt motverka skadeverkningar. Särskilt viktigt är det att söka motverka att lotterier på ett otillbörligt sätt lockar eller bedrivs bland barn och ungdom.
Den illegala lotteri- och spelverksamheten har under senare år kommit att spela en alltmer framträdande roll. En reglering av lotterier kan, förutom att den direkt syftar till att motverka illegala lotterier, i viss mån kanalisera allmänhetens spelintresse till sådana lotterier och spel som kan kontrolleras och som bedrivs under socialt acceptabla former.
Lotterier utgör en inte oväsentlig inkomstkälla för statsverket genom den beskattning av verksamheten som äger rum. Regleringen bör även ha till syfte att möjliggöra en lämplig och effektiv beskattning.
Departementschefen anförde vidare bl.a. att det bör vara en samhällsuppgift att bestämma för vilka ändamål lotterier får anordnas, samt att den sedan tidigare gällande grundtanken att behållningen av lotterier bör tillfalla ideella ändamål eller gå till det allmänna alltjämt borde gälla (a. prop. s. 43 f.).
1982 års lotterilag fullföljde den tidigare grundtanken att lotterier om pengar skulle vara förbehållna staten. Folkrörelselotterierna ansågs ibland missgynnade av detta. 1972 års lotteriutredning anförde i fråga om detta att det vid spel om pengar finns särskild risk för sociala skadeverkningar, att samhället vid utformningen av statliga lotterier beaktar dessa risker och att det kan förutsättas att statliga lotterier utformas så att lottköparnas berättigade intressen tillgodoses. Utredningen anförde vidare att det också måste beaktas att medel som flyter in till statskassan i form av intäkter från statliga lotterier i betydande utsträckning fördelas mellan olika ideella ändamål (SOU 1979:29 s. 333). Departementschefen delade utredningens förslag att lotterier med penningvinster även i fortsättningen skulle vara – i princip – förbehållna staten men kommenterade inte skyddsändamålen särskilt (se a. prop. s. 76).
Genom ändringar i 1982 års lotterilag, vilka trädde i kraft den 1 januari 1989, gavs folkrörelserna en viss möjlighet att anordna lotterier med penningvinster. I fråga om risken för sociala skadeverkningar ansåg departementschefen att skillnaden mellan de vinster som redan var tillåtna (dvs. varuvinster) och rena penningvinster inte var så stor. Även den omständigheten att vinsterna skulle vara begränsade till maximalt 500 kr nämndes i det sammanhanget (prop. 1987/88:141 s. 18).
5.3.3 1994 års lotterilag
En ny lotteriutredning tillsattes i april 1991 med det huvudsakliga uppdraget att undersöka i vad mån folkrörelserna i högre grad skulle kunna finansiera sin verksamhet genom ökade intäkter av lotterier och spel. I slutbetänkandet ”Vinna eller försvinna” (SOU 1992:130) föreslog utredningen att 1982 års lotterilag borde ersättas av en ny lotterilag. Förslagen gick särskilt ut på att stärka folkrörelsernas möjligheter att finansiera sin verksamhet genom spel och lotterier.
Utredningens förslag ledde fram till den i dag gällande lotterilagen (1994:1000) som trädde i kraft den 1 januari 1995. I propositionen till den nya lagen (prop. 1993/94:182) konstaterades att spel- och lotterimarknaden även i fortsättningen borde vara förbehållen staten och folkrörelserna och att folkrörelsernas roll på och andel av spelmarknaden borde stärkas. Regeringen fann vidare att, i det statsfinansiellt mycket ansträngda läge som rådde, alla möjligheter till annan finansiering för folkrörelserna än genom statliga bidrag måste undersökas och prövas, innefattande även lotteri- och spelmarknaden (a. prop. s. 19).
Regeringen föreslog, i likhet med utredningen, att penningvinster borde kunna tillåtas i större omfattning än tidigare i folkrörelselotterier. Regeringen, som även konstaterade att statens intäkter från spel och lotterier var betydande, ansåg att det inte framkommit några direkta nackdelar eller olägenheter av penningvinster i föreningslotterier, vilket förekommit i begränsad omfattning tidigare. Möjligheterna till högre penningvinster i dessa lotterier borde enligt regeringen medverka till att öka föreningslotteriernas attraktivitet och därmed folkrörelsernas intäkter (a. prop. s. 20 f.).
Genom 1994 års lotterilag blev det åter tillåtet att under vissa förhållanden anordna spel på värdeautomater, dvs. spelautomater där vinstmöjligheten huvudsakligen beror på slumpen och där vinst betalas ut i form av värdebevis, spelpoletter eller liknande. Det var spel på sådana automater, jämte sådana som betalade ut penningvinster, som förbjöds 1979. Då motiverades förbudet av hänsyn till risken för sociala skadeverkningar samt det stötande i att allmänhetens spelbenägenhet skulle få utnyttjas i enskilt vinstsyfte. Som skäl för att åter tillåta spel på värdeautomater anförde regeringen först att det var angeläget att skapa så goda ekonomiska förutsättningar som möjligt för folkrörelserna och öppna möjligheter för dem att i större utsträckning själva finansiera sin verksamhet, exempelvis genom att tillåta nya former av lotterier. Enligt regeringen var det framför allt aktuellt att pröva huruvida nya former av automatspel skulle kunna tillåtas. Regeringen ansåg dock inte att automatspel med penningvinster borde tillåtas eftersom dessa har en betydande dragningskraft och att förströelsemomentet kommer i skymundan för strävan att få inkomster från spelet vilket i sin tur kan leda till sociala skadeverkningar. Regeringen bedömde dock att spel på värdeautomater inte i samma utsträckning förde med sig sådana risker, under förutsättning att spelet på varje spelplats begränsas både när det gäller omfattningen och tillgängligheten samt att en tillfredsställande kontroll går att ordna (prop. 1993/94:182 s. 30). Tillstånd att anordna spel på värdeautomater skulle kunna ges till ett folkrörelseägt spelföretag med statligt inflytande. Om det fanns särskilda skäl fick tillstånd i stället ges till ett annat folkrörelseägt spelföretag eller till ett spelföretag ägt av staten.
Samtidigt lämnade regeringen en proposition (prop. 1993/94:243) där det föreslogs att svenskt föreningsliv skulle erbjudas att förvärva AB Tipstjänst – som alltjämt skulle stå under ett statligt inflytande – från staten. Förslaget var ett led i strävandena att stärka folkrörelsernas ställning på lotterimarknaden utan att statens finansiella ställning försvagades. Efter regeringsskiftet hösten 1994 avbröts arbetet med överlåtelsen.
Sedan ett antal folkrörelseägda eller statliga spelanordnare ansökt om att få anordna spel på värdeautomater gav regeringen tillstånd till AB Tipstjänst – numera AB Svenska Spel – att anordna spel på högst 7 000 värdeautomater (Jack Vegas) från och med den 1 juli 1995. Som motivering till beslutet att ge tillståndet till AB Tipstjänst anförde regeringen:
Den svenska spelmarknaden kännetecknas av att ett flertal aktörer konkurrerar hårt om allmänhetens intresse. Det hårda konkurrenstrycket medför en icke önskvärd utveckling mot allt fler nya, snabbare spel. Ytterligare en rikstäckande aktör på spelmarknaden skulle enligt regeringens bedömning innebära att konkurrenstrycket på marknaden ökar ytterligare. Detta skulle sannolikt leda till en aggressivare marknadsföring av olika spel och lotterier, med sociala risker och på lång sikt risk för minskad lönsamhet för alla lotterianordnare. Regeringen anser därför att det föreligger särskilda skäl för att lämna tillståndet att anordna spel på värdeautomater till ett befintligt spelbolag ägt av staten.
1994 års lotterilag har ändrats vid ett antal tillfällen. Tämligen omfattande ändringar trädde i kraft den 1 januari 1997 (SFS 1996:1168; se prop. 1996/97:7) samt den 1 oktober 1999 (SFS 1999:358; se prop. 1998/99:80). Dessa har dock sedermera upphävts och ånyo antagits (se prop. 2001/02:47) eftersom tveksamhet gällt huruvida dessa borde ha notifierats EG-kommissionen i enlighet med rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter, vilket ersatt direktivet 83/189/EEG i samma ämne. Några nya ställningstaganden gjordes dock inte av regeringen i sistnämnda proposition. Här redovisas därför endast ställningstagandena i propositionerna 1996/97:7 och 1998/99:80.
I prop. 1996/97:7 behandlades vissa frågeställningar som 1994 års lotterilag givit upphov till. Lotteribegreppet ändades därvid, eftersom detta definierats på ett sådant sätt att vissa verksamheter som borde ha omfattats av lagstiftningen fallit utanför definitionen. Ändringen motiverades dels av att skydda allmänheten mot ekonomiskt riskfyllda eller beroendeskapande spelformer, dels av hänsyn till konkurrensneutraliteten då likvärdiga företeelser borde bedömas lika (a. prop. s. 14).
I propositionen föreslog regeringen även ändringar och utvidgningar av lotterilagens bestämmelser om åldersgränser, och anförde i anslutning till detta (a. prop. s. 20):
Ett totalförbud skulle med stor sannolikhet leda till att illegalt spel uppstår. Spelmarknaden måste i olika avseenden – och också här – finna balanspunkten där risken för missbruk och skada är så låg som möjligt samtidigt som spelen är tillräckligt attraktiva för att inte ett illegalt spel skall etableras.
I propositionen behandlades slutligen frågan om konkurrensen på spelmarknaden. Regeringen konstaterade att marknadsaktörerna –
mycket grovt – kunde delas in i statligt kontrollerade spelbolag och folkrörelserna, men att konkurrensen hårdnat och att flera folkrörelselotterier haft problem att uppnå förväntat resultat. Regeringen föreslog att vinstandelstaket för egentliga lotterier skulle sänkas från 55 till 50 procent för att motverka att höjda vinstandelar används som ett konkurrensmedel (a. prop. s. 22).
Regeringen beslutade 1997 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av lotterilagstiftningen. Enligt utredningsdirektiven (dir. 1997:112) var det inte fråga om att föreslå några grundläggande förändringar i lagstiftningens struktur.
Utredningen, som antog namnet Lotterilagsutredningen, lämnade i november 1998 ett delbetänkande (SOU 1998:144), vilket behandlade frågor om regleringen av spelautomater, såväl i lotterilagen som i lagen (1982:636) om visst automatspel. Såvitt är av intresse här föreslog utredningen att lotterilagens regler om spelautomater borde skärpas i syfte att komma till rätta med kringgåenden av förbudet mot penningvinster vid automatspel. Det förbudet motiverades enligt utredningen särskilt av hänsyn till den risk för allvarliga ekonomiska problem för den enskilde och även sociala problem, särskilt för unga, som annars förelåg. Dessutom – uttalade utredningen – medförde den rådande utvecklingen att privata intressen tillförts en allt större andel av överskottet från automatspelet, vilket stred mot statsmakternas uttalade intentioner (SOU 1998:144 s. 24). Emellertid borde enligt utredningen även reglerna om kontantvinster vid det tillåtna värdeautomatspelet mjukas upp bland annat för att länka över spel om kontantvinster till sådant spel (a.a. s. 35 f). Utredningen uppmärksammade att utvidgade möjligheter till kontantvinster vid spel på värdeautomater kunde medföra ökat spelande och ökade förluster för vissa spelare. Ordningen skulle även strida mot de principer för automatspel som gällt sedan de enarmade banditerna förbjöds. Utredningen ansåg dock att de stora skillnader som förelåg mellan värdeautomater (Jack Vegas) och enarmade banditer, samt det faktum att kontantutbetalningen borde begränsas till 500 kr, gjorde att övervägande skäl talade för en sådan utvidgning. De faktorer som skilde de olika spelautomaterna åt som utredningen pekade på rörde sättet för utbetalning av kontanter, var spelet fick anordnas (värdeautomatspel fick anordnas endast i samband med restaurangrörelse och inte vid annan nöjestillställning), att åldersgräns gällde för värdeautomatspel, att överskottet från värdeautomaterna tillföll allmännyttiga ändamål och inte privata vinstintressen och att
värdeautomatspelet är i princip fullständigt kontrollerat av AB Svenska Spel och Lotteriinspektionen. Dock föreslog utredningen även - efter krav från folkrörelserna härom - men med tvekan att spel på värdeautomater borde få anordnas i anslutning till bingospel (ibid).
Dessförinnan, i december 1997, hade en arbetsgrupp inom Finansdepartementet presenterat ett förslag om införande av kasinospel av internationellt slag i Sverige. Arbetsgruppens förslag samt förslagen i Lotterilagsutredningens delbetänkande SOU 1998:144 behandlades i prop. 1998/99:80. Regeringen höll fortfarande fast vid att överskottet från den svenska spel- och lotterimarknaden i princip skulle vara förbehållet staten, föreningslivet och hästsporten. En ökad omsättning på spelmarknaden som inte leder till ökade inkomster eftersträvades inte, och sociala skyddshänsyn, konsumentintressen och bedrägeririsker skulle beaktas när nya spelformer utvecklades. Regeringens ambition var att aktivt verka för att marknaden långsiktigt utvecklades positivt och sunt för att möjliggöra höga inkomster till staten och föreningslivet samt möjliggöra en bred trav- och galoppsport av god kvalitet (prop. 1998/99:80 s. 21). I fråga om värdeautomater instämde regeringen i de förslag Lotterilagsutredningen lämnat med en väsentligen ordagrann motivering (a. prop. s. 42 ff. och 47 ff.).
Regeringen föreslog i propositionen även att kasinon av internationellt slag skulle tillåtas i Sverige. Enligt regeringen var visserligen det antagande som 1991 års lotteriutredning anfört, att internationellt kasinospel i Sverige skulle kanalisera okontrollerat illegalt spel till ett legalt alternativ och att den illegala spelmarknaden därmed skulle saneras, väl optimistiskt. Dock borde betydande effekter i gynnsam riktning, särskilt angående rekryteringen till illegalt spel, kunna uppnås genom en legal spelmöjlighet. Vidare anförde regeringen att kasinospel kan ge betydande inkomster till staten. Även andra faktorer såsom ökad sysselsättning och turism nämndes. I fråga om sociala skadeverkningar anförde regeringen att sådana kan uppkomma genom införande av kasinospel. Vid avvägningen av för- och nackdelar beträffande kontrollerat kasinospel fann regeringen dock att övervägande skäl talade för en etablering av sådant spel i Sverige men att man, med hänsyn till de risker som var förknippade med verksamheten, hade för avsikt att följa upp och utvärdera effekterna av den (a. prop. s. 26 f.).
Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1999 kriminaliserades åter främjande av deltagande i utländska lotterier. Främjande av otillåtna lotterier hade tidigare varit straffbelagt men avkriminaliserades genom 1994 års lotterilag eftersom det då bedömdes vara tillräckligt med vitessanktioner för att uppnå de önskade resultaten. Behovet av straffbestämmelser hade aktualiserats genom ett mål där två personer som åtalats för att olovligen ha anordnat lotteri respektive medhjälp till detta frikänts från ansvar av Svea hovrätt eftersom förfarandet ansågs ha utgjort endast ett främjande av ett utländskt lotteri och inte ett anordnande (målet refereras utförligare i avsnitt 8.1.3).
Som skäl för en kriminalisering av främjande av deltagande i utländskt lotteri anförde regeringen (prop. 1998/99:29 s. 7 f.):
Främjande av deltagande i lotterier som anordnas utom landet är förbjudet och vitessanktionerat. De lotterier som hittills har erbjudits per post har möjligen inte varit så attraktiva hos svenska lottköpare. Ny teknik och ökad snabbhet i tekniken har medfört utökade möjligheter för anordnare av lotteri utomlands att rikta lotterier mot Sverige. Attraktionskraften hos utländska lotterier blir också större genom att tiden mellan det att lotterideltagaren deltar i lotteriet och han får kännedom om han vunnit eller inte förkortas. Med det ökade utbudet kan lotterideltagaren dessutom komma att delta alltför ofta vilket kan leda till risk för negativa ekonomiska och sociala konsekvenser.
Lotterier kan ge möjlighet till stora inkomster för anordnaren. Lotterier kan därför locka oseriösa anordnare som på lotterideltagarnas bekostnad och på ett bedrägligt tillvägagångssätt berikar sig själva. Det är därför av stor vikt att konsumenternas, dvs. lotterideltagarnas intressen tillvaratas och att samhället ges möjlighet att effektivt utöva en noggrann kontroll och tillsyn över lotterimarknaden. Någon kontroll och tillsyn kan inte utövas över utländska lotterier av de nationella tillsynsorganen på grund av deras territoriella begränsning. Vad som definieras som lotteri varierar i olika länder. Det är därför inte säkert att alla utländska lotterier står under tillsyn av någon motsvarighet till den svenska Lotteriinspektionen.
Efter en redogörelse för vissa av huvudprinciperna i lotterilagstiftningen fortsatte regeringen:
Det är angeläget att inte rubba principen om att inkomsterna från lotteri i huvudsak skall tillfalla allmänna och allmännyttiga ändamål inom landet. Främjande av deltagande i lotteri som anordnas utom landet kan leda till att betydande inkomster hamnar utanför Sverige. Enligt Lotteriinspektionens rapport Spelmarknaden 1996 uppgick inkomsterna under 1996 till 5 miljarder kronor för det allmänna (inkl.
skatt), 2 miljarder kronor för folkrörelserna och 1 miljard kronor för hästsporten.
Det medel som för närvarande kan användas för att förhindra att deltagande i utländska lotterier främjas är vitesinstitutet. Detta är emellertid inte tillräckligt verkningsfullt. I den mån ett vitesföreläggande skall verkställas utanför landets gränser krävs att det finns en överenskommelse med landet där det skall verkställas. Någon sådan torde inte finnas beträffande denna typ av viten. För att förbudet mot att främja deltagandet skall kunna upprätthållas behöver det därför straffsanktioneras.
I prop. 2001/02:153 behandlade regeringen Lotterilagsutredningens förslag till regler om lotterier via elektromagnetiska vågor och föreslog särregler härom. Regeringen förklarade att avsikten med den föreslagna särreglerna var att anpassa regleringen till den tekniska utvecklingen samtidigt som de allmänintressen som, enligt EG-domstolen i målen Schindler, Läärä och Zenatti, kan berättiga en medlemsstat att inskränka den fria rörligheten av tjänster beaktades. Dessutom förklarade regeringen, mot bakgrund av ambitionen att marknaden skulle kunna utvecklas positivt för att möjliggöra säkra inkomster till staten och föreningslivet, att de svenska spelanordnarna borde ges möjlighet att följa med i utvecklingen och möta den internationella konkurrensen (a. prop. s. 15).
I prop. 2002/03:93 föreslog regeringen ytterligare ändringar i lotterilagstiftningen som bl.a. syftade till att stärka de svenska aktörernas konkurrenskraft i förhållande till utländska spelanordnare. I propositionen tog regeringen även upp ett antal frågor som berörde spelmarknaden utan att några förslag lämnades. Under rubriken ”Målen för den svenska spelpolitiken ligger fast” anförde regeringen (prop. 2002/03:93 s. 15 f.):
Lotterilagen befäster den sedan länge gällande huvudprincipen att inkomster från lotterier skall tillfalla allmänna eller allmännyttiga ändamål. Minskade lotteriintäkter får direkt effekt på den verksamhet föreningar bedriver. I framtiden kommer det tilltagande spelet över bl.a. Internet att leda till ett ökat konkurrenstryck på den svenska spelmarknaden. Internationella aktörers verksamhet omfattas inte av de regler och restriktioner som gäller för svenska aktörer samtidigt som dessa bl.a. erbjuder en högre vinståterbetalning. Svenska Spel och ATG har i skrivelser till regeringen redovisat att deras andel av den svenska marknaden för spel över Internet fortsätter att minska.
Spel efterfrågas av många. Av alla svenskar över 18 år spelar 85 procent någon gång per år och detta för ca 35 miljarder kronor 2002. För de allra flesta är vadhållning och köp av lotter en positiv upplevelse, något som skapar underhållning och nöje. För en del leder
spelandet till problem. Det finns emellertid i dagsläget få undersökningar som har studerat förekomsten av och problemen med ett överdrivet spelande. Enligt Statens folkhälsoinstitut (FHI) är det totalt ca 100 000 personer i Sverige som har någon typ av spelproblem. Gruppen som kan betecknas som spelberoende bedöms omfatta omkring 25 000 personer.
En fortsatt ökande andel spel från Sverige till utländska bolag innebär att svenska myndigheters möjligheter till kontroll över det spelande som i praktiken sker i Sverige minskar då dessa lotterier inte står under svenska myndigheters tillsyn. De sociala skyddsintressena blir därmed svårare att tillgodose vilket kan leda till ett spelberoende som det svenska samhället har små möjligheter att kontrollera och reglera men likafullt får ta de sociala och ekonomiska konsekvenserna av. Det är därför angeläget att de svenska spelanordnarnas konkurrenskraft förbättras och att målen för den svenska spelpolitiken ligger fast.
Regeringen anser att efterfrågan på spel även fortsättningsvis bör tillgodoses under av svenska myndigheter kontrollerade former. I syfte att upprätthålla en sund och säker spelmarknad är reglering nödvändig. Statens ansvar bör därför vara att säkerställa att de oönskade effekterna av anordnandet av lotterier i form av spelberoende m.m. blir så små som möjligt. Staten bör också ansvara för att bevaka att olagligt spel begränsas i möjligaste mån.
Den svenska staten har i dag inga möjligheter att reglera de internationella spelbolag som från utlandet erbjuder sina spel till svenska kunder över bl.a. Internet. Staten kan däremot möjliggöra för de nationella aktörerna att erbjuda spel under sådana former att risken för spelberoende och andra negativa sociala konsekvenser begränsas. Det är därför avgörande för den svenska spelpolitiken att de svenska aktörernas möjligheter gentemot utländska aktörer stärks.
De förslag och uttalanden om framtida åtgärder som lämnades i propositionen grundar sig väsentligen på utgångspunkterna i citatet ovan.
5.4. Närmare om syftena i lotterilagen
5.4.1. Motverka brott
Spel, framför allt spel om pengar, kan ge upphov till olika slags brottslighet. Det finns förvisso risk för brottslighet även vid spel som står under offentlig kontroll, men denna risk är betydligt högre när spelandet sker utanför sådan kontroll.
En verksamhet där förtjänstmöjligheten beror inte på skicklighet utan i större eller mindre grad på slumpen innebär givetvis risker
för spelaren. Spelanordnaren har kanske överhuvudtaget inte för avsikt att dela ut några vinster utan avser att själv behålla insatserna eller manipulera vinstdragningarna. Att motverka bedrägeribrottslighet av detta slag har sedan länge ansetts vara en av lagstiftningens viktigare uppgifter.
Eftersom det vid spel och lotterier ofta hanteras stora summor har sådan verksamhet ansetts befordra s.k. penningtvätt, dvs. åtgärder för att dölja pengar som förvärvats på brottslig väg. Lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt (penningtvättslagen), som bygger på rådets direktiv 91/308/EEG av den 10 juni 1991 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar, ändrat genom direktiv 2001/97/EG, föreskriver kontrollåtgärder som i vissa fall skall genomföras av företag som bedriver t.ex. bank- eller värdepappersrörelse, men även kasinospel enligt kasinolagen. Annan spelverksamhet omfattas inte av dessa kontrollåtgärder, men enligt 9 c § penningtvättslagen skall bl.a. den som yrkesmässigt bedriver lotteri- och spelverksamhet, på begäran av Rikspolisstyrelsen eller annan myndighet som regeringen bestämmer, lämna de uppgifter som myndigheten anser vara av betydelse vid utredning om penningtvätt.
Vidare anses det förekomma en omfattande kreditverksamhet kring det illegala spelet, vilket i dess förlängning kan leda till indrivningsverksamhet där kriminella grupper är inblandade. Indrivning av spelskulder blir därmed en inkomstbringande verksamhet i sig. Överhuvudtaget förekommer det i den miljö där illegalt spel bedrivs ofta även annan brottslig verksamhet. Inom den organiserade grova brottsligheten förekommer illegalt spel regelmässigt vid sidan av t.ex. narkotikahantering eller vapenhandel.
Det finns således en nära – och historiskt sett väl dokumenterad – koppling mellan spel och brottslighet.
5.4.2. Motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar
Spel och lotterier fyller uppenbart en funktion i samhället. En mycket stor del av den svenska befolkningen spelar mer eller mindre regelbundet och för de allra flesta är spel och lotterier ett slags nöje eller till och med en social aktivitet; man betalar insats i lotteriet inte i första hand för att få ett ekonomiskt utbyte utan snarare för att få spelupplevelsen.
Det är emellertid numera ett belagt faktum att för en del spelare kan spelandet leda till problem eller rent av bli ett beroende. Problemspelare förmår inte att på samma sätt som de flesta andra begränsa sitt spelande, vilket i beroendets värsta stadier ofta leder till såväl social som ekonomisk utslagning och även medför att spelaren själv begår brott för att kunna finansiera sitt missbruk. Det har antagits att några procent av den vuxna befolkningen (15–74 år), motsvarande ungefär 100 000–150 000 personer, kan kategoriseras som problemspelare, dvs. som fått inte endast enstaka problem av sitt spelande. Åtminstone 40 000 av dessa har uppenbara svårigheter att avhålla sig ifrån spel och deras spelande har fått flera allvarliga konsekvenser. De senare brukar betecknas som spelberoende.
Spelberoende och andra former av problemspelande har kommit att uppmärksammas först på senare år och forskningen i detta ämne är förhållandevis ung. Hänsyn till sådana skadeverkningar har inte satt någon prägel på lagstiftningsarbetet förrän på ett sent stadium. Redan tidigare uppmärksammades dock att ett överdrivet spelande kunde leda till ekonomiska skadeverkningar.
I viss omfattning anses så gott som alla spelformer kunna vara beroendeframkallande men den forskning som finns tillgänglig ger klart vid handen att vissa spelformer är starkt överrepresenterade.
Frågan om spelberoende har behandlats utförligt i avsnitt 4.
5.4.3. Konsumentskydd
Den som deltar i spel och lotterier köper en vinstchans och inte en viss vara. Möjligheterna för spelarna att själva konstatera att det hon eller han köper verkligen stämmer överens med vad som utlovats är för vissa spelformer begränsade. Det kan t.ex. röra sig om vilken vinstchans som finns eller hur stor andel av insatserna som återgår till spelarna i form av vinst. Vidare kan det vara frågan om att vinstdragningar sker på korrekt sätt eller att lottsedlarna tillgodoser erforderliga anspråk på säkerhet. Dessa hänsyn torde i många fall förutsätta en reglering.
5.4.4. Styrning av överskottet
Spel och lotterier är av mycket stor betydelse som intäktskälla för föreningslivet och hästsporten. Lotterier har traditionellt varit en av de främsta inkomstkällorna - kanske den allra främsta - för ideella föreningar genom att dessa tillåtits anordna lotterier och därigenom delvis kunnat självfinansiera sin verksamhet. Att överskottet från vadhållning på hästar kommit hästsporten till godo anses ha inneburit att vi i Sverige i dag kan ha hästsport av hög internationell klass.
Även för staten är intäkterna från spel och lotterier betydande. Statens intäkter från spel och lotterier består dels av en del av Svenska Spels överskott, dels av beskattning, framför allt av ATG:s verksamhet. Svenska Spels verksamhet är av mycket stor betydelse för föreningslivet direkt, såtillvida att överskottet fördelas enligt ett vinstdelningssystem. Nettobehållningen (insatser minus vinster), efter avdrag för kostnader och den andel som skall betalas in till staten, tillfaller föreningslivet att fördelas med ca 80 procent till Riksidrottsförbundet och ca 20 procent till Ungdomsstyrelsen. Någon författningsreglerad skyldighet att överföra medel från Svenska Spel till föreningslivet finns dock inte (se även avsnitt 3.3.1).
Eftersom överskottet i princip skall vara förbehållet allmänna eller allmännyttiga ändamål kan det ifrågasättas om man samtidigt kan tillåta att andra vinstintressen förekommer på marknaden. Ett strikt upprätthållande av en sådan styrning av överskottet förutsätter ju att endast staten, folkrörelserna och hästsporten själva får anordna spel och lotterier. Detta har också tidigare varit en av utgångspunkterna i regleringen av spel- och lotterimarknaden, även om andra intressen i begränsad omfattning har tillåtits anordna lotteriverksamhet. Detta har uttryckts på det sättet att det endast i undantagsfall accepteras privata vinstintressen, eller kommersiella intressen, på spel- och lotterimarknaden (se t.ex. prop. 1993/94:182 s. 17 och 2002/03:93 s. 13).
Det främsta undantaget gäller s.k. restaurangkasinon, dvs. roulett-, kort- och tärningsspel som särskilt anordnats i anslutning till restaurang- eller hotellverksamhet. Denna spelform introducerades i Sverige under 1950- och 1960-talet och torde ursprungligen mera ha betraktats som en form av förströelse, med låga insatser och med vinster som betalades ut i annan form än pengar, t.ex. såsom värdepolletter. Restaurangkasinospel anordnas normalt av
enskilda näringsidkare och det finns inget krav att överskottet skall tillfalla något särskilt ändamål. Punktbeskattning av restaurangkasinon sker dock enligt lagen (1972:820) om skatt på spel och baseras per spelplats på antalet tillståndsgivna spelbord. I dag uppgår bruttoomsättningen från restaurangkasinospelet i Sverige till omkring en miljard kronor årligen. Det har tidigare ifrågasatts om inte även dessa spel borde anordnas i offentlig regi (se t.ex. SOU 1979:29 s. 335), men i senare lagstiftningsärenden har inte förslag i den riktningen diskuterats.
Det förekommer vidare kommersiella inslag på den svenska spel- och lotterimarknaden, i form av enskilda näringsidkare som bistår lotterianordnarna i lotteriverksamheten, s.k. serviceföretag. Dessa serviceföretag svarar ofta för hela lotteriverksamheten genom att organisera lotteriet, sälja lotter och lämna ut vinster, upprätta vinstplaner samt i förekommande fall tillhandahålla lokaler. Det är dock den ideella föreningen som är tillståndshavare. Den ersättning som serviceföretaget betingar sig för dessa tjänster torde inte vara att se som en del av överskottet från lotteriet utan i stället som omkostnader vid anordnandet. Avgränsningen mellan vad som skall betraktas som överskott och omkostnader är dock vansklig att göra. Särskilt påtaglig blir denna gränsdragningsproblematik i de fall när serviceföretaget självt innehar tillståndet. Detta är emellanåt fallet t.ex. vid bingospel, där serviceföretaget med stöd av 15 § andra stycket och 22 § första stycket lotterilagen beviljats tillstånd att anordna bingospel till förmån för ett antal i en s.k. bingoallians ingående ideella föreningar. Då förekommer det att tillståndsmyndigheten i tillståndet anger vilken andel av överskottet som serviceföretaget har rätt till.
ATG och Svenska Spel har var för sig ett väl utbyggt nät av ombud som tillhandahåller respektive bolags sortiment av spel och lotterier. Dessa ombud är i regel enskilda näringsidkare, framför allt tobakshandlare och liknande detaljister, som mot ersättning svarar för ATG:s och Svenska Spels försäljning. Även de andra riksomfattande lotterianordnarna, såsom A-Lotterierna, IOGT-NTO Lotterier och Folkspel, använder sig på motsvarande sätt av ombud. Ersättningen till dessa ombud är inte författningsreglerad. Denna ersättning torde också vara att se som omkostnader för lotteriet.
En företeelse som dessutom bör nämnas i detta sammanhang är Svenska Spels värdeautomater, s.k. Jack Vegas- eller Miss Vegasautomater. De förstnämnda ställs upp i restauranglokaler medan de
senare finns i bingohallar. När Jack Vegas-automaterna introducerades fördelades överskottet på så sätt att en del av överskottet tillföll Riksidrottsförbundet respektive Ungdomsstyrelsen för fördelning till barn- och ungdomsverksamhet medan en del gick till restaurangägaren. I dag går överskottet till Svenska Spel, och ingår sedan i det vinstdelningssystem som omfattar hela Svenska Spels överskott, medan restaurangägaren fortfarande erhåller en andel av överskottet.
5.5. Överväganden
5.5.1. Utredningens uppdrag
Direktiven till utredningen beskriver uppdraget enligt följande:
Utvecklingen på området understryker ett fortsatt behov av en ansvarsfull spelpolitik. En särskild utredare skall med utgångspunkt i målen för den svenska spelpolitiken och mot bakgrund av den nationella och internationella tekniska och marknadsmässiga utvecklingen och utvecklingen inom EG-rätten, särskilt mot bakgrund av EG-domstolens rättspraxis på området, se över lagstiftningen, inklusive skattereglerna, samt lämna de förslag som kan behövas för att anpassa denna till utvecklingen på området. Utredaren skall även beakta utvecklingens och förslagens inverkan på folkhälsan och de sociala skyddshänsyn som skall tas. I uppdraget ingår även att bedöma hur marknadsföringen av spel påverkar efterfrågan på olika spelformer och problemspelandets utveckling och att vid behov lämna förslag.
Utgångspunkten för utredningens förslag är alltså de mål för den svenska spelpolitiken som fastställts av riksdagen och regeringen. I detta ligger, som utredningen tolkar direktiven, att de syften och skyddsintressen som det redogjorts för ovan skall tillgodoses genom regleringen.
Emellertid måste utredningen även, vilket också anges i direktiven, beakta den tekniska och marknadsmässiga utvecklingen samt utvecklingen inom EG-rätten.
Det kan därmed hävdas att utredningens mandat är begränsat till att lämna sådana förslag som ryms inom den nuvarande av riksdagen och regeringen fastställda spelpolitiken. För det fall det är möjligt att inom ramen för denna spelpolitik föreslå en hållbar och effektiv reglering som beaktar den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen på spelområdet och samtidigt är förenlig
med EG-rätten finner utredningen också att det inte finns ett mandat att gå därutöver.
Emellertid är det fullt möjligt att utredningen skulle finna att lagstiftningen av en eller annan anledning kan anses vara oförenlig med EG-rätten. Det har t.ex. ifrågasatts huruvida den nuvarande lagstiftningen verkligen är ändamålsenlig för att tillgodose tvingande allmänhänsyn. Därmed har det också satts i fråga om de inskränkningar i den fria rörligheten för tjänster som lagstiftningen innebär är förenliga med EG-rätten. Om utredningen skulle instämma i dessa ifrågasättanden uppkommer i sin tur frågan om utredningen har något som helst utrymme att frångå den fastställda spelpolitiken eller om alla förslag måste kunna inrymmas i denna. Närmare bestämt måste man då avgöra om utredningen bara kan föreslå skärpta regler för dem som i dag får anordna spel och lotterier i Sverige, även om detta skulle medföra risk för att attraktiviteten hos svenska spel och lotterier försämras, eller om utredningen har rätt att på någon punkt avvika från den fastställda spelpolitiken.
Det är i detta sammanhang viktigt att notera, att det i direktiven läggs tyngd vid konkurrenskraften hos de svenska anordnarna. Regeringen har ansett att ”det finns skäl att analysera behovet av att vidta åtgärder i syfte att stärka sådana lotterier som kan förutses påverkas av den ökande konkurrensen”. En stärkt konkurrenskraft kan, vilket utredningen återkommer till i avsnitt 5.5.3, förväntas medföra en kanalisering av spel till svenska spelformer, och därmed stå under svensk kontroll. Det står emellertid klart för utredningen att en förstärkning av konkurrenskraften hos svenska anordnare, i syfte att trygga en nationell spelmarknad för att kunna tillgodose t.ex. sociala skyddshänsyn, kan föra så långt att den svenska lagstiftningen är oförenlig med EG-rätten, oaktat det goda syftet med en förstärkning av konkurrenskraften.
Det måste således – i förekommande fall – ställas frågan om de inskränkningar av förutsättningarna som skulle kunna komma i fråga för att lagstiftningen skall bringas i överensstämmelse med EG-rätten verkligen är rimliga på dagens spelmarknad. Det finns inte enligt utredningen anledning att lämna förslag som innebär att det är ointressant att anordna spel och lotterier i Sverige. Utredningen uppfattar inte heller att avsikten enligt direktiven varit att binda utredningen så hårt att det skulle vara uteslutet att på någon punkt avvika från den nuvarande spelpolitiken, allra helst
som denna lämnar utrymmen för tolkningar och det inte exakt kan utläsas hur långt fastställda principer kan sträckas.
5.5.2. Vilka intressen bör ligga till grund för en framtida lotterilagstiftning?
Utredningens uppdrag kan i denna del sammanfattas så att de intressen som lotterilagen i dag skall tillgodose bör ligga till grund även för den framtida lagstiftningen. Denna bör därför syfta till att motverka brott, motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar samt tillvarata konsumentskyddshänsyn. Det är också utredningens uppfattning att så bör vara fallet. Som konstaterats ovan är spel och lotterier verksamheter av sådant slag att det finns en betydande risk för olika slags brottslighet i anslutning till dessa. Enligt utredningen är det nödvändigt att reglera spel- och lotterimarknaden för att överhuvudtaget kunna ha kontroll över att verksamheten bedrivs på ett sätt som innebär att brottsligheten hålls på en så låg nivå som möjligt. På samma sätt förhåller det sig med intresset att motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar samt konsumentskyddsintresset. Det är enligt utredningen tydligt att dessa intressen endast kan tillgodoses genom en reglerad spel- och lotterimarknad.
Det förefaller inte heller ha varit en särskilt kontroversiell uppfattning att i varje fall en del av överskottet från spel och lotterier skall tillfalla allmänna eller allmännyttiga ändamål. I denna fråga förefaller det ha rått enighet. Emellertid är det därmed inte klarlagt huruvida det är möjligt att genom lagstiftningen garantera att hela överskottet även i framtiden skall styras till allmänna eller allmännyttiga ändamål. Vad detta handlar om är alltså om den marknadsmässiga, tekniska eller rättsliga utvecklingen gör det nödvändigt att öppna upp den svenska spel- och lotterimarknaden för privata vinstintressen.
De anordnare av spel och lotterier som ännu inte har tillträde till den svenska marknaden har förklarat sig acceptera att genom beskattning eller på annat sätt låta en del av överskottet tillfalla allmännyttiga ändamål. I fråga om verksamhetsinriktning och spelutbud kan de utländska anordnare som visat intresse för den svenska marknaden närmast jämföras med Svenska Spel. Frågan är emellertid om de förutsättningar under vilka Svenska Spel i dag bedriver sin verksamhet är intressanta för dessa anordnare.
Frågan om i vilken omfattning en reglering får syfta till att styra överskottet är beroende av vad EG-rätten föreskriver på området. EG-domstolen har i en rad rättsfall behandlat frågor om tolkningen av EG-fördraget mot bakgrund av nationella regleringar av spel och lotterier (se avsnitt 6.3.2).
Samarbetet inom Europeiska unionen syftar, jämte mycket annat, som en av de mest väsentliga uppgifterna till att en gemensam marknad skall kunna upprätthållas inom unionen. Enligt EG-fördraget skall denna gemensamma marknad uppnås genom bl.a. en inre marknad som kännetecknas av att hindren för fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital avskaffas mellan medlemsstaterna. Vidare kräver en fullt utvecklad gemensam marknad att frihet råder för enskilda och företag från en medlemsstat att etablera sig i andra medlemsstater samt att konkurrensen inom unionen inte snedvrids.
Trots denna huvudregel tillåter EG-rätten medlemsstaterna att i vissa avseenden upprätthålla regler som inskränker den fria rörligheten på olika sätt. Såvitt avser tjänster kan sådana inskränkningar motiveras av tvingande allmänintressen, såsom att skydda medlemsstatens medborgare mot brottslighet, missbruk, social utslagning eller andra skadeverkningar. Något totalt förbud mot nationella monopol eller monopolliknande marknader finns då inte enligt EG-fördraget, men även om inskränkningar i den fria rörligheten kan anses vara berättigade måste dessa vara proportionerliga med hänsyn till vad som skall skyddas. Möjligheterna att behålla nationellt avgränsade marknader med inslag av monopol är därför begränsade.
Även lotterier och spel omfattas i princip av den fria rörligheten av tjänster och, kan man hävda, etableringsfriheten. EG-domstolen har dock, med hänvisning till lotteriverksamhetens ”mycket speciella beskaffenhet” funnit att relativt långtgående inskränkningar i den fria rörligheten kan accepteras. De nationella myndigheterna har därvid tillerkänts ett relativt omfattande utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa vad som krävs för att skydda spelarna. På ett allmänt plan har man accepterat särbestämmelser för att bevara ordningen i samhället, både vad gäller sättet att anordna lotterier, insatsernas storlek och användningen av de intäkter de genererar (Schindler punkt 61, Läärä punkterna 14 och 35, Zenatti punkterna 15 och 33 samt Gambelli punkt 63).
Det krävs dock att inskränkningar i den fria rörligheten på spel- och lotteriområdet inte är diskriminerande och därutöver motiverade endast av tvingande allmänhänsyn, dvs. framför allt folkhälsoaspekter och skydd mot brottslighet. Däremot får inte finansiella hänsyn, dvs. ett syfte att få inkomster till statskassan eller allmännyttiga ändamål, motivera inskränkningar i den fria rörligheten. Att den valda regleringen ändå främjar sådana inkomster utgör däremot inget hinder, men inkomstaspekten får inte vara det verkliga skälet till regleringen utan får, som EGdomstolen uttryckt det, endast vara en ”positiv accessorisk konsekvens”.
Begränsningarna skall hur som helst tjäna till att begränsa spelverksamheten på ett systematiskt och sammanhängande sätt och återspegla en verklig önskan att minska spelmöjligheterna.
Inskränkningar i den fria rörligheten måste hur som helst vara proportionerliga i förhållande till det önskvärda syftet. I korthet kan proportionalitetsprincipen sägas innebära att skyldigheter inte får åläggas utöver vad som är absolut nödvändigt för att uppnå syftet med en reglering. När EG-domstolen haft att pröva huruvida inskränkningar i de fördragsskyddade friheterna kan motiveras med hänsyn till tvingande allmänintressen har domstolen normalt slagit fast att medlemsstaten är skyldig att använda sig av de åtgärder som är minst ingripande för att uppnå det syfte som skall skyddas (se t.ex. Allgårdh-Norberg, EU och EG-rätten, 4 uppl. 2004 s. 98 f.). Det har, med hänsyn till att EG-domstolen tillagt medlemsstaterna ett relativt omfattande utrymme för skönsmässiga bedömningar inom spel- och lotteriområdet, diskuterats huruvida en sedvanlig EG-rättslig proportionalitetsprincip till fullo kan tillämpas på detta område
1
.
Dessa inledande anmärkningar kring EG-rätten kommer att utvecklas i kapitel 6. Det räcker här med att konstatera att en styrning av överskott från spel eller lotterier väl i och för sig inte är oförenlig med EG-rätten, men att en reglering vars huvudsakliga syfte är ekonomiskt, dvs. syftar till inkomster till allmänna eller allmännyttiga ändamål, knappast kan godtas.
1
Jfr RÅ 2004 ref. 95 och Straetmans, Common Market Law Review 2004 s. 1409-1428.
5.5.3. Funktioner som en reglering skall fylla
Med utgångspunkt i att det är de ovan angivna intressena som skall tillgodoses med en reglering kan framför allt två olika funktioner med regleringen urskiljas, nämligen kontroll av spelmarknaden och kanalisering av spelandet till de spelformer som är tillåtna.
Kontroll
Den nuvarande lagstiftningen bygger på att i princip alla lotterier dels skall ha erforderliga tillstånd, dels skall stå under tillsyn av Lotteriinspektionen. Dessa utgångspunkter bör gälla i fortsättningen, även om ett licenssystem motsvarande det som behandlas i avsnitt 10 skulle komma till stånd.
Att endast lotterier med tillstånd skall tillåtas är en förutsättning för att motverka brottslighet av det slag som lotterier till sin natur kan medföra och som i dag i första hand förekommer i anslutning till illegalt spel. Inte heller konsumentskyddet kan i tillräcklig omfattning beaktas på annat sätt än en prövning i förväg av varje lotteri, varvid det finns möjligheter att närmare ange vilka villkor som skall gälla i det enskilda fallet och ytterst vägra tillstånd för lotteriet. Vid en sådan tillståndsprövning finns det dessutom möjligheter att ställa villkor som medför att lotteriet inte befordrar spelberoende eller anordnas till förmån för obehöriga ändamål.
Tillsyn över lotterier är likaså en nödvändighet för att lagstiftningen skall kunna tillgodose de önskvärda intressena.
Kanalisering
Tillstånd och tillsyn är emellertid inte tillräckligt. Det är en realitet att illegalt spel, dvs. spel utan tillstånd, förekommer i stor utsträckning i Sverige. Det har beräknats att det finns minst 3 000 illegala spelautomater (se Lotteriinspektionens rapport ”Kartläggning av den svenska marknaden för automatspel och liknande spel som idag saknar tillstånd eller anordnas utan erforderligt tillstånd”, dnr 76/2003) medan antalet legala värdeautomater uppgår till ca 7 200. Det förekommer vidare illegalt kortspel, särskilt pokerspel, vilket förefaller öka i omfattning och även annat slags illegalt spel. Att det illegala spelet har en marknad torde till stor del bero på att legala alternativ som i tillräcklig grad attraherar vissa spelare saknas.
Det är inte sannolikt att det stora intresset för spel och lotterier skulle upphöra om spel och lotterier vore förbjudna. Även om ett stort antal av spelarna skulle foga sig i ett totalförbud skulle en sådan åtgärd förmodligen leda till en drastisk ökning av det illegala spelet. Det är angeläget att en så stor andel av spelandet som möjligt sker i säkra och kontrollerade spelformer. En reglering måste, för att kunna tillgodose en kanalisering till dessa spel, därför erbjuda ett tillräckligt och attraktivt utbud.
Detta konstaterande innebär givetvis inte att alla slags spel verkligen skall få förekomma och den omständigheten att vissa spelformer förekommer illegalt behöver inte innebära att det krävs ett legalt alternativ till dessa. Det väsentliga måste ändå vara att det rör sig om spel eller lotterier som kan anordnas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt.
Frågan om kanalisering är av betydelse också beträffande spel via interaktiva media. Hittills har det handlat i första hand om spel som sker över Internet, men utvecklingen har gått dithän att även spel via mobiltelefoner eller interaktiv TV i dag är en realitet. Sådant spel kan anordnas var som helst i världen och svenska spelare kan härifrån via dator, mobiltelefon, TV etc. delta i dessa lotterier. Det är vidare så att flera av dessa spel och lotterier faktiskt givits tillstånd i hemlandet och står under tillsyn där. De kan i det avseendet inte jämställas med illegalt anordnade lotterier. Emellertid har svenska myndigheter inte någon tillsyn över sådana spel, trots att svenskar spelar på dem. Som regeringen anfört i prop. 2002/03:93 s. 16 blir de sociala skyddsintressena därmed svårare att tillgodose vilket kan leda till ett spelberoende som det svenska samhället har små möjligheter att kontrollera och reglera men likafullt får ta de sociala och ekonomiska konsekvenserna av.
Orsaken till att en svensk spelare väljer att spela hos utländska anordnare t.ex. över Internet torde vara att det inte finns svenska alternativ som i tillräcklig grad attraherar dessa spelare. Dessa verksamheter anordnas inte sällan efter tillstånd i en annan stat och står under tillsyn där. Någon harmonisering av skyddsnivåerna eller tillsynen har emellertid inte genomförts. Det finns inga garantier för att lagstiftningen i den stat, som givit tillstånd till och utövar tillsyn över lotteriet, i tillräcklig grad beaktar de skyddsintressen som den svenska lagstiftningen skall tillgodose.
Det skulle givetvis vara önskvärt att svenska myndigheter i högre grad kunde kontrollera de spel och lotterier där svenskar spelar, i synnerhet för att kunna motverka spelberoende eller tillgodose
konsumentskyddsaspekten bättre än vad som kan vara fallet vid utländsk tillståndsgivning och tillsyn. Ett väsentligt argument för att genom förbättrade villkor försöka möjliggöra en kanalisering av spelandet till svenska alternativ är att få in spelandet under den svenska skyddslagstiftningen.
En långtgående kanalisering är emellertid inte oproblematisk. Om den önskvärda kanaliseringseffekten skall kunna förverkligas krävs att de villkor som de svenska anordnarna av spel och lotterier kan erbjuda måste vara likvärdiga konkurrenternas. En sådan förstärkning av de svenska anordnarnas ställning gentemot utländska konkurrenters får dock inte innebära att man gör avkall på de skyddsintressen som den svenska lagstiftningen skall tillgodose. Förbättrade villkor får alltså inte medföra ökad risk för t.ex. spelmissbruk. Den önskvärda effekten av en kanalisering är att spelandet styrs till spelformer under nationell kontroll, inte en ökning av det totala spelandet. Det finns dock en klar risk att det senare, dvs. en ökning av spelandet totalt sett, blir följden vid en förbättring av villkoren. Tillgänglig forskning visar också att om spelandet ökar så ökar även spelproblemen, om inte kraftfulla åtgärder vidtas för att motverka dessa. Eftersom det finns möjligheter att vidta åtgärder nationellt mot problemspelande finns det dock förutsättningar att säkra de skyddsintressen som lagstiftningen skall tillgodose, även vid förbättrade villkor för de nationella aktörerna.
5.5.4. Sammanfattning
Som utgångspunkt bör gälla att lagstiftningen på spel- och lotteriområdet liksom i dag bör syfta till att motverka brott, motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar samt tillvarata konsumentskyddsintressen. Vidare bör lagstiftningen möjliggöra en styrning av överskottet till sådana allmänna eller allmännyttiga ändamål som i dag är berättigade att erhålla detta överskott i den utsträckning detta är möjligt med hänsyn till lagstiftningens utformning. Därvid blir de krav som EG-rätten kan ställa på lagstiftningen av väsentlig betydelse.
Spel och lotterier bör, för att de ovanstående syftena skall kunna tillgodoses, vara underkastade kontroll. Som huvudregel bör gälla att spel och lotterier får anordnas i Sverige endast efter tillstånd samt stå under offentlig tillsyn. Regleringen bör därför syfta till att
främja en kanalisering av spelandet i Sverige till sådana verksamheter som omfattas av den svenska lagstiftningen. Åtgärder för sådan kanalisering får dock inte innebära att spel och lotterier tillåts bedrivas på ett sätt som i oacceptabel omfattning motverkar de tvingande allmänhänsyn (t.ex. intresset att motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar) som lagstiftningen skall tillgodose.
6. EG-rätten
6.1. Inledning
6.1.1. Europeiska unionen och EG-rätten
Spel och lotterier har under lång tid betraktats som en nationell angelägenhet. Bindande mellanstatliga överenskommelser rörande spel och lotterier är sällsynta, och flertalet nationer har valt att själva reglera spel- och lotterimarknaden inom den egna jurisdiktionen. Ömsesidiga erkännanden mellan olika stater av spel och lotterier som anordnats i dessa stater förefaller vara sällsynta och torde framför allt förekomma vid samarbeten mellan spelanordnare i flera stater. Att en stat förbehållslöst betraktar ett lotteri som tillåtet, därför att det anordnats med stöd av tillstånd i en annan stat, är ovanligt.
Inte heller inom ramen för det europeiska samarbetet har gränsöverskridande spel och lotterier tidigare varit någon större fråga. Visserligen har det förekommit att lottsedlar och andra deltagarbevis i lotterier distribuerats, t.ex. per post, över nationsgränserna och att invånare i en stat därför kunnat delta i lotterier anordnade i en annan stat utan att behöva bege sig dit. Flertalet medlemsstater i Europeiska unionen har dock ansett spel och lotterier vara en nationell och ingen gemenskapsrättslig angelägenhet. Inte förrän genom målet Schindler (se avsnitt 6.3.2) som avgjordes år 1994 fördes frågan om speltjänster till EGdomstolen.
Det är genom möjligheten att spela över interaktiva media, i dag främst Internet men också i ökande utsträckning mobiltelefoner och TV, som den gränsöverskridande och gemenskapsrättsliga aspekten hos spel och lotterier blivit framträdande. Det är i princip möjligt att från en dator delta i spel som anordnas var som helst i världen. Den tekniska utvecklingen har i flertalet stater varit före lagstiftningen, vilken ofta är baserad på en fysisk lotterimarknad.
Genom denna utveckling och mot bakgrund av de restriktioner som ofta råder i nationell lagstiftning har frågan uppkommit om spel över gränserna är lagliga med hänvisning till EG-rätten.
Utgångspunkten i Europeiska gemenskapen är att en gemensam marknad så långt som möjligt skall upprättas, innefattande bl.a. en tullunion mellan medlemsstaterna, medlemsstaternas gemensamma handelspolitik gentemot omvärlden och – inte minst – en inre marknad mellan medlemsstaterna med fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital samt obegränsad rätt att etablera sig i annan medlemsstat, artikel 3 i EG-fördraget. Syftet med gemenskapen och den gemensamma marknaden är, enligt artikel 2 i samma fördrag, att främja en harmonisk, väl avvägd och hållbar utveckling av näringslivet inom gemenskapen som helhet, en hög nivå i fråga om sysselsättning och socialt skydd, jämställdhet mellan kvinnor och män, en hållbar och icke-inflatorisk tillväxt, en hög grad av konkurrenskraft och ekonomisk konvergens m.m.
De grundläggande bestämmelserna om Europeiska gemenskapen och den gemensamma marknaden återfinnes alltså i EG-fördraget, däribland de mycket betydelsefulla bestämmelserna om fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital samt etableringsfriheten. Den sekundära EG-rätten, dvs. särskilt direktiv, förordningar och beslut, kompletterar fördragsbestämmelserna inom särskilda ämnesområden. I den mån en verksamhet inte regleras i sekundärrätten, omfattas verksamheten ändå av fördragsbestämmelserna i fall verksamheten är ”ekonomisk verksamhet” i fördragets mening. Detta innebär att fri rörlighet i princip skall gälla för all ekonomisk verksamhet, varifrån den än bedrivs inom unionen. Det är då att beakta att en stor del av fördragsbestämmelserna om fri rörlighet anses ha s.k. direkt effekt i medlemsstaterna. Bestämmelser om enskildas rättigheter kan sålunda åberopas gentemot staten, vid en prövning inför exempelvis nationella domstolar.
EG-rätten utgör en egen rättsordning, fristående från de olika medlemsstaternas men ingår som en del i varje medlemsstats rättsystem. Utgångspunkten är dock att implementeringsåtgärder i stor utsträckning krävs för att innehållet i gemenskapens rättsakter skall bli gällande i medlemsstaterna. T.ex. är ett direktiv normalt inte direkt tillämpligt i medlemsstaten, utan detta förutsätter nationell lagstiftning där medlemsstaten är bunden av direktivet i fråga om dess innehåll men inte i fråga om formen för införlivandet. I ett fall när en gemenskapsrättslig och en nationell bestämmelse är oförenliga anses dock den gemenskapsrättsliga
bestämmelsen ha företräde. Först om denna kan anses ha direkt effekt – och en del andra förutsättningar är uppfyllda – kan den dock åberopas av enskilda gentemot staten vid de nationella domstolarna. En medlemsstat kan inte underlåta att tillämpa en gemenskapsrättslig bestämmelse, som inte kan förenas med en nationell regel, utan är i stället skyldig att ändra den nationella lagstiftningen. EG-rätten har således företräde framför nationell rätt. Ytterst kan kommissionen, eller i vissa fall en annan medlemsstat, föra talan vid EG-domstolen mot den tredskande medlemsstaten i form av en fördragsbrottstalan. Om domstolen, på talan av kommissionen eller en annan medlemsstat, fastställer att ett sådant brott begåtts av medlemsstaten är denna skyldig att vidta de åtgärder som behövs för att domen skall få avsedd verkan.
Det är slutligen EG-domstolen som är behörig att uttolka EGrätten, och domstolen har genom åren spelat en mycket viktig roll i det europeiska integrationsarbetet. Bedömningen om vissa fördragsregler har direkt effekt, eller om gemenskapsrättens principiella företräde framför nationell rätt, har ursprungligen gjorts av EG-domstolen.
Den närmare tillämpningen av EG-rätten i förhållande till nationell rätt ankommer däremot på domstolarna i medlemsstaterna. Dessa har dock, när en gemenskapsrättslig fråga aktualiseras, en möjlighet och i vissa fall en skyldighet att höra EGdomstolen härom, i form av en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 i EG-fördraget. EG-domstolens uppgift vid en sådan begäran är att tolka EG-rätten. Prövningen syftar således inte till att bedöma huruvida nationella regler är förenliga med EGrätten, och än mindre till att avgöra tvistefrågan vid den nationella domstolen.
6.1.2. Särskilt om spel och lotterier
Gemenskapsrätten har ingen särskild reglering för spel och lotterier. EG-domstolen har dock funnit att de allmänna reglerna i EG-fördraget är tillämpliga även på lotteriverksamhet och vidare i ett antal avgöranden närmare preciserat i vilken omfattning och på vilket sätt fördragsreglerna skall tillämpas på spel och lotterier. Detta gäller särskilt målen Schindler
1
, Läärä
2
, Zenatti
3
, Anomar
4
1
Mål C-275/92 Her Majesy´s Customs and Excise mot Gerhart Schindler och Jörg
Schindler, REG 1994 I-1039.
och Gambelli
5
samt skattemålet Lindman
6
. Dessa mål, som samtliga avsett begäran om förhandsavgörande från nationella domstolar, kommer att behandlas i avsnitt 6.3.2. Domstolen har i samtliga avgöranden funnit att lotteriverksamheten i de konkreta fallen varit att bedöma enligt de fördragsregler som gäller fri rörlighet för tjänster. I målet Gambelli fann domstolen även att reglerna om etableringsrätt var tillämpliga. Däremot har fördragsreglerna avseende fri rörlighet för varor inte ansetts tillämpliga i något av målen men domstolen har inte uteslutit att dessa regler någon gång skulle gälla i mål om spel och lotterier.
6.2. EG-fördraget och sekundärrätten
6.2.1. Allmänt
EG-fördraget utgör den rättsliga grunden för Europeiska gemenskapen. Fördraget har sitt ursprung i 1957 års Romfördrag och har ändrats genom senare fördrag, såsom Maastrichtfördraget 1992 och Amsterdamfördraget 1997, vilka i berörda delar inarbetats i fördraget. Vid regeringskonferensen i Amsterdam, där Amsterdamfördraget antogs, gjordes en genomarbetning av fördraget och en total omnumrering av fördragets artiklar. Hänvisningarna i det följande avser fördragets artiklar i den nu gällande lydelsen.
I fördragets artikel 2 slås gemenskapens uppgifter fast. Dessa skall uppfyllas bland annat genom en gemensam marknad och en ekonomisk och monetär union. I artikel 3 anges närmare hur målen enligt artikel 2 skall uppnås. Gemenskapens verksamhet skall därvid innefatta bland annat förbud mot tullar och kvantitativa restriktioner mellan medlemsstaterna vid import och export av varor samt förbud mot alla övriga åtgärder med motsvarande verkan, en gemensam handelspolitik och en inre marknad som kännetecknas av att hindren för fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital avskaffas mellan medlemsstaterna. Den inre marknaden skall enligt artikel 14 andra punkten omfatta ett område
2
Mål C-124/97 Markku Juhani Läärä, Cotswold Microsystems Ltd och Oy Transatlantic
Software Ltd mot Häradsåklagaren i Jyväskylä och finska staten, REG 1999 I-6067.
3
Mål C-67/98 Questore di Verona mot Diego Zenatti, REG 1999 I-7289.
4
Mål C-6/01 Associação Nacional de Operadores de Máquinas Recreativas (Anomar) m.fl.
mot Estado Portugûes, REG 2003 I-8647.
5
Mål C-243/01 Piergiorgio Gambelli m.fl, REG 2003 I-13076.
6
Mål C-42/02 Diana Elisabeth Lindman, REG 2003 I-13519.
utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget. I fördragets tredje del, rubricerad Gemenskapens politik, behandlas jämte andra ämnen fri rörlighet för varor (artikel 23–31), fri rörlighet för personer, tjänster och kapital – inkluderat etableringsrätten – (artikel 39–60) och gemensamma regler om konkurrens, beskattning och tillnärmning av lagstiftning (artikel 81–97). Fördragets tredje del behandlar dessutom frågor om den monetära politiken, inklusive den europeiska monetära unionen, vilket inte närmare kommer att beröras här.
För spel- och lotteriverksamheten är det väsentligen fördragsbestämmelserna om fri rörlighet för varor och tjänster samt etableringsrätten som är av betydelse. EG-domstolen har i samtliga avgöranden funnit att verksamheten i det enskilda fallet skall hänföras till tjänster, samt i målet Gambelli även bedömt etableringsrätten. Däremot har inte domstolen i något av fallen funnit att verksamheten skall bedömas enligt bestämmelserna om fri rörlighet för varor. I målet Läärä konstaterade domstolen dock att fördragets bestämmelser om den fria rörligheten för varor kan vara tillämpliga på spelautomater som utgör varor. Den omständigheten att en importerad vara är avsedd att tillhandahålla en tjänst innebar inte i sig att reglerna om varor inte är tillämpliga. Domstolen fann emellertid att tillräckliga uppgifter saknades om hur den finska lagstiftningen påverkade importen av automaterna, varför domstolen inte kunde uttala sig huruvida reglerna om fri rörlighet för varor utgjorde hinder för tillämpningen av den finska lagstiftningen. Det är därför inte uteslutet att även bestämmelserna om fri rörlighet för varor har betydelse (jfr även EG-domstolens dom i målet Anomar).
I det följande kommer således att behandlas fördragsbestämmelserna om fri rörlighet för varor (avsnitt 6.2.2), etableringsrätten (avsnitt 6.2.3) och fri rörlighet för tjänster (avsnitt 6.2.4). Fördragsbestämmelserna om konkurrens kommer att beröras i avsnitt 6.2.5. Den sekundära EG-rätten innehåller vissa rättsakter som indirekt berör spel och lotterier. Dessa kommer kortfattat att behandlas i avsnitt 6.2.6. Vissa pågående arbeten inom Europeiska unionen nämns i avsnitt 6.2.7.
6.2.2. Fri rörlighet för varor
Av artikel 23 första stycket framgår att Europeiska gemenskapen skall utgöra en tullunion. Denna tullunion skall omfatta all handel med varor. Tullar på import och export samt avgifter med motsvarande verkan skall enligt artikel 25 vara förbjudna mellan medlemsstaterna. En gemensam tulltaxa gentemot tredje land skall införas. Utgångspunkten är att varor fritt skall kunna omsättas inom medlemsstaterna. Kvantitativa import- eller exportrestriktioner, samt åtgärder med motsvarande verkan, skall enligt artiklarna 28 och 29 vara förbjudna mellan medlemsstaterna.
Alla handelshindrande åtgärder är, enligt huvudregeln, förbjudna. Detta gäller såväl handelshinder som verkar diskriminerande med avseende på nationalitet som åtgärder som inte är diskriminerande, om de senare i praktiken ändå fungerar samhandelshindrande. Det har således i ett antal avgöranden från EG-domstolen slagits fast att regler som formellt behandlar inhemska och importerade varor lika ändå kunnat anses drabba de importerade varorna hårdare (se t.ex. det s.k. Cassis de Dijonmålet
7
; se vidare Bernitz-Kjellgren, Europarättens grunder 2 uppl.
[cit. Bernitz-Kjellgren] s. 209 ff.).
I artikel 30 föreskrivs undantag från vad som stadgats i artiklarna 28 och 29, såtillvida att dessa artiklar inte skall hindra förbud mot eller restriktioner för import och export m.m. som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet, eller vissa andra allmänna hänsyn. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Såsom undantag från huvudregeln är avsikten att artikel 30 skall ha ett snävt tillämpningsområde (Bernitz-Kjellgren s. 203). För det fall ett förbud eller en restriktion inte är diskriminerande men ändå kan anses vara handelshindrande har det i EGdomstolens praxis utvecklats den s.k. doktrinen om tvingande hänsyn. Sådana tvingande hänsyn som kan motivera inskränkningar i den fria rörligheten för varor är av mycket skiftande slag, såsom sparande på offentliga resurser, förbättrande av arbetsförhållanden, biologisk mångfald m.m. (se Bernitz-Kjellgren s. 212). En förutsättning för inskränkningar är att området i fråga inte är harmoniserat, och åtgärderna måste vidare vara proportionerliga,
7
Mål 120/78 Rewe-Zentral AG mot Bundesmonopolverwaltung fûr Branntwein, ECR
p. 649.
nödvändiga för att upprätthålla det åberopade syftet samt inte vara mer ingripande än nödvändigt. Som kommer att framgå är det alltså här frågan om förutsättningar som i allt väsentligt även gäller vid åtgärder som innebär ett hinder mot den fria rörligheten för tjänster. EG-domstolen har inte prövat huruvida inskränkningar inom spel- och lotteriområdet som skall bedömas enligt reglerna om fri rörlighet för varor kan motiveras enligt doktrinen om tvingande hänsyn.
6.2.3. Etableringsrätt
Enligt artikel 43 i EG-fördraget skall inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium förbjudas. Förbudet skall även omfatta inskränkningar för medborgare i en medlemsstat som är etablerad i någon medlemsstat att upprätta kontor, filialer eller dotterbolag. Etableringsrätten skall, enligt andra stycket i samma artikel, bland annat innefatta rätten att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt rätten att bilda och driva företag på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare.
Vad som avses med etableringsrätten är således ingen allmän etableringsfrihet för näringsidkare utan i stället en likhet i etableringsförutsättningarna mellan rättssubjekt i respektive utanför medlemsstaten (se Bernitz-Kjellgren s. 220).
Undantag från huvudregeln följer av artiklarna 45 och 46. Enligt den förstnämnda artikeln omfattar bestämmelserna inte verksamhet som hos medlemsstaten är förenad med utövandet av offentlig makt. Viktigare i nu berört avseende är bestämmelsen i artikel 46. Enligt denna skall bestämmelserna i kapitlet om etableringsrätt, och åtgärder som vidtagits med stöd av dessa, inte hindra tillämpning av bestämmelser i lagar och andra författningar som föreskriver särskild behandling av utländska medborgare och som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Artiklarna 45 och 46 tillåter således medlemsstater att, under vissa förhållanden, behålla nationella regler som diskriminerar näringsidkare från andra medlemsstater. Därutöver kan enligt EGdomstolens praxis inskränkningar som inte direkt diskriminerar näringsidkare från en annan medlemsstat men som ändå verkar samhandelshindrande i vissa fall accepteras.
Möjligheten att inskränka etableringsrätten är i stort identisk med vad som gäller den fria rörligheten för tjänster och behandlas därför i nästa avsnitt.
6.2.4. Fri rörlighet för tjänster
Enligt artikel 49 i EG-fördraget skall inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom gemenskapen förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan stat inom gemenskapen än mottagaren av tjänsten. Som tjänster i fördragets mening skall enligt artikel 50 anses prestationer som normalt utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer.
I fråga om tillåtna inskränkningar i den fria rörligheten för tjänster hänvisas i artikel 55 till bestämmelserna i artikel 45–48, vilka avser etableringsrätten. Vad som sagts i avsnitt 6.2.3 gäller således även inskränkningar av den fria rörligheten för tjänster. Som nämnts där har dock EG-domstolen i sin praxis utvecklat ytterligare inskränkningar, förutsatt bland annat att dessa inte direkt diskriminerar näringsidkare från andra medlemsstater samt syftar till att skydda ett tvingande allmänintresse. I målet Gebhard
8
fastslog EG-domstolen sålunda att de nationella villkor som kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva de grundläggande friheter som garanteras i fördraget skall uppfylla fyra förutsättningar, nämligen:
- de skall vara tillämpliga på ett icke-diskriminerande sätt,
- de skall framstå som motiverade med hänsyn till ett trängande allmänintresse,
- de skall vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem, och
- de skall inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.
Det s.k. Gebhard-testet torde vara tillämpligt inte enbart i fråga om den fria rörligheten för tjänster och etableringsrätten utan generellt rörande fria rörligheter.
8
Mål C-55/94 Gebhard, REG 1995 I-4165.
Vad som anses vara ett tvingande allmänintresse är inte definierat i EG-fördraget utan även där får ledning sökas i EG-domstolens rättspraxis. Såvitt är av intresse här har domstolen i en rad avgöranden funnit att de speciella särdragen hos spel och lotterier anses ge nationella myndigheter ett visst mått av handlingsfrihet att själva bestämma vad som kan krävas för att skydda konsumenter och – med beaktande av den berörda medlemsstatens sociala och kulturella särdrag – mer generellt skydda ordningen i samhället.
Den sista strecksatsen i det s.k. Gebhard-testet uttrycker att en proportionalitetsbedömning skall göras. Detta anses normalt innebära att det skall undersökas om det ifrågasatta villkoret är nödvändigt för att uppnå det efterfrågade syftet och följaktligen är medlemsstaten skyldig att använda den åtgärd som i minst utsträckning påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
6.2.5. Konkurrensreglerna
Artikel 31 reglerar statliga handelsmonopol. Medlemsstaterna skall säkerställa att dessa anpassas på ett sådant sätt, att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- eller saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas medborgare. Fördraget innehåller inte någon motsvarande bestämmelse i fråga om statliga tjänstemonopol.
Även fördragets konkurrensregler i artikel 81 ff. kan vara tillämpliga på spel och lotterimarknaden, särskilt när det såsom fallet är på den svenska marknaden en eller ett fåtal aktörer dominerar marknaden och det föreligger en monopolliknande situation. Enligt artikel 86 i fördraget skall medlemsstaterna, beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter, inte vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i fördraget, i synnerhet artiklarna 12 som innebär ett förbud mot diskriminering på grund av nationalitet och 81–89, dvs. konkurrensreglerna. Huvudregeln i artikel 86 mildras i artikelns andra stycke något för företag som utför tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol. Fördraget innehåller ingen definition av begreppet ”tjänster av allmänt ekonomiskt intresse” men i den gemenskapsrättsliga tillämpningen torde det råda enighet om att begreppet avser ekonomiska tjänster som medlemsstaterna bedömer vara av allmänt intresse och därför skall kopplas till
särskilda skyldigheter, t.ex. transport-, post-, energi- och kommunikationstjänster (se Kommissionens Vitbok om tjänster av allmänt intresse, KOM[2004] 374 slutlig, bilaga 1). Även om speltjänster är att anse som ekonomisk verksamhet torde de inte vara att betrakta som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och undantagsbestämmelsen i artikel 86.2 torde därmed inte vara tillämplig.
Vad gäller de särskilda konkurrensreglerna torde artikel 81, som avser konkurrensbegränsande åtgärder mellan företag på en marknad, inte vara av särskilt intresse här. Artikel 82 däremot avser den situationen att ett företag, som i praktiken har en dominerande ställning inom en viss marknad, missbrukar sin dominerande ställning genom vissa i artikeln angivna förfaranden.
6.2.6. Sekundärrätt
E-handelsdirektivet
Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (direktivet om elektronisk handel) syftar till att bidra till att den inre marknaden fungerar väl genom att säkerställa den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster mellan medlemsstaterna. Enligt artikel 1 femte punkten d. skall direktivet inte tillämpas på bl.a. spelverksamhet som innebär att penningvärden satsas på hasardspel, inbegripet lotterier och vadslagningar. I punkten 16 i ingressen till direktivet sägs, förutom vad som framgår av ovanstående, att undantaget inte omfattar säljfrämjande tävlingar eller spel vilkas syfte är att uppmuntra försäljningen av varor eller tjänster och där utbetalningar, i förekommande fall, endast kan användas för att förvärva de lanserade varorna och tjänsterna. Direktivet om elektronisk handel är införlivat i svensk lagstiftning genom lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster.
TV-direktivet
Rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (TV-direktivet), ändrat genom direktiv 97/36/EG, avser TV-sändningar inom Europeiska unionen. TV-direktivet har ingen direkt betydelse för förmedlingen av spel eller lotterier men däremot t.ex. för den marknadsföring som sker av verksamheten i TV-kanaler som är tillgängliga i Sverige. Enligt TV-direktivet skall medlemsstaterna säkerställa en fri mottagning av TV-sändningar från andra medlemsstater och inte begränsa vidaresändning av sådana TV-sändningar inom sitt territorium. TV-sändningen skall enligt den s.k. sändarlandsprincipen bedömas i enlighet med lagstiftningen i den medlemsstat under vilken jurisdiktion programföretaget faller.
6.2.7. Pågående arbeten inom Europeiska unionen
Tjänstedirektivet
Inom Europeiska unionen pågår ett arbete med ett ramdirektiv för tjänster på den inre marknaden (tjänstedirektivet). Kommissionen lämnade ett förslag till direktiv i januari 2004, KOM(2004) 2. Målet med direktivet är att inrätta en rättslig ram för att avskaffa hindren för tjänstetillhandahållarens fria etablering och fri rörlighet för tjänster mellan medlemsstaterna. Förslaget omfattar med få undantag alla ekonomiska verksamheter inom tjänstesektorn, sålunda även speltjänster. Förslagets rättsliga ram är generellt uppbyggd kring tre huvudpunkter:
- En förenkling av procedurer och formaliteter förknippade med tillträde till och utförande av tjänster.
- Ursprungslandsprincipen, dvs. att tjänsteleverantörer endast skall vara underställda nationella bestämmelser i den medlemsstat där de är etablerade, inkluderat att ursprungslandet utövar tillsyn över tjänsteleverantören och dennes tjänster.
- Åtgärder för att etablera ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna, bl.a. viss riktad harmonisering gällande tjänsters kvalitet och principer för hur det administrativa samarbetet mellan medlemsstaterna skall bedrivas.
Eftersom kommissionens förslag till direktiv spänner över i stort sett hela tjänstesektorn omfattar det tjänster av vitt skilda slag, och det har ifrågasatts om det i förslaget verkligen tagits erforderlig hänsyn till de särdrag som vissa tjänstesektorer uppvisar. Enligt förslaget utesluts endast tjänster av tre slag helt från direktivets tillämpningsområde, nämligen (och något förenklat) dels finansiella tjänster, dvs. verksamheter som rör banker, långivning, försäkringar, individuella pensionssystem, investeringar och betalningar, dels elektroniska kommunikationstjänster och kommunikationsnät som omfattas av ett antal direktiv på området, dels transporttjänster. Spel och lotterier omfattas inte av dessa undantag.
Förslaget till direktiv syftar bland annat till att förenkla för tjänsteutövares etablering i andra medlemsstater. Som huvudregel anges att medlemsstaterna inte skall hindra tillträde eller utövande av tjänsteverksamhet genom ett begränsande tillståndssystem, men undantag härifrån kan under vissa förhållanden accepteras om tillståndssystemet är icke-diskriminerande, objektivt motiverat med hänsyn till allmänintresset, proportionellt m.m. Av förslagets ingress, punkten 35, framgår att bestämmelserna om etableringsfrihet endast gäller om tjänsten i fråga är öppen för konkurrens och medlemsstaternas existerande monopol blir därmed inte förbjudna. Något generellt undantag för speltjänster från etableringsfriheten finns däremot inte.
Såvitt avser den fria rörligheten för tjänster är ursprungslandsprincipen väsentlig. Enligt artikel 16 första punkten i förslaget skall medlemsstaterna se till att tillhandahållare av tjänster uteslutande omfattas av ursprungsmedlemsstatens nationella bestämmelser. Emellertid räknas ett antal tjänsteslag upp som föreslås omfattas av allmänna (permanenta) eller tidsbegränsade undantag. Enligt artikel 18 första punkten omfattar ursprungslandsprincipen under en övergångsperiod inte bl.a. spelverksamhet som innebär att insatser med penningvärde görs i hasardspel, inbegripet lotterier och vadslagningar.
För det fall speltjänster skulle omfattas av ett tjänstedirektiv motsvarande det föreslagna skulle sålunda ursprungslandsprincipen gälla spel och lotterier efter den angivna övergångsperioden. Därmed skulle lagstiftningen i den stat, där verksamheten bedrivs, gälla även för speltjänster som görs tillgängliga i Sverige.
Det är emellertid osäkert om speltjänsterna verkligen kommer att ingå i ett framtida tjänstedirektiv. I ett förslag till betänkande, senaste version den 25 maj 2005, föreslog föredraganden i
Europaparlamentets utskott för den inre marknaden och konsumentskydd, Evelyne Gebhardt, bland annat att spelverksamhet som innebär att insatser med penningvärde görs i hasardspel, inbegripet lotterier och vadslagningar, inte skall omfattas av tjänstedirektivet. Det uttalades att det är lämpligt att spelverksamhet inte faller under direktivets tillämpningsområde eftersom domstolen har givit medlemsstaterna frihet att besluta om åtgärder för att begränsa det fria tillhandahållandet av sådana tjänster för att skydda den allmänna ordningen och konsumenterna. Utskottet röstade den 22 november 2005 för att speltjänster, inkluderat lotterier, kasinon och vadslagning, inte skall omfattas av tjänstedirektivet. Europaparlamentet väntas rösta i frågan i början av år 2006.
Förordning om säljfrämjande åtgärder
EG-kommissionen lade den 25 oktober 2002 fram ett ändrat förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om säljfrämjande åtgärder på den inre marknaden, KOM(2002) 585 slutlig, som omfattar bl.a. s.k. säljfrämjande spel. Innehållet i förslaget till förordning behandlas i avsnitt 8.1.6.
6.3. Spel och lotterier i EG-rätten
6.3.1. Behandlingen av spel och lotterier i EG-rätten
Som framkommit tidigare saknas gemenskapsrättslig lagstiftning som direkt gäller spel- och lotterier, varför ramen för medlemsstaternas egen lagstiftning på området i stället bestäms av de allmänna fördragsreglerna. Ursprungligen var det dock inte uppenbart ens att dessa fördragsregler skulle äga tillämpning i fråga om spel och lotterier. Innan EG-domstolen meddelade avgörandet i målet Schindler argumenterade medlemsstater för att spel- och lotteriverksamhet skulle falla utanför fördragets tillämpningsområde. Som skäl för detta anfördes att lotteriverksamhet inte var att anse som ”ekonomisk verksamhet” i den mening som avses i fördraget samt att lotterier av tradition antingen var förbjudna i medlemsstaterna eller anordnades direkt av, eller under kontroll av, statliga myndigheter och endast för syften av allmänintresse. Lotterier ansågs, hävdade vissa medlemsstater, inte ha något
ekonomiskt syfte, eftersom de grundas på slumpen samt att lotterier har karaktären av avkoppling eller förströelse och inte en ekonomisk karaktär (se Belgiens, Tysklands, Irlands, Luxemburgs och Portugals regeringars yttranden såsom de redovisats i Schindler p. 16).
Genom EG-domstolens dom i målet Schindler klargjordes att lotterier omfattas av fördragsreglerna. Emellertid har EG-domstolen funnit att lotteriers mycket speciella beskaffenhet berättigar medlemsstater dels att införa inskränkningar som sträcker sig så långt som till förbud, dels att de nationella myndigheterna ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa vad som krävs för att skydda spelarna och mer allmänt för att bevara ordningen i samhället (Schindler p. 61). Domstolen har vidare funnit att den omständigheten att en medlemsstat valt ett annat skyddssystem än en annan medlemsstat inte kan påverka bedömningen av om de bestämmelser som antagits på området är nödvändiga och proportionerliga, utan bestämmelserna skall endast bedömas med hänsyn till de ändamål som de nationella myndigheterna i den berörda medlemsstaten eftersträvar och den skyddsnivå de avser säkerställa (Läärä p. 35).
Det är alltså främst genom EG-domstolens praxis som den närmare ramen för spel och lotterier fastställts. I det följande kommer att ske en genomgång av de rättsfall på området som EGdomstolen meddelat.
6.3.2. EG-domstolens praxis
EG-domstolen har meddelat avgöranden i sex mål, samtliga avseende begäran om förhandsavgörande från nationella domstolar, som direkt gällt lotteriområdet, nämligen målen Schindler, Läärä, Zenatti, Anomar, Gambelli och Lindman (för fullständiga hänvisningar till domarna, se avsnitt 6.1.2).
I betänkandet SOU 2000:50, Från tombola till Internet, finns utförliga redovisningar av domarna i målen Schindler, Läärä och Zenatti.
Schindler
Målet berörde frågan om införsel till Storbritannien av försändelser innehållande material med erbjudande att delta i ett i Tyskland anordnat lotteri. Den dåvarande brittiska lagstiftningen innebar bl.a. förbud mot att anordna motsvarande storskaliga lotterier där samt mot att till Storbritannien införa lottsedlar i eller reklam för lotterier. Sedan försändelserna tagits i beslag ställde den brittiska domstolen i beslagsärendet ett antal frågor till EG-domstolen. Frågorna gick sammanfattningsvis ut på att utröna om artiklarna 28 och 49 (i nuvarande lydelse) i fördraget utgör hinder för att en medlemsstats lagstiftning med vissa undantag förbjuder lotterier på medlemsstatens territorium och följaktligen införsel av material som är avsett att göra det möjligt för personer som är bosatta inom detta territorium att delta i utländska lotterier.
EG-domstolen besvarade frågorna enligt följande.
1. Införsel av lotterireklam och lottsedlar till en medlemsstat i syfte att få invånare i den medlemsstaten att delta i ett lotteri som anordnas i en annan medlemsstat är en verksamhet som är hänförlig till ”tjänster” i den mening som avses i artikel [50] i fördraget och omfattas följaktligen av tillämpningsområdet för artikel [49] i fördraget.
2. En nationell lagstiftning som, i likhet med den brittiska lotterilagstiftningen, med förbehåll för vissa fastställda undantag, förbjuder lotterier på territoriet i en medlemsstat, utgör ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster.
3.
Fördragets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster utgör inte hinder för en lagstiftning som den brittiska lotterilagstiftningen mot bakgrund av de hänsyn till socialpolitik och bedrägeribekämpning som ligger till grund för den.
Det är domstolens motivering till varför den brittiska lagstiftningen kunde accepteras, trots att den innebar ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster, som är särskilt intressant. Domstolen konstaterade att syften som rör skydd för mottagare av vissa tjänster och konsumentskydd samt skydd för ordningen i samhället kan berättiga till inskränkningar i denna frihet och, mot bakgrund av lotteriers mycket speciella beskaffenhet, att det i förhållande till artikel 49 är berättigat att införa inskränkningar som sträcker sig så långt som till förbud mot lotterier. Domstolen pekade på de moraliska, religiösa och kulturella betänkligheter som
finns i medlemsstaterna rörande lotterier, den risk för brott och bedrägerier som lotterier kan medföra samt – även om det inte kunde i sig utgöra ett objektivt berättigande av inskränkningar – att lotterier på ett avgörande sätt kan bidra till finansieringen av ideella eller allmännyttiga verksamheter. Dessa speciella omständigheter berättigade enligt domstolen att de nationella myndigheterna ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa vad som krävs för att skydda spelarna och mera allmänt, med beaktande av varje medlemsstats sociala och kulturella särart, för att bevara ordningen i samhället både vad gäller sättet att anordna lotterier, insatsernas storlek och användningen av de intäkter de genererar. Under dessa omständigheter fann domstolen att det var medlemsstaternas sak att bedöma inte bara om det är nödvändigt att begränsa lotteriverksamheten utan även om den skulle förbjudas, förutsatt att inskränkningarna inte är diskriminerande (Schindler p. 58–61).
Läärä
Målet gällde det finska automatspelsmonopolet. Enligt den då gällande finska lotterilagen fick tillstånd att hålla spelautomater och liknande anordningar till begagnande mot betalning samt till kasinoverksamhet beviljas en offentligrättslig förening för anskaffande av medel för främjande av vissa allmännyttiga ändamål. Endast ett tillstånd medgavs för en och samma tid. Tillstånd hade för detta ändamål givits Penningautomatsföreningen. Olovligt anordnande av tillståndspliktigt lotteri var straffbelagt.
Sedan ett finskt företag tillhandahållit automater för spel åtalades styrelseordföranden i företaget för att olovligen ha föranstaltat lotteri i Finland och dömdes för detta i tingsrätten. Efter överklagande begärde hovrätten förhandsavgörande av EGdomstolen för att, som EG-domstolen sammanfattade tolkningsfrågorna, denna skulle ange huruvida de nuvarande artiklarna 28, 49 och 50 i fördraget skall tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning vilken ger en enda offentligrättslig förening ensamrätt att till begagnande hålla penningautomater mot bakgrund av de allmännyttiga ändamål som har åberopats till stöd för lagstiftningen.
EG-domstolen konstaterade inledningsvis att spelautomater skulle betraktas som penningspel som är jämförbara med de
lotterier som avses i målet Schindler (p. 18). Domstolen fann vidare att en lagstiftning som den finska kan hindra den fria rörligheten för varor eftersom den offentligrättsliga föreningen var den enda som fick hålla spelautomater till begagnande och även hade rätt att själv tillverka sådana, men då tillräckligt exakta uppgifter saknades om hur lagstiftningen påverkar importen av automater kunde domstolen inte uttala sig huruvida artikel 28 i fördraget utgör hinder för tillämpningen av en sådan lagstiftning (p. 25–26).
Därefter prövade domstolen frågan om fri rörlighet för tjänster. Man fann att en lagstiftning som den finska i och för sig inte var diskriminerade med avseende på nationalitet men att den utgjorde ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster eftersom den hindrar aktörer från andra medlemsstater att hålla penningautomater till begagnande för allmänheten (p. 28–29). Domstolen konstaterade att omständigheterna i målet skilde sig från dem i målet Schindler eftersom den finska lagstiftningen inte förbjöd användningen av penningautomater utan i stället förbehöll en offentligrättslig förening ensamrätten att bedriva spelverksamhet med dessa (p. 34). Efter hänvisning till uttalandena i målet Schindler konstaterade domstolen att endast den omständigheten att en medlemsstat valt ett annat skyddssystem än en annan medlemsstat inte kan påverka bedömningen av om de bestämmelser som antagits på området är nödvändiga och proportionerliga. Dessa skall bedömas endast med hänsyn till de ändamål som de nationella myndigheterna eftersträvar och den skyddsnivå som de avser att säkerställa (p. 36). Att spelen inte var helt förbjudna var därvid inte tillräckligt för att visa att lagstiftningen hade ett annat syfte än att förverkliga de anförda skälen med hänsyn till allmänintresset, eftersom dessa syften också kunde eftersträvas genom tillstånd till spel som begränsats till en ensamrätt, med fördelen att avkastningen används för allmännyttiga ändamål samt spelandet kanaliseras till en begränsad krets och brottslighet förebyggs (p. 37). Det hade emellertid även hävdats att dessa syften kunde uppnås genom mindre ingripande åtgärder. Domstolen uttalade därvid (p. 39):
Vad gäller frågan huruvida det för att förverkliga dessa syften skulle vara att föredra att det, i stället för att bevilja den offentligrättsliga föreningen med tillstånd ensamrätt att till begagnande hålla penningautomater, antogs bestämmelser enligt vilka de berörda aktörerna har att följa vissa regler, faller denna fråga inom medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning, dock med förbehåll för att det
alternativ som väljs inte förefaller oproportionerligt med hänsyn till det eftersträvade målet.
Domstolen fann alltså att fördragets bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som den finska, enligt vilken en enda offentligrättslig förening har ensamrätt att hålla penningautomater med beaktande av de allmännyttiga ändamål som den grundas på.
Zenatti
Målet berörde frågan om anordnande av vadhållning i Italien, där sådan verksamhet var förbehållen endast vissa subjekt. Den dåvarande italienska lagstiftningen tillät inte vadhållning, med undantag för bollsporter och vissa andra tävlingar om vadhållningen var en nödvändig förutsättning för att tävlingen skulle kunna äga rum. Med det senare skulle förstås att vadhållning endast fick avse resultatet av sportevenemang som kontrollerades av italienska olympiska kommittén eller resultatet av hästkapplöpningar som organiserades av det nationella förbundet för hästavel och där användningen av intäkterna från dessa organ enligt särskild reglering skulle gynna utvecklingen av sportverksamhet. Olovligt anordnande av vadhållning var straffbelagt.
Diego Zenatti var ombud i Italien för ett brittiskt vadhållningsbolag och förmedlade för detta uppgifter avseende vad på utländska sportevenemang till italienska kunder. Sedan han förelagts att upphöra med verksamheten ställde den italienska domstolen följande tolkningsfråga till EG-domstolen: Utgör bestämmelserna i fördraget om tillhandahållande av tjänster hinder för en sådan reglering som den italienska lagstiftningen om vadhållning mot bakgrund av de socialpolitiska syften och bedrägeribekämpningsändamål som ligger till grund för den?
Domstolen fann att den ifrågavarande vadhållningsverksamheten skulle anses utgöra spel om pengar som kan jämföras med de lotterier som avsågs i målet Schindler och att den italienska lagstiftningen var tillämplig utan åtskillnad med avseende på nationalitet men utgjorde ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster (p. 19, 26 och 27). Domstolen hänvisade sedan till vad som uttalats i domarna i målen Schindler och Läärä om i vad mån inskränkningar i den fria rörligheten kan accepteras med hänsyn till
tvingande allmänintressen, samt betydelsen av att andra medlemsstater kan ha valt andra skyddssystem än det ifrågavarande. Avslutningsvis uttalade domstolen, också med hänvisning till domen i målet Läärä, att den omständigheten att vadhållning inte är helt förbjuden inte är tillräcklig för att visa att den nationella lagstiftningen i själva verket har ett annat syfte än att förverkliga de syften av allmänintresse som den påstås eftersträva. Dock fann domstolen att sådan begränsning bara är tillåten om den verkligen tjänar syftet att minska spelmöjligheterna och om finansieringen av sociala aktiviteter endast utgör en accessorisk positiv konsekvens och inte det verkliga syftet med den restriktiva politik som förs, men att det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida lagstiftningen verkligen tjänar syften som gör att den skall anses befogad och om restriktionerna står i proportion till syftena.
Anomar
Målet berörde den portugisiska lagstiftningen rörande spelautomater, enligt vilken staten hade ensamrätt att anordna spel på sådana automater – av visst närmare definierat slag – och att denna rätt endast kunde utövas av aktiebolag som regeringen slutit ett förvaltningsrättsligt koncessionsavtal med. Spel fick endast, med några få undantag, anordnas i kasinon. För vissa slags spelautomater, där slumpen inte var helt eller till övervägande del avgörande för utgången, gällde dock att inrikesministern kunde ge tillstånd att anordna spel. För underhållningsautomater som gav vinst endast i form av frispel eller mindre penningvinster gällde slutligen att tillstånd kunde ges på regional nivå.
Tvisten vid den nationella domstolen rörde sammanfattningsvis huruvida vissa av de portugisiska bestämmelserna skulle förklaras vara ogiltiga till följd varav det förelåg en rätt att anordna hasardspel och spel om pengar utanför kasinon. Den portugisiska domstolen ställde ett antal tolkningsfrågor till EG-domstolen, vilka besvarades enligt följande:
1. Hasardspel och spel om pengar utgör ekonomisk verksamhet i den mening som avses i artikel 2 EG.
2. Drift av spelautomater för hasardspel eller spel om pengar skall, oavsett om den kan skiljas från verksamhet som rör tillverkning, import och distribution av sådana automater, kvalificeras
som en verksamhet som rör tillhandahållande av tjänster i den mening som avses i fördraget och omfattas därför inte av artiklarna 28 EG och 29 EG, vilka rör fri rörlighet för varor.
3. Ett monopol på att anordna hasardspel eller spel om pengar omfattas inte av tillämpningsområdet för artikel 31 EG.
4. Bestämmelser i en nationell lagstiftning såsom den portugisiska lagstiftningen enligt vilka hasardspel och spel om pengar endast får anordnas och utövas i kasinon som är belägna i permanenta eller tillfälliga spelområden som inrättats genom lagdekret och som tillämpas utan åtskillnad på det egna landets medborgare och medborgare i andra medlemsstater utgör en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster. Artikel 49 EG och följande artiklar utgör dock inte något hinder för en sådan nationell lagstiftning som fastställer sådana restriktioner med hänsyn till de socialpolitiska syften och bedrägeribekämpningsändamål på vilka den grundas.
5. Den omständigheten att det i andra medlemsstater eventuellt förekommer lagstiftning som föreskriver villkor för anordnande och utövande av hasardspel eller spel om pengar som är mindre restriktiva än de som föreskrivs i den portugisiska lagstiftningen saknar betydelse vid bedömningen av om sistnämnda lagstiftning är förenlig med gemenskapsrätten.
6. Inom ramen för en lagstiftning som är förenlig med EGfördraget ankommer valet av närmare bestämmelser om organisation och kontroll av anordnande och utövande av hasardspel eller spel om pengar, såsom ingående av ett förvaltningsrättsligt koncessionsavtal med staten eller begränsning av anordnande och utövande av vissa spel till områden som vederbörligen har godkänts för detta ändamål, på de nationella myndigheterna inom ramen för deras skönsmässiga bedömning.
EG-domstolens svar på tolkningsfrågorna innebar således i allt väsentligt en bekräftelse av vad domstolen tidigare uttalat. Domstolen tydliggjorde dock att alla typer av hasardspel eller spel om pengar skall betecknas som ekonomisk verksamhet i den mening som avses i fördragets artikel 2, eftersom de svarar mot de två kriterier som domstolen uppställt i sin tidigare rättspraxis, nämligen tillhandahållande av en bestämd tjänst mot ersättning samt möjlighet till penningvinst (p. 47). Vad gäller förhållandet mellan fri rörlighet för varor och tjänster avseende spelautomater gjordes, på
samma sätt som tidigare skett i målet Läärä, åtskillnad mellan spelautomater och spelverksamhet. Verksamheter som rörde tillverkning, import och distribution av spelautomater omfattas sålunda av den fria rörligheten för varor medan verksamheter som avser driften av automaterna omfattas av den fria rörligheten för tjänster. De regeringar som inkom med yttranden i målet hävdade att tillverkning och distribution av spelautomater inte kan betraktas fristående från automaternas funktion eftersom automaterna tillverkas för att hasardspel skall kunna anordnas och eftersom de inte kan användas till något annat. Dessa regeringar ansåg att den rättsliga principen att biföreteelsen följer med huvudföreteelsen skall tillämpas. Domstolen konstaterade att det i målet Schindler hade befunnits att vissa verksamheter, som att tillverka och sända reklam och beställningsformulär och till och med lottsedlar, enligt fördraget inte kan anses fristående från den lotteriverksamhet som de hör samman med (p. 54). Domstolen fortsatte emellertid (p. 55):
Utan att det är nödvändigt att i ungefärlig analogi med detta resonemang betrakta importen av spelautomater som accessorisk i förhållande till driften av dessa automater, räcker det emellertid att, såsom domstolen redan gjort i punkterna 20–29 i domen i det ovannämnda målet Läärä m.fl., fastslå att även om drift av spelautomater är förbunden med importen av dem, omfattas den förstnämnda verksamheten av bestämmelserna i fördraget om frihet att tillhandahålla tjänster och den andra verksamheten av bestämmelserna om den fria rörligheten för varor.
Gambelli
Målet berörde frågan om anordnande av vadhållning i Italien, där sådan verksamhet var förbehållen endast vissa subjekt. Den italienska lagstiftningen tillät inte vadhållning, med undantag för bollsporter och vissa andra tävlingar om vadhållningen var en nödvändig förutsättning för att tävlingen skulle kunna äga rum. Dessa förhållanden var således desamma som gällde i målet Zenatti. Enligt en italiensk lag (388/00), som antogs den 23 december 2000 och alltså efter EG-domstolens avgörande i målet Zenatti, gällde dessutom att godkännande för vadhållningsverksamhet uteslutande kan ges åt organ med koncession eller som fått tillstånd av ett ministerium eller av annan inrättning som enligt lag förbehållits rätten att organisera eller bedriva vadhållning. Vadhållning på
sportevenemang var i allt väsentligt förbehållet den nationella italienska olympiska kommittén. Såvitt kan utläsas kunde godkännande för vadhållningsverksamhet i Italien endast ges till fysiska personer som innehade lokal på närmare angivet sätt samt hade koncession sedan lång tid tillbaka. Anordnande av vadhållning utan tillstånd, eller främjande på annat sätt av sådan vadhållning, kunde medföra straffansvar varvid det var föreskrivet fängelse om som mest tre år (för den gärning som Gambelli åtalats för synes straffmaximum ha varit ett års fängelse). Deltagande i olovligt anordnat spel bestraffades med böter eller fängelse upp till tre månader.
Piergiorgio Gambelli och 137 medtilltalade hade bedrivit agenturer i Italien vilka stod i förbindelse med en brittisk bookmaker via Internet och hade åtalats för att ha bistått den brittiska bookmakern med upptagande av vadhållningsinsatser som den italienska staten normalt hade ensamrätt till. Den brittiska bookmakern hade erforderliga tillstånd i Storbritannien att bedriva vadhållningsverksamhet. De tilltalade hade genom sina agenturer tagit emot och till den brittiske bookmakern vidarebefordrat uppgifter om vilka tävlingar vadet avsåg samt spelbelopp. Bookmakern bekräftade därefter till den italienska agenturen huruvida vadet antagits, varefter spelaren erlade betalning till agenturen som vidarebefordrade detta till bookmakern.
Den italienska domstolen ställde följande tolkningsfråga till EGdomstolen:
Är en sådan nationell lagstiftning... /.../ ..., vilka innehåller straffsanktionerade förbud mot att utöva verksamhet, oavsett av vem eller var den utförs, avseende upptagande, mottagande, registrering och förmedling av vad, i synnerhet vid sportevenemang, om inte förutsättningar föreligger för sådan koncession eller sådant tillstånd som föreskrivs i inhemsk rätt, förenlig med artikel 43 och följande artiklar och artikel 49 och följande artiklar i EG-fördraget om etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla gränsöverskridande tjänster.
EG-domstolen konstaterade inledningsvis att det inte kan uteslutas att en lagstiftning, som innebär att utländska operatörer i praktiken inte kan delta i anbudsförfarandet avseende koncession att bedriva spelverksamhet, utgör ett hinder för etableringsfriheten (p. 49).
Vad därefter gällde den fria rörligheten för tjänster förklarade domstolen att denna innefattar ett förbud mot regler som hindrar ett bolag som är etablerat i en medlemsstat att tillhandahålla
tjänster till personer i andra medlemsstater, t.ex. via lotterireklam och lottsedlar, telefonerbjudanden samt även, som i målet, via Internet. Förbudet omfattar också den situationen att mottagaren av tjänsten hindras att utnyttja densamma, t.ex. genom att det är straffbart för en person i en medlemsstat att över Internet koppla upp sig till en bookmaker i en annan medlemsstat.
Sammanfattningsvis fann domstolen att nationella bestämmelser av det slag som de italienska utgör en inskränkning i etableringsfriheten och friheten att tillhandhålla tjänster och att det under sådana omständigheter måste undersökas om dessa inskränkningar kan godtas på grund av att de omfattas av de undantag som uttryckligen anges i artiklarna 45 och 46 i fördraget eller, om de i enlighet med domstolens praxis, kan berättigas på grund av tvingande hänsyn till allmänintresset. I denna del påpekade domstolen att det följer av praxis att minskning av skatteintäkter i sig inte kan berättiga sådana inskränkningar. Sedan domstolen redogjort för vad som uttalats i tidigare praxis om medlemsstaternas tillräckliga utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa vad som krävs för att skydda konsumenterna och ordningen i samhället uttalade domstolen att i alla händelser måste inskränkningar i etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster uppfylla de villkor som ställs i domstolens rättspraxis för att vara berättigade (p. 64). Därvid hänvisade domstolen till målet Kraus
9
samt till det i avsnitt 6.2.4 nämnda
målet Gebhard och anförde (p. 65):
Enligt denna rättspraxis måste dessa inskränkningar motiveras av hänsyn till ett tvingande allmänintresse. De skall vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas, och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning. Under alla omständigheter skall de tillämpas på ett ickediskriminerande sätt.
EG-domstolen konstaterade därefter att det ankommer på nationell domstol att avgöra om inskränkningarna uppfyller gemenskapsrättens krav, men redogjorde för vissa omständigheter som då särskilt skulle beaktas.
Först konstaterade domstolen, i enlighet med sin tidigare praxis, att restriktioner som syftar till att skydda konsumenter, förhindra bedrägerier samt att skydda medborgarna från att lockas till överdrivna spelutgifter, liksom restriktioner som syftar till att
9
Mål C-19/92 Kraus, REG 1993 I-1663.
förhindra att ordningen i samhället störs, kan vara berättigade. De måste emellertid i så fall verkligen bidra till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt. I den mån myndigheterna i en medlemsstat lockar och uppmuntrar konsumenterna att delta i spel av olika slag i syfte att stärka statskassan fann domstolen att medlemsstaten då inte kan åberopa att hänsyn till den allmänna samhällsordningen gör det nödvändigt att begränsa spelmöjligheterna (p. 67–69). Vidare fann domstolen att kriterier för att delta i anbudsförfarande för att få koncession inte får vara sådana att de i praktiken lättare kan uppfyllas av inhemska aktörer än av dem som är etablerade i andra medlemsstater. Vad slutligen gällde proportionalitetsbedömningen ansåg EG-domstolen att denna var av särskild vikt vid bedömningen av de aktuella straffpåföljderna för enskilda som deltar i spelverksamhet utomlands via Internet eller för den som i egenskap av förmedlare underlättar för utländska bookmakers att bedriva spelverksamhet, och även vad gällde uteslutandet av kapitalassociationer som är börsnoterade utomlands från möjligheten att erhålla koncession med hänvisning till ökade svårigheter att förhindra bedrägeri.
Domstolen besvarade sålunda den ställda tolkningsfrågan på följande sätt:
En nationell reglering som föreskriver straffsanktionerade förbud mot att utöva verksamhet avseende upptagande, mottagande, registrering och förmedling av vad, i synnerhet vid sportevenemang, i frånvaro av koncession eller tillstånd som beviljas av den berörda medlemsstaten, utgör en inskränkning i etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster som fastställs i artiklarna 43 EG och 49 EG. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida en sådan lagstiftning, mot bakgrund av dess konkreta tillämpning, verkligen svarar mot målsättningar som kan rättfärdiga den, och huruvida de inskränkningar som den föreskriver inte framstår som oproportionerliga i förhållande till dessa målsättningar.
Lindman
Målet berörde den finländska beskattningen av lotterivinster. Enligt 1 § i den finska lotteriskattelagen skulle lotteriskatt betalas till staten på lotterier som anordnas i Finland. Därvid var anordnaren skattskyldig. Lotterivinster i finska lotterier var enligt 85 § i den finska inkomstskattelagen undantagna från inkomst-
beskattning. Detta undantag gällde däremot inte vinster i utländska lotterier, vilka alltså ansågs vara inkomstskattepliktiga.
Elisabeth Lindman, som var bosatt i Åland, hade vunnit en miljon kronor i ett av Svenska Spel anordnat lotteri i Sverige. I enlighet med den finska lagstiftningen inkomstbeskattades hon härför i Finland. För det fall motsvarande vinst hade utgått i ett i Finland anordnat lotteri hade vinsten varit undantagen från inkomstbeskattning. Skatterättelsenämnden avslog Elisabeth Lindmans begäran om korrigering av beskattningen. Sedan hon överklagat nämndens beslut till Ålands förvaltningsdomstol med yrkande att i första hand beskattningen skulle upphävas beslutade förvaltningsdomstolen att ställa följande tolkningsfråga till EGdomstolen:
Utgör artikel 49 EG i fördraget om upprättande av den Europeiska gemenskapen hinder mot att en medlemsstat tillämpar regler enligt vilka lotterivinster från lotterier som anordnats i andra medlemsstater vid inkomstbeskattningen räknas som skattepliktig inkomst för vinnaren samtidigt som lotterivinster från lotterier som anordnats i ifrågavarande medlemsstat är skattefria vid inkomstbeskattningen?
Domstolen konstaterade inledningsvis att, även om frågor om direkt beskattning omfattas av medlemsstaternas behörighet skall dessa icke desto mindre, i enlighet med EG-domstolens tidigare praxis, iaktta gemenskapsrätten när de utövar sin behörighet. Vidare fann domstolen, efter hänvisning till domen i målet Schindler, att målet skulle prövas med utgångspunkt i friheten att tillhandahålla tjänster.
I målet var ostridigt att utländska lotterier behandlas annorlunda i skatterättsligt hänseende än finska lotterier och att de förra har en oförmånlig ställning i förhållande till de senare. I motsats till vad den finska regeringen gjorde gällande fann EG-domstolen att beskattningen av anordnare av lotterier i Finland inte ledde till att den finska lagstiftningen miste sin uppenbart diskriminerande karaktär. Den finska lotteriskatten kunde nämligen inte likställas med inkomstbeskattningen av vinster i utländska lotterier. Den finska regeringen hävdade dock att den eventuellt diskriminerande karaktären hos lagstiftningen kunde rättfärdigas av sådana tvingande hänsyn till allmänintresset som förebyggande av missbruk och bedrägeri, minskning av sociala problem som orsakas av spelande, bekostandet av allmännyttiga aktiviteter och upprätthållandet av rättssäkerheten. EG-domstolen fann i det samman-
hanget anledning att erinra om att de skäl som en medlemsstat kan åberopa för att motivera en begränsande åtgärd som medlemsstaten vidtagit skall åtföljas av en bedömning av lämpligheten och proportionaliteten av denna åtgärd. Av handlingarna i målet framgick dock ingen statistik eller något annat som påvisade att riskerna som är förknippade med lotterier är allvarliga eller att det finns ett särskilt samband mellan sådana risker och medborgarnas deltagande i lotterier som anordnas i andra medlemsstater. EGdomstolen besvarade därför tolkningsfrågan på följande sätt:
Artikel 49 EG utgör hinder mot att en medlemsstat tillämpar regler enligt vilka lotterivinster från lotterier som anordnats i andra medlemsstater vid inkomstbeskattningen räknas som skattepliktig inkomst för vinnaren samtidigt som lotterivinster från lotterier som anordnats i ifrågavarande medlemsstat är skattefria vid inkomstbeskattningen.
Pågående mål vid EG-domstolen
Placanica
Efter EG-domstolens dom i målet Gambelli har den italienska högsta kassationsdomstolen, Corte Suprema di Cassazione, funnit att de italienska bestämmelserna inte står i strid mot gemenskapsrättens principer om fri rörlighet för tjänster och etableringsrätten. Kassationsdomstolen bedömde att de nationella bestämmelserna har till syfte att säkerställa en kontroll, vilken grundas på hänsyn till den allmänna ordningen. En italiensk lokal domstol har därefter, i ett brottmål avseende Massimiliano Placanica, ifrågasatt om det verkliga syftet med den italienska lagstiftningen är kontroll på det sätt som kassationsdomstolen antagit. Den lokala domstolen har därför begärt att EG-domstolen skall meddela ett förhandsavgörande och ställt följande tolkningsfråga (mål C-338/04):
Skall artikel 4.4a i lag nr 401/89 anses vara förenlig med principerna i artikel 43 EG och följande artiklar och artikel 49 EG i fråga om etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster över gränserna, med beaktande av de motstridigheter som följer av en jämförelse av EG-domstolens avgöranden (särskilt Gambellidomen) med dom nr 23271/04 som meddelats av Corte Suprema di Cassazione och är närmare bestämt den bestämmelse om sanktionsåtgärd som avses i åtalet och som gjorts gällande mot Massimiliano Placanica tillämplig i Italien.
Kommissionen mot Italien
Tillstånd att bedriva vadhållning rörande hästkapplöpningar omfattas inte av tillämpningsområdet för rådets direktiv 92/50/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster. EG-domstolen har dock i målet Telaustria
10
funnit att upphandlande myndigheter som ingår
tjänstekoncessioner är skyldiga att beakta fördragets grundläggande regler i allmänhet och principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet i synnerhet vid upphandlingen. Italienska myndigheter hade i ett ärende förnyat 329 tillstånd att bedriva verksamhet med vadhållning rörande hästkapplöpningar utan att något anbudsförfarande skett. Enligt ett avgörande från EG-domstolen
11
innebar principen om förbud mot
diskriminering på grund av nationalitet bland annat en skyldighet att lämna insyn, så att den upphandlande myndigheten kan försäkra sig om att principen iakttas.
Kommissionen har därför väckt talan mot Italien vid EGdomstolen (mål C-260/04) och i sak yrkat att domstolen skall fastställa att Italien har åsidosatt den allmänna principen om insyn och den skyldighet till offentliggörande som följer av bestämmelserna i EG-fördraget om etableringsfriheten (art. 43 och följande) samt om friheten att tillhandahålla tjänster (art. 49 och följande) genom att finansministeriet utan föregående uppmaning till anbudsgivning förnyat de aktuella tillstånden.
Palazzeze och Sorricchio
Även dessa mål rör den italienska spellagstiftningen. I två brottmål avseende Christian Palazzeze och Angelo Sorricchio har den lokala italienska domstolen begärt förhandsavgörande från EG-domstolen huruvida en medlemsstat tillfälligt (under 6–12 år) har möjlighet att frångå bestämmelserna om etableringsrätt och frihet att tillhandahålla tjänster och om det därvid kan lagstiftas på närmare angivet sätt utan att de ifrågavarande gemenskapsrättsliga principerna åsidosätts (mål C-359/04 och C-360/04 i vilka handläggningen förenats). I enlighet med äldre nationell lagstiftning gavs
10
Mål C-324/98 Telaustria Verlags GmbH och Telefonadress GmbH mot Telekom Austria AG, REG 2000 I-10745.
11
Mål C-275/98 Unitron Scandinavia A/S och 3-S A/S, Danske Svineproducenters Serviceselskab mot Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, REG 1999 I-8291.
koncessioner till vissa subjekt medan icke italienska konkurrenter var uteslutna vid anbudsförfarandet. Sedan den lagstiftningen befunnits strida mot EG-fördraget och upphävts har emellertid de tidigare koncessionerna inte återkallats och något nytt anbudsförfarande har inte anordnats. Dessutom vidtas, såvitt kan utläsas av begäran om förhandsavgörande, alltjämt straffrättsliga förfaranden mot dem som i Italien samarbetat med rättssubjekt som varit uteslutna från möjligheterna att erhålla licenser enligt den äldre, upphävda lagstiftningen.
6.3.3. Nationell praxis
Eftersom samtliga de mål som EG-domstolen prövat rört begäran om förhandsavgörande har inte EG-domstolen gjort en fullständig prövning av en medlemsstats lagstiftning på lotteriområdet och dess förenlighet med EG-rätten. Den frågan har emellertid prövats i ett flertal mål vid nationella domstolar och i några fall även i högsta instans, t.ex. i Sverige, Finland, Nederländerna, Belgien och Tyskland. I lägre instanser har frågan prövats i ytterligare länder. T.ex. har Borgarting lagmansrett i Norge funnit att den norska lagstiftningen rörande spelautomater är förenlig med de EESbestämmelser som i sak motsvarar EG-fördragets regler om fri rörlighet.
Sverige
I Sverige har invändning om att den svenska lotterilagstiftningen, och i synnerhet främjandeförbudet enligt 38 § lotterilagen, inte är förenlig med EG-rätten gjorts i ett antal mål vid allmän domstol och förvaltningsdomstol. Målen har i de flesta fallen gällt prövning av Lotteriinspektionens förelägganden att upphöra med viss verksamhet eller åtal mot enskilda personer som här i landet på ett eller annat sätt påståtts ha främjat anordnandet av utländska lotterier. Domstolarna har i samtliga fall funnit att den svenska lagstiftningen varit förenlig med EG-rätten.
Av störst intresse är den dom som meddelades av Regeringsrätten den 26 oktober 2004 i mål 5819-01 (RÅ 2004 ref. 95, ”Wermdö krog”). På uppdrag av ett brittiskt vadhållningsföretag, som uppenbarligen innehade erforderliga tillstånd att bedriva sådan
verksamhet i Storbritannien, tog ett restaurangföretag emot och förmedlade vadhållningsinsatser dit. Lotteriinspektionen förelade restaurangföretaget att vid äventyr av vite upphöra med verksamheten. Lotteriinspektionens föreläggande fastställdes i samtliga domstolsinstanser.
Regeringsrätten fann att huvudfrågan i målet var om det som grund för det överklagade vitesföreläggandet åberopade förbudet i 38 § lotterilagen mot främjande av utomlands anordnade lotterier strider mot EG-rätten, med följd att föreläggandet skulle undanröjas. Eftersom detta förbud svårligen kunde förenas med etableringsrätten och den fria rörligheten för tjänster enligt EGfördraget var enligt domstolen det reella problemet att avgöra om inskränkningarna i dessa friheter av särskilda skäl ändå kunde godtas, varvid den grundläggande förutsättningen var att den nationella lagstiftningen inte var diskriminerande eller tillämpades på ett diskriminerande sätt. Domstolen redovisade ingående EGdomstolens praxis på lotteriområdet, och de slutsatser som kunde dras av denna. Domstolen fann i den delen sammanfattningsvis att medlemsstaterna, under förutsättning att den nationella lagstiftningen bärs upp av sådana legitima syften som framgår av EG-domstolens praxis och som enligt denna skall beaktas sammantagna, har utomordentligt stor frihet att välja medlen för att uppnå målen, inbegripet så drastiska metoder som totalförbud eller tillskapande av monopol. Emellertid ansågs inte medlemsstaternas möjligheter att avvika från fördragsbestämmelserna vara obegränsade, utan det måste bedömas om de vidtagna åtgärderna verkligen är ägnade att säkerställa förverkligandet av den efterfrågade målsättningen och om de är nödvändiga och proportionerliga. Regeringsrätten konstaterade vidare att det reella syftet med lagstiftningen var central, dvs. att en medlemsstats restriktiva politik på området verkligen hade till huvudsakligt syfte att skydda de godtagna allmänna och enskilda intressena och inte främst syftade till att styra över intäkterna av verksamheten till staten. Dessutom fann Regeringsrätten att det EG-rättsliga proportionalitetskriteriet syntes, i ljuset av EG-domstolens uttalanden om medlemsstaternas frihet att välja nivå och metod för det skydd man vill ge de legitima intressena, spela en mindre framträdande roll.
Vid prövningen av det svenska systemets förenlighet med de gemenskapsrättsliga principerna gjorde Regeringsrätten följande bedömning. Regeringsrätten konstaterade att främjandeförbudet
inte är diskriminerande i EG-rättslig mening och att de av staten uppgivna huvudsyftena med den svenska regleringen – att skydda den enskilde och samhället samt att styra överskottet till det allmänna och allmännyttiga ändamål – är helt i linje med de av EGdomstolen angivna godtagbara skälen för inskränkningar av ifrågavarande friheter. Vidare bedömde Regeringsrätten att ett generellt tillståndssystem där marknaden i realiteten är reserverad för ett fåtal aktörer inte strider mot EG-rätten och att det av proportionalitetsskäl inte krävs en mindre restriktiv modell än den svenska, under förutsättning att ändamålet med den svenska ordningen verkligen är den angivna.
Klaganden i Regeringsrätten hävdade emellertid att det egentliga syftet med den svenska lagstiftningen väsentligen var att skaffa staten inkomster. Regeringsrätten fann dock att det svenska systemet totalt sett får anses motsvara de krav som följer av gemenskapsrätten men att lotterilagstiftningen och dess tillämpning på olika punkter väcker frågor om förenligheten med de villkor som EG-domstolen ställt upp. Särskilt pekade Regeringsrätten på den intensiva och kvantitativt betydande marknadsföringen på spelområdet. Regeringsrätten konstaterade att man inte kunde förutsätta att inkomstaspekten skulle vara det enda eller helt dominerande motivet för en ”tolerant syn” på spelbolagens reklamåtgärder. Regeringsrätten anförde att om man vill kanalisera det spelintresse som finns till verksamheter som anses erbjuda bättre konsumentskydd och mindre risk för oegentligheter, kan man inte rimligen förvägra de bolag som med stöd av tillstånd ansvarar för sådan verksamhet att aktivt lansera sina produkter och ge dessa en utformning som attraherar de spelintresserade och förmår dessa att föredra de statligt kontrollerade formerna framför andra varianter.
Regeringsrätten fann därefter att, även om myndigheternas överseende med spelbolagens stundom aggressiva marknadsföring kunde så tvivel om det egentliga syftet, den omständigheten inte utgjorde tillräckligt skäl för påståendet, att det huvudsakliga ändamålet med den svenska lotteriregleringen är att berika staten och statsunderstödda verksamheter. Regeringsrätten bedömde även att den statliga kontrollen av spelverksamheten i vissa avseenden var otillräcklig för att säkerställa förverkligandet av målet att skydda den enskilde och samhället mot verksamhetens negativa konsekvenser. Att kontrollen i olika avseenden är mindre effektiv innebar emellertid inte, enligt Regeringsrätten, att den saknar
betydelse för möjligheterna att nå de uppsatta målen och bristerna ansågs i sig inte innebära att den svenska regleringen och dess tillämpning hade ett annat syfte än det uppgivna.
Regeringsrätten tillade dock följande:
Genom att EG-domstolen överlämnat åt de nationella domstolarna att vid varje aktuellt tillfälle pröva om den praktiska tillämpningen av medlemsstaternas reglering harmoniserar med gemenskapsrätten, kan utfallet komma att variera över tiden. Stabilitet på området förutsätter att en medlemsstat, som vill bibehålla ett restriktivt system, gör en kontinuerlig översyn av detta för att försäkra sig om att det möter gemenskapsrättens krav. Regeringsrätten noterar att regeringen den 19 maj i år antagit direktiv (2004:76) för en särskild utredare med uppdrag bl.a. att lämna de förslag som kan erfordras för att anpassa regleringen inom området till utvecklingen inom EG-rätten, särskilt mot bakgrund av EG-domstolens senare praxis.
Regeringsrätten avgjorde samma dag ytterligare ett mål om föreläggande att upphöra med visst främjande av utländskt lotteri varvid domstolen såvitt är av intresse här endast hänvisade till domskälen i Wermdö Krog-målet.
Sedan det brittiska vadslagningsbolaget Ladbrokes Worldwide Betting ansökt om tillstånd att i Sverige anordna vadhållning m.m. avslog regeringen den 18 mars 2004 ansökningen. Som skäl för regeringens beslut angavs att den svenska spel- och lotterimarknaden i allt väsentligt var förbehållen staten, folkrörelserna och hästsporten och att inkomsterna från spel skulle komma allmänna eller allmännyttiga ändamål till godo. Regeringen ansåg, även med beaktande av det av Ladbrokes åberopade avgörandet i målet Gambelli, att det inte fanns skäl att frångå de hittills tillämpade principerna. Regeringsrätten förklarade i dom den 20 juni 2005 i mål 3841-04, sedan Ladbrokes ansökt om rättsprövning, att regeringens beslut skulle stå fast. Regeringsrätten fann att det saknades anledning att göra en annan bedömning av lotterilagstiftningens förenlighet med EG-rätten än den som skett i målet Wermdö Krog. Regeringsrätten anmärkte däremot, i frågan om lagligheten av regeringens beslut, att den motivering som lämnats för beslutet kunde sägas vara missvisande och ofullständig mot bakgrund av de syften som ligger bakom lotterilagstiftningen och att beslutet i så motto kunde anses vara felaktigt. Emellertid fann Regeringsrätten att utgången i beslutet inte stred varken mot lotterilagstiftningen eller mot EG-rätten och att regeringens beslut
inte skulle upphävas på den grunden att motiveringen inte är adekvat.
I allmän domstol har frågan prövats av hovrätt i flera fall, varvid domstolarna i samtliga fall funnit att den svenska lotterilagstiftningen är förenlig med EG-rätten, eller i varje fall att det inte framgått att bestämmelserna i sin konkreta tillämpning inte är ägnade att bidra till att de ur EG-rättslig synpunkt godtagbara syftena med lagstiftningen uppfylls (se t.ex. Göta hovrätt, dom den 9 oktober 2001 i mål B 241-00, Hovrätten över Skåne och Blekinge, dom den 10 april 2002 i mål B 1143-99, Svea hovrätt, dom den 6 december 2002 i mål B 3621-01 och Hovrätten för Nedre Norrland, dom den 26 maj 2005 i mål B 466-01). Högsta domstolen fann, i beslut den 8 december 2004 om tillståndsprövning avseende bland annat Göta hovrätts ovan nämnda dom, inte skäl att inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen och meddelade inte prövningstillstånd.
Här skall även nämnas det s.k. Unibet-målet. Unibet (London) Ltd och Unibet (International) Ltd har väckt talan mot svenska staten vid Eskilstuna tingsrätt (mål T 2417-03 och T 2418-03) och yrkat att tingsrätten fastställer att de båda bolagen (Unibet) utan hinder av 38 § första stycket lotterilagen får marknadsföra sina speltjänster i Sverige, att svenska staten skall vara skyldig att ersätta Unibet för den skada bolagen lidit och fortlöpande lider till följd av förbudet samt omedelbart förordnar att 38 § första stycket lotterilagen samt 52 § och 54 § i samma lag skall sättas åt sidan i förhållande till Unibet.
Som grund för talan har Unibet anfört att främjandeförbudet i 38 § lotterilagen strider mot EG-rätten och därför inte kan tillämpas. Unibet har sammanfattningsvis gjort gällande följande.
- De av staten åberopade skyddshänsynen utgör inte det egentliga syftet med lagstiftningen. Det är enligt Unibet uppenbart att omsorgen om statens finanser är det egentliga skälet till inskränkningarna i rätten att marknadsföra lotterier och spel, och staten har inte visat att inskränkningarna har något annat och legitimt syfte.
- Staten äger inte åberopa de påstådda skyddshänsynen. Eftersom staten, enligt Unibet, lockar och uppmuntrar till spel om pengar i syfte att stärka statskassan får staten enligt p. 69 i Gambelli inte åberopa att lotterilagen har till syfte t.ex. att
motverka överdrivet spelande och andra negativa konsekvenser av spel eller begränsa risken för bedrägerier och olagligt spel.
- Inskränkningarna är oproportionerliga.
Tingsrätten har i målen bl.a. avslagit Unibets yrkande om s.k. interimistiskt rättsskydd i anslutning till skadeståndsyrkandet på den grunden att vad som framkommit när det beslutet meddelades inte visar att främjandeförbudet strider mot EG-rätten och inte heller att Unibet visat att det föreligger allvarliga tvivel om främjandeförbudets förenlighet med EG-fördraget (tingsrättens beslut den 2 juli 2004 och den 12 november 2004). Svea hovrätt har, i beslut den 8 oktober 2004 respektive den 26 januari 2005, avslagit Unibets överklaganden av tingsrättens beslut. Högsta domstolen har beviljat prövningstillstånd i båda frågorna. Högsta domstolen har nu begärt förhandsavgörande av EG-domstolen i målet. Frågorna har dock inte omedelbar relevans för de frågor utredningen har att ta ställning till, varför dessa inte behandlas här.
Målet har i sak ännu inte avgjorts i tingsrätten. Frågor som rör den svenska lagstiftningen och den fria rörligheten inom Europeiska unionen har också aktualiserats hos Kommerskollegium, som är statens expertmyndighet för utrikeshandel, inbegripet inremarknadsfrågor. Kommerskollegium är vidare svensk kontaktpunkt för det s.k. SOLVIT-nätverket
12
. År 2003 handlade Kommerskollegium ett SOLVIT-ärende som rörde förhållandet mellan den fria rörligheten för tjänster och främjandeförbudet i lotterilagen. Ett tjänsteföretag tillhandahöll finansiella tjänster för direktbetalningar m.m. i svenska banker mellan ett utländskt spelbolag och svenska spelare. Sedan en bank vägrat att medverka med hänsyn till främjandeförbudet, och Lotteriinspektionen funnit att ageradet skulle ha omfattats av främjandeförbudet, avslutade emellertid Kommerskollegium ärendet med hänvisning till bl.a. att likartade frågor redan var föremål för domstolsprövning.
12
SOLVIT är ett elektroniskt nätverk inom EU/EES i Europeiska kommissionens regi som har till uppgift att informellt försöka lösa konkreta problem som uppstår på den inre marknaden. I varje medlemsstat finns ett SOLVIT-center som tar emot anmälningar om hinder mot den fria rörligheten.
Finland
Ålands Penningautomatförening hade i landskapet Åland anordnat vadhållning och penninglotteri på Internet så att även spelare bosatta i övriga Finland kunde delta i dessa spel. Penningautomatföreningen hade tillstånd att anordna sådant spel på Åland enligt beslut av Ålands landskapsstyrelse, vars behörighet att bestämma om lotteriverksamhet endast gällde landskapets område. Motsvarande tillstånd för övriga Finland saknades. Endast ett tillstånd för dylika spel åt gången kunde ges enligt den finska lotterilagen, och tillståndet innehades av Oy Veikkaus.
Tre företrädare för Penningautomatföreningen, däribland dess verkställande direktör, åtalades för brott mot den finska lotterilagen och dömdes för detta i tingsrätten men frikändes i hovrätten. Högsta domstolen fann i dom den 24 februari 2005, dnr R2003/550 (ref. HD:2005:27), att åtalet skulle bifallas mot samtliga åtalade. Bland flera invändningar – varav de övriga inte behandlas här – hade de tilltalade gjort gällande att den finska lagstiftningen stred mot EG-rätten. Sedan Högsta domstolen konstaterat att lotteriet, i strid mot den finska lotterilagen, hade anordnats jämväl i Finland tog domstolen även ställning till lagstiftningens förenlighet med gemenskapsrätten. Visserligen fann domstolen att EG-fördragets bestämmelser inte hade någon direkt inverkan på vilket sätt lotteriverksamhet får regleras i rent interna relationer inom Finland. De åtalades inställning kunde emellertid uppfattas så, att EG-fördragets regler innebar ett hinder mot upprätthållande av den ensamrätt som innehades av Oy Veikkaus, och domstolen prövade därför den invändningen. Högsta domstolen fann att EGdomstolen redan prövat och godtagit grunderna i den finska lotterilagstiftningen i domen i målet Läärä och att EG-domstolens avgörande i målet Gambelli inte förändrade den bedömningen. Högsta domstolen förde ett tämligen utförligt resonemang i anslutning till vad EG-domstolen uttalat rörande medlemsstaternas rätt att åberopa tvingande allmänhänsyn som grund för restriktioner när medlemsstaten samtidigt lockar och uppmuntrar konsumenter att delta i lotterier i syfte att stärka statskassan (Gambelli p. 69). Domstolen fann därvid att vad som framkommit inte gav anledning att misstänka att den verkliga målsättningen med lotterilagen eller den ifrågasatta ensamrätten skulle vara att stärka statskassan och alltså inte att förebygga sociala problem, missbruk och brottslig verksamhet. Enbart det förhållandet att lotterier ger
pengar till statskassan ansågs inte vara ett bevis för att det verkliga syftet med lagstiftningen var att stärka statskassan. Domstolen fann även att det, av nämnda uttalande i målet Gambelli, inte kunde dras den slutsatsen att det inte skulle vara förenligt med EG-rättens krav att den som innehar ensamrätten att erbjuda spel också marknadsför dessa.
Nederländerna
Ett flertal mål rörande den holländska lotterilagstiftningen har prövats av domstolarna där. Av särskilt intresse har varit att prövningen gjorts i mål mellan å ena sidan en nationell anordnare, De Lotto, som inte är statlig och å andra sidan utländska spelföretag. Det har alltså varit frågan om en partsställning som skiljer sig från de processer som skett i de andra här nämnda länderna, där staten varit det utländska spelföretagets motpart. Dessutom har domstolsprövningarna i flera fall utmynnat i att det utländska spelföretaget ålagts att göra det omöjligt för holländska spelare att delta i spelverksamheten. I avsnitt 7.5 lämnas därför en utförlig redovisning av dessa domstolsprocesser.
Gemensamt för samtliga mål har varit att det utländska spelföretaget hävdat att den holländska lotterilagstiftningen inte varit förenlig med EG-rätten. Domstolarna har emellertid i regel konstaterat att en förenlighet med EG-rätten förelegat. Sålunda har exempelvis appellationsdomstolen i Arnhem i dom den 2 september 2003, i mål mellan De Lotto och Ladbrokes, funnit att lagstiftningen grundades på legitima hänsyn såsom konsumentskydd samt motverkande av spelberoende och kriminalitet samt att den omständigheten att de nationella spelanordnarna tilläts en omfattande marknadsföring inte innebar att spelpolitiken kunde sägas inte vara sammanhängande i syfte att minska spelandet. Högsta domstolen (Hoge Rad) instämde i beslut den 18 februari 2005 i appellationsdomstolens bedömning. Denna prövning har emellertid gjorts i den förberedande delen av processen och det är oklart för utredningen hur detta påverkar betydelsen av utslagen.
Något slutligt överrättsavgörande är inte känt för utredningen. Det finns emellertid avgöranden, t.ex. i det ovan anmärkta målet mellan De Lotto och Ladbrokes, där distriktsdomstolen funnit den holländska lagstiftningen vara förenlig med EG-rätten.
Den 2 december 2005 meddelade emellertid förvaltningsdomstolen i Breda dom i ett mål rörande licensgivning för kasinon. Kärandeparten hävdade där att det holländska statliga kasinomonopolet var oförenligt med EG-rätten vilket staten, som var svarandepart, bestred. Endast det statliga bolaget Holland Casino hade givits rätt att anordna kasinospel i Holland. Domstolen fann att kasinomonopolet inte var förenligt med de principer som kunde utläsas ur EG-domstolens dom i målet Gambelli, särskilt kraven på systematik och en sammanhängande struktur i lagstiftningen. Domstolen fann att inga bevis presenterats som styrkte den av staten påstådda effekten av kasinomonopolet, t.ex. i fråga om dess betydelse för att motverka spelberoende. Domstolen fann vidare att det var tveksamt om en utvidgning av Holland Casinos verksamhet, något som planerades, hade någon betydelse för att motverka illegalt spel.
Norge
Genom lagändringar som antogs av Stortinget i augusti 2003 ändrades förutsättningarna för anordnande av spel på ”utbetalingsautomater”, vilka närmast motsvarar penning- och värdeautomater enligt lotterilagen. Spel på sådana automater fick tidigare anordnas av privata aktörer med stöd av lotteriloven. Lagändringen innebar att regleringen av den verksamheten överfördes från lotteriloven till pengespilsloven vilken bara gäller för det statliga aktiebolaget Norsk Tipping AS. Ändringen innebar således att Norsk Tipping AS fick ensamrätt att bedriva sådan verksamhet i Norge.
Sedan två företrädare för privata anordnare (i det följande benämnda kärandena) ansökt om stämning mot norska staten med olika yrkanden, som vid bifall i praktiken skulle innebära att lagändringen inte kunde tillämpas åtminstone mot kärandena, meddelade Oslo tingrett dom den 27 oktober 2004. Tingretten beslutade att norska staten inte hade rätt att förbjuda vissa redan auktoriserade anordnare av automatspel att ställa ut och driva ”utbetalingsautomater” med stöd av Norsk Tipping AS ensamrätt och att staten inte heller hade rätt att avslå ansökningar från dessa anordnare med hänvisning till ensamrätten, detta eftersom de berörda lagändringarna enligt tingsrättens mening stod i strid mot Norges förpliktelser enligt EES-avtalet.
Sedan staten överklagat tingrettens dom ogillade Borgarting lagmansrett genom dom den 26 augusti 2005 (LB 2005-5287) käromålet. Efter en genomgång av förarbetena till lagändringen konstaterade lagmansretten att det inte kunde vara tvivel om att det dominerande skälet till att införa en statlig ensamrätt på området var att motverka spelberoende, och dessutom att en effektivare kontroll av verksamheten, upprätthållande av 18-årsgränsen och bekämpande av kriminalitet hade beaktats. Lagmansretten anmärkte att enligt förarbetena låg också en önskan om att i minsta möjliga mån reducera intäkterna till allmännyttiga och humanitära organisationer bakom ensamrättsmodellen men lagmansretten uppfattade inte detta som ett avgörande skäl för restriktionen utan som ett ”sidohänsyn” som det är tillåtet att beakta vid den samlade bedömningen. Domstolen konstaterade vidare att en ensamrätt kunde anses ägnad att uppnå de legitima målsättningarna, att införandet av ensamrätten kunde anses vara ett led i en sammanhängande och systematisk spelpolitik och att åtgärden uppfyllde kraven på proportionalitet (vara ”nødvendig og forholdsmessig”). I sistnämnda hänseende fann lagmansretten att ”forholdsmessighetskriteriet” spelar en något mindre framträdande roll på spelområdet, med hänsyn till att EG-domstolen tillerkänt nationella myndigheter ett något större utrymme för skönsmässiga bedömningar än på andra områden. Lagmansretten fann sammanfattningsvis att de ifrågavarande lagändringarna inte var i strid mot EES-reglerna.
Domen är överklagad till Høysterett som dock beslutat att vilandeförklara målet i avvaktan på EFTA-domstolens avgörande med anledning av det överträdelseärende som anhängiggjorts mot Norge (se avsnitt 6.3.4).
6.3.4. Överträdelseärenden
Kommissionen har anhängiggjort ett överträdelseärende gentemot Sverige såvitt avser lagstiftningen rörande spelautomater. I en formell underrättelse den 13 oktober 2004 har kommissionen gjort gällande att den svenska lagstiftningen om spelautomater utgör hinder för den fria rörligheten för varor och tjänster samt för etableringsfriheten, och att detta hinder inte kan motiveras med hänsyn till allmännyttiga ändamål eftersom det främsta syftet med den svenska lagstiftningen tycks vara ekonomiskt. Kommissionen
har därvid anfört att den uppfattar att Svenska Spel uppmuntrar spelande i allmänhet genom marknadsföring och genom att införa nya spel, vilket lett till ökat spelande i Sverige, i synnerhet vad gäller Svenska Spels spelautomater. Slutligen har kommissionen önskat information om upphandling, dels om förfarandet som ledde fram till att Svenska Spel beviljades tillstånd att anordna spel på spelautomater, dels om hur Svenska Spel sköter upphandlingen av spelautomaterna.
I svar till kommissionen den 15 december 2004 har regeringen hävdat att den svenska lagstiftningen är förenlig med EG-rätten och bl.a. anfört att den omständigheten att Svenska Spel marknadsför sina produkter – vilket dock inte gäller värdeautomater – inte kan tas till intäkt för att det egentliga syftet med lagstiftningen är ekonomiskt. Regeringen har därvid hänvisat till vad som i fråga om marknadsföring uttalats av Regeringsrätten i RÅ 2004 ref. 95. Slutligen har regeringen anfört att det inte förelegat någon skyldighet för regeringen att tillämpa upphandlingsreglerna när Svenska Spel gavs tillståndet att anordna spel på värdeautomater, dels redogjort för det anbudsförfarande som föregick avtal mellan Svenska Spel och leverantören av spelautomaterna.
Likaså har kommissionen anhängiggjort ett överträdelseärende mot Danmark rörande de ändringar i lotterilagstiftningen som antogs i mars 2003 och som bland annat innebär förbud mot att från utlandet anordna spel och lotterier riktade mot Danmark. Handlingarna i det ärendet, såväl kommissionens formella underrättelse som Danmarks svar på denna, är dock inte offentliggjorda.
EFTA Surveillance Authority (ESA) har anhängiggjort ett överträdelseärende mot Norge i fråga om automatmonopolet. ESA har den 20 oktober 2004 lämnat ett motiverat yttrande till Norge, i vilket ESA hävdar att de antagna lagändringarna inte är förenliga med etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster enligt EES-avtalet. Enligt ESA förefaller ekonomiska överväganden ligga bakom beslutet att införa ett monopol för Norsk Tipping att anordna automatspel. Vidare har ESA bedömt att den norska spelpolitiken inte är sammanhängande såtillvida att Norsk Tipping och även andra aktörer tillåts utvidga spelverksamheten och marknadsföra denna kraftigt på vissa områden samtidigt som en önskan att minska spelmöjligheterna m.m. påstås ligga bakom beslutet att inrätta ett automatspelsmonopol. Slutligen har ESA inte funnit att det är nödvändigt att inrätta ett automatspelsmonopol för att förebygga spelberoende och kriminalitet utan
dessa syften skulle kunna uppnås genom mindre ingripande åtgärder. Den norska regeringen har häremot anfört att ett system med endast en anordnare av automatspel, som dessutom står under direkt statlig styrning, är det enda tänkbara sättet att komma till rätta med de sociala problem som anordnandet av automatspel enligt de äldre reglerna medfört. Således har enligt den norska regeringen ekonomiska hänsyn inte legat bakom beslutet att införa ett automatspelsmonopol.
ESA beslutade den 17 november 2005 att väcka talan angående fördragsbrott mot Norge vid EFTA-domstolen med anledning av automatmonopolet.
6.4. Utredningens kommentarer och överväganden
6.4.1. Allmänna utgångspunkter
En första utgångspunkt är att EG-rätten äger företräde framför nationell rätt, vid konflikt mellan rättssystemen. Då EG-rätten inte innehåller lagstiftning som direkt anger hur medlemsstaterna skall reglera spel och lotterier är det upp till varje medlemsstat att själv bestämma detta. Spel och lotterier anses emellertid vara sådan ekonomisk verksamhet som omfattas av EG-fördragets bestämmelser varför en medlemsstats reglering av spel- och lotteriverksamhet måste vara förenlig med de krav som följer av fördraget och den rättspraxis som utbildats i anslutning till detta.
I det avseendet är det viktigt att hålla i minnet att utgångspunkten i fördraget är att fri rörlighet skall gälla inom Europeiska unionen såvitt avser t.ex. varor och tjänster och även att det skall föreligga en rätt för näringsidkare i en medlemsstat att etablera sig i en annan medlemsstat på samma villkor som näringsidkare från den senare staten. I princip gäller detta även för spel och lotterier. Utgångspunkten är alltså att medlemsstaterna inte har rätten att upprätthålla regleringar som inskränker de olika friheterna som framgår av fördraget.
Emellertid är spel- och lotterimarknaden i dag reglerad på ett sådant sätt i flertalet – troligen alla – medlemsstater att den fria rörligheten för tjänster eller etableringsrätten är inskränkt. EGdomstolen har också, som framgått tidigare, godtagit långtgående inskränkningar i de olika fördragsskyddade friheterna och medlemsstaterna har därmed givits ett omfattande utrymme för
skönsmässiga bedömningar i fråga om den skyddsnivå som varje medlemsstat önskar men även i fråga om vilka medel som erfordras för att uppnå denna skyddsnivå. Dock innebär inte heller detta att det står medlemsstaterna fritt att anta och upprätthålla vilken lagstiftning som helst på spel- och lotteriområdet utan detta måste ske inom fördragets ramar. De inskränkningar som kan godtas har därför preciserats av EG-domstolen i ett flertal avgöranden, men det är ändå svårt att ange exakt hur långt en medlemsstat kan gå i fråga om bestämmelser som inskränker den fria rörligheten på detta område.
De grundläggande kraven på en medlemsstats spel- och lotterilagstiftning enligt EG-rätten och EG-domstolens praxis kan sägas vara följande.
Utgångspunkten är att fri rörlighet för – såvitt är av intresse här – varor och tjänster samt etableringsrätt skall gälla. Inskränkningar av dessa friheter kan godtas om de, såvitt avser varor, grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet, eller vissa andra allmänna hänsyn (art. 30) och, såvitt avser tjänster eller etableringsrätten, grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (art. 46). Inskränkningar med stöd av dessa artiklar kan i och för sig vara diskriminerande, såtillvida att utländska medborgare behandlas annorlunda än den egna statens medborgare, men diskrimineringen får inte vara godtycklig.
På spel- och lotteriområdet har EG-domstolen godtagit längre gående inskränkningar än vad som följer av fördragsbestämmelserna, detta med hänvisning till lotteriers ”mycket speciella beskaffenhet”. Medlemsstaterna har därvid tillerkänts en befogenhet att själva, utifrån den skyddsnivå de önskar uppnå, bestämma om spel och lotterier överhuvudtaget skall få förekomma och i så fall vilka slags verksamheter som kan godtas. Vidare har medlemsstaterna rätt att, om spel och lotterier tillåts, begränsa dessa verksamheter och föreskriva mer eller mindre strikta kontrollåtgärder. För att förverkliga dessa syften har det godtagits så långtgående inskränkningar som ensamrätter att anordna vissa spelformer; detta har ansetts omfattas av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning om alternativet som väljs inte förefaller oproportionerligt med hänsyn till det eftersträvade målet (se Läärä p. 39).
Inskränkningar i den fria rörligheten torde hur som helst accepteras endast om de tjänar till att begränsa spelverksamhet på ett systematiskt och sammanhängande sätt och återspeglar en
verklig önskan att minska spelmöjligheterna. I EG-domstolens praxis har det också uttalats att finansiering av sociala aktiviteter genom intäkter från spel endast får utgöra en ”accessorisk positiv konsekvens” och inte det verkliga syftet med den restriktiva politik som förs (Zenatti p. 36, Gambelli p. 62). Dessutom framgår av EGdomstolens dom i målet Gambelli, att i den mån myndigheterna i en medlemsstat lockar och uppmuntrar konsumenter att delta i spel eller lotterier i syfte att stärka statskassan, kan myndigheterna inte åberopa att hänsyn till den allmänna samhällsordningen gör det nödvändigt att begränsa spelmöjligheterna (Gambelli p. 69).
Under alla förhållanden krävs att inskränkningarna inte är diskriminerande eller fungerar diskriminerande. Detta innebär att det inte får finnas formella eller faktiska skillnader i rätten att anordna spel och lotterier mellan medlemsstatens egna medborgare och medborgare bosatta i andra medlemsstater. Åtgärderna måste syfta till att tillgodose ett tvingande allmänintresse, vilket såvitt avser spel och lotterier kan vara att motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar eller motverka bedrägerier och annan kriminalitet men däremot inte att säkra intäkter till allmänna eller allmännyttiga ändamål, vara ägnade att säkerställa förverkligandet av denna målsättning samt vara nödvändiga och proportionerliga. Det är den berörda medlemsstaten som skall kunna visa att dessa förutsättningar föreligger.
Det finns mot bakgrund av redovisningen ovan, samt redovisningen i avsnitt 6.3.2 om EG-domstolens praxis, några frågor som måste behandlas närmare, nämligen dels frågan om i vilken omfattning ekonomiska motiv för en viss reglering kan godtas, dels frågan om vad som enligt EG-rätten skall förstås med att begränsa spelverksamheten och minska spelmöjligheterna, dels frågan om hur långtgående proportionalitetsbedömning som måste göras i det enskilda fallet. Den första frågan bör behandlas tillsammans med vad som i övrigt har ansetts utgöra tvingande allmänhänsyn.
6.4.2. Tvingande allmänintressen
Det står givetvis en stat fritt att åberopa vilka skäl som helst till stöd för att man önskar en reglering av spel- och lotterimarknaden, och enligt utredningens uppfattning bör lagstiftaren först ställa sig frågan vilka mål man vill uppnå innan det diskuteras vad EG-rätten
tillåter. Här handlar det dock endast om vilka syften som anses legitimera inskränkningar i den fria rörligheten enligt EG-rätten.
Den traditionella anledningen till en reglering av spel- och lotteriverksamheten – förutom eventuella moraliska betänkligheter mot verksamhet av detta slag – torde vara en önskan att därigenom försöka motverka de sociala och ekonomiska skadeverkningar som verksamheten medför. Det handlar t.ex. om att så långt som möjligt försöka undvika att spelarna utvecklar ett beroende eller att de riskerar sin ekonomi i en oacceptabel omfattning. Det torde inte vara ifrågasatt att det normalt krävs en reglering av spelverksamheten för att motverka sådana skadeverkningar och att det ofta är nödvändigt med en reglering som inskränker en helt fri näringsverksamhet på området. Detsamma gäller det likaledes traditionella önskemålet att så långt som möjligt motverka sådan brottslighet som inte sällan förekommer i anslutning till spelverksamhet, redan vid reglerat men i betydligt högre grad vid oreglerat spel. Dessa ändamål har också accepterats i EG-rätten såsom sådana tvingande allmänintressen som kan motivera att inskränkningar sker i den fria rörligheten.
Emellertid är det tydligt att även ekonomiska hänsyn kring spel och lotterier är väsentliga för medlemsstaterna. Lotteriintäkterna är betydelsefulla i de flesta medlemsstater, såväl för statskassan som för att finansiera sociala aktiviteter och andra allmännyttiga ändamål. Finansiella hänsyn utgör dock inget tvingande allmänintresse och kan därför inte åberopas av en medlemsstat för att rättfärdiga inskränkningar i den fria rörligheten. Detta gäller för övrigt inte enbart på spel- och lotteriområdet utan generellt. EGdomstolen har också i flera mål uttalat att finansiering av sociala aktiviteter endast får utgöra en ”accessorisk positiv konsekvens” och inte det verkliga syftet med den restriktiva politik som förs (Zenatti p. 36, Gambelli p. 62).
Av det anförda synes alltså följa att ekonomiska hänsyn, t.ex. finansiering av allmännyttiga ändamål eller intäkter till statskassan, inte får utgöra det verkliga skälet bakom en reglering av spel eller lotterier som samtidigt inskränker den fria rörligheten. I den mån ekonomiska hänsyn ligger till grund för den valda regleringen så är denna reglering oförenlig med gemenskapsrätten om den inskränker den fria rörligheten i berörda avseenden. Å andra sidan skulle denna tolkning inte utesluta att en inskränkande reglering godtas om denna syftar till att uppnå en hög skyddsnivå och
samtidigt innebär stora intäkter till statskassan utan att det i och för sig påverkar regleringens utformning.
I flera av EG-domstolens domar har den nationella lagstiftning som varit föremål för bedömning uppgetts syfta till att undvika risker för brott och skadliga konsekvenser i socialt och ekonomiskt hänseende av spel, men även att förhindra att spel blir en inkomstkälla för enskilda och endast tillåta spel för att insamla medel för välgörenhet eller allmännyttiga ändamål. Domstolen har därvid konstaterat att dessa syften – som skall bedömas sammantagna – rör skyddet för mottagarna av tjänsten, konsumentskyddet och skyddet för ordningen i samhället, samt kan utgöra tvingande skäl av samhällsintresse (Schindler p. 58, Läärä p. 33, Zenatti p. 31). Dessa konstateranden kan dock inte förstås så, att ett ekonomiskt syfte med spellagstiftningen accepterats, utan bör snarare ses som ett uttryck för att EG-domstolen ansett att en styrning av överskottet, eller ett uteslutande av ett privat vinstintresse, tillsammans med övriga syften utgör ett medel för att nå det eftersträvade målet. Detta blir särskilt tydligt i målet Zenatti, där domstolen efter detta konstaterande ändå finner att ekonomiska hänsyn inte får utgöra det verkliga skälet för lagstiftningen utan endast vara en ”accessorisk positiv konsekvens”.
Det är tydligt att ett försök att analysera vad EG-rätten egentligen tillåter medlemsstaterna i denna fråga blir starkt teoretiskt, och det är inte möjligt att förutse hur EG-domstolen skulle bedöma denna fråga om den skulle ställas på sin spets, exempelvis i ett överträdelseärende. Det är vidare tydligt att det inte går att bortse från ekonomiska hänsyn vid utformningen av en lotterilagstiftning. Det är inte ens påstått att en medlemsstat skulle vara förhindrad att, inom ramen för en inskränkande reglering, beskatta spelverksamheten eller kräva att en del av överskottet tillfaller allmännyttiga ändamål. En sådan reglering kan dessutom verka i den riktningen att spelverksamheten och spelmöjligheterna begränsas. Den valda regleringen får dock, som utredningen uppfattar EG-domstolens praxis, under inga omständigheter ha som utgångspunkt att allmännyttiga ändamål, eller för den delen staten, skall tillföras intäkter.
Till detta kommer även att EG-domstolen i målet Gambelli uttalat att i den mån myndigheterna i en medlemsstat lockar och uppmuntrar konsumenter att delta i spel i syfte att stärka statskassan kan medlemsstaten inte åberopa hänsyn till den allmänna samhällsordningen som motiv för inskränkningar
(Gambelli p. 69). Uttalandet finns i anslutning till att domstolen återger vad den hänskjutande nationella domstolen anfört, nämligen att den italienska staten på det nationella planet bedriver en politik som innebär en kraftig ökning av spel och vadhållning i syfte att erhålla intäkter till staten samtidigt som den beskyddar vissa koncessionshavare. Även om det därmed kan hävdas att uttalandet tar sikte på de speciella förhållanden som föreligger enligt den italienska lagstiftningen finns inget som talar för att uttalandet inte bör äga generell giltighet; det torde saknas anledning att skilja mellan det fallet att en medlemsstat väljer en viss reglering utifrån ekonomiska hänsyn och det fallet att medlemsstaten visserligen från början åberopat legala hänsyn men utnyttjar den valda modellen för att uppnå samma syfte som i det första fallet.
Emellertid kan uttalandet i Gambelli p. 69 knappast tas till intäkt för att en medlemsstat skulle vara förhindrad att låta anordnare marknadsföra sina speltjänster, enbart av den anledningen att överskottet tillfaller statskassan. Hur omfattande marknadsföring som kan tolereras innan gränsen för vad som kan anses vara ett lockande och uppmuntrande av spel är passerad är dock mycket svårt att bedöma. Vi återkommer till marknadsföringsfrågorna i kapitel 11.
6.4.3. Begränsning av spelverksamheten och minskning av spelmöjligheterna
Den exakta innebörden av EG-domstolens skrivningar, att inskränkningar i den fria rörligheten torde accepteras endast om de tjänar till att begränsa spelverksamhet på ett systematiskt och sammanhängande sätt och återspeglar en verklig önskan att minska spelmöjligheterna, har diskuterats. Utredningen anser att det finns anledning att något närmare diskutera dessa frågor.
Först och främst kan konstateras att EG-domstolens praxis inte leder till slutsatsen att spelmöjligheterna helt och hållet skall uteslutas. Avsikten måste i stället vara att spelandet bör hållas på en acceptabel nivå, med hänsyn till de problem spelandet kan medföra, och att medlemsstaten agerar genomtänkt och konsekvent i spelpolitiken. Det är upp till medlemsstaten att visa ett sådant uppriktigt och ärligt syfte med spelpolitiken.
Det är dock omtvistat, huruvida EG-domstolens praxis skall förstås så att en medlemsstat måste visa att en viss ifrågasatt åtgärd verkligen innebär, eller är ägnad att, minska det totala spelandet på sikt, eller om det i stället gäller att åtgärden bidrar till att spelmöjligheterna minskar i förhållande till om regleringen inte fanns. Med hänsyn till att spelmarknaden expanderar mycket kraftigt, framför allt genom möjligheterna att spela över Internet och liknande medier, har utredningen svårt att se annat än det sistnämnda är realistiskt. Något säkert svar kan man dock knappast ge.
6.4.4. Proportionalitetsbedömningen
Om en medlemsstats lagstiftning innebär en inskränkning av den fria rörligheten skall inskränkningen vara proportionerlig i förhållande till syftet med densamma. Detta gäller generellt inom EG-rätten, och det föreligger härvidlag inget undantag för regleringen av spel och lotterier. Vilka förutsättningar som normalt gäller för att en inskränkning i den fria rörligheten för tjänster, som är motiverad av tvingande allmänintressen, skall godtas framgår av avsnitt 6.2.4 ovan. Emellertid kan det hävdas att EG-domstolens praxis innebär att det s.k. Gebhard-testet inte skall tillämpas fullt ut vid bedömningen av en medlemsstats spel- och lotterilagstiftning. EG-domstolen har fastställt att medlemsstaterna skall ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa hur omfattande skydd som skall säkerställas inom landet i fråga om spel och lotterier och att det är medlemsstatens sak att bedöma om det finns anledning att helt eller delvis förbjuda spel och lotterier eller begränsa dessa. Domstolen har därvid funnit att endast den omständigheten att en medlemsstat har valt ett annat skyddssystem än en annan medlemsstat inte kan påverka bedömningen av om de bestämmelser som antagits på området är nödvändiga och proportionerliga.
Av dessa uttalanden måste anses följa att domstolen förutsatt att medlemsstaten – för att uppnå de syften som önskas – inte nödvändigtvis måste välja det skyddssystem som i minst utsträckning påverkar den fria rörligheten. En fullständig proportionalitetsbedömning har således inte krävts. Domstolen har t.ex. accepterat att offentligrättsliga organ tillerkänts ensamrätten att anordna visst spel, trots att likartat spel i andra medlemsstater
anordnas av privata aktörer med stöd av licenser (se målet Läärä). Regeringsrätten har i den i avsnitt 6.3.3 refererade domen, RÅ 2004 ref. 95, funnit att proportionalitetskriteriet, i ljuset av EGdomstolens uttalanden om medlemsstaternas frihet att välja nivå och metod för det skydd man vill ge de intressen som av domstolen ansetts legitima, synes spela en mindre framträdande roll.
Oaktat detta har EG-domstolen gång efter annan slagit fast bl.a. att inskränkningarna inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå den eftersträvade målsättningen (Läärä p. 33, Zenatti p. 31, Anomar p. 86, Gambelli p. 66). Detta skulle i sig kunna indikera att en fullständig proportionalitetsprövning av varje åtgärd måste göras. Som EG-domstolen uttalat i målet Anomar ankommer det emellertid endast på de nationella myndigheterna att, inom ramen för sin befogenhet att företa skönsmässiga bedömningar, definiera det syfte de vill säkerställa, fastställa de åtgärder som enligt deras mening är bäst ägnade att uppnå detta syfte och att föreskriva mer eller mindre tvingande regler för anordnande och utövande av spel (Anomar p. 87).
Det har emellertid hävdats, att EG-domstolen numera avvikit från vad som slagits fast i äldre praxis. Särskilt har EG-domstolens dom i målet Gambelli tolkats så, att den innebär att medlemsstaternas utrymme för skönsmässiga ställningstaganden minskat såtillvida att EG-domstolen ansetts ha anlagt en strängare syn på statliga spelmonopol som motiveras av ekonomiska hänsyn (se t.ex. Hettne, EU, monopolen och försvaret av den rådande ordningen, Europarättslig tidskrift 2004 s. 589 ff., särskilt s. 605). Ekonomiska hänsyn har dock aldrig accepterats som skäl för inskränkningar av den fria rörligheten, och EG-domstolens uttalanden i målet Gambelli torde enligt utredningen få ses som en vidareutveckling, men ingen ändring, av domstolens tidigare praxis. De nationella myndigheternas utrymme för skönsmässiga bedömningar – som ju aldrig har varit obegränsat – torde alltså inte ha minskat genom domen i målet Gambelli, men handlingsutrymmet får anses ha preciserats.
Däremot är det tydligt att EG-domstolen i målet Lindman förutsatt att en mera fullständig proportionalitetsbedömning måste göras. Domstolen har erinrat om att de skäl som en medlemsstat kan åberopa för att motivera en begränsande åtgärd som medlemsstaten vidtagit skall åtföljas av en bedömning av lämpligheten och proportionaliteten av denna åtgärd (Lindman p. 25). Här bör dock observeras att de ifrågasatta finska bestämmelserna om beskattning
av vinst i utländska lotterier var uppenbart diskriminerande på det sättet att vinster i ett lotteri som lagligen anordnades i annan medlemsstat gavs en sämre behandling än vinster i ett finländskt lotteri. Det är nog inte heller utan betydelse att målet Lindman avsåg beskattning av utländska lotterier och inte förutsättningarna att anordna lotterier i Finland (tankar i den riktningen uttrycks av generaladvokaten i dennes förslag till avgörande, p. 103, men domstolen uttalade sig inte i frågan).
7. Internationell utblick
7.1. Inledning
I detta avsnitt lämnas en översiktlig redogörelse av regleringen på spel- och lotteriområdet i ett antal länder i Europa. Vi har särskilt tittat på vilka typer av aktörer som tillåts att anordna spel och lotterier, i vilken utsträckning överskott från spelverksamhet styrs till särskilda ändamål samt vilka eventuella åtgärder som vidtas för att förhindra aktiviteter från anordnare utan erforderliga tillstånd. I Storbritannien har man nyligen påbörjat införandet av ett helt nytt regelverk som presenteras kortfattat. I kapitel 6 behandlas frågor som rör EG-rätten mer utförligt.
7.2. Danmark
Den danska spelmarknaden är huvudsakligen förbehållen statskontrollerade bolag samt föreningar med allmännyttiga ändamål. Det är dock tillåtet för privata intressenter att tillhandahålla kasinon och spelautomater. För att få anordna spel, lotterier eller vadhållning i Danmark krävs tillstånd. Den som anordnar spel, lotterier eller vadhållning utan tillstånd eller som främjar sådant spel kan dömas till böter eller fängelse. Skatteministeriet, Finansministeriet och Justitsministeriet ansvarar för olika delar av spelmarknaden. Spillemyndigheden övervakar och kontrollerar spelmarknaden. Spel- och lotterimarknaden omsatte drygt 24 miljarder kronor år 2004.
1
Lov om visse spil, lotterier og væddemål (tipsloven) från 2003 reglerar merparten av spelmarknaden i Danmark. Härutöver finns en rad lagar, förordningar och cirkulär som reglerar spel. Av tipsloven följer att spel, lotterier och vadhållning får tillhandahållas av den som har tillstånd. Tillstånd beviljas av skatteministern och
1
Uppgift från Skatteministeriet.
får endast lämnas till ett bolag där 80 procent av aktierna ägs av staten, Dansk Tipstjeneste A/S. Koncernen består av moderbolaget Dansk Tipstjeneste A/S och dotterbolaget Dansk Automatspil A/S. Dantoto ingår som en produkt i Dansk Tipstjeneste. Staten tecknar 80 procent av aktierna i bolaget, Danmarks Idræts-Forbund och Danske Gymnastik- og Idrætsforeninger tecknar 10 procent vardera. Lov om klasselotterier reglerar Klasselotteriet som är ett helägt statligt aktiebolag. Dansk Tipstjeneste betalar inte skatt men enligt tipsloven skall det betalas en avgift till staten för varje spelform. Överskottet, med avdrag för denna avgift, går oavkortat till allmännyttiga ändamål. Hur överskottet skall fördelas regleras utförligt i lagen. Överskottet fördelas till idrott, hästsport, forskning, sociala ändamål, friluftsliv, kultur och ungdomsverksamhet. Klasselotteriets överskott går direkt till staten och är inte öronmärkt för något särskilt ändamål.
Cirkulære om bortlodning reglerar förutsättningar för ideella föreningar och organisationer att tillhandahålla lotterier och bingospel. Tillstånd beviljas av polismyndigheten och endast under förutsättning att överskottet tillfaller välgörande eller allmännyttiga ändamål. Fysiska personer, bolag och föreningar kan få tillstånd att anordna spel på spelautomater och kasinon
Dansk Tipstjenestes och Klasselotteriets produkter finns tillgängliga på Internet. I det utbud som Dansk Tipstjeneste har på Internet ingår även skraplotter, men i övrigt inte några interaktiva spel. Bolagets tillstånd innefattar möjligheten att anordna kasino, poker och s.k. spelbörser på Internet, men man har valt att inte starta upp någon sådan verksamhet.
Av tipsloven följer att det är förbjudet att ”utbyde” spel, lotterier eller vadhållning i Danmark utan tillstånd samt att ”formidle” deltagande i sådana spel. Spel på Internet anses vara ”udbudt” i Danmark om spelet riktar sig mot den danska marknaden, t.ex. genom marknadsföring, språk eller urval av spel. Med uttrycket ”formidling” förstås att varje form av aktivitet som syftar till att etablera spel eller främja deltagande i olovligt spel är otillåten, t.ex. att arbeta för ett bolag som olovligt anordnar spel. Det är vidare förbjudet att marknadsföra spel, lotterier eller vadslagning som saknar tillstånd. Trots det marknadsför sig de utländska spelbolagen i danska medier. De danska myndigheterna har ansett att ett förbud riktat mot de utländska spelanordnarna har betydelse även om förbudet inte kan sanktioneras, bl.a. genom att förbudet understryker vikten av marknadsföringsförbudet i förhållande till
EG-rätten. I en rapport från 2001, Spil i fremtiden- overvejelser om en samlet spillelovgivning fann man att det finns en teknisk möjlighet att blockera betalningstransaktioner till olovliga utländska Internetspel samt bedömde att en sådan blockering skulle vara effektiv. Det finns emellertid inte planer på att genomföra förslaget. Det är inte förbjudet för danska invånare att delta i utländska spel utan tillstånd.
Åtgärder mot spelproblem finansieras genom att 1 procent av bruttospelintäkten från spelautomater krävs in som avgift till staten. Två tredjedelar av beloppet används till behandling av spelberoende och en tredjedel används till forskning kring spelberoende.
7.3. Norge
I Norge får statsägda och statskontrollerade bolag samt organisationer och föreningar med humanitära och samhällsnyttiga ändamål anordna spel respektive lotterier. Interaktiva spel och kasinon är förbjudna i Norge. För att få tillhandahålla spel, lotterier eller vadhållning i Norge krävs tillstånd. Den som anordnar spel, lotterier eller vadhållning utan tillstånd eller som marknadsför eller förmedlar sådant spel kan dömas till böter eller fängelse. Kultur- og kirkedepartementet har huvudansvaret för lagstiftning rörande spel och lotterier i Norge medan Landbruks- og matdepartementet svarar för totalisatorspel. Lotteri- og stiftelsetilsynet (Lotteritilsynet) har tillsyn över spel- och lotterimarknaden. Lotteritilsynets beslut kan överklagas till Lotterinemnda. År 2004 omsatte spel- och lotterimarknaden i Norge omkring 41 miljarder kr.
2
I Norge har man traditionellt haft en restriktiv hållning till spel om pengar. Utgångspunkten är att sådant spel är förbjudet. Från det generella förbudet finns ett antal undantag som anges i lag. Den norska spelpolitiken bygger på grundsatsen att spel om pengar är tillåtet endast om överskottet tillfaller ”gode formål” och att privata vinstintressen inte är tillåtna. Den grundläggande principen, som framgår av lotteriloven, är att spel och lotterier skall anordnas i betryggande former under offentlig kontroll, med syfte att förebygga negativa sociala konsekvenser av spel och lotterier samtidigt som det ger ekonomiskt tillskott till samhällsnyttigt och humanitärt arbete. Det finns tre lagar som reglerar spelmarknaden,
2
Lotteri-og stiftelsetilsynets årsrapport för 2004.
nämligen lov om lotterier (lotteriloven), lov om pengespill (pengespilloven) och lov om veddemål ved totalisator (totalisatorloven). Härutöver finns en mängd föreskrifter. Lotteriloven är en generell lag som övergripande reglerar lotterimarknaden, medan pengespilloven och totalisatorloven är speciallagar som reglerar Norsk Tippings och Norsk Rikstotos respektive verksamheter.
Norsk Tipping AS är ett helägt statligt aktiebolag där Kultur- og kirkeministern representerar staten som ägare och leder generalförsamlingen. Norsk Tipping har monopol på vadhållning i samband med idrottshändelser och andra tävlingar (undantaget hästkapplöpning), Lotto samt andra spel om pengar som Kultur- og kirkedepartementet bestämmer. Tidigare har organisationer och föreningar tillåtits att anordna spel på spelautomater, men från januari 2006 kommer detta enbart vara förbehållet Norsk Tipping AS, se nedan. Bolaget är inte skatteskyldigt och efter fondavsättningar fördelas överskottet från Norsk Tipping mellan idrott och kulturella ändamål, med 50 procent vardera.
Rikstoto är en fristående näringsdrivande stiftelse som ägs av Det Norske Travselskap och Norsk Jockeyklub. Staten har insyn genom att Landbruksdepartementet är representerat i styrelsen samt i ”representantskapet” för stiftelsen. Rikstoto har genom koncession monopol på allt totalisatorspel i Norge. Rikstoto är skattebefriat men betalar en totalisatoravgift till staten om 3,5 procent på omsättningen. Överskottet tillfaller hästsporten, hästhållningen och hästaveln.
Utöver de statliga och statskontrollerade bolagen kan också organisationer och föreningar få tillstånd att anordna vissa lotterier. En förutsättning för tillstånd är att överskottet tillfaller humanitära eller samhällsnyttiga ändamål. Lotteritilsynet har en förteckning över godkända humanitära och samhällsnyttiga ändamål, ”gode formål”. Sådana organisationer anordnar bingo, landslotterier, mindre lotterier och spel på automater. Genom en lagändring 2003 beslutades emellertid att Norsk Tipping skall ha ensamrätt att anordna spel på automater. Borgarting lagmansrett har, i en icke lagakraftvunnen dom, funnit att ensamrätten är förenlig med EESavtalet, se avsnitt 6.3.3 och fr.o.m. den 1 januari 2006 kommer endast Norsk Tipping tillåtas att anordna spel på automater. Tillstånd till lotterier lämnas av Lotteritilsynet eller polismyndigheten. Det är tillåtet för privata entreprenörer att arrangera lotterier för en organisations eller förenings räkning, men det krävs att entreprenören auktoriseras. Auktorisation ges av Lotteritilsynet
som bl.a. kräver en viss soliditet samt att operatören inte straffats för vissa brott.
Spel och lotterier över Internet och andra elektroniska kanaler är inte särskilt reglerat i norsk lagstiftning. År 2000 till 2002 meddelades fyra stycken provkoncessioner.
- Norsk Tipping fick tillstånd att förmedla sina existerande produkter över elektroniska medier. Tillståndet innefattade inte interaktiva spel, varför t.ex. inte skraplotter omfattades.
- Norsk Rikstoto fick tillstånd att förmedla sina existerande produkter över elektroniska medier.
- De 10 humanitære AS (ett bolag ägt av tio organisationer) fick tillstånd att erbjuda nya interaktiva spel, såsom skraplotter och Black Jack, över elektroniska kanaler.
- Tio humanitära organisationer fick tillstånd till spel över mobiltelefon, SMS Jackpot.
Tjänsterna fick endast erbjudas till personer över 18 år bosatta i Norge. Anordnarna var också tvungna att följa relativt stränga villkor vilket innebar att de hade svårt att konkurrera med andra tillgängliga spel över Internet m.m. som upplevdes som mer attraktiva för spelarna.
Koncessionerna utvärderades av Lotteritilsynet som konstaterade att de elektroniska spelen hade genererat relativt små intäkter. Regeringen beslöt att permanenta koncessionerna till Norsk Tipping och Norsk Rikstoto men att inte förlänga de andra koncessionerna som tillät interaktivt spel. Interaktiva spel är således inte tillåtet i Norge.
Såväl lotteriloven som pengespilloven innehåller förbud mot att anordna och marknadsföra otillåtna spel och lotterier. Det är emellertid inte förbjudet för norska invånare att delta i spel utan tillstånd och det har inte heller riktats sanktioner mot utländska spelanordnare som riktar sig till norska invånare.
Ansvaret för att förebygga spelberoende ligger hos Kultur- og kirkedepartementet som i sin tur har delegerat uppgiften till Lotteritilsynet. En andel, 0,5 procent, av Norsk Tippings överskott avsätts varje år för åtgärder mot spelberoende. För år 2004 motsvarade detta ca 12 miljoner kronor.
7.4. Finland
Även i Finland är spelmarknaden huvudsakligen förbehållen statsägda och statskontrollerade företag samt ideella organisationer. Privata intressen (även utländska om de är hemmahörande inom EES) kan emellertid få tillstånd att anordna spel på spelautomater med varuvinster samt på spelautomater och spelanordningar som finns i nöjesparker eller på tivolin och ger varuvinster. Överskott från spelverksamheten styrs till sociala och kulturella ändamål samt allmännyttig verksamhet (även hästuppfödning). Tillstånd krävs för att bedriva lotterier och penningspelsverksamhet. Tillstånden, som beviljas för fem år i taget, meddelas och återkallas av regeringen.
Inrikesministeriet ansvarar för riksomfattande tillsyn. Länsstyrelsen och polisinrättningen i respektive härad övervakar lotteriverksamheten. Penningspelssammanslutningarna skall ersätta staten för kostnaderna för tillsynen över penningspelverksamheten.
Den nuvarande finska lotterilagen trädde ikraft den 1 januari 2002. I lagen definieras lotteribegreppet samt vilka former av lotterier som får anordnas. Lagen innehåller inte några speciella bestämmelser angående spel över Internet. I förarbetena
3
uttalades
att man vill stärka principen att förvärvande av inkomster genom att utnyttja människornas intresse för spel tillåts endast i begränsad omfattning och endast i syfte att skaffa medel för välgörenhet eller för att stödja annan ideell verksamhet. Vidare skall lotterier stå under tillsyn för att trygga rättssäkerheten för dem som spelar, förhindra oegentligheter och brott samt minska de sociala skadeverkningar som lotterierna vållar.
Tillstånd att anordna lotterier får beviljas allmännyttiga sammanslutningar i syfte att skaffa medel till allmännyttiga ändamål. Penningspelverksamhet regleras särskilt. Oy Veikkaus som är ett statsägt aktiebolag har tillstånd för anordnande av penninglotterier samt tippnings- och vadhållningsspel. Företagets produkter finns även interaktivt. Penningautomatföreningen (RAY) är en offentligrättslig förening som består av medlemmar inom social- och hälsovårdsområdet. Hälften av styrelsens ledamöter är företrädare för regeringen. RAY har tillstånd till penningautomater samt att bedriva kasino. Finlands Hippos r.f. som är en förening vars medlemmar består av travbanorna samt andra föreningar inom hästsporten bedriver, genom sitt dotterbolag Fintoto Oy, totospel.
3
RP 197/1999 s. 6 f.
Staten har inte någon lagstadgad representation i föreningen. Oy Veikkaus, Fintoto Oy och RAY betalar lotteriskatt. Tillsammans omsatte Oy Veikkaus, Fintoto Oy och RAY drygt 2 miljarder euro år 2004.
4
I Finland är det förbjudet att anordna lotterier utan tillstånd, sälja, förmedla eller främja lotterier som anordnas utan tillstånd samt att sälja eller förmedla lotter till utlandet och främja sådan verksamhet om det inte är tillåtet enligt lagstiftningen enligt den stat till vilken lotterna säljs eller förmedlas. Lotteribrott kan leda till böter eller fängelse högst sex månader.
Det finska främjandeförbudet motiveras i förarbetena med att man vill säkerställa att lotteriavkastningen används för inhemska ändamål.
5
Avsikten med förbudet att sälja eller förmedla lotter till
utlandet uppges vara att man delvis begränsar den internationella konkurrensen inom lotteribranschen.
Enligt lotterilagen skall de problem som deltagande i lotterier vållar följas och vara föremål för forskning. Penningspelssammanslutningarna skall ersätta staten för dessa kostnader.
7.5. Nederländerna
I Nederländerna anordnas spel och lotterier av staten eller organisationer till förmån för det allmänna, allmännyttiga eller välgörande ändamål. Privatpersoner och företag kan emellertid få tillstånd att anordna spel på spelautomater. Det är förbjudet att anordna spel och lotterier i Nederländerna utan tillstånd. Tillstånd till lotterier lämnas om överskottet går till välgörande ändamål medan överskott från vadhållning tillfaller sport, kultur och andra allmännyttiga ändamål. Överskott från vadhållning på hästsport tillfaller hästsporten. Den holländska lotterilagen (De wet op de kansspelen) är för närvarande under översyn. Syftet med lagstiftningen är att reglera verksamheten så att spelarna skyddas mot spelberoende och illegal spelverksamhet. Tillstånd lämnas av Justitiedepartementet, Finansdepartementet eller lokala myndigheter. College van toezicht op de kansspelen övervakar de nationella spelbolagen.
I Nederländerna finns det licenser för olika typer av spel och endast en aktör kan tilldelas respektive licens. En del licenser är
4
Uppgift från Inrikesministeriet.
5
RP 197/1999 s. 178.
permanenta och en del är tidsbegränsade. Regleringen innebär att anordnarna har monopol på det spel de får licens för, t.ex. har De Lotto ensamma tillstånd att anordna snabblotterier, vadhållning på sport samt lotto, medan Scientific games har tillstånd till vadhållning på hästsport. Det står vem som helst fritt att ansöka om licens. När licensen löper ut är det i realiteten så att den förnyas om innehavaren ansöker om det. Förfarande innebär att utländska aktörer i praktiken aldrig tilldelas några licenser.
I Nederländerna skiljer man på E-commerce och E-gaming. Med E-commerce avses försäljning över Internet av lotter, vadslagning och liknande produkter som kan tillhandahållas i en butik. Med Egaming avses sådana Internetspel som kasino och poker. De Lotto har t.ex. tillstånd till E-commerce men E-gaming är i princip inte tillåtet. På De Lottos site kan man emellertid spela på skraplotter interaktivt.
Som nämnts ovan är det inte tillåtet att anordna spel i Nederländerna utan tillstånd men liksom i andra länder, förekommer det att invånarna spelar på utlandsbaserade siter. Det finns inte något förbud för holländska invånare att spela hos utländska spelanordnare utan tillstånd. De holländska myndigheterna har inte heller agerat gentemot spelanordnare som riktar sig mot landets invånare, men holländska nationella aktörer som De Lotto och Holland Casino har fört civilprocesser mot sådan anordnare. De holländska domstolarna har då konstaterat att utländska anordnare som erbjuder vadhållning till invånare i Nederländerna bryter mot den holländska lotterilagen och har ålagt dem att upphöra med sådan verksamhet.
De Lotto./.Ladbrokes
De Lotto är en stiftelse (foundation) som innehar det enda holländska tillståndet att anordna lotto, snabblotterier och vadhållning på sport. De Lottos överskott går till allmännyttiga ändamål. Ladbrokes, som bl.a. erbjuder vadhållning på sporthändelser, är etablerat i Storbritannien och hade tidigare en registrerad web site med adressen www.ladbrokes.nl. De Lotto förde talan mot Ladbrokes och gjorde gällande att Ladbrokes, genom att erbjuda holländska invånare möjlighet att delta i vadhållning på Ladbrokes site utan att inneha en licens i enlighet med lotterilagen, agerade olovligt gentemot De Lotto.
I nederländsk rätt förekommer såväl summarisk process som ordinär process. Summarisk process är ett förenklat förfarande där domstolen tar en preliminär ståndpunkt utan att fullständigt tränga in i rättsområdet. En sådan summarisk process kan göras i samtliga tre instanser. I den ordinära processen däremot görs en fullständig prövning och sådana avgöranden tillmäts också större betydelse. Förfarandet innebär att en tvist kan prövas i sex instanser innan den slutligt är avgjord.
Som första instans i den summariska processen konstaterade distriktsdomstolen i Arnhem
6
inledningsvis att det är förbjudet att
anordna spel i Nederländerna utan tillstånd samt att de inhemska aktörer som har tillstånd till spel över Internet är underkastade begränsningar och kontroll. Man fann att Ladbrokes erbjöd spel till invånare i Nederländerna eftersom dessa kunde delta i spel på Ladbrokes web site ifrån sina datorer i Nederländerna, eventuella vinster kunde betalas ut via holländska banker samt att Nederländerna angavs som ett land till vilket Ladbrokes riktade sina spel medan t.ex. USA inte angavs. Att det engelska språket – och inte holländska – användes på siten saknande betydelse eftersom engelska är ett vedertaget språk som förstås av flertalet invånare. Ladbrokes bröt sålunda mot lotterilagen.
Domstolen konstaterade att syftet med lotterilagen visserligen är att skydda allmänna intressen, såsom att minska risken för överdrivet spelande och bedrägerier, men ett brott mot en sådan skyddslagstiftning kan också innebära en orättmätig handling gentemot den drabbade parten (”an unlawful act against the damaged party” – domen i engelsk översättning). Genom att utan tillstånd anordna spel i Nederländerna erhöll Ladbrokes orättmätiga fördelar jämfört med De Lotto som måste följa de holländska reglerna för vadhållning vilka är mer restriktiva än de brittiska.
Vid prövningen om den holländska lotterilagen är överensstämmande med EG-rätten bedömde domstolen att lotterilagen grundas på legitima nationella intressen såsom konsumentskydd, förebyggande av spelberoende och kriminalitet. Slutligen konstaterade domstolen att lotterilagen inte är diskriminerande eftersom den gäller såväl holländska som utländska anordnare.
6
Distriktsdomstolen i Arnhem, dom den 27 januari 2003, 93896/KG ZA 02-798.
Domstolen
- ålade Ladbrokes, vid äventyr av vite, att göra det omöjligt för holländska invånare att delta i lotto, snabblotteri och vadhållning på sport över Internet som anordnats av Ladbrokes utan tillstånd i Nederländerna.
- förbjöd Ladbrokes, vid äventyr av vite, att erbjuda lotto, snabblotteri och vadhållning på sport via en web site innehållande adressen www.ladbrokes.nl.
Appellationsdomstolen i Arnhem,
7
delade underrättens bedömning
att Ladbrokes bröt emot lotterilagen genom att erbjuda spel till invånarna i Nederländerna och noterade särskilt att Ladbrokes bl.a. erbjöd vadhållning på holländska sporthändelser. Ladbrokes invändning att spelen erbjöds ifrån Storbritannien och således inte tillhandahölls i Nederländerna samt att själva spelhändelsen sker först när Ladbrokes tar emot och bekräftar vadet i Storbritannien vann inte gehör. Lika med underrätten fann domstolen att syftet med lotterilagen var förenligt med EG-rätten. Man konstaterade vidare att den omständigheten att inhemska spelaktörer tilläts omfattande marknadsföring inte innebär att regeringen inte har en sammanhängande spelpolitik i syfte att förebygga överdrivet spelande. Det förhållande att det är förbjudet att anordna spel utan licens var enligt domstolen en sådan lämplig regel som syftar till att nå uppsatta mål och en möjlighet att tillåta spel utan licens skulle undergräva kontrollsystemet. Att Ladbrokes innehar en brittisk spellicens tillmättes inte heller någon betydelse vid domstolens bedömning av överensstämmelsen med EG-rätten eftersom en sådan licens inte underlättar för att nå uppsatta mål i Nederländerna, särskilt vad gäller frågan om överdrivet spelande.
Domstolen fastställde underrättens beslut samt ålade Ladbrokes, vid äventyr av vite, att göra det omöjligt för holländska invånare att delta i lotto, snabblotteri och vadhållning på sport även via telefon som anordnats av Ladbrokes utan tillstånd i Nederländerna.
Högsta domstolen (Hoge Rad)
8
avslog Ladbrokes överklagande.
Domstolen konstaterade att vad appellationsdomstolen anfört, om att den holländska spelregleringen är tillräckligt restriktiv för att inte komma i konflikt med EG-rätten, var rimligt. Vidare fann domstolen att även om det inhemska spelutbudet ökar så innebär
7
Appellationsdomstolen i Arnhem, dom den 2 september 2003, 2003/319 KG och
2003/325 KG.
8
Hoge Rad, dom den 18 februari 2005, C03/306HR.
detta inte automatiskt en konflikt med målsättningen att kanalisera spelandet eftersom ökade spelmöjligheter kan leda till positiva sidoeffekter.
Målet har därefter avgjorts i första instans i den ordinära processen. Liksom i den summariska processen gjorde De Lotto gällande att Ladbrokes förfarande att erbjuda holländska invånare möjlighet att delta i vadhållning på Ladbrokes web site utan att inneha en licens i enlighet med lotterilagen var ett agerande som är olovligt gentemot De Lotto.
I ett interimistiskt beslut riktade domstolen
9
allvarlig kritik mot
regeringens spelpolitik. Man menade att årsredovisningar från De Lotto och Holland Casino gav bilden av företag som söker maximera sin försäljning för att öka marknadsandelar. Redovisningarna innehöll, med ett undantag, inga kommentarer kring konsumentskydd. Vidare konstaterades att marknadsföring av de inhemska spelanordnarna nådde holländska invånare överallt i samhället samt att den till sitt framförande inte var måttfull. Här pekade man bl.a. på TV- och radioshower, TV-och tidningsreklam samt att aktörerna erbjöd invånarna gratislotter. Det noterades att det på De Lottos web site virvlade runt eurosedlar i en strid ström samt att kända människor agerade som ambassadörer för spelbolagen. Domstolen fann att marknadsföringen var påträngande och ”exalterad” samt att en sådan marknadsföringsstrategi inte överensstämde med regeringens målsättning att minska spelandet. Argumentet att de inhemska aktörerna behövde marknadsföra sig för att kanalisera spelande från illegalt spel var inte godtagbart enligt domstolen.
Domstolen fann att den holländska spelpolitiken inte var tillräckligt restriktiv för att legitimera ett förbud mot fri rörlighet av speltjänster. Samtidigt ansåg man att ett beslut som innebar att Ladbrokes inte skulle förbjudas att erbjuda sina speltjänster över Internet till invånarna i landet skulle innebära långtgående konsekvenser för spelmarknaden i Nederländerna. Därför menade domstolen att det fanns skäl att bereda justitiedepartementet möjlighet att yttra sig samt pekade på möjligheten att den holländska staten kunde intervenera i processen. Slutligen noterade domstolen att De Lotto inte hade blockerat sin web site för invånare i andra länder, vilket skulle innebära, vid bifall till De
9
Distriktsdomstolen i Arnhem, beslut den 2 juni 2004, 98631/HA ZA 03-606.
Lottos talan, att Ladbrokes skull förbjudas att göra något som De Lotto tilläts att göra.
Staten valde att inte intervenera men justitiedepartementet lämnade ett yttrande. Ministern pekade på att det är upp till varje medlemsstat att avgöra vilken spelreglering som är bäst lämpad för att uppnå politiska mål. Rörande uttrycket ”a genuine diminution of gambling opportunities” menade ministern att det inte skulle tolkas så att en reglering är överensstämmande med EG-rätten endast om deltagande i spel faktiskt minskar. I stället skall man jämföra situationen med och utan licenssystem. Det är sannolikt att spelmöjligheterna är färre i ett system med licenser än i ett system utan licenser. Slutligen uppgav ministern att De Lotto inte erbjöd spel till utlänningar eftersom endast personer med en adress och ett bankkonto i Nederländerna kan delta i spel hos De Lotto.
Den 31 augusti 2005 meddelade distriktsdomstolen i Arnhem dom i målet mellan De Lotto och Ladbrokes.
10
Domstolen fann,
trots sina tidigare tvivel, att den holländska regleringen överensstämmer med EG-rätten. Domstolen ålade Ladbrokes i linje med avgörandena i den summariska processen, att upphöra att ta emot vad från invånare i Nederländerna. Domen kommer med största sannolikhet att överklagas. Utredningen har fått besked av den holländska tillsynsmyndigheten att Ladbrokes har vidtagit åtgärder för att hindra holländska spelare att spela hos dem.
7.6. Storbritannien
Spelmarknaden i Storbritannien skiljer sig från marknaden i de flesta andra europeiska länder genom att privata företag tillåts att anordna spel och vadhållning. Det finns inte heller bestämmelser om att överskott från sådan verksamhet skall tillfalla vissa ändamål. Vadhållning har en lång tradition i Storbritannien och definieras inte som lotteri utan som näringsverksamhet. Till skillnad från vad som gäller för spel och vadhållning skall överskott från lotterier däremot tillfalla välgörande och allmännyttiga ändamål. Liksom i andra europeiska länder krävs tillstånd för att få anordna spel och spelanordnarna beskattas och kontrolleras av staten. De privata aktörerna beskattas genom punktskatt om 15 procent på omsättningen (gross profits) och med 15 procent på den avgift (commission) som vadhållningsbyrån tar. Även i Storbritannien
10
Uppgift från advokat Justin Franssen, Van Mens & Wisselink attorneys, Amsterdam.
finns en statskontrollerad spelanordnare där överskottet styrs till förutbestämda ändamål, nämligen the National Lottery. Spel- och lotterimarknadens omsättning för räkenskapsåret 2002/2003 uppgick till 63.8 miljarder pund (vadhållning inkluderat)
11
.
I Storbritannien har man under lång tid arbetat med att reformera spelområdet. Den 7 april 2005 antogs the Gambling Act 2005 (the Act). Lagen kommer att införas i etapper och man beräknar att den kommer att ha trätt ikraft helt i september 2007. The Act omfattar vadhållning, bingo, kasinon spelautomater och spel över Internet (den omfattar inte the National Lottery) och kommer att ersätta the Betting, Gaming and Lotteries Act, the Gaming Act och the Lotteries and Amusements Act.
En ny tillsynsmyndighet, the Gambling Commission, som kommer att vara fristående från regeringen bildas. The Gambling Commission ersätter the Gaming Board och blir en central myndighet för spelfrågor omfattande tillståndsgivning och övervakning. Viss tillståndsgivning kommer att delegeras till ”licensing authorities”. The Gambling Commission kommer inte att övervaka the National Lottery. Beslut av the Gambling Commission kommer att kunna överklagas till Gaming Appeals Tribunal.
The Gambling Act har successivt börjat införas men fortfarande gäller äldre lagar stora delar av spelmarknaden. I detta avsnitt kommer huvuddragen i den nya lagen att presenteras. I något fall kommer särskilt att pekas på skillnader respektive likheter mellan gamla och nya regler.
Såväl enligt nuvarande som framtida regelsystem är det otillåtet att anordna spel utan tillstånd eller licens som beviljats med stöd i lag. I nuvarande lag regleras inte spel över elektroniska kanaler särskilt men i the Act regleras ”remote gambling” särskilt och man har strävat efter att skapa ett licensieringssystem som kan hantera spelmöjligheter som man i dagsläget inte kan förutse. The Act definierar olika speltyper, ”licensing authorities” samt preciserar the Gambling Commissions befogenheter. Licensieringsförfarandet regleras detaljerat. Genom lagen införs en ny tillståndsordning med olika nivåer av reglering beroende på speltyp, hur spelen genomförs, vem som anordnar spelet och till vem spelet riktas. Tillåtelse att anordna spel kan grundas på licens, tillstånd, registrering eller ett undantag från the Act. Tillstånd beviljas av the
11
Uppgift från the Gambling Commission.
Gambling Commission och lokala myndigheter, s.k. ”licensing authorities”.
The Gambling Act anger tre centrala huvudsyften som skall prägla the Gambling Commission och tillståndsmyndigheternas verksamhet, nämligen att
- skydda barn och andra sårbara personer från att ta skada av spel,
- motverka brott och
- garantera att spel sker på ett rättvist och öppet sätt.
Vid en licensansökan måste anges vilket spel som avses samt om det är fråga om ”remote gambling” eller landbaserat spel. Det har ännu inte helt preciserats slutligt hur ansökningsförfarandet kommer att gå till, men det är i vart fall klart att den sökande måste
- uppge vilken typ av spelaktivitet som avses,
- ange en adress i Storbritannien till vilken skrivelser kan expedieras och
- ange om han, eller om det är fråga om ett företag, någon företrädare för företaget, har dömts för brott.
The Gambling Commission kommer att bedöma den sökandes lämplighet att bedriva uppgiven verksamhet, bl.a. de tekniska möjligheterna härför. Man kommer också att beakta den sökandes ekonomiska förutsättningar samt dennes kvalifikationer att bedriva verksamheten i enlighet med lagens huvudsyften. The Gambling Commission kommer att ha befogenhet att när som helst komplettera en licens med ytterligare villkor, tilldela innehavaren en varning, eller återkalla licensen.
I the Act definieras ”remote gambling” som spel där spelaren deltar genom att använda ”remote communication”, med vilket avses Internet, telefoner, TV, radio eller annan elektronisk eller teknisk utrustning som förmedlar kommunikation. I lagen intas också en bestämmelse enligt vilken regeringen har möjlighet att klassificera ett system eller en metod för kommunikation som ”remote communication”.
För att erhålla licens till interaktivt spel, ”remote licence” krävs att någon del av spelutrustningen, databas, server eller liknande, faktiskt är placerad i Storbritannien. För att ett bolag skall få en sådan licens krävs vidare att en fysisk person erhåller en personlig licens. Det är the Gambling Commission som slutligt bestämmer
vem som behöver en personlig licens, men det blir sannolikt fråga om verkställande direktörer och liknande företrädare för bolag.
Spelanordnare som bedriver verksamhet med tillstånd och övervakning av länder inom EU och EFTA kommer att tillåtas att marknadsföra sina speltjänster i Storbritannien. Dessutom har regeringen möjlighet att besluta att en viss nation kan omfattas av ovanstående tillstånd till marknadsföring genom att nationen förs upp på en s.k. ”White List”. Men det kommer fortfarande att vara förbjudet att marknadsföra andra utländska spel utan tillstånd samt att tillhandahålla faciliteter eller lokaler för spel utan tillstånd. Det finns inte, och kommer inte heller enligt the Act att finnas, några förbud eller sanktioner gentemot utländska spelanordnare utan erforderliga tillstånd som riktar spel till brittiska invånare. Det är inte heller förbjudet för invånare i Storbritannien att spela på en online site etablerad utanför Storbritannien.
The National Lottery är en oberoende organisation som skapades av parlamentet 1993 för att genom lotteriverksamhet samla in pengar till välgörenhet. Verksamheten regleras i the National Lottery Act, 1993, och kommer inte att omfattas av the Gambling Act. Departementschefen utser en person till generaldirektör. Denne har en skyldighet att följa direktiv ifrån parlamentet. The National Lottery tillhandahåller lotter, skraplotter och lotto. Försäljningen sker hos återförsäljare, online samt via interaktiv TV och mobiltelefon. The National Lottery anordnar inte vadhållning, bingo och inte heller kasino, poker och liknande spel på nätet. The National Lottery drivs efter licens av en operatör, vars främsta uppgift är att på det mest effektiva och ansvarsfulla sättet skapa ett så stort överskott till välgörande ändamål som möjligt. Operatören sköter lotteriets infrastruktur, utvecklar nya spel, tillhandahåller service för spelare samt organiserar och administrerar återförsäljarna. Det är generaldirektören för the National Lottery i samarbete med the National Lottery Commission som, efter en anbudstävling, utser vem som skall erhålla licensen som gäller i sju år. Förutsättningarna för licensen är utförligt reglerade i lagen. Vid de senaste två anbudsförfarandena erhöll Camelot, som är ett (icke statskontrollerat) företag som består av fem delägare, att driva the National Lottery. Ungefär 0,5 procent av överskottet tillfaller operatören som vinst. Under räkenskapsåret 2004/2005 omsattes
drygt 4,7 miljarder pund.
12
Fördelningen av överskottet sköts av
the National Lottery Distribution Fund som administreras av the Departement of Culture, Media and Sport. Tillsynsmyndighet över the National Lottery är the National Lottery Commission.
The Responsibility in Gambling Trust (RIGT) är en oberoende sammanslutning som bildades 2002 för att forska kring och motverka spelproblem. Verksamheten finansieras genom frivilliga bidrag från spelindustrin.
12
Camelot Group, Annual report and financial statements, 2005.
8. Lagstiftningens tillämpningsområde
8.1. Gällande rätt
8.1.1. Översikt
Lotterilagens tillämpningsområde bestäms i 1 §. Enligt första stycket i den bestämmelsen skall lagen tillämpas på lotterier som anordnas för allmänheten.
I 1 § andra stycket anges att ett lotteri skall anses anordnat för allmänheten även när det som villkor för deltagande krävs medlemskap i en viss sammanslutning, om denna väsentligen har till uppgift att anordna lotterier eller när lotteriet annars med hänsyn till omfattningen eller till villkoren för deltagande är att jämställa med ett lotteri som är anordnat för allmänheten.
Enligt 1 § tredje stycket skall lagen tillämpas också på vissa lotterier som inte anordnas för allmänheten om spelet anordnas i förvärvssyfte, nämligen bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel.
I 2 § anges vissa verksamheter som inte skall omfattas av lagen, trots att de i och för sig enligt 1 § faller under lagens tillämpningsområde. Det rör sig om svenska statens premieobligationslån (första stycket), automatspel som inte ger vinst eller ger vinst bara i form av frispel (andra stycket) och spel enligt kasinolagen (tredje stycket).
De verksamheter som skall anses vara lotterier definieras i 3 §. Här behandlas i tur och ordning lotteribegreppet (avsnitt 8.1.2), anordnandebegreppet (8.1.3), uttrycken allmänheten (8.1.4) och förvärvssyfte (8.1.5). Lotterilagen ställer inte som krav att insats skall erläggas. Skälen för detta behandlas nedan (8.1.6). Slutligen behandlas verksamheter av lotterikaraktär som ändå faller utanför lagstiftningen (8.1.7).
8.1.2. Lotteribegreppet
Definitionen av lotteri i 3 § lotterilagen utgör den närmare bestämningen av vilka slags verksamheter som faller under regleringen. Denna bestämmelse lyder:
Med lotteri avses i denna lag en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få.
Till lotteri hänförs
1. lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfaranden,
2. marknads- och tivolinöjen,
3. bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel, kedjebrevsspel och liknande spel.
Vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri skall hänsyn tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till den större eller mindre grad av slump som finns i det enskilda fallet.
Med vinst avses i denna lag även rätt till fortsatt spel.
Den allmänna definitionen av ett lotteri är alltså en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Det förutsätts därmed att vinst skall utgå och att alla deltagare inte vinner lika mycket.
Denna definition är emellertid inte tillräcklig för att avgöra vad som är lotteri eller annan verksamhet. I definitionen ryms nämligen även ett antal företeelser där vinst utgår men som ändå inte avsetts vara lotterier, t.ex. idrottstävlingar och möjligen vissa finansiella transaktioner. I 1982 års lotterilag angavs att vinstmöjligheterna helt eller delvis skulle bero på slumpen genom lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfaranden för att ett lotteri skulle föreligga. Förfaranden som borde omfattas av lotteribegreppet men där slumpmomentet inte var avgörande utpekades särskilt. Det gällde t.ex. marknads- och tivolinöjen där utgången ofta beror på spelarens skicklighet. I förarbetena till 1994 års lotterilag ansåg regeringen att slumpen visserligen skall beaktas vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri men att hänsyn dock i första hand bör tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till slumpen (prop. 1993/94:182 s. 52).
Ursprungligen innehöll 3 § i 1994 års lotterilag en allmän definition av lotteri motsvarande det nuvarande första stycket, men verksamheten skulle dessutom ske genom något av de i nuvarande andra stycket uppräknade förfarandena. Dessutom betonades
verksamhetens allmänna karaktär genom en bestämmelse motsvarande nuvarande tredje stycket.
Efter ikraftträdandet av 1994 års lotterilag uppmärksammades att det fanns verksamheter, som i och för sig borde anses vara lotterier, som inte med säkerhet kunde inordnas under uppräkningen i punkterna 1–3. Därför ändrades 3 § på så sätt att den nödvändiga kopplingen mellan den allmänna definitionen av lotteri i första stycket och uppräkningen i nuvarande andra stycket togs bort.
Enligt 3 § i dess nuvarande lydelse är det således inte nödvändigt att en verksamhet kan inordnas under någon av punkterna i andra stycket för att anses vara ett lotteri utan det avgörande är i stället rekvisiten i första stycket i förening med verksamhetens allmänna karaktär. För att avgöra denna allmänna karaktär kan dock de verksamheter som anges i andra stycket tjäna som vägledning. De verksamheter som anges i andra stycket skall dock anses vara lotterier.
Även lotterier där insats inte tas ut för deltagande omfattas av lotteridefinitionen.
Lotterilagsutredningen behandlade lotteridefinitionen i betänkandet ”Från tombola till Internet” (SOU 2000:50 s. 115 ff.). Man föreslog att det åter borde införas en hänvisning till ett slumpmoment, vilket ansågs vara av avgörande betydelse för att överhuvudtaget kunna tala om ett lotteri. Lotterilagsutredningen föreslog att bestämmelsen skulle ha följande lydelse (avvikelser i förhållande till nuvarande 3 § lotterilagen är kursiverade):
Med lotteri avses en verksamhet som innebär att en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få och i vilken vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på slumpen till följd av lottning, gissning, vadhållning eller därmed jämförliga förfaranden. Vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri skall hänsyn tas inte endast till den grad av slump som finns i det enskilda fallet utan också till verksamhetens allmänna karaktär.
Automatspel räknas som lotteri även om förutsättningarna enligt första stycket inte är uppfyllda. Detsamma gäller
- tivoli- och marknadsnöjen och - kedjebrevsspel och liknande spel.
Lotterilagsutredningens förslag i denna del har inte lett till lagstiftning.
8.1.3. Anordnandebegreppet
Frågan om vad som krävs för att ett lotteri skall anses anordnat har inte närmare behandlats i förarbetena till lagstiftningen. Det är dock klart att faktiska åtgärder för att sätta lotteriet i verket måste ha vidtagits och att lotteriet gjorts tillgängligt för spelarna. I förarbetena till 1982 års lotterilag uttalades att ett lotteri får anses anordnat så snart som detta marknadsförs till allmänheten (prop. 1981/82:170 s. 128).
Anordnandebegreppet har betydelse för möjligheterna att ingripa med förvaltningsrättsliga eller straffrättsliga sanktioner om ett lotteri anordnas olovligen. Ansvar för dobbleri enligt 16 kap. 14 § brottsbalken förutsätter att någon anordnat ett lotteri. Detsamma gäller enligt 54 § första stycket första punkten lotterilagen, som stadgar ansvar för den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet olovligen anordnar lotteri. Befattning med ett olovligt lotteri utan att det för den skull kan anses vara ett anordnande faller därmed utanför straffbestämmelserna. I och för sig är även visst annat främjande av otillåtna lotterier straffbelagt enligt 54 § andra stycket lotterilagen, men det stadgandet förutsätter dels att det rör sig om ett utom landet anordnat lotteri, dels att främjandet skett i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte.
I de flesta fallen torde det vara lätt att avgöra om ett lotteri anordnats eller ej. Den som inom riket organiserar ett lotteri och gör detta tillgängligt för deltagare här har regelmässigt anordnat detta lotteri. Det är de rent faktiska åtgärderna som är av betydelse för om ett lotteri är anordnat eller ej, och det är alltså inte avgörande huruvida tillstånd erhållits.
För att ett lotteri skall komma till stånd krävs att ett flertal åtgärder genomförs. Det kan röra sig om att sälja lotter, ta emot insatser, förmedla vinster, marknadsföra lotteriet m.m. Varje sådan åtgärd torde emellertid inte nödvändigtvis ensam innebära ett anordnande av lotteriet. Om alla dessa åtgärder företagits här i landet är det nog sällan av betydelse att kunna fastställa vilken eller vilka åtgärder som utgör ett anordnande. När ett lotteri anordnats i utlandet, men det ges möjligheter att spela även i Sverige, är det däremot inte givet att lotteriet kan anses anordnat även här.
Frågan huruvida vissa åtgärder i Sverige rörande ett brittiskt lotteri medförde att lotteriet skulle anses anordnat även här har vid ett tillfälle prövats av allmän domstol (Svea hovrätt, dom den
17 september 1998 i mål B 2482-97). Sedan ett brittiskt spelbolag ansökt om tillstånd att anordna vadhållning i Sverige och regeringen avslagit ansökan etablerade bolaget verksamhet här genom att i en lokal ta emot vad. I lokalen fanns en terminal i form av en kommunikationsapparat som närmast fungerade som en telefax. En lista över matcher och spelkuponger tillhandahölls och spelarna kunde fylla i kupongerna och lämna dessa till en företrädare för bolaget. Denne förmedlade uppgifterna till en centraldator i London. Sedan spelet godtagits i London fick spelarna kvitto, förmedlat från London, av företrädare i Sverige mot erläggande av insats. Bolaget hade vederbörlig licens i Storbritannien och var registrerat där och i vissa andra länder inom Europeiska unionen. Åtal för att olovligen ha anordnat lotteri väcktes dels mot den person som iordningställt lokalen för vadhållning, tagit emot insatser samt förmedlat vaden, dels mot en företrädare för det brittiska bolaget. Stockholms tingsrätt fann åtalet styrkt. Svea hovrätt ogillade emellertid åtalet eftersom åtgärderna var att bedöma som främjande av utländskt lotteri – vilket vid den tidpunkten inte var straffbelagt – och inte som anordnande av lotteri. Hovrätten, som fäste avseende vid att bolaget var registrerat i Storbritannien och där bedrev tillåten verksamhet samt att bolagets centraldator var belägen i London, fann efter en helhetsbedömning att den verksamhet som faktiskt ägt rum i Sverige inte var av tillräcklig omfattning för att anses vara ett anordnande av lotteri.
8.1.4. Allmänheten
Lotterilagen tillämpas på lotterier som anordnas för allmänheten. Vad som skall krävas för att ett lotteri skall anses anordnat för allmänheten är inte närmare definierat. I förarbetena till 1982 års lotterilag anförde också departementschefen att några mer detaljerade anvisningar knappast kunde ges med hänsyn till de skiftande förhållanden som kan föreligga (prop. 1981/82:170 s. 28). Ledning kunde dock finnas i hur begreppet allmänheten tolkats i annan lagstiftning. Det hänvisades därvid till Beckman m.fl. Kommentar till Brottsbalken II, 4 uppl. s. 222 i fråga om brottet uppvigling (16 kap. 5 § brottsbalken), vari uttalades att det, för att ett meddelande skall anses riktat till allmänheten ej fordras att vem som helst beretts tillfälle att ta del därav utan blott att det inte är
riktat till en liten sluten krets; kretsen får inte vara på en gång liten och sluten. Att ett lotteri anordnats för en relativt liten (135 personer) och sluten (supporterklubb till en idrottsförening) krets vilka haft en påvisbar gemenskap med varandra har i rättspraxis ansetts innebära att lotteriet inte anordnats för allmänheten (NJA 1986 s. 35).
Om lotteriet anordnas inom en sluten personkrets men det inte är fråga om en privat tillställning eller föreningsfest, t.ex. lotterier för anställda i ett visst företag, krävs att personkretsen är relativt liten för att inte lotteriet skall anses som anordnat för allmänheten (prop. 1993/94:182 s. 51).
Enligt 1 § andra stycket lotterilagen skall ett lotteri dock anses vara anordnat för allmänheten om det för deltagande krävs medlemskap i en viss sammanslutning, om denna väsentligen har till uppgift att anordna lotterier eller när lotteriet annars med hänsyn till omfattningen eller till villkoren för deltagande är att jämställa med ett lotteri som är anordnat för allmänheten. Så snart den krets av personer som i praktiken haft möjlighet att delta i lotteriet inte utgjort en i verklig mening sluten och liten krets skall lotteriet anses anordnat för allmänheten (prop. 1981/82:170 s. 29).
8.1.5. Förvärvssyfte
För lotterier av visst slag är det inte en förutsättning att dessa anordnas för allmänheten för att de skall omfattas av lotterilagstiftningen. Enligt 1 § tredje stycket lotterilagen skall lagen tillämpas också på bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel – vilka samtliga omfattas av lotteribegreppet enligt 3 § – som inte anordnas för allmänheten om spelet anordnas i förvärvssyfte. Utvidgningen av tillämpningsområdet för dessa spel gjordes 1972 i anslutning till att spelskatt infördes på automat- och roulettspel och då åtskilliga tolkningsproblem hade förelegat beträffande innebörden av begreppet allmänheten (se prop. 1972:128 s. 27 och 1981/82:170 s. 25).
Med förvärvssyfte menas att verksamheten är avsedd att på ett eller annat sätt inbringa inkomster. Om spelverksamhet anordnas av en ideell förening i syfte att finansiera föreningsverksamheten föreligger förvärvssyfte. Det samma anses gälla om gratisspel anordnas i syfte att locka kunder till annan förvärvsverksamhet (prop. 1993/94:182 s. 51). Det bör påpekas att spelverksamhet i de
angivna spelformerna som anordnas för allmänheten givetvis omfattas av lotterilagstiftningen, även om förvärvssyfte inte skulle föreligga.
8.1.6. Insats
Nuvarande lotterilag, liksom 1939 års lotteriförordning och 1982 års lotterilag, omfattar både lotterier som kräver insats och sådana som inte gör det. Det framstår inte som självklart att lotterier utan insats verkligen skall regleras i en lotterilagstiftning. Den mest bärande invändningen mot att insatsfria lotterier omfattas är att dessa inte, till skillnad från lotterier med insats, innebär något risktagande för spelaren. Om en lotterianordnare erbjuder någon att delta i en lotteriliknande verksamhet utan att ta emot insats för detta är det svårt att säga att denna verksamhet måste underkastas en reglering, motsvarande lotterilagen, för att tvingande allmänhänsyn (motverka brott, motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar etc.) skall tillgodoses.
Att 1939 års lotteriförordning borde omfatta lotterier såväl med som utan insats motiverades i SOU 1938:17, vilka uttalanden departementschefen inte fann anledning att avvika från, på följande sätt:
Sakkunniga hade övervägt att från förbudsbestämmelserna undantaga sådana företag, vid vilka icke fordrades ekonomisk insats. Anledningen till undantag för dylika fall skulle givetvis vara, att deltagarna där ej riskerade någon ekonomisk förlust. De vanligaste företagen av denna art torde vara lotterier i en eller annan form, anordnade av varuhus i reklamsyfte, samt vissa lotterier i samband med tryckalster, dvs. tidningslotterier. Insatsbefrielsen vore dock merendels mera skenbar än verklig. Deltagarna i ett tidningslotteri t.ex. köpte i allmänhet tidningen samt betalade på det sättet insats i företaget. Och även om icke insatser direkt eller indirekt erlades, torde som regel deltagandet i nu omförmälda slag av lotterier ej kunna ske utan ekonomiskt utlägg i någon form, åtminstone för porto eller papper. I varje fall föranledde det besvär och tidsutdräkt. I beaktande av vad sålunda anförts hade sakkunniga stannat för att den omständigheten allenast, att för deltagande i ett lotteri ej fordrades insats, icke borde föranleda att lotteriet bleve tillåtet.
Sammanfattningsvis torde dessa uttalanden läsas så att det avgörande var att någon form av insats, ekonomisk eller på annat sätt, i princip alltid krävdes för deltagande i en lotteriliknande
verksamhet. Någon närmare analys av behovet att reglera insatsfria lotterier i lotterilagstiftningen framgår inte av förarbetena till 1982 års respektive 1994 års lotterilag.
Lotterilagsutredningen behandlade däremot frågan om insats skulle krävas för att en verksamhet skulle omfattas av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50 s. 116 ff.). Ett sådant krav skulle enligt den utredningen innebära att många s.k. reklamlotterier och gåvoutdelningar skulle falla utanför lagen. Lotterilagsutredningen fann att införandet av ett krav på insats inte medför några större tolkningsproblem när det gällde att avgöra t.ex. om kostnaden för ett telefonsamtal för att delta i en utlottning skulle anses som insats eller ej; utredningen refererade till att det i Norge inte betraktades som insats att betala normal samtalsavgift, men däremot att en extra avgift som tillkom anordnaren utgjorde insats. Däremot fanns enligt utredningen en påtaglig risk att en sådan begränsning av lotteribegreppet skulle leda till en kraftig ökning av antalet reklamlotterier. Detta skulle i sin tur minska andra lotteriers attraktionskraft på marknaden, något som inte framstod som en önskvärd utveckling med hänsyn främst till statsmakternas strävan att stärka föreningslivets ställning på lotteriområdet. Mot bakgrund också av att utredningen enligt direktiven var förhindrad att lägga fram förslag som rubbade den dåvarande fördelningen av lotterimarknaden lämnade Lotterilagsutredningen inget förslag om krav på insats.
Lotterilagsutredningen tog dock även upp frågan om reklamlotterier i stället borde regleras i marknadsföringslagstiftningen med hänsyn till det naturliga sambandet mellan sådana lotterier och marknadsföring i allmänhet. Eftersom förbudet för sådana lotterier enligt lotterilagstiftningen inte i första hand – enligt utredningen – var betingat av marknadsföringsskäl utan av hänsyn till konkurrensen på lotteriområdet borde dock reklamlotterier fortfarande regleras i lotterilagen.
I övriga nordiska länder krävs insats för att en verksamhet skall anses som lotteri. EG-rätten saknar som nämnts särskild lagstiftning som tar sikte på spel och lotterier. Emellertid förekommer hänvisningar till spelverksamhet i annan EG-lagstiftning. Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (direktivet om elektronisk handel) syftar till att bidra till att den inre marknaden fungerar väl genom att säkerställa den fria rörligheten för
informationssamhällets tjänster mellan medlemsstaterna. Enligt artikel 1 femte punkten d. skall direktivet inte tillämpas på bl.a. spelverksamhet som innebär att penningvärden satsas på hasardspel, inbegripet lotterier och vadslagningar. I skäl 16 i ingressen till direktivet sägs, förutom vad som framgår av ovanstående, att undantaget inte omfattar säljfrämjande tävlingar eller spel vilkas syfte är att uppmuntra försäljningen av varor eller tjänster och där utbetalningar, i förekommande fall, endast kan användas för att förvärva de lanserade varorna och tjänsterna.
Direktivet om elektronisk handel är införlivat i svensk lagstiftning genom lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster (e-handelslagen). Av 1 § sjätte punkten i den lagen följer att lagen inte är tillämplig på ”hasardspel där penningvärden satsas”. Insatsfria lotterier torde därmed omfattas av lagen om de kan anses utgöra ”informationssamhällets tjänster”, vilket definierats som tjänster som normalt utförs mot ersättning och som tillhandahålls på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare. Det kan dock ifrågasättas om insatsfria lotterier kan sägas normalt utföras mot ersättning. Förhållandet mellan lotterilagen och e-handelslagen har inte behandlats i förarbetena till den senare lagen.
EG-kommissionen lade den 25 oktober 2002 fram ett ändrat förslag till Europaparlamentets och Rådets förordning om säljfrämjande åtgärder på den inre marknaden, KOM(2002) 585 slutlig. Enligt artikel 1 i förslaget fastställs i förordningen bestämmelser som rör användning och marknadskommunikation av säljfrämjande åtgärder i syfte att garantera att den inre marknaden fungerar väl och att konsumenterna får ett gott skydd. I uttrycket säljfrämjande åtgärd ingår bl.a. erbjudande att delta i s.k. säljfrämjande spel (artikel 2 b.). Med säljfrämjande spel menas ett tillfälligt erbjudande att delta i ett spel i vilket vinnaren huvudsakligen utses av slumpen och deltagande inte är förenat med någon avgift och inte förutsätter en föregående skyldighet att köpa en vara eller att bestämma en tjänst. Som säljfrämjande spel räknas inte spelverksamhet där en insats med monetärt värde står på spel i hasardspel, inbegripet lotterier och vadslagning (artikel 2 i.).
Den allmänna regleringen av säljfrämjande åtgärder följer av artikel 3 i förslaget, vilken lyder:
Användning och marknadskommunikation av säljfrämjande åtgärder
1. Medlemsstater eller icke-offentliga tillsynsorgan får inte införa – ett allmänt förbud mot användning eller marknadskommunikation av en säljfrämjande åtgärd, såvida det inte krävs enligt gemenskapslagstiftningen, – en begränsning av en säljfrämjande åtgärds värde, med undantag för produkter med fast pris och försäljning under självkostnadspris, – ett förbud mot rabatter som föregår säsongsrealisationer, eller – ett krav på att erhålla förhandsgodkännande, eller något krav med motsvarande verkan, av användning eller marknadskommunikation av en säljfrämjande åtgärd.
2. Medlemsstater eller icke-offentliga tillsynsorgan får varken inskränka friheten att tillhandahålla tjänster eller hindra den fria rörligheten för sådana varor som är föremål för säljfrämjande åtgärder på grund av användning av säljfrämjande åtgärder och hänvisningar till dem i marknadskommunikation, varvid gemenskapens och medlemsstaternas konkurrenslagstiftning inte skall påverkas. 3. Denna artikel skall inte påverka de nationella begränsningarna om försäljning eller återförsäljning under självkostnadspris.
Utgångspunkten enligt förslaget är alltså att säljfrämjande åtgärder, inklusive säljfrämjande spel, fritt skall kunna kommuniceras mellan medlemsstaterna. I en bilaga till författningsförslaget anges särskilda krav som kan ställas på olika former av säljfrämjande åtgärder, bl.a. säljfrämjande spel. Det rör sig bl.a. om att information skall lämnas om prisets kommersiella värde och karaktär, vinstchanser, geografiska avgränsningar m.m. Om dessa villkor är uppfyllda bör åtgärden dock inte kunna underkastas tillståndskrav enligt nationell lagstiftning.
Förslaget har behandlats av rådet, senast vid dess sammanträde den 24 september 2004. Det befanns då vara omöjligt att nå enighet inom rådet varför ärendet borde återföras till Coreper för ytterligare behandling.
8.1.7. Verksamheter som faller utanför lotterilagstiftningen
I 2 § lotterilagen räknas ett antal verksamheter upp på vilka lagen inte skall tillämpas, trots att de i och för sig omfattas av lotteridefinitionen i 3 § och i övrigt skulle falla under lagens tillämpningsområde enligt 1 §. Det rör sig om svenska statens
premieobligationslån, automatspel som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel samt spel enligt kasinolagen.
Svenska statens premieobligationslån
Svenska statens premieobligationslån ingår som en del i statens låneverksamhet. Ett köp av en premieobligation för en viss löptid innebär en utlåning av ett belopp motsvarande försäljningspriset till staten eftersom det nominella beloppet återbetalas efter löptidens utgång. I stället för sedvanlig ränteutbetalning lottas avkastningen ut vid regelbundet återkommande vinstdragningar. Vinsten är skattefri. Premieobligationslånen torde därmed omfattas av lotteridefinitionen, men har allt sedan 1939 års lotteriförordning varit undantagen lotterilagstiftningens tillämpningsområde (se vidare prop. 1938:76 s. 15 och 18).
1997 fick Lotteriinspektionen i uppgift att utöva kontroll och tillsyn över Riksgäldskontorets utlottningsverksamhet i form av premieobligationslån.
Lotterilagsutredningen skulle enligt sina direktiv bedöma huruvida ordningen i fråga om premieobligationslånen borde ändras. Utredningen anförde (SOU 2000:50 s. 250 f.):
Som framgår av det föregående har undantaget i 2 § första stycket lotterilagen gamla anor. Verksamheten med statens premieobligationer sköttes av Riksgäldskontoret och Notarius Publicus, utan inblandning av de för lotteriverksamhet ansvariga organen. Numera kontrollerar Lotteriinspektionen hela utlottningsförfarandet, trots att verksamheten inte omfattas av lotterilagen.
Utredningen anser att nuvarande ordning är problematisk från principiell utgångspunkt eftersom ett statligt lotteri faller utanför lotteriregleringen. Det ursprungliga skälet till denna ordning – att den upplånande myndigheten var ett riksdagsorgan – har inte heller samma giltighet i dag. Det är dock alltjämt en fråga om en verksamhet som ingår som ett led i den statliga upplåningen och den skiljer sig härigenom från den vanliga lotteriverksamheten. Ser man rent praktiskt på verksamheten fungerar den enligt uppgift tillfredsställande. Mot denna bakgrund anser utredningen att nuvarande ordning bör bestå och föreslår därför inga ändringar i denna del.
Automatspel enligt automatspelslagen
Lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automatspelslagen) reglerar, enligt 1 §, spel på sådana mekaniska eller elektroniska spelautomater som anordnas för allmänheten eller som i annat fall anordnas i förvärvssyfte och som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel på automaten. Till de typer av automater som regleras i automatspelslagen hör flipperspel, skjutare, målspel, TV-spel och liknande spel (prop. 1981/82:203 s. 20). Lagen tillämpas även på uppställning av sådana spel på platser dit allmänheten har tillträde samt spel under vissa förhållanden som är att jämställa med spel för allmänheten. Tillstånd krävs för att anordna spel på eller ställa upp spelautomater. Ursprungligen var socialnämnden tillstånds- och tillsynsmyndighet. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 2005 har dock Lotteriinspektionen tagit över socialnämndens tillstånds- och tillsynsuppgifter. Automatspelslagen anses ha karaktären av social skyddslagstiftning eftersom syftet framför allt är att motverka olämpliga miljöer. Bestämmelsen i 2 § andra stycket lotterilagen är föranledd av att automatspel som ger vinst i form av frispel annars skulle ha omfattats av lotterilagen. Automatspel som inte ger vinst skulle däremot även utan ett undantag i lotterilagen fallit utanför den regleringen.
Det har vid flera tillfällen framförts kritik mot att spelautomater regleras i olika lagar, vilket hävdas ha medfört att lagstiftningen blivit svår att tillämpa, att kommunala myndigheter inte kunnat upprätthålla tillräcklig kompetens i tillstånds- och tillsynsfrågor samt att de dubbla lagstiftningarna möjliggjort kringgåenden.
För att råda bot på de missförhållanden som fanns föreslog regeringen att Lotteriinspektionen skulle ta över tillståndsgivningen och tillsynen enligt automatspelslagen, men vara skyldig att höra kommunen innan beslut om tillstånd meddelades (prop. 2004/05:3 s. 13 f.). Dessa ändringar medförde enligt regeringen att det inte fanns skäl att sammanföra automatspelslagen med lotterilagen. För att uppnå en konsekvent tillståndsgivning och effektiv tillsyn var det enligt regeringen tillräckligt att ansvaret på området fördes över till Lotteriinspektionen. Regeringen anförde vidare (a. prop. s. 15):
Ett inlemmande av bestämmelser om förströelseautomater i lotterilagen skulle även innebära att en verksamhet som inte utgör lotteri skulle regleras i lotterilagen. De betänkligheter av principiell karaktär
som en sådan ordning skulle medföra talar också för att förströelseautomaterna även i fortsättningen regleras särskilt.
Som nämnts genomfördes förslaget att föra över tillstånds- och tillsynsverksamheten till Lotteriinspektionen med ikraftträdande den 1 januari 2005.
Kasinon
Kasinospel av internationellt slag blev tillåtet i Sverige genom införandet av kasinolagen (1999:355). Med kasinospel menas enligt 1 § kasinolagen roulettspel, tärningsspel, kortspel och liknande spel som anordnas i lokaler vilka huvudsakligen används för detta ändamål. Samtliga dessa spelformer omfattas av lotteridefinitionen i lotterilagen. Regeringen ansåg att det i och för sig vore lagtekniskt möjligt att reglera även kasinoverksamhet i lotterilagen, men fann skäl att ändå reglera kasinoverksamhet i en särskild lag.
Bestämmelsen i 2 § tredje stycket lotterilagen är föranledd av att kasinospel annars skulle ha omfattats av lotterilagen.
Kasinolagen trädde i kraft den 1 juli 1999. Tillstånd att anordna kasinospel enligt den lagen får lämnas endast till företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten. Regeringen prövar frågor om tillstånd att anordna kasinospel och får överlåta åt Lotteriinspektionen att meddela de särskilda villkor samt kontroll- och ordningsbestämmelser som behövs för att spelverksamheten skall bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt. Ett tillstånd till kasinospel får även omfatta spel på penningautomater och andra automatspel som avses i 6 § lotterilagen, dvs. spel på varu-, värde- och skicklighetsautomater.
Enligt kasinolagen får högst sex kasinon finnas. I dag finns fyra kasinon enligt kasinolagen, i Stockholm, Göteborg, Malmö och Sundsvall. Samtliga drivs av det av Svenska Spel helägda bolaget Casino Cosmopol AB.
I samband med att kasinolagen infördes tillkännagav regeringen som sin avsikt att noga följa utvecklingen och att följa upp och utvärdera effekterna när verksamheten bedrivits en tid, särskilt eftersom risken för överdrivet spelande kunde komma att öka genom kasinoverksamheten. Regeringen har nu tillkallat en särskild utredare med uppgift att utvärdera kasinoverksamheten i Sverige (Fi 2005:07; dir. 2005:69). Utredaren skall
- kartlägga förekomsten av och klarlägga tänkbara orsaker till eventuella sociala eller hälsomässiga skadeverkningar och brottsligheten i samband med verksamheten,
- undersöka hur det illegala spelet har påverkats av introduktionen av kasinospel i Sverige,
- undersöka hur AB Svenska Spel har följt de regler som gäller för kasinoverksamheten, och
- bedöma behovet av ändringar i regleringen och föreslå de ändringar som kan behövas.
8.1.8. Lotteribegreppet i annan lagstiftning
Begreppet lotteri förekommer även i annan lagstiftning än lotterilagen. Enligt lagen (1991:1482) om lotteriskatt (lotteriskattelagen) skall som huvudregel lotteriskatt betalas för svenskt lotteri. Genom att ett stort antal verksamheter är undantagna från lagens tillämpning utgår lotteriskatt i dag i princip endast för ATG:s verksamhet. Enligt 1 § tredje stycket lotteriskattelagen har begreppet lotteri där samma betydelse som i 3 § lotterilagen.
Lotteribegreppet förekommer vidare i annan skatterättslig lagstiftning. Enligt 8 kap. 3 § första stycket inkomstskattelagen (1999:1229) är bl.a. vinster i svenska lotterier skattefria. Bestämmelsen överfördes oförändrad från 19 § kommunalskattelagen (1928:370). Varken inkomstskattelagen eller tidigare kommunalskattelagen innehåller någon definition av begreppet lotteri eller någon hänvisning till lotterilagen. Regeringsrätten fann däremot i rättsfallet RÅ 1991 not 163, att vägledning för tolkning av lotteribegreppet i kommunalskattelagen fick sökas i den då gällande 1982 års lotterilag.
Det kan således förutsättas att begreppet lotteri i inkomstskattelagen bör förstås på samma sätt som i lotterilagen. Om verksamheten är att anse som ett lotteri enligt lotterilagen är således den vinst som en deltagare erhållit befriad från inkomstskatt. Frågan om en vinst i en pristävling skall anses som skattepliktig inkomst av tjänst eller som lotterivinst har ofta ansetts bero på om tävlingen avslutats med ett slumpmoment eller ett prestationsmoment (jfr prop. 1981/82:170 s. 31). I det senare fallet har vinsten beskattats under inkomst av tjänst. Om den slutlige vinnaren däremot valts med slumpens hjälp har ett lotteri ansetts föreligga (se SKV 301, Handledning för beskattning och förmögenhet, utgåva 22 s. 266).
Emellertid är verksamhetens allmänna karaktär alltjämt av betydelse för bedömningen om verksamheten är ett lotteri. Även vinster i verksamheter, som innehållit vissa mindre prestationsmoment, har således kunnat hänföras till lotterivinster.
Gränsdragningen mellan lotterivinst och inkomst av tjänst har prövats av Regeringsrätten i ett antal avgöranden. Vinster vid deltagande i tävlingsprogram som anordnats i TV har då i regel ansetts utgöra ersättning för medverkan i ett underhållningsprogram och inte lotterivinst (se t.ex. RÅ 1991 not 163), uppenbarligen utifrån en bedömning av verksamhetens allmänna karaktär. I RÅ 1995 ref. 100 ansågs dock en vinst i ett lotteri som visserligen sändes i TV men som arrangerades av annan anordnare än TVbolaget inte utgöra ersättning för deltagande i TV-programmet. I det fallet var det inte heller TV-bolaget som betalade ut vinsten.
Av skatterättslig praxis rörande lotterier kan inte utläsas att lotteribegreppet i skattelagstiftningen är annorlunda än lotterilagens lotteribegrepp. Emellertid torde det förekomma att det vid en prövning i ett enskilt fall, och med beaktande av vilken prestation som den ifrågasatt skattskyldige utfört, en ersättning anses vara en lotterivinst, trots att verksamheten i dess helhet inte skulle anses som ett lotteri vid en prövning enligt lotterilagen.
8.2. Överväganden
8.2.1. Allmänt om tillämpningsområdet
Utredningens uppdrag är att se över lagstiftningen på spel- och lotteriområdet och lämna de förslag som kan behövas för att anpassa denna till utvecklingen på området. Av direktiven framgår inte att någon mera väsentlig utvidgning eller inskränkning bör övervägas i förhållande till det område som i dag är reglerat genom lotterilagen.
En reglering av spel- och lotterimarknaden är alltså förutsatt. Utifrån de syften som uppbär den gällande lotterilagen är det enligt utredningens uppfattning också nödvändigt att finna en ram för verksamheten. Detta gäller oavsett vilka subjekt som skall tillåtas verka på den svenska spel- och lotterimarknaden.
Den nuvarande lotterilagen är systematiskt uppbyggd så, att det i 1 § anges när lotterier skall omfattas av lagen medan det i 2 § anges vissa verksamheter som, trots att de i och för sig omfattas av lagens
tillämpningsområde enligt 1 §, ändå faller utanför regleringen. Begreppet lotterier definieras i 3 §. Det är en förutsättning för lagens tillämpning att en verksamhet kan hänföras till ett lotteri. Därför finns det här anledning att ta ställning till vilka verksamheter som skall anses vara lotterier i framtiden (avsnitt 8.2.2) innan det sker en närmare precisering av tillämpningsområdet. Först lämnar vi dock några allmänna överväganden kring tillämpningsområdet.
Vinstmöjlighet
Som vi konstaterat i avsnitt 5.5 skall syftet med regleringen i första hand vara att motverka brottslighet, motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar samt att tillgodose konsumentskyddsintressen. En utgångspunkt för utredningen är att regleringen, liksom i dag, endast skall omfatta spel och lotterier där vinst utgår och där varje deltagare inte vinner lika mycket. Det är just vid spel och lotterier där vinsten inte är given på förhand som de risker som belysts i avsnitt 5.4 i första hand gör sig gällande. I och för sig kan även annan verksamhet, som liknar lotterier, medföra risk för skadeverkningar. T.ex. kan nämnas sådana förströelseautomater, där vinst inte utgår, som regleras i automatspelslagen. Där är det dock främst miljön kring spelet som är det avgörande. Vidare kan nämnas att konsumentskyddsaspekter givetvis gör sig gällande vid näringsverksamhet av vilket slag som helst. De konsumentskyddsaspekter som här kräver reglering är däremot sådana som beror på att konsumenten köper en vinstchans och inte en på förhand bestämd vara. Detta innebär enligt utredningen att lotterilagstiftningen även i fortsättningen bör gälla endast verksamheter där vinst utgår och där alla deltagare inte vinner lika mycket. Rätt till fortsatt spel bör liksom i dag anses vara vinst.
Nationella begränsningar
En nationell reglering av spel och lotterier kan endast omfatta verksamheter som på ett eller annat sätt har anknytning till landet i fråga. Frågan om ett lotteri är lagligt eller inte måste bedömas utifrån lagstiftningen i ursprungslandet. Såvitt utredningen kunnat
finna har det i flertalet länder varit en utgångspunkt, åtminstone tills nyligen, att spel och lotterier är en nationell angelägenhet.
Den svenska lagstiftningen är alltså inte avgörande för huruvida ett i utlandet anordnat lotteri i och för sig är lagligt. När ett sådant lotteri görs tillgängligt för spelare i Sverige kan dock svensk lag medföra att åtgärder här i landet är olagliga. T.ex. innebär det s.k. främjandeförbudet i 38 § lotterilagen att i varje fall aktiva åtgärder i Sverige för att främja deltagande i utländska lotterier är förbjudna här. Detta har gällt även om lotteriet varit tillåtet i ursprungslandet. Något absolut hinder mot dylika förbud i nationell lagstiftning har inte ansetts föreligga enligt EG-rätten, trots att det i och för sig innebär en inskränkning i den fria rörligheten för tjänster.
De senaste årens mycket snabba utveckling inom elektronisk kommunikation har dock inneburit att nationsgränserna kommit att suddas ut mer och mer, bland annat på spel- och lotteriområdet. Genom att ett spel eller lotteri anordnas t.ex. över Internet är det möjligt att delta i verksamheten från en dator eller mobiltelefon var som helst i världen. En nationell lagstiftning som har till syfte att skydda de egna medborgarna exempelvis mot sådana sociala och ekonomiska skadeverkningar som ett överdrivet spelande kan medföra blir mycket svår att upprätthålla om en ökande andel av spelandet sker i verksamheter som inte står under nationell kontroll.
Tillstånd till spel över Internet eller som på annat sätt förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor meddelas i allt fler länder. The Gaming Regulators European Forum, GREF
1
, har i sina
riktlinjer avseende spel över Internet gjort gällande bl.a. följande:
If a jurisdiction is to permit forms of gambling to be offered on the Internet, the members of GREF regard it as important that: - - -
(ii) those so licensed should be required to establish their operation in the territory of the jurisdiction concerned so that the operation can be properly controlled and policed.
1
The Gambling Regulators European Forum, GREF, är en sammanslutning av företrädare
för centrala tillsynsmyndigheter på lotteriområdet eller andra myndigheter med uppgifter i fråga om lotterier och spel i Europa. GREF:s huvudsakliga syften är dels att tillhandahålla ett forum för utbyte av synpunkter och information, dels att vid särskilda tillfällen – efter överenskommelser med medlemmarna – företräda olika synsätt i fråga om reglering av lotterier och spel och även kunna fungera som central kontakt gentemot andra myndigheter i eller utom Europa. GREF kan anta riktlinjer, som inte är bindande för medlemmarna, och har gjort så i fråga om spel över Internet.
(iii) the gambling so offered should be restricted to residents of the jurisdiction concerned and residents of such other jurisdictions with whom there are co-operative or reciprocal arrangements.
Flertalet stater med deltagare i GREF respekterar att ge tillstånd till Internetspel endast för landets egna medborgare. Emellertid finns det stater som inte avser att upprätthålla sådana nationella begränsningar.
I avsaknad av gemenskapsrättslig lagstiftning får varje medlemsstat inom Europeiska unionen själv utforma sin spel- och lotterilagstiftning. För det fall medlemsstaten önskar inskränka rätten för anordnare i andra medlemsstater att tillhandahålla spel och lotterier i den egna staten förutsätter detta att lagstiftningen är i överensstämmelse med de principer som kan utläsas av EG-domstolens avgöranden på området.
Den svenska lagstiftningen bygger på att lotterier är en nationell angelägenhet. Direktiven till utredningen uttalar inte att denna utgångspunkt bör frångås. Det är tvärtom tydligt att det önskvärda enligt direktiven är att så långt som möjligt upprätthålla en nationell spel- och lotterimarknad, där endast aktörer som står under svensk kontroll skall förekomma. En sådan lagstiftning kan inte anses strida mot EG-rätten, såsom den uttolkats av EGdomstolen, förutsatt att syftet med inskränkningarna verkligen är motiverade utifrån tvingande allmänhänsyn, inte är diskriminerande och inte går längre än vad som är motiverat.
Mot bakgrund av det anförda är det utredningens inställning att den svenska lagstiftningen endast skall reglera verksamheter som anordnas i eller som på annat sätt berör Sverige. Som huvudregel bör vidare, i enlighet med GREF:s riktlinjer, lotterier som anordnas i Sverige endast vara tillgängliga här och inte riktas till utlandet. Det är vidare vår utgångspunkt att verksamheter som anordnas utomlands inte automatiskt skall anses tillåtna enligt svensk lagstiftning, även om verksamheten skulle ha tillstånd i annat land.
Verksamheter enligt lotterilagen
I 3 § andra stycket lotterilagen räknas upp olika verksamheter som skall anses vara lotterier, oberoende av om dessa omfattas av den allmänna definitionen av lotteri eller ej. De verksamheter som anges är följande.
1. Lottning, gissning, vadhållning och liknande förfaranden.
2. Marknads- och tivolinöjen.
3. Bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel, kedjebrevsspel och liknande spel.
Som nämnts tidigare var det enligt 1994 års lotterilag i dess ursprungliga lydelse nödvändigt att en verksamhet föll in under någon av punkterna i uppräkningen för att anses vara ett lotteri, och därmed omfattas av lagstiftningen. Efter en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1997 kom uppräkningen att tjäna endast som en exemplifiering. Det är alltså i dag möjligt att en verksamhet anses som lotteri även om den inte omfattas av uppräkningen. Det huvudsakliga syftet med lagändringen var dock inte att utvidga lotterilagens tillämpningsområde. I stället var avsikten att förebygga att lotteriverksamheter som krävde reglering inte skulle falla utanför lagstiftningen enbart därför att verksamheten inte omedelbart omfattades av någon av punkterna.
Det kan därför tas som utgångspunkt att denna uppräkning visar vilka verksamheter som lagstiftaren ansett behöva regleras i lotterilagen. Utredningen anser att uppräkningen i 3 § andra stycket lotterilagen även i fortsättningen kan tjäna som utgångspunkt för vilka verksamheter som normalt bör ses som lotterier.
8.2.2. Lotteribegreppet
Bedömning: Den nuvarande lotteridefinitionen bör behållas. Lotterier som inte kräver insats bör även fortsättningsvis omfattas av lagstiftningen.
Problem
Som vi konstaterat i föregående avsnitt kan den nuvarande uppräkningen i 3 § andra stycket lotterilagen tjäna som utgångspunkt för vilka verksamheter som normalt bör ses som lotterier. En definition av lotterier i lagtexten kan dock inte enbart utgöras av en uppräkning av olika verksamheter. Det har tidigare visat sig att varje försök att uttömmande ange vilka verksamheter som skall anses vara lotterier har lämnat ett utrymme för kringgående, varför en definition av begreppet lotteri måste vara mer generell än så.
Utgångspunkten måste därför vara att definitionen skall inrymma samtliga verksamheter som skall omfattas av regelsystemet, men utesluta sådant som inte behöver regleras. Detta tämligen självklara konstaterande har dock visat sig vara mycket svårt att uppfylla i lagstiftningen. Alla definitioner av lotteri som förekommit i lagstiftningen har utsatts för kritik. Detta gäller även den nu gällande definitionen. Kritiken har sammanfattningsvis gällt att lotteribegreppet ansetts vara alltför vidsträckt, vilket inneburit att även verksamheter som inte kräver någon reglering kommit att omfattas. Å andra sidan kan det hävdas att en definition av lotteri som är mycket vidsträckt men inte särskilt konkret kan medföra att en verksamhet, som i och för sig kräver reglering, vid en prövning anses falla utanför definitionen. Enligt utredningens bedömning finns det sådana risker med den nuvarande regleringen, i och med hänvisningen till verksamhetens allmänna karaktär för att fastställa vad som är ett lotteri.
Direktiven till utredningen uppehåller sig endast kortfattat vid förhållanden som är av betydelse för lotteribegreppet. Det uttalas där att det under senare tid uppstått företeelser som angränsar till spel och lotterier och som inte förutsågs vid lotterilagens tillkomst. Som exempel på de problem som uppstått nämner direktiven gränsdragningen mellan marknadsföringsåtgärder och kedjebrevsspel.
Den tekniska omfattningen på spel- och lotteriområdet har varit mycket snabb och uppfinningsrikedomen när det gäller att skapa nya verksamheter som angränsar till spel eller lotterier är stor. Utvecklingen av spel över Internet eller som på annat sätt förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor har avancerat bara under den tid som utredningen arbetat. Dessutom har det med jämna mellanrum förekommit spelautomater av olika slag som nog – enligt de intentioner som kan utläsas av förarbetena – borde ha omfattats av lotterilagstiftningen men där det ändå ifrågasatts att så varit fallet på grund av otydligheter i lagstiftningen.
Karaktäristiska drag hos lotterier
En definition av begreppet lotteri i lagstiftningen borde egentligen ta sin utgångspunkt i vad som språkligt sett anses vara ett lotteri. Emellertid torde definitionen då bli alltför snäv. Ett lotteri kan normalt sägas vara ett spel – dvs. en verksamhet i syfte att vinna
pengar – med begränsade insatser, där vinsterna fördelas helt slumpmässigt. Utanför uttrycket faller då till exempel olika former av vadhållning eller andra verksamheter där slumpen inte till fullo är avgörande. Mot bakgrund av regleringsbehovet även för sådana verksamheter måste definitionen göras vidare än vad som följer av den rent språkliga innebörden. Frågan blir då om det går att finna gemensamma karaktäristiska drag hos lotterier.
Utredningen har i avsnitt 8.2.1 funnit att endast verksamheter som kan ge vinst bör omfattas av regleringen. Vinstrekvisitet torde vara ett av de karaktäristiska dragen hos ett lotteri. Lotterilagsutredningen pekade vidare ut ett antal andra karaktäristiska drag, nämligen slumpmomentet och verksamhetens allmänna karaktär.
Slump kan definieras som ett resultat eller yttring av omständigheter som inte kunnat förutses eller kontrolleras (se Nationalencyklopediens ordbok). Att spelaren själv eller någon annan inte kan förutse eller kontrollera utgången är i många fall ett framträdande drag i de verksamheter som i dag anses vara lotterier. För traditionella lotterier – i ordets egentliga betydelse – är utgången så gott som alltid beroende av slumpen. När det å andra sidan handlar om vadhållning är slumpmomentet inte lika framträdande. Även om utgången inte är given på förhand kan spelarens kunskaper om de lag, hästar etc. som vadhållningen avser ha viss betydelse för om han vinner eller inte. När det vidare är fråga om marknads- eller tivolinöjen såsom pilkastning eller bollkastning kan spelarens skicklighet ofta vara helt avgörande. Alla dessa verksamheter ingår i det nuvarande lotteribegreppet.
Det framgår inte uttryckligt av den nuvarande definitionen av lotteri att vinstmöjligheten skall vara beroende av slumpen, helt eller delvis. Slumpen saknar dock inte betydelse när det gäller att avgöra om en verksamhet är att anse som lotteri eller ej. Regeringen framhöll i prop. 1993/94:182 s. 52 att slumpen skall beaktas vid bedömningen, men att hänsyn i första hand skall tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte till slumpen. Av 3 § tredje stycket lotterilagen framgår således att det vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri skall hänsyn tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till den större eller mindre grad av slump som finns i det enskilda fallet.
I 1982 års lotterilag var det som huvudregel en förutsättning att vinstmöjligheterna skulle bero helt eller delvis på slumpen, och verksamheter där slumpen inte till någon del behövde vara avgörande för utgången reglerades särskilt. Lotterilagsutredningens
förslag till definition (se avsnitt 8.1.2) var uppbyggd på motsvarande sätt. Lotterilagsutredningens förslag i denna del har inte blivit föremål för vidare lagstiftningsåtgärder.
Det kan diskuteras om det är önskvärt, lämpligt eller rent av nödvändigt med en återgång till vad som gällde enligt 1982 års lotterilag, med ett betonande av slumpmomentet i lagtexten. Om sådana spelformer där slumpen inte till någon del har betydelse för utgången helt skulle undantas från regleringen skulle betänkligheterna mot att låta slumpmomentet utgöra ett rekvisit för lotteribegreppet minska. Om, å andra sidan, sådana spelformer även i fortsättningen bör regleras gemensamt med andra lotterier skulle dessa kunna utpekas särskilt och inte nödvändigtvis behöva omfattas av en lotteridefinition.
Utredningen anser emellertid inte att det är lämpligt att låta slumpmomentet framgå direkt i lagtexten på ett sätt motsvarande 1982 års lotterilag. Den främsta invändningen häremot är att ett angivande av att slumpen, helt eller delvis, skall vara avgörande kan innebära en fokusering på att försöka fastställa hur stor grad av slump som föreligger i den enskilda spelformen. Som exempel kan här nämnas poker över Internet, vilket av flera anordnare och deltagare anses vara ett till övervägande del skicklighetsspel men som i rättspraxis hänförts till lotterier (jfr Kammarrättens i Stockholm dom den 14 november 2005, mål 5318-04, angående beskattning av vinst i pokerspel). Det finns en risk för att man härmed skapar en gråzon.
I stället förespråkar utredningen att det även i fortsättningen bör vara verksamhetens allmänna karaktär som bör avgöra om ett lotteri skall anses föreligga eller inte. Emellertid öppnar även denna konstruktion för ett stort mått av godtycke, eftersom den allmänna karaktären inte på något sätt är definierad i lagtexten. Ett lotteri definierar så att säga sig själv. Det finns därför skäl att fråga sig, huruvida uttrycket allmän karaktär bör preciseras i lagtexten eller om det – såsom är fallet i dag – måste överlåtas åt rättstillämpningen att närmare ange tillämpningsområdet.
Vad består då den allmänna karaktären hos ett lotteri av? Lotterilagsutredningen förde i SOU 2000:50 s. 118 ff. ett utförligt resonemang kring slumpen och verksamhetens allmänna karaktär, men fann inte någon generell definition av den allmänna karaktären. Utredningen anförde dock att den allmänna karaktären hos ett lotteri kännetecknas bl.a. av den slumpmässiga fördelningen av vinsterna (s. 120). Det förefaller vanskligt att slå fast detta i
lagtexten. T.ex. kan det ifrågasättas om vinstfördelningen vid vadslagning med fasta odds – en verksamhet som otvivelaktigt bör omfattas av regleringen – sker slumpmässigt.
Det är enligt utredningen mycket svårt att i lagtexten ange vad som skall anses vara den allmänna karaktären hos ett lotteri. Om det, liksom i dag, räknas upp ett antal verksamheter som är att anse som lotterier kan dock dessa tjäna som utgångspunkt för att bestämma om en verksamhet av annat slag också skall anses omfattas av regleringen.
Insats
Lotterilagen uppställer inget krav på att insats skall erläggas för att ett lotteri skall föreligga. Det är tvärtom uttalat i lagtexten att insats inte krävs. I de övriga nordiska länderna krävs däremot insats. När lotterier uteslutits från tillämpningsområdet för vissa EG-rättsakter, såsom direktivet om elektronisk handel, har undantagen avsett spel där penningvärden satsas. Även om utredningen inte har en tillräcklig överblick över andra länders lagstiftning i detta avseende synes utgångspunkten ofta vara att endast verksamheter som kräver insats anses vara lotterier. Frågan är om det finns skäl att i Sverige bibehålla det mera utvidgade lotteribegreppet som omfattar även insatsfria lotterier.
De insatsfria lotterier som kan tänkas förekomma torde i första hand vara olika slags reklamlotterier, där lotteriet syftar till att marknadsföra en vara eller tjänst och där syftet alltså inte är att lotteriet i sig skall generera ett överskott. Sådana lotterier förekommer redan i dag men det torde finnas en risk att antalet ökar betydligt om de inte längre omfattas av lotterilagstiftningen eller annan reglering. Detta kan i sin tur påverka marknaden för andra lotterier. Lotterilagsutredningen anförde detta argument som skäl för att inte föreslå ett krav på insats för lotterier. Tillstånd till reklamlotterier kan inte ges enligt lotterilagen eftersom de allmänna krav på anordnare, skälig avkastning m.m. som uppställs där knappast kan uppfyllas. I praktiken innebär detta ett förbud mot reklamlotterier.
Orsaken till att även insatsfria lotterier omfattas av regleringen var enligt förarbetena till 1939 års lotteriförordning uppenbarligen svårigheterna att fastställa huruvida insats skulle anses föreligga när deltagande i en verksamhet förutsatte att deltagaren skickade in
tävlingssvar eller liknande per post och därmed – eller på annat sätt – hade utgifter relaterade till deltagandet. I dag torde detta argument sakna relevans. När deltagande i ett lotteri förutsätter exempelvis telefonsamtal enligt en förhöjd samtalstaxa, där en del av beloppet tillfaller anordnaren av lotteriet eller något ändamål denne önskar att gynna, är det enligt utredningens uppfattning klart att insats föreligger. Däremot kan inte sedvanliga porto- eller telefonkostnader, som inte tillfaller anordnaren, anses vara insatser. Som även Lotterilagsutredningen konstaterade torde ett krav på insats inte medföra några större tolkningsproblem (jfr SOU 2000:50 s. 117).
Den svenska lotteriregleringen bör, som nämnts i kapitel 5, även i framtiden syfta till att motverka risk för brottslighet, motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar samt att tillvarata konsumentskyddsintressen. Samtliga dessa skyddshänsyn förutsätter normalt att spelaren erlägger insats för sitt deltagande. Ett ytterligare syfte med regleringen är att styra överskottet från lotterier till allmänna eller allmännyttiga ändamål. Eftersom något överskott i sedvanlig betydelse, dvs. insatserna i lotteriet med avdrag för vinster, inte uppkommer i ett insatsfritt lotteri kan det ifrågasättas om det finns något skäl utifrån de angivna syftena att låta även insatsfria lotterier omfattas av regleringen i framtiden.
Det finns emellertid ändå skäl som talar för att behålla den nuvarande regleringen. Lotterilagsutredningens farhågor, att ett undantagande av insatsfria lotterier från en reglering skulle riskera medföra en kraftig ökning av reklamlotterier, synes vara välgrundade. Som Lotterilagsutredningen också anförde kan detta minska andra lotteriers attraktionskraft på marknaden. Det finns vidare en risk för kringgåenden av lotterilagstiftningen om det där uppställs krav på insats utan att insatsfria lotterier regleras någon annanstans. Överhuvudtaget framstår konsekvenserna av att frångå det nuvarande förbudet och släppa fritt reklamlotterier och andra insatsfria lotterier som så osäkra att det förefaller befogat med en reglering i någon form av dessa.
Reklamlotterier har ett nära samband med andra marknadsföringsåtgärder, och det kan då ifrågasättas om dessa inte borde regleras t.ex. i marknadsföringslagen (1995:450) i stället för i lotterilagstiftningen. Lotterilagsutredningen ansåg i det avseendet att det nuvarande förbudet inte i första hand är betingat av skäl som har med marknadsföring att göra utan av hänsyn till konkurrensen på lotteriområdet, varför regler om insatsfria
lotterier även i fortsättningen borde finnas i lotterilagen (SOU 2000:50 s. 118). Det kan emellertid ifrågasättas om lotterilagstiftningens syfte skall vara att förbjuda verksamheter av annat slag enbart av den anledningen att dessa kan konkurrera med lotterier.
Det bör dock uppmärksammas sådana reklamlotterier, där syftet är att marknadsföra ett annat lotteri. En kraftig ökning av pokerspelande över Internet sker för närvarande. Sådant spel omfattas av lotteridefinitionen i lotterilagen. Spelarna erlägger i regel en insats för att delta i detta spel. Det förekommer dock att anordnare av pokerspel över Internet erbjuder spelare att delta i insatsfria omgångar där vinnaren ändå erhåller en penningvinst. Detta torde helt ske i syfte att locka till fortsatt spel. Anknytningen till lotterilagstiftningen är i sådana fall påtaglig.
Det finns alltså skäl att behålla en reglering av reklamlotterier och andra insatsfria verksamheter av liknande slag även i framtiden, men det är inte givet om detta bör ske i lotterilagstiftningen, i marknadsföringslagen eller i annan lagstiftning. Inom Europeiska unionen pågår det för närvarande arbete med en förordning om säljfrämjande åtgärder, vilken enligt det förslag som kommissionen lämnat omfattar reklamlotterier (se avsnitt 8.1.6). Enligt utredningens bedömning är det därför inte för närvarande, i avvaktan på gemenskapslagstiftning på området, påkallat att föreslå att reklamlotterier skall undantas från lotterilagstiftningens tillämpningsområde. Det finns därför inte skäl att för närvarande kräva att insats skall erläggas för att ett lotteri skall föreligga.
Vid s.k. stimulanslotterier, där lotteriets huvudsakliga syfte är att stimulera till t.ex. motion och inte till att ge anordnaren ekonomisk behållning, krävs ofta inte insats. Utredningen återkommer till stimulanslotterierna i avsnitt 13.5.2.
Lotteri eller tävling?
När det gäller att avgränsa lotterilagstiftningens tillämpningsområde har det traditionellt handlat om att skilja lotterier från tävlingar. Att skilja lotterier från annan slags näringsverksamhet har, som utredningen uppfattar det, inte medfört lika stora bekymmer. Eftersom inget av begreppen lotteri och tävling har någon otvetydig definition är det svårt att i generella termer ange vilket som skall omfattas av den ena eller andra kategorin. För en anordnare är det däremot av största vikt att kunna avgöra detta
eftersom den förstnämnda kategorin, men inte den sistnämnda, kräver tillstånd enligt lotterilagen eller i varje fall står under offentlig kontroll. För en deltagare har gränsdragningen betydelse bland annat då vinst i svenska lotterier inte utgör skattepliktig inkomst, vilket däremot tävlingsvinster är.
Mycket grovt har avgränsningen mellan lotterier och tävlingar gjorts med beaktande av om det är slumpen eller deltagarnas egen prestation som varit det avgörande för utgången. Att försöka avgöra hur stor inverkan slumpen haft är emellertid svårt. Vissa verksamheter anses dessutom vara lotterier trots att slumpens inverkan är liten eller rent av obefintlig.
Avgränsningen mellan lotteri och tävling har i skatterättslig praxis gjorts med utgångspunkt i verksamhetens allmänna karaktär (se t.ex. RÅ 1995 ref. 100).
Frågan om en verksamhet är att anse som lotteri eller tävling kan rimligen endast avgöras i rättspraxis. Utredningen har därför inte övervägt lagstiftningsåtgärder i frågan.
8.2.3. Tillämpningsområdets närmare avgränsning
Förslag: Någon definition av anordnande bör inte införas i lotterilagen.
Lagtexten förtydligas så att det framgår att lotterilagen även omfattar verksamhet som anordnas i Sverige men som inte är tillgänglig för den svenska allmänheten.
Ytterligare förändringar av lagstiftningens tillämpningsområde föreslås inte.
För lotterilagens tillämpning krävs att ett lotteri föreligger och att detta anordnas för allmänheten, eller under vissa förhållanden som är att jämställa härmed. För vissa lotterier, nämligen bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel, som inte anordnas för allmänheten är lagen ändå tillämplig om dessa lotterier anordnas i förvärvssyfte.
Anordnandebegreppet
Som redovisats under avsnitt 8.1.3 är begreppet anordnande inte definierat i lagstiftningen och inte heller finns några klarläggande förarbetsuttalanden om detta. Frågan om vilka slags åtgärder som måste ha vidtagits för att ett lotteri skall anses ha blivit anordnat torde dock endast sällan vara av någon särskild betydelse. I regel är det relativt enkelt att konstatera att ett lotteri anordnats. När lotteriet gjorts tillgängligt för allmänheten, på så sätt att denna kan lämna insatser eller på annat sätt delta, bör lotteriet normalt anses vara anordnat.
Den fråga som det här finns anledning att ta ställning till är hur mycket som krävs för att lotteriet skall anses anordnat. Den som endast tryckt upp lottsedlar utan att bjuda ut dessa till allmänheten har enligt utredningens bedömning inte anordnat ett lotteri, utan det måste krävas att lotteriet i varje fall gjorts tillgängligt för spelarna. Emellertid rör frågan om anordnande i dag närmast spel och lotterier som överskrider nationsgränser, t.ex. som anordnas över Internet. Det kan ifrågasättas om en verksamhet där några faktiska anordnandeåtgärder inte företagits i Sverige kan anses vara anordnad här enbart på grund av att den är tillgänglig för svenska spelare över Internet. Med den bedömning som Svea hovrätt gjort i den i avsnitt 8.1.3 anmärkta domen rörande en terminal på Stockholms centralstation för befordran av spelvad till Storbritannien torde inte heller åtgärder, som består i marknadsföring eller enbart erbjudande att delta i lotteriet, ensamma utgöra ett anordnande av ett lotteri.
Emellertid anser utredningen inte att det finns anledning att definiera anordnandebegreppet i lagtexten eller ens att försöka precisera detta genom förarbetsuttalanden. Det väsentliga är nämligen att avgöra vilka förfaranden som är tillåtna respektive förbjudna. Enligt lotterilagen är det förbjudet inte endast att anordna lotterier utan tillstånd utan även att främja otillåtna lotterier. Även om rättsverkningarna enligt gällande rätt skiljer sig något åt beroende på om en viss åtgärd kan hänföras till ett anordnande eller ett främjande (se avsnitt 8.1.3) är det genom dessa förbud som gränsen för vad som är tillåtet dras upp. För att kunna avgöra denna gräns krävs att man tar ställning till i vilka former och under vilka förutsättningar som spel och lotterier skall få anordnas i Sverige i framtiden. Utredningen återkommer till detta i kapitel 9
där det även utreds hur anordnare som saknar svenskt tillstånd bör behandlas.
Allmänheten och förvärvssyfte
Utredningen har inte funnit skäl att frångå den huvudregel som gäller i dag, att spel och lotterier skall vara anordnade för allmänheten för att omfattas av lagstiftningen. Begreppet allmänheten bör ha samma innebörd som enligt gällande rätt. Liksom i dag bör ett lotteri anses anordnat för allmänheten även när det som villkor för deltagande krävs medlemskap i en viss sammanslutning, om denna väsentligen har till uppgift att anordna lotterier eller när lotteriet annars med hänsyn till omfattningen eller till villkoren för deltagande är att jämställa med ett lotteri som är anordnat för allmänheten (jfr 1 § andra stycket lotterilagen).
Enligt lotterilagen omfattas dock vissa spelformer, nämligen bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel, av lagen redan om de anordnas i förvärvssyfte. Eftersom det inte framkommit skäl som talar för en annan ordning bör detta gälla även i fortsättningen.
Det har emellertid framkommit att tveksamhet råder huruvida ett lotteri som anordnas i Sverige och är tillgängligt för allmänheten i annan stat, men där svenska spelare utestängs från att delta, omfattas av lagstiftningen. Särskilt gäller detta spelföretag som är etablerade i Sverige och som erbjuder spel och lotterier över Internet som riktas enbart mot annan stat. Det har då ifrågasatts om uttrycket ”lotterier som anordnas för allmänheten” enbart avser den svenska allmänheten. Utredningen kan inte se att en sådan begränsning kan läsas ut i lagtexten. Eftersom lotterilagens syften, att skydda spelarna och motverka kriminalitet m.m. får anses avse de svenska förhållandena är det dock inte självklart att det vid en domstolsprövning konstateras att lagstiftningen är tillämplig på verksamhet som anordnas i Sverige men endast riktar sig utomlands.
Som kommer att utvecklas i nästa kapitel är det svårt att genom nationell lagstiftning reglera spel- och lotteriverksamhet som anordnas i andra stater. I konsekvens med det resonemanget måste det ankomma på den stat, där verksamheten anordnas, att reglera även den gränsöverskridande verksamheten. Det är inte acceptabelt att det finns möjligheter att från Sverige bedriva spel- och
lotteriverksamhet som riktar sig mot utlandet, särskilt om åtgärder vidtas här för att förhindra utländska spelanordnare att erbjuda speltjänster här. Utredningen finner därför att den svenska lagstiftningen bör gälla även verksamheter som anordnas här men som inte är tillgängliga för den svenska allmänheten. Lagtexten bör därför förtydligas, så detta framgår.
Verksamheter som inte bör omfattas av lotterilagstiftningen
Utgångspunkten bör vara att en lotterireglering skall omfatta alla slags lotterier som – enligt huvudregeln – anordnas för allmänheten. Det måste finnas bärande skäl om en verksamhet, som omfattas av lotteridefinitionen, skall vara undantagen.
I dag är tre slags verksamheter undantagna från lotterilagens tillämpningsområde, nämligen svenska statens premieobligationslån, automatspel enligt automatspelslagen och kasinospel enligt kasinolagen. Frågan är om alla dessa verksamheter bör vara undantagna även i fortsättningen.
Svenska statens premieobligationslån
Premieobligationslånen regleras inte direkt i annan lagstiftning, och den utlottning av vinster som sker har onekligen påtagliga likheter med sedvanliga lotterier. Utredningen har dock, i likhet med Lotterilagsutredningen, funnit att premieobligationslånen även i fortsättningen bör vara undantagna lotterilagens bestämmelser, framför allt eftersom de ingår som ett led i den statliga upplåningen. Det måste dock påpekas att premieobligationslånen alltjämt är att se som ett lotteri. För det fall den rättsliga utvecklingen kräver ändringar i fråga om principerna för den svenska lotterilagstiftningen, där staten i dag har en särställning framför andra anordnare, måste riksdag och regering beakta detta i fråga om Riksgäldskontorets bemyndigande att anordna premieobligationslån med vinstdragningar.
Automatspel enligt automatspelslagen
Till utredningen har framställts önskemål om att regleringen av spelautomater samlas i en lag. Den lagändring som trädde i kraft den 1 januari 2005, enligt vilken Lotteriinspektionen övertagit tillståndsgivningen och tillsynen även enligt automatspelslagen, torde dock medföra att flera av de problem den tidigare ordningen medfört kan försvinna. Lagändringen kan förväntas få fullt genomslag först efter den 1 april 2006, då alla kommunala tillstånd enligt automatspelslagen måste ha ersatts med tillstånd från Lotteriinspektionen.
Utredningen har i avsnitt 8.2.1 funnit att endast verksamheter som ger vinst bör regleras som lotterier. Det finns därför invändningar av principiell natur mot att även rena förströelseautomater, som inte ger någon vinst alls, skall omfattas av en lotterireglering (jfr regeringens uttalanden i prop. 2004/05:3 s. 15). I avvaktan på att effekterna av de ovan nämnda ändringarna i automatspelslagen skall kunna bedömas finns det inte anledning att föreslå några ytterligare ändringar.
Kasinospel enligt kasinolagen
Som konstaterades redan när kasinolagen trädde i kraft skulle den verksamheten i och för sig kunna regleras i lotterilagen. Med hänsyn till att en särskild utredare är förordnad med uppgift att utvärdera kasinoverksamheten i Sverige (Fi 2005:07) finner utredningen dock inte skäl att nu föreslå några ändringar.
9. Regleringen av spel- och lotterimarknaden i framtiden – överväganden
9.1. Utredningens uppdrag
9.1.1. Den svenska spelpolitiken
Utredningens uppdrag har i direktiven sammanfattats på följande sätt:
En särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över lagstiftningen inom spel- och lotteriområdet. Utredaren skall mot bakgrund av den av riksdagen och regeringen fastställda spelpolitiken och med hänsyn tagen till den aktuella utvecklingen lämna de förslag som kan behövas för att anpassa regleringen inom området till den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen samt till utvecklingen av EG-rätten. Utredaren skall även beakta utvecklingens och förslagens inverkan på folkhälsan och de sociala skyddshänsynen.
Utgångspunkten för utredningen är således att den nuvarande, av regering och riksdag fastställda spelpolitiken bör gälla även i framtiden. I prop. 2002/03:93 har målen för den svenska spelpolitiken sammanfattats enligt följande (a. prop. s. 15).
Målen för spelpolitiken bör även fortsättningsvis vara en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskott från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. föreningslivet, hästsporten och staten. Inriktningen bör som hittills vara att prioritera sociala skyddshänsyn samtidigt som intresset av ett varierat spelutbud och risken för bedrägerier och olagligt spel beaktas.
Den svenska lagstiftningen på spel- och lotteriområdet har, mot bakgrund av spelpolitiken, utformats med utgångspunkten att lagstiftningen skall syfta till att
- motverka kriminalitet,
- motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar,
- tillvarata konsumentskyddsintressen, och
- inkomsterna från lotterier skall gå till allmänna eller allmännyttiga ändamål.
I det sagda ligger även att något egentligt utrymme för kommersiellt anordnande av spel och lotterier inte är avsett.
9.1.2. Utgångspunkter för den framtida regleringen
Utredningen har tidigare, i kapitel 5, konstaterat att lagstiftningen även i fortsättningen bör syfta till att motverka kriminalitet, motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar samt tillvarata konsumentskyddsintressen. På en oreglerad eller bristfälligt reglerad lotterimarknad finns det stora risker att bedrägerier och annan kriminalitet florerar, inte minst med hänsyn till de stora summor som omsätts och till den ringa möjligheten för deltagarna i spel och lotterier att kontrollera de förutsättningar under vilka spelet bedrivs. Det är vidare ett faktum att ett inte obetydligt antal spelare drabbas av problem i anslutning till spelet som kan jämställas med ett beroende. Detta kan i sin tur leda till såväl ekonomisk som social utslagning. Dessa omständigheter kräver en reglering som syftar till dels att noga ange under vilka förutsättningar som spel och lotterier får bedrivas, dels möjliggör en kontroll av spelandet. Enligt EG-domstolens praxis kan det under vissa förhållanden godtas att den fria rörligheten av tjänster och etableringsfriheten inskränks i syfte att begränsa spelandet och kanalisera detta till offentligt kontrollerade spel och lotterier.
Utgångspunkten såväl i direktiven som för utredningen är dessutom att inkomsterna från lotterier skall gå till allmänna eller allmännyttiga ändamål. I dag är spel och lotterier en mycket viktig inkomstkälla för föreningslivet, dels genom att ideella föreningar själva anordnar lotterier, dels genom de bidrag till barn- och ungdomsverksamhet som härrör från Svenska Spels överskott. För hästsporten och hästnäringen är inkomster från vadhållning på hästar den helt dominerande intäktskällan. Det är uppenbart att föreningslivet och hästsporten kommer att drabbas ekonomiskt om omsättningen på spel och lotterier minskar. Å andra sidan har EGdomstolen tydligt pekat på att en lagstiftning som är motiverad utifrån ekonomiska hänsyn, och där dessa hänsyn inte enbart utgör
en ”accessorisk positiv konsekvens” utan i stället det verkliga syftet med den restriktiva politiken, inte kan accepteras.
Hittills har den totala bruttoomsättningen på spel och lotterier i Sverige inte minskat, men ökningstakten är i dag inte särskilt hög. Utlandsbaserade anordnare av spel och lotterier, framför allt över Internet, har möjligheter att erbjuda andra och bättre villkor än de svenska anordnarna samtidigt som traditionella, fysiskt anordnade lotterier kan befaras tappa i attraktionskraft. Ingen del av överskottet från dessa utlandsbaserade spelbolag kommer allmänna eller allmännyttiga ändamål i Sverige till godo. Den nuvarande utvecklingen har visat att nettoomsättningen, dvs. insatserna med avdrag för vinster, i svenska lotterier kommer att minska beroende på konkurrensen utifrån. Detta får i sin tur till följd inte enbart att en allt lägre andel av spelandet från Sverige sker i spelformer som inte står under svensk kontroll utan även ekonomiska konsekvenser för staten, hästsporten och föreningslivet. Det är tveksamt om föreningslivet och hästsporten till fullo kan kompenseras på annat sätt för de minskade lotteriintäkter som denna utveckling medför. Utredningsdirektiven pekar på dessa ekonomiska konsekvenser och att det är önskvärt med en lagstiftning som möjliggör att pengarna från spel i Sverige stannar här.
9.1.3. Utredningens handlingsalternativ
Detta resonemang leder fram till kärnfrågan och dilemmat rörande den framtida svenska spelregleringen. Finns det förutsättningar att behålla den nuvarande modellen för reglering av den svenska spel- och lotterimarknaden och förbättra konkurrenssituationen för de svenska anordnarna gentemot utlandsbaserade spelanordnare, samtidigt som den valda regleringen är förenlig med EG-rätten? I förutsättningarna att behålla den nuvarande modellen ligger då även att den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen gör detta möjligt.
Om svaret på denna fråga skulle vara jakande är utredningen bunden av vad regeringen uttalat i fråga om den svenska spelpolitiken. Utredningen har inget mandat att ta ställning i rent politiska frågor utan uppgiften är egentligen begränsad till de juridiska övervägandena. Om emellertid svaret på frågan är nekande – det finns inte möjligheter att genomföra de förändringar och
förbättringar för de svenska anordnarna som förutsätts i direktiven – inställer sig det spörsmålet om vilka avvikelser från det nuvarande systemet och från direktivens krav som kan godtas. Frågan då blir alltså om den nuvarande regleringen bör värnas så långt det går eller om det i stället kan finnas förutsättningar för en marknadsöppning i någon form genom att det principiella förbudet mot kommersiella intressen på den svenska spel- och lotterimarknaden till någon del frångås.
9.1.4. Betydelsen av den internationella utvecklingen
Även om det nog alltid förekommit gränsöverskridande spel- och lotteriverksamhet har sådan verksamhet i den ”fysiska” spelvärlden varit relativt lätt att kontrollera. I den fysiska spelvärlden har en nationellt anpassad spelreglering varit möjlig. Spel- och lotterimarknaden har dock på bara några år förändrats till att bli en väsentligen internationell marknad. Det är dock tydligt att lagstiftningen, såväl i Sverige som i andra länder, inte anpassats till den nya verkligheten. Det gränsöverskridande spelandet sker i dag i sådana former, särskilt över Internet, att nationsgränserna inte innebär något verkligt hinder mot att anordna spel som är tillgängligt i hela världen. Den som anordnar spel i en stat behöver alltså inte vidta några särskilda åtgärder för att detta skall vara tillgängligt för spelare t.ex. i Sverige utan det räcker för de senare att ha tillgång till en dator med Internetuppkoppling. Som utredningen kommer att beskriva i avsnitt 9.5 saknas reella möjligheter för svenska myndigheter att kontrollera hur dessa anordnare verkligen bedriver sin verksamhet, eller möjligheter att förhindra att sådant spel blir tillgängligt i Sverige.
Mot den bakgrunden framstår möjligheterna att i längden upprätthålla nationella spelmarknader som små. Ett allvarligt problem med globaliseringen av spelmarknaden är att de sociala skyddshänsyn som kunde beaktas på en nationell spelmarknad blir mycket svåra att tillgodose om spel och lotterier anordnas okontrollerat, exempelvis i stater där sådan verksamhet överhuvudtaget inte är reglerad eller står under någon tillsyn. Likafullt blir det myndigheterna i spelarens hemland som måste ta de sociala och ekonomiska konsekvenserna i form av t.ex. ett ökande spelberoende, utan att ha möjligheter att kontrollera eller reglera verksamheten. En nationell lotterilagstiftning som bärs upp av
hänsynen att motverka olika slags sociala och ekonomiska skadeverkningar riskerar att bli endast illusorisk om en hög andel av spelandet från den staten ändå sker på spel och lotterier som inte omfattas av statens kontroll.
Utvecklingen på den svenska spel- och lotterimarknaden har beskrivits i kapitel 3. De antaganden som gjorts om hur stor andel av spelandet som sker hos andra än de svenska anordnarna är osäkra och måste bedömas med försiktighet
1
. Utvecklingstendensen är dock tydlig: En allt större del av spelandet i Sverige sker i former som står utanför den svenska regleringen. Det kan visserligen förutsättas att en väsentlig del av spelandet från Sverige ändå sker i spelformer som har tillstånd och är underkastade reell tillsyn i ursprungsstaten, t.ex. i Storbritannien. I avsaknad av harmoniserad lagstiftning finns det dock inga garantier för att lagstiftningen i ursprungsstaten beaktar de skyddshänsyn som skall tillvaratas genom den svenska lagstiftningen. Det är inte heller betydelselöst att samhällets kostnader med anledning av sociala och ekonomiska skadeverkningar som kan uppkomma på grund av spel hos utländska anordnare inte för närvarande kan täckas genom beskattning eller liknande hos dessa anordnare. Utredningen bedömer att möjligheterna att i framtiden kunna upprätthålla en nationell spelpolitik, där allt spelande sker i kontrollerade former med beaktande av socialpolitiska hänsyn nästan nödvändigtvis förutsätter ett internationellt samarbete. Det torde inte vara möjligt att i tillräcklig grad beakta dessa hänsyn enbart genom en nog så genomtänkt nationell lagstiftning. I avsaknad av sådant samarbete, inom ramen för den Europeiska unionen eller i andra former, är det dock nödvändigt att försöka utforma den nationella lagstiftningen så att denna så långt det är möjligt syftar till att uppnå en sund och säker spelmarknad och om möjligt reglera också spelet över Internet hos utlandsbaserade anordnare.
1
För att ändå illustrera förhållandet här kan det, med utgångspunkt i Svenska Spels
antaganden (se avsnitt 3.6.2), uppskattas att ca en fjärdedel av bruttoomsättningen totalt och över åttio procent av bruttoomsättningen på spel över Internet under år 2005 belöper på utländska anordnare.
9.1.5. Val av modell
Bedömning: Med hänsyn till bl.a. den tid utredningen haft till förfogande samt till att utvecklingen av EG-rätten är oviss har som första alternativet utgångspunkt tagits i den nuvarande regleringen. Även ett alternativ till den nuvarande regleringen skisseras emellertid.
Här bör inledningsvis konstateras att en reglering av den svenska spel- och lotterimarknaden är förutsatt. Det är otänkbart att denna marknad skulle lämnas oreglerad.
Direktiven till utredningen förstås så, att utgångspunkten för utredningens förslag skall vara den nuvarande regleringen, åtminstone i dess huvuddrag. Endast om en anpassning till EGrätten eller den tekniska eller marknadsmässiga utvecklingen kräver det bör regleringen frångås.
Huvuddragen i den nuvarande regleringen är att spel och lotterier är förbehållet staten, hästsporten och föreningslivet. Vidare gäller att spel och lotterier bara får anordnas till förmån för allmänna eller allmännyttiga ändamål. De olika aktörernas roll på marknaden samt marknadsfördelningen dem emellan har beskrivits i kapitel 3. Regleringen och dess tillämpning i praktiken innebär att monopol råder inom vadhållningssektorn, på värdeautomater och på kasinospel med internationella regler. I övrigt förekommer en konkurrenssituation mellan statliga och allmännyttiga aktörer. Rent kommersiella anordnare förekommer endast vid de s.k. restaurangkasinona.
En grundläggande förutsättning för att upprätthålla en reglering, som på spel- och lotteriområdet inskränker den fria rörligheten för tjänster samt etableringsfriheten, är att den tjänar till att begränsa spelverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt och återspeglar en verklig önskan att minska spelmöjligheterna. En reglering som innebär att marknaden är förbehållen ett fåtal aktörer eller aktörsgrupper, och där privata vinstintressen i princip är uteslutna, framstår i och för sig som ändamålsenlig för att motverka brottslighet och tillgodose sociala skyddsintressen. Detta torde dock förutsätta att den konkurrens som ändå finns mellan olika anordnare och olika spelformer dämpas och inte leder till en okontrollerad marknadsutveckling. En konsekvent tillämpning av en sådan reglering kan förväntas bidra till att begränsa spelmöjligheterna och minska spelandet. Även om regleringen
därmed inskränker den fria rörligheten för tjänster, och även etableringsfriheten, kan man hävda att den är förenlig med EGrätten utifrån de kriterier som kan läsas ut ur EG-domstolens praxis på området, såvida inte det verkliga syftet med regleringen kan sägas vara ekonomiskt, dvs. att finansiera allmänna eller allmännyttiga ändamål.
Den nuvarande svenska regleringen har utformats för en nationell spelmarknad, där nationsgränserna verkligen utgjorde begränsningar för spel och lotterier. Det finns i dag inte tillräckliga möjligheter att dämpa konkurrenstrycket, begränsa spelmöjligheterna och minska spelandet genom tillämpning av nationella bestämmelser, när konkurrensen på den svenska spelmarknaden väsentligen kommer från spel och lotterier som inte omfattas av regleringen eller av svensk jurisdiktion. Det alternativ som då står till buds, vilket det också pekas på i direktiven till utredningen, är att tillåta de svenska anordnarna av spel och lotterier att bedriva sin verksamhet utifrån samma förutsättningar som konkurrenterna, dvs. de utlandsbaserade spelbolagen. Detta kan leda till att det totala spelandet ökar – och även antalet spelberoende – utan att de svenska anordnarnas ställning stärks i motsvarande mån men skulle i bästa fall medföra att de svenska anordnarna av spel och lotterier lyckas attrahera de spelare som annars skulle välja de utlandsbaserade spelbolagen.
Under alla förhållanden är det den socialpolitiska hänsynen, såsom önskan att motverka kriminalitet eller sociala och ekonomiska skadeverkningar, som särskilt måste beaktas vid utformningen av lagstiftningen om en modell motsvarande den nuvarande skall kunna upprätthållas även i framtiden. En reglering som medför att spelmarknaden är förbehållen ett fåtal subjekt, och där kommersiella anordnare i princip är uteslutna, måste kunna motiveras utifrån dessa socialpolitiska hänsyn för att vara acceptabel enligt EG-domstolens praxis. Det står givetvis en stat fritt att i stället utforma regleringen utifrån främst ekonomiska hänsyn, men den stat som väljer den vägen kan inte åberopa t.ex. sociala skyddshänsyn som skäl för att inskränka den fria rörligheten särskilt för tjänster.
Som framgår av följande avsnitt kan den svenska regleringen ifrågasättas utifrån gemenskapsrättsliga aspekter. Även om sociala skyddshänsyn ofta åberopats som grund för regleringen kan det befaras att den praktiska tillämpningen av lagstiftningen i vissa fall leder till slutsatsen att det i stället är ekonomiska hänsyn som
dikterat utvecklingen. Dessutom har utredningen bedömt att det, även med rimliga förstärkningar i fråga om de svenska anordnarnas förutsättningar att konkurrera, saknas reella möjligheter att med svensk lagstiftning verkligen kunna ha erforderlig kontroll av spelandet från Sverige.
I utredningen har diskuterats huruvida den framtida svenska lagstiftningen i stället borde ha som utgångspunkt att även kommersiella aktörer borde tillåtas och att en ökad konkurrens därmed skulle följa på den svenska marknaden, i varje fall inom vissa sektorer. Även detta alternativ skulle förvisso befaras kunna leda till ökat spelande. Emellertid skulle det kunna innebära att en större andel av spelandet från Sverige kan kontrolleras här.
I det osäkra läge som utredningen bedömer föreligga i fråga om lagstiftningen och EG-rätten är det svårt att finna en entydig lösning av lagstiftningens framtida struktur. Av flera skäl har utredningen ändå valt att som ett första alternativ utforma våra förslag med utgångspunkt i den nuvarande modellen. För det första har utredningen inte erhållit den erforderliga tiden för att kunna fullgöra det mycket omfattande uppdrag som följer av direktiven och det har således inte funnits möjlighet att utgå från något annat än det rådande systemet. Dessutom är utvecklingen av EG-rätten oviss. För det fall spelfrågorna lyfts ut ur det tjänstedirektiv som nu är under utarbetande kan det förmodligen förväntas att spelmarknaden ändå måste harmoniseras. I avsnitt 10 skisseras dock ett andra alternativ, som enligt utredningens bedömning bättre skulle anpassa lagstiftningen på ett sätt som kan anses vara förenligt med EG-rätten och som samtidigt uppfyller de övriga hänsyn av allmänintresse som måste beaktas, inklusive ekonomiska hänsyn.
Att utredningen valt att utgå från den nuvarande modellen innebär emellertid att denna måste anpassas till dels den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen, dels till utvecklingen inom EG-rätten. Det finns anledning att bedöma huruvida den nuvarande regleringen kan anses vara förenlig med EG-rätten.
9.1.6. Lagstiftningens förenlighet med EG-rätten
Bedömning: Det är inte möjligt att slå fast huruvida den svenska lagstiftningen är förenlig med EG-rätten men det finns såväl i fråga om de syften som legat till grund för lagstiftningen som vid den praktiska tillämpningen oklarheter som gör att förenligheten med EG-rätten kan ifrågasättas. Det kan befaras att den svenska lagstiftningen numera inte kan anses förenlig med EG-rätten
Den svenska spel- och lotterimarknaden är väsentligen förbehållen staten, hästsporten och folkrörelserna. Regeringen har visserligen möjlighet enligt 45 § lotterilagen att meddela särskilda tillstånd att anordna lotteri i andra fall och i annan ordning än som annars anges i lotterilagen. Det finns därmed en teoretisk möjlighet för andra anordnare av spel och lotterier än de ovan angivna, även rent kommersiella anordnare, att erhålla tillstånd att anordna spel och lotterier i Sverige. Något sådant tillstånd har emellertid inte meddelats. Sedan det brittiska spelbolaget Ladbrokes Worldwide Betting ansökt om svenskt speltillstånd, och därvid bl.a. åberopat EG-domstolens avgörande i målet Gambelli (se avsnitt 6.3.2) avslog regeringen den 18 mars 2004 ansökan med följande motivering:
Den svenska spel- och lotterimarknaden är i allt väsentligt förbehållen staten, folkrörelserna och hästsporten. Inkomsterna från spel skall komma allmänna eller allmännyttiga ändamål till godo.
Regeringen har enligt 45 § lotterilagen möjlighet att med vissa undantag lämna tillstånd att anordna lotteri i andra fall och annan ordning än som i övrigt anges i lotterilagen. Regeringen anser dock, även med beaktande av det åberopade avgörandet, att det inte finns skäl att frångå hittills tillämpade principer för tillståndsgivningen.
Regeringsrätten fann i dom den 20 juni 2005, sedan Ladbrokes ansökt om rättsprövning av regeringens beslut, visserligen att motiveringen av beslutet kunde sägas vara missvisande och ofullständig mot bakgrund bl.a. av de syften som ligger till grund för lotterilagstiftningen, men att beslutet inte stred mot någon rättsregel.
Den svenska spel- och lotterimarknaden är således endast öppen för ett fåtal subjekt och kommersiella anordnare av spel och lotterier tillåts i princip inte. Det är uppenbart – och knappast heller ifrågasatt – att en reglering med den innebörden innebär en
inskränkning i den fria rörligheten för tjänster och etableringsfriheten inom Europeiska unionen. Som framgår av avsnitt 6.3.2 har emellertid EG-domstolen i ett antal avgöranden behandlat huruvida sådan lagstiftning ändå kan anses förenlig med EG-rätten. Sammanfattningsvis kan sägas att inskränkningarna då måste tillämpas icke-diskriminerande, vara motiverade utifrån tvingande allmänhänsyn såsom t.ex. att motverka brottslighet samt motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar, vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dem. EG-domstolen har dock tillerkänt medlemsstaterna ett omfattande utrymme för skönsmässiga bedömningar i fråga om bl.a. att fastställa vad som krävs för att skydda spelarna och för att bevara ordningen i samhället. Detta utrymme för skönsmässiga bedömningar innefattar t.ex. sättet att anordna spel och lotterier. EG-domstolen har i det avseendet accepterat så långtgående inskränkningar som monopol för vissa spelformer, i varje fall om det alternativet inte framstår som oproportionerligt med hänsyn till det eftersträvade målet (se t.ex. Läärä p. 39). Under alla förhållanden gäller att finansiering av t.ex. sociala aktiviteter inte får utgöra det verkliga skälet till den restriktiva politik som förs utan endast får utgöra en ”accessorisk positiv konsekvens” av denna politik (Zenatti p. 36, Gambelli p. 62).
Regeringsrätten fann i dom den 26 oktober 2004 i mål 5819-01 (RÅ 2005 ref. 95) sammanfattningsvis att den svenska lotterilagstiftningen är förenlig med EG-rätten men att tillämpningen i vissa avseenden kunde så tvivel om det verkliga syftet med lagstiftningen. Regeringsrätten pekade särskilt på dels spelbolagens ”stundom aggressiva” marknadsföring, dels att den statliga kontrollen av spelverksamheten var i vissa avseenden otillräcklig för att skydda den enskilde och samhället mot verksamhetens negativa konsekvenser.
Regeringsrätten har alltså bedömt den svenska lagstiftningen förenlig med EG-rätten. De skyddsintressen som anförts till stöd för lagstiftningen och dess utformning är huvudsakligen sådana att de enligt EG-domstolen kan motivera att den fria rörligheten för tjänster och etableringsfriheten inskränks. Även om de godtagbara skyddsintressena inte alltid har uttalats i förarbetena till lotterilagstiftningen finns det där tydliga tendenser att vilja begränsa spelandet, minska konkurrenstrycket och behålla spelandet under offentlig kontroll i syfte att tillvarata nämnda skyddsintressen.
Emellertid har den ekonomiska hänsynen stundom fått – enligt utredningen – oproportionerligt stor betydelse. Det kan i detta avseende hänvisas till genomgången i avsnitt 5.3 av tidigare lagstiftningsärenden. Att frågan om finansiering av allmännyttiga ändamål varit av stor betydelse står klart. Detta behöver dock inte medföra att lagstiftningen måste diskvalificeras ur gemenskapsrättslig synvinkel. Enbart den omständigheten att spel och lotterier utgör en viktig inkomstkälla för allmännyttiga ändamål är inte tillräckligt för att den nationella lagstiftning som inskränker de fria rörligheterna skall vara oförenlig med EG-rätten. Den tyngd som ekonomiska hänsyn stundom haft vid utformningen av den svenska lotterilagstiftningen är dock besvärande. Särskilt påtagligt framgår detta i förarbetena till den lagändring som medförde att spel på värdeautomater åter blev tillåtet. Såvitt utredningen kunnat finna är det endast ekonomiska hänsyn – vidgade möjligheter för folkrörelserna att finansiera sin verksamhet – som i förarbetena åberopats till stöd för att införa en ny spelform, som dessförinnan varit förbjuden.
Mot detta tvivel måste dock ställas att den svenska regleringen i och för sig utformats på ett sätt som är ägnat att tillvarata sociala skyddsintressen m.m. Om anordnarkretsen begränsas på så sätt att endast statliga eller allmännyttiga – ideella – anordnare är tillåtna torde risken för en okontrollerad marknadsutveckling vara mindre än om spel- och lotterimarknaden styrs av kommersiella intressen.
Även med beaktande av det tvivel som finns i fråga om vilken tyngd ekonomiska hänsyn haft vid utformningen av den svenska lagstiftningen anser utredningen inte att man kan dra den slutsatsen att dessa ekonomiska hänsyn innebär att lagstiftningen i sig är oförenlig med EG-rätten. Det kan inte bortses från att EGdomstolen dels givit medlemsstaterna ett stort utrymme för skönsmässiga bedömningar i fråga om hur spel- och lotterimarknaden regleras, dels själv pekat på lotteriernas betydelse för finansiering av t.ex. sociala aktiviteter.
Det väsentliga är därför att bedöma om den svenska lotterilagstiftningen tillämpas på ett sådant sätt att de socialpolitiska hänsyn som åberopats till grund för den verkligen iakttas eller om tillämpningen i stället kan befaras vara motiverad utifrån ekonomiska hänsyn. Regeringsrätten konstaterade i det avseendet att den faktiska tillämpningen i vissa avseenden kunde så tvivel om det verkliga syftet med lagstiftningen. De anmärkningar som redovisades gällde dels marknadsföringen, dels tillsynen.
Utredningen ansluter sig till Regeringsrättens bedömning att marknadsföringen är omfattande och kan uppfattas som aggressiv. Detta är rent subjektiva bedömningar, men det är svårt att se att marknadsföringen syftar till annat än att locka och uppmuntra till spel. Det är självklart, vilket Regeringsrätten konstaterade, att om man önskar kanalisera spelintresset till verksamheter som anses erbjuda bättre konsumentskydd och mindre risk för oegentligheter kan man inte rimligen förvägra de bolag som med stöd av tillstånd ansvarar för sådan verksamhet att aktivt lansera sina produkter och ge dessa en utformning som attraherar spelarna och förmår dem att föredra dessa spelformer framför andra. Emellertid måste det finnas en gräns för hur omfattande marknadsföring som kan accepteras om avsikten skall vara att kanalisera spelintresset. Det finns en risk att den omfattande marknadsföringen av spel och lotterier i Sverige knappast kan motiveras till fullo av en önskan om kanalisering. Staten har inte föreskrivit några reella begränsningar av marknadsföringen för spel och lotterier utan den reglering som finns följer endast av marknadsföringslagstiftningen. Staten har inte heller meddelat de statliga eller statskontrollerade spelbolagen några generella direktiv om hur marknadsföringen får bedrivas. Däremot har regeringen i tillstånden angående kasinospel och pokerspel över Internet föreskrivit villkor om hur marknadsföring får ske (se avsnitt 11.7.4). Om man då konstaterar att marknadsföringens syfte är att locka och uppmuntra till spel i syfte att stärka statskassan eller för att finansiera allmännyttiga ändamål, snarare än att kanalisera spelandet till de accepterade spelformerna, faller ansvaret tillbaka på staten som då inte kan åberopa t.ex. sociala skyddsintressen som stöd för en reglering som inskränker den fria rörligheten särskilt för tjänster (se Gambelli p. 69). Även om utredningen inte har den kompetensen att göra en objektiv bedömning av vad som skall anses vara en acceptabel nivå för marknadsföringen förefaller den marknadsföring som sker i dag i varje fall tangera gränsen för vad som kan anses vara godtagbart. Den omständigheten att Svenska Spel, efter Regeringsrättens dom, har minskat marknadsföringskostnaderna förändrar inte bedömningen.
Regeringsrätten pekade vidare på brister i tillsynen över framför allt de statliga och statskontrollerade bolagen och dessas spelombud men fann att även om kontrollen i olika avseenden är mindre effektiv innebär det inte att den saknar betydelse för att uppnå de uppsatta målen. Det bör även nämnas att Lotteri-
inspektionen nu utarbetat och infört en tillsynsmodell med inriktning mot ombudskontroll i syfte att motverka brottslighet och tillvarata sociala skyddshänsyn.
Slutligen är det i detta sammanhang inte oväsentligt att förutsättningarna för att anordna spel och lotterier inte i alla delar är synliga, dvs. kan läsas ut i lag eller annan författning. En stor del av den svenska spel- och lotterimarknaden – ATG:s och Svenska Spels verksamhet – regleras för närvarande inte direkt i lotterilagen utan i stället genom särskilda tillstånd till lotterier som regeringen meddelar med stöd av 45 § lotterilagen. Ur det stadgandet kan inte utläsas vad som skall gälla för verksamheten utan samtliga villkor och anvisningar följer av regeringens tillstånd. Formellt finns alltså inga begränsningar i fråga om tillåtna spelformer, anordnare, vinstregler m.m. och regeringens utrymme att i det enskilda fallet bestämma de kriterier som skall gälla för verksamheten är till synes obegränsat. Avsaknaden av objektiva kriterier i fråga om förutsättningarna att få anordna spel och lotterier, i förening med regeringens formellt obegränsade befogenheter vid tillståndsgivningen, kan leda till att lagstiftningen bedöms inte vara ändamålsenlig för att begränsa spelmöjligheterna. I varje fall kan det vara svårt för staten vid en prövning exempelvis vid EGdomstolen att visa lagstiftningens ändamålsenlighet.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det inte är möjligt att slå fast huruvida den svenska lagstiftningen är förenlig med EG-rätten. Det kan dock konstateras att det såväl i fråga om de syften som legat till grund för lagstiftningen som vid den praktiska tillämpningen finns oklarheter som gör att förenligheten med EGrätten kan ifrågasättas, inte minst om förbättrade villkor för de svenska anordnarna övervägs i syfte att möta konkurrensen från utländska anordnare. Det måste alltså krävas att särskilda åtgärder vidtas för att mot bakgrund av det anförda ändå kunna upprätthålla regleringen.
Sedan regeringen den 24 november 2005 beviljat Svenska Spel tillstånd att över Internet anordna pokerspel kan det enligt utredningen befaras att man överträtt en gräns då den svenska lagstiftningen inte längre kan anses förenlig med EG-rätten. Det är svårt att hävda att denna åtgärd syftar till att begränsa spelverksamheten och minska spelandet, även om önskan skulle vara att försöka kanalisera pokerspelandet från Sverige till en svensk anordnare.
Här bör också nämnas att Europeiska kommissionen anhängiggjort ett överträdelseärende mot Sverige rörande regleringen av spelautomater samt att det finns flera klagomål mot Sverige hos kommissionen angående lotterilagstiftningen.
Detta har föranlett utredningen att inte presentera endast ett alternativ utan, som framgår av kapitel 10, redovisas även en alternativ lösning.
9.2. Det första alternativet – allmän beskrivning
Hänvisningar till S9-2
- SOU 2008:124: Avsnitt En framtida spelreglering
9.2.1. Den framtida spel- och lotterimarknaden
Förslag: Den svenska spel- och lotterimarknaden bör även i fortsättningen vara förbehållen staten, hästsporten och föreningslivet. Statens och hästsportens tillträde till spel- och lotterimarknaden bör uttryckligen framgå av lag.
Eftersom utredningen funnit att förslagen i det följande bör utgå från den nuvarande regleringen är det här tillräckligt att konstatera att spel- och lotterimarknaden även i fortsättningen skall vara förbehållen staten, hästsporten och folkrörelserna (föreningslivet). Detta är förenligt med vad som uttalats i direktiven, att förslagen skall lämnas mot bakgrund av den fastställda spelpolitiken.
Av lotterilagen framgår att ideella föreningar under vissa närmare angivna förhållanden kan få tillstånd att anordna egentliga lotterier, bingospel och EMV-lotterier. Däremot kan det inte utläsas att staten – med undantag för spel på värdeautomater – eller hästsporten får anordna spel och lotterier. Detta är i och för sig konsekvent i dag, när såväl ATG:s som Svenska Spels tillstånd meddelas med stöd av 45 § lotterilagen. Eftersom utredningen i det följande föreslår att 45 § i dess nuvarande utformning bör utgå ur lagen finns det ett behov att i lagen uttryckligen ange statens och hästsportens rätt att anordna spel och lotterier.
Lotterilagen medger ett visst utrymme för kommersiellt anordnade spelformer, nämligen s.k. restaurangkasinon samt marknads- och tivolinöjen. Några ändringar föreslås inte i det avseendet.
9.2.2. Författningsstöd, tillstånd och tillsyn
Förslag: Lotterilagen bör även i fortsättningen vara en förbudslagstiftning enligt vilken positivt författningsstöd krävs för att någon skall få anordna lotterier och tillstånd är nödvändigt om inget annat anges i lagstiftningen. Alla lotterier skall stå under tillsyn.
Lotterilagen är i dag utformad som en förbudslagstiftning. Det är inte tillåtet att anordna lotterier utan stöd i lagstiftningen. Enligt 9 § lotterilagen får lotterier anordnas bara efter tillstånd, om något annat inte följer av lagen. Undantag från tillståndskravet är uttömmande reglerat i 19–21 §§.
Det finns enligt utredningens bedömning inte skäl att frångå vad som gäller i dag, att det krävs författningsstöd och som huvudregel tillstånd för att få anordna lotterier.
Alla lotterier som anordnas med stöd av lotterilagen är, enligt vad som närmare anges i 48 § lotterilagen, ställda under tillsyn. Detta bör gälla även i fortsättningen.
9.2.3. En enhetlig lagstiftning
2
Förslag: Spel och lotterier skall som huvudregel vara författningsreglerade. Regeringens möjlighet att ge särskilda tillstånd till lotteri i andra fall och i annan ordning än som anges i lotterilagen inskränks såtillvida att även de lotterier som i dag anordnas av staten och hästsporten med stöd av regeringens tillstånd enligt 45 § lotterilagen i stället skall anordnas med positivt stöd i författning.
Lotterilagen avser att reglera samtliga verksamheter som definieras som lotterier i lagen. Undantag har gjorts för kasinon med internationella regler, vilka regleras i kasinolagen, och ytterligare några få verksamheter. Bestämmelserna i 9–36 §§lotterilagen anger i detalj under vilka förutsättningar olika slags lotterier får anordnas. Till synes innebär detta en uttömmande reglering av förutsättningarna för att anordna spel och lotterier i Sverige. Emellertid
2
Med hänsyn till den tid utredningen haft till sitt förfogande har något förslag till
författningsreglering av den verksamhet som i dag regleras genom särskilda tillstånd enligt 45 § lotterilagen inte kunnat lämnas.
är det endast en begränsad del av den svenska spel- och lotterimarknaden som omfattas av dessa bestämmelser. Såväl ATG som Svenska Spel har i stället erhållit sina tillstånd av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen. Denna bestämmelse lyder:
Regeringen får meddela särskilt tillstånd att anordna lotteri i andra fall och i annan ordning än som anges i denna lag. Sådant tillstånd får dock inte avse kedjebrevsspel eller liknande spel eller automatspel som ger vinst i form av pengar, värdebevis, spelpoletter eller liknande.
Enligt bestämmelsens ordalydelse tillerkänns regeringen alltså en synnerligen omfattande rätt att ge tillstånd till lotterier av vilket slag som helst och utan att behöva iaktta de begränsningar i fråga om t.ex. spelformer, anordnare och vinstregler som följer av lotterilagen. De enda formella inskränkningarna i regeringens befogenhet gäller de särskilt utpekade spelformerna kedjebrevsspel, vilket är förbjudet, och spelautomater, vilka är särskilt reglerade i lotterilagen.
45 § lotterilagen har alltså karaktären av en undantagsbestämmelse, och denna karaktär förstärks av uttalanden i förarbetena till lotterilagen, där det anförs t.ex. att det kan ”ibland finnas ett behov för regeringen att i speciella situationer lämna sådana tillstånd”, dvs. att tillåta andra spelformer eller lotterier med högre vinstnivåer än vad lagen medger (prop. 1993/94:182 s. 80). Bestämmelser med motsvarande innebörd fanns dock även i 1939 års lotteriförordning och i 1982 års lotterilag. Av förarbetena till 1982 års lotterilag framgår att nämnda bestämmelse snarast var att betrakta som en huvudregel såvitt gällde spel och lotterier med penningvinster. Vid tillkomsten av 1982 års lotterilag var sådana spel och lotterier förbehållna staten (till vilken uppenbarligen ATG hänfördes). Det fanns tydligen inget behov av någon författningsreglering i den situationen, när regeringen skulle ge tillstånd till statens egna spel och lotterier (se prop. 1981/82:170 s. 36, 75 f. och 78).
Eftersom ATG:s och merparten av Svenska Spels tillstånd i dag är meddelade med stöd av 45 § lotterilagen är huvuddelen av den svenska spel- och lotterimarknaden – sett till omsättningen – reglerad utan att det kan läsas ut i författning vilka förutsättningar för verksamheten som gäller. Den uppfattningen att det saknas behov av en författningsreglering när det handlar om att staten ger tillstånd till statliga eller statskontrollerade spelbolag kan man i och för sig ha förståelse för. Regeringen har också i senare lagstiftnings-
ärenden inte funnit skäl att – i och för sig rörande begränsade frågor – lagreglera de statligt styrda bolagens verksamhet (se t.ex. prop. 2002/03:93 s. 17).
Utredningen har emellertid funnit flera skäl som talar mot att de statliga och statskontrollerade bolagens verksamhet regleras enbart genom regeringens särskilda tillstånd, och är följaktligen för att författningsreglera verksamheten.
I föregående avsnitt har utredningen pekat på betydelsen av att förutsättningarna att anordna spel och lotterier är synliga, dvs. framgår av författning, när det handlar om att bedöma om en reglering som inskränker den fria rörligheten för t.ex. tjänster är förenlig med EG-rätten. Denna omständighet talar till förmån för en författningsreglering.
Detta argument har givetvis inte endast europarättsliga aspekter utan i hög grad är det en legitimitetsfråga. Det kan ifrågasättas om det är rimligt att den absolut största delen av den svenska spel- och lotterimarknaden inte är författningsreglerad.
Viktigare är emellertid att enhetliga regler rimligen måste gälla för identiska spel och lotterier, och lagstiftningen bör inte innebära att skilda förutsättningar för att anordna ett lotteri beror på vem som skall anordna detta. Vid tillkomsten av föregångaren till 45 § lotterilagen, nämligen 4 § i 1982 års lotterilag, gällde ett statligt monopol inom de områden som bestämmelsen avsågs att tillämpas på. Det nu anförda argumentet hade då mindre betydelse. I dag råder emellertid konkurrens i fråga om riksomfattande lotterier med penningvinster, vilka anordnas av såväl Svenska Spel som folkrörelsernas spelbolag. Enligt utredningens bedömning är det inte tillfredställande att de formella förutsättningarna för att anordna spel och lotterier är olika beroende på om det är folkrörelsernas eller statens spelbolag som anordnar dessa.
Även på de områden där Svenska Spel och ATG faktiskt har en ensamrätt, t.ex. vadhållning i samband med hästtävlingar och idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun finner utredningen dock att förutsättningarna på förhand måste vara synliga. En författningsreglering är enligt utredningen nödvändig även på dessa områden. Att författningsreglera den statliga spelverksamheten har för övrigt inte varit främmande för lagstiftaren (jfr 27 § lotterilagen om värdeautomater).
Sammanfattningsvis har utredningen funnit starka skäl som talar för att man författningsreglerar även de delar av den svenska spel- och lotterimarknaden som i dag endast regleras genom särskilda
tillstånd från regeringen. De motskäl som finns är inte av den tyngden att en bestämmelse motsvarande nuvarande 45 § lotterilagen bör behållas. Det framstår förvisso som ofrånkomligt att den tillståndsgivande myndigheten har ett behov av ett visst utrymme för egna bedömningar. Detta bör dock lösas genom utformningen av bemyndigandet till dessa myndigheter. För det fall en möjlighet för regeringen eller annan myndighet att ändå, i speciella situationer, kunna ge tillstånd till spel och lotterier i annan ordning än vad som framgår av lotterilagen ändå anses vara erforderlig, bör denna möjlighet utformas så att det verkligen utgör ett undantag, och lotterilagens bestämmelser bör därvid vara subsidiärt tillämpliga.
9.3. Anordnare och ändamål
Hänvisningar till S9-3
- SOU 2008:124: Avsnitt En framtida spelreglering
9.3.1. Gällande rätt
9.3.1.1 Föreningslivet
Det är i princip endast föreningslivets lotterier, samt verksamheter där något krav på anordnare inte ställts upp, som är uttryckligt reglerade i lotterilagen. Lotterilagens reglering av vem som får anordna lotterier och för vilka ändamål detta får ske är också i princip inriktad mot föreningslivets lotterier. Den grundläggande regeln återfinnes i 15 § lotterilagen, vilken i och för sig endast gäller egentliga lotterier men till vilken det hänvisas även i fråga om EMV-lotterier och bingospel. 15 § lotterilagen lyder:
Tillstånd att anordna ett egentligt lotteri får lämnas till en svensk juridisk person som är en ideell förening och som
1. enligt sina stadgar har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet,
2. bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål,
3. inte vägrar någon inträde som medlem, om det inte finns särskilda skäl för detta med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av någon annan orsak, och
4. för sin verksamhet behöver lotteriinkomster. Tillstånd får lämnas också till en annan juridisk person än en ideell förening eller en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet, om det finns särskilda skäl för det.
Enligt bestämmelsen ställs således krav på såväl associationsform (ideell förening) som ändamål (allmännyttigt ändamål inom landet). Vem som helst får således inte anordna lotterier, även om medlen från lotteriet skall användas för ett allmännyttigt ändamål. Inte heller kan en ideell förening få lotteritillstånd om den inte fyller ett allmännyttigt ändamål inom landet eller om lotteriet anordnas för annat ändamål än föreningens egen verksamhet. Bestämmelsen är alltså i princip utformad enbart med utgångspunkt i att ideella föreningar som har till syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet, och inga andra, skall få anordna lotterier. Utländska ideella föreningar kan enligt ordalydelsen i första stycket inte få tillstånd att anordna lotterier här i landet.
Några uttryckliga krav på den ideella föreningen i fråga om lämplighet har inte ställts upp i lagtexten. Enligt 10 § lotterilagen gäller dock generellt att tillstånd att anordna lotteri får lämnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser.
Vad som skall anses vara ett allmännyttigt ändamål är inte definierat i lagtexten. Det har i lagstiftningsarbetet uttalats att i begreppet allmännyttigt ändamål kan inrymmas ändamål som enligt en utbredd uppfattning är värda att stödja (se prop. 1981/82:170 s. 44 och 1993/94:182 s. 59). Värderingarna i fråga om vad som är värt att stödja kan alltså ändras från tid till annan. Utanför begreppet allmännyttigt ändamål faller dock ett syfte att främja medlemmarnas egna ekonomiska intressen. Genom kravet i första stycket andra punkten utesluts även den situationen att föreningens verksamhet endast till en mindre del tillgodoser allmännyttiga ändamål.
I bestämmelsens andra stycke anges två undantag från huvudregeln. Tillämpning av dessa undantag förutsätter särskilda skäl. För det första kan annan juridisk person än en ideell förening i vissa fall få tillstånd att anordna lotterier, såsom aktiebolag, ekonomiska föreningar och stiftelser. Även om det inte framgår av lagtexten synes detta undantag förutsätta att den juridiska personen har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål. I förarbetena (prop. 1993/94:182 s. 60) nämns t.ex. Konstfrämjandet. För det andra kan en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet i vissa fall erhålla lotteritillstånd. T.ex. har Röda Korset och Rädda
Barnen fått tillstånd att anordna lotterier med stöd av detta undantag.
Inte heller när, med stöd av undantagsbestämmelserna i 15 § andra stycket lotterilagen, en annan juridisk person än en ideell förening beviljas tillstånd att anordna lotterier ställs några särskilda krav på anordnaren upp, förutom vad som kan anses följa av 10 §.
9.3.1.2 Serviceföretag
Det synes vara förutsatt att anordnarens verksamhet skall syfta till att främja ett allmännyttigt ändamål och alltså inte vara kommersiell. Lagstiftningen innebär däremot inte något hinder mot att den ideella förening som innehar lotteritillståndet anlitar t.ex. ett aktiebolag att såsom serviceföretag i praktiken ombesörja lotteriet.
Den snabba tekniska utvecklingen på spel- och lotteriområdet ställer ökade krav bland annat i fråga om anordnarens ekonomiska förmåga att anordna lotterier. Lotterilagen är utformad och anpassad till att ideella föreningar själva skall kunna anordna vissa lotterier i syfte att finansiera sin allmännyttiga verksamhet. Verkligheten i dag torde dock kräva att de ideella föreningarna i många fall behöver anlita professionella serviceföretag för att överhuvudtaget kunna erbjuda attraktiva lotterier, i varje fall lotterier av större omfattning. För rikslotterierna, dvs. lotterier som anordnas i mer än ett län, förefaller det inte finnas några egentliga möjligheter för de ideella föreningarna att själva ombesörja hanteringen utan hjälp av serviceföretag eller i varje fall av anställd personal. Möjligheterna att på ideell basis anordna lotterier synes alltså vara små.
Den ersättning serviceföretaget betingar sig av den ideella föreningen är att anse som ersättning för utförda tjänster och inte som andel av vinsten eller överskottet i lotteriet. Detta innebär emellertid att en del av överskottet från lotterierna kommer kommersiella intressen tillgodo framför de allmännyttiga intressena. I och för sig torde serviceföretagens medverkan kunna leda till att lotteriverksamheten bedrivs mera effektivt och professionellt än om föreningen i egen regi ombesörjer verksamheten. Detta bör också kunna medföra ett bättre utfall för föreningen, även med beaktande av ersättningen till serviceföretaget.
Det förekommer även att ideella föreningar organiserat sin verksamhet så, att lotteriverksamheten ombesörjs av ett av den ideella föreningen helt eller delvis ägt aktiebolag. Både Folkspel och
A-Lotterierna/IOGT-NTO Lotterier bedriver lotteriverksamhet genom operatörer i form av aktiebolag som föreningarna helt eller delvis äger.
Serviceföretagen har förekommit på den svenska spel- och lotterimarknaden sedan länge och flera av dem är etablerade aktörer på den marknaden. Utgångspunkten i lagstiftningen är emellertid att dessa inte skall fungera som anordnare, i den betydelsen att tillståndet ges till serviceföretaget. Det kan varken direkt i lagen eller ur förarbetena till lotterilagstiftningen utläsas att undantagsbestämmelserna i 15 § andra stycket lotterilagen är avsedda att tillämpas så, att serviceföretag undantagsvis bör ges egna lotteritillstånd.
Det finns dock exempel i rättspraxis på att serviceföretag, med stöd av undantagsbestämmelserna i andra stycket, ändå erhållit lotteritillstånd i eget namn men till förmån för ett allmännyttigt intresse. T.ex. är det tämligen vanligt att det serviceföretag som ombesörjer bingospel i en bingohall också beviljats tillståndet enligt lotterilagen att anordna sådant spel. I dessa fall har det angivits att tillståndet gäller att till förmån för de i den aktuella bingoalliansen ingående föreningarna bedriva bingospel. Serviceföretagets andel av överskottet, beräknat i procent av nettobehållningen, har angivits i tillståndet.
På motsvarande sätt har serviceföretag erhållit tillstånd att till förmån för en ideell förening anordna egentliga lotterier. Här kan nämnas Kammarrättens i Stockholm lagakraftvunna beslut den 6 juli 2005, mål 4532-03, där kammarrätten fann att det förelåg särskilda skäl att bevilja ett serviceföretag tillstånd att tillsammans med Svenska Fotbollförbundet anordna ett rikslotteri.
Orsaken till att välja en konstruktion där serviceföretaget i stället för den ideella föreningen innehar lotteritillståndet torde vara skattemässig. Med omsättning av tjänst menas enligt 2 kap. 1 § mervärdesskattelagen (1994:200) att en tjänst mot ersättning tillhandahålles någon. Enligt 3 kap. 23 § femte punkten är från mervärdesskatteplikt undantaget omsättning av lotterier, inräknat vadhållning och andra former av spel. Detta undantag anses omfatta anordnaren och dennes kommissionär, medan annan provision är skattepliktig (jfr Westberg, Mervärdesskatt – en kommentar, 1997 s. 174). Provisioner till spelombud eller ersättning till serviceföretag torde därmed vara skattepliktiga. Det avgörande för huruvida mervärdesskatteplikt föreligger eller ej synes därför vara om det ifrågavarande skattesubjektet är anordnare
i lotterilagens betydelse eller ej. Frågan om mervärdesskatteplikt enligt denna bestämmelse är däremot inte beroende av anordnarens associationsform eller ändamålet med verksamheten. Således torde aktiebolag och andra subjekt som anordnar lotteriverksamhet i form av restaurangkasinon vara undantagna mervärdesskatteplikt för själva omsättningen av de speltjänsterna.
I ett enskilt fall där ett bolag (A) tillsammans med tre organisationer bedrev lotteriverksamhet i ett enkelt bolag och där A enligt bolagsavtalet ansvarade för bl.a. service och drift av lotteriet och inte uppbar ersättning men däremot del av det enkla bolagets vinst meddelade Skatterättsnämnden den 16 maj 2005 följande förhandsbesked.
FÖRHANDSBESKED Bolaget skall inte anses tillhandahålla några tjänster till de aktuella organisationerna i den enligt avtalet gemensamt bedrivna lotteriverksamheten. Omsättningen i den verksamheten är undantagen från skatteplikt enligt 3 kap. 23 § 5 mervärdesskattelagen (1994:200), ML.
MOTIVERING Av 2 kap. 1 § tredje stycket i ML framgår att med omsättning av tjänst förstås att en tjänst mot ersättning tillhandahålls någon. Enligt 3 kap. 23 § 5 samma lag är omsättning av lotterier, inräknat vadhållning och andra former av spel, undantaget från skatteplikt.
Nämnden gör följande bedömning. Nämnden delar parternas uppfattning att det ingivna avtalet innebär att ett enkelt bolag föreligger. Vad bolaget uppbär av resultatet i verksamheten utgör andel i vinst och inte ersättning för tillhandahållna tjänster. Det enkla bolagets verksamhet är sådan lotteriverksamhet som avses i 3 kap. 23 § 5 ML och omsättningarna i verksamheten är därför undantagna från skatteplikt.
Ovan redovisade synsätt är enligt nämndens mening i överensstämmelse med det sjätte mervärdesskattedirektivet (77/388/EEG).
Detta förhandsbesked, som inte överklagats, avser uttryckligen endast den situationen att serviceföretaget och den organisation som har lotteritillståndet samverkar i ett enkelt bolag. Utgången torde dock vara densamma om serviceföretaget själv har tillstånd att anordna lotteriet, och vederlaget för att anordna lotterier alltså inte utgör ersättning från den som har lotteritillståndet. Om å andra sidan serviceföretaget endast fungerar som operatör, och alltså inte själv är anordnare i lagens mening, torde ersättningen till serviceföretaget för de utförda tjänsterna inte vara undantagen mervärdesskatt.
Även i Kammarrättens i Stockholm ovannämnda beslut i mål 4532-03 förefaller det ha varit rent ekonomiska hänsyn som låg bakom önskemålet att serviceföretaget, i stället för Svenska Fotbollförbundet, borde ha lotteritillståndet. I det målet hade emellertid serviceföretaget (K) vid tidigare tillfällen erhållit tillstånd i eget namn att anordna lotterier till förmån för Svenska Fotbollförbundet. Kammarrätten anförde i beslutsskälen:
I målet är ostridigt att K- - - har skött sina tidigare åtaganden i form av lotteritillstånd till förmån för SvFF klanderfritt. Kammarrätten finner det vidare utrett att det huvudsakliga syftet med rikslotteriet är att främja ett allmännyttigt ändamål, dvs. SvFF:s och dess medlemsföreningars verksamheter. Frågan är om det fanns särskilda skäl att bevilja K- - - tillstånd att tillsammans med SvFF anordna rikslotteri. K- - - har obestritt anfört att det är bolaget som tar hela den ekonomiska risken för genomförandet av lotteriet samt att SvFF och dess medlemsföreningar erhåller en väsentlig del av lotteriintäkterna. Vidare har K- - - anfört att dess administration av lotteriet ger en mycket högre avkastning för förbundet och medlemsföreningarna än om SvFF självt skulle anordna lotteriet samt att SvFF och dess medlemsföreningar anser sig förhindrade att själva organisera lotteriet eftersom de inte anser sig kunna arrangera lotterier där de själva tar den ekonomiska risken. Med hänsyn till det sagda finner kammarrätten att det förelåg särskilda skäl att bevilja K- - - tillstånd att tillsammans med SvFF anordna rikslotteri, - - -
Eftersom tiden för det ansökta tillståndet löpt ut fann domstolen dock att målet skulle skrivas av från vidare handläggning. En av kammarrättens ledamöter var skiljaktig och fann sammanfattningsvis att rekvisitet särskilda skäl, enligt vad som framgår av förarbetena till 15 § lotterilagen och dess motsvarigheter i äldre rätt, inte syftar till att möjliggöra lotteriinkomster för någon som av ekonomiska skäl inte anser sig kunna anordna lotterier själv, varför särskilda skäl inte förelåg i målet. Den omständigheten att det ofta kan vara nödvändigt att kommersiella serviceföretag svarar för själva driften av ett lotteri förändrade enligt den skiljaktiga ledamoten inte bedömningen.
Även om serviceföretagens verksamhet på spel- och lotterimarknaden inte är författningsreglerad finns det emellertid vissa möjligheter för den myndighet som ger tillstånd till ett lotteri att ställa upp villkor som berör serviceföretagen (jfr avsnitt 9.3.2.3).
I Lotteriinspektionens allmänna råd för lotterier som anordnas med stöd av 16 § lotterilagen m.m. (dnr 531/2005) anges som förslag till villkor för tillståndslotterier bl.a. att eventuella service-
företags del av lotterimedlen skall uppgå till sammanlagt högst åtta procent av intäkterna från faktiskt försålda lotter, samt att skriftligt avtal skall finnas och skall granskas av tillståndsmyndigheten.
9.3.1.3 Staten och hästsporten
Enligt 27 § lotterilagen får tillstånd till spel på värdeautomater – förutom avseende spel på fartyg i internationell trafik – ges till ett spelföretag som ägs av staten. Tillstånd till sådant spel har givits Svenska Spel. Tillstånd till kasinospel enligt kasinolagen får ges endast till företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten. I övrigt är det inte författningsreglerat vem som kan ges tillstånd till den spel- och lotteriverksamhet som staten eller hästsporten anordnar. Regeringens tillstånd enligt 45 § lotterilagen har meddelats ATG och Svenska Spel.
9.3.1.4 Restaurangkasinon m.m.
Tillstånd till roulettspel, tärningsspel och kortspel får enligt 32 och 34 §§lotterilagen ges om spelet anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning inom en nöjespark eller liknande anläggning, hotell- och restaurangverksamhet, om det för rörelsen finns tillstånd till servering av spritdrycker, vin eller starköl enligt alkohollagen (1994:1738) eller om det ändå kan antas att spelet utan olägenhet kan anordnas i samband med verksamheten (s.k. restaurangkasinon), eller trafik på fartyg i internationell trafik.
För spel av detta slag föreskriver inte lotterilagen vilket slags subjekt som kan få tillstånd och anger inte heller för vilket ändamål verksamheten får anordnas. Det finns därmed ett utrymme för kommersiella verksamheter, och i regel anordnas spel i form av s.k. restaurangkasinon av privata rättssubjekt med kommersiella intressen. Det är inte heller uteslutet att fysiska personer kan erhålla tillstånd att anordna restaurangkasinon. Med hänsyn till att restaurangkasinon normalt drivs kommersiellt ställs det i lotterilagen upp som krav att den som söker tillstånd bedöms vara lämplig att driva verksamheten (32 § fjärde punkten lotterilagen, jfr 34 § fjärde punkten). I 33 § lotterilagen har närmare angivits vad tillståndsmyndigheten skall beakta vid prövningen enligt 32 § fjärde punkten, nämligen sökandens erfarenheter på området, ekono-
miska förhållanden, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt samt andra omständigheter av betydelse. Denna prövning skall även omfatta verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning har ett bestämmande inflytande över verksamheten, styrelseledamöter och styrelsesuppleanter som på närmare angivet sätt har en väsentlig gemenskap med den juridiska personen samt bolagsmän i handelsbolag. Syftet med lämplighetsprövningen är att utröna om sökanden kan förväntas följa de bestämmelser som gäller för verksamheten. Det uttalas i förarbetena till 33 § lotterilagen att sökanden bör ha viss erfarenhet av liknande verksamhet och att någon form av utbildning, praktisk eller teoretisk, också bör krävas. Vad gäller sökandens vandel i ekonomiska frågor uttalas att det särskilt bör granskas om sökanden varit försatt i konkurs eller har haft näringsförbud samt om sökanden har skatteskulder. Tillståndsmyndigheten bör även, om det finns anledning till det, kunna kräva en kalkyl över den spelverksamhet som planeras (prop. 1993/94:182 s. 36).
9.3.1.5 Andra verksamheter enligt lotterilagen
Enligt 20 § lotterilagen får egentliga lotterier av begränsad storlek anordnas utan tillstånd i samband med offentliga nöjestillställningar, offentliga tillställningar till förmån för ett allmännyttigt ändamål eller en allmän sammankomst för framförande av ett konstnärligt verk till förmån för ett allmännyttigt ändamål. Vidare får lotterier enligt 21 och 21 c §§lotterilagen anordnas i samband med utgivning av periodisk skrift eller i samband med radio- eller TV-sändning, dock under förutsättning bl.a. att insats inte betalas eller att skriften innehas. Några särskilda krav på vem som får anordna sådana lotterier har inte angetts i lagtexten.
9.3.2. Överväganden
9.3.2.1 Staten och hästsporten
Förslag: Rätten för staten och hästsporten att anordna spel och lotterier bör författningsregleras så att tillstånd kan ges till
1. ett spelföretag som, direkt eller indirekt, ägs av staten, eller
2. ett spelföretag där staten, direkt eller indirekt, utövar det rättsligt bestämmande inflytandet om verksamheten bedrivs till förmån för hästsporten.
Utredningens förslag utgår från att även den spel- och lotteriverksamhet som staten och hästsporten bedriver skall vara författningsreglerad
3
. Det kan förutsättas att den spel- och lotteriverksamhet som staten anordnar även i fortsättningen kommer att bedrivas i bolagsform, av Svenska Spel eller av annat statligt bolag. Det bör därför föreskrivas, i fråga om statens spel- och lotteriverksamhet, att tillstånd kan ges till ett spelföretag som ägs av staten. Det förefaller dock inte vara nödvändigt att detta företag är direkt ägt av staten utan det torde vara tillräckligt att det statliga ägandet är indirekt, vilket är fallet med Casino Cosmopol som ägs av Svenska Spel. Skäl saknas att i författning reglera i vilken associationsform verksamheten skall bedrivas. När det gäller den verksamhet som bedrivs till förmån för hästsporten finns flera alternativ. Eftersom ATG är det enda företag som har rätt att bedriva vadhållning i samband med hästtävlingar skulle en möjlig lösning vara att direkt i lag peka ut detta företag. Utredningen finner emellertid att det av flera skäl är mindre lämpligt att i detta avseende ange vilket enskilt rättssubjekt som får anordna spel av visst slag. En sådan lösning skulle låsa anordnaren vid den enda lösningen att verksamheten måste bedrivas i just den angivna juridiska personen. Skulle hästsporten välja att organisera sin spelverksamhet på annat sätt, exempelvis i annan associationsform, skulle detta kräva lagändring. Ett annat alternativ vore att knyta rätten att anordna spel och lotterier till ägandet av den juridiska personen. ATG ägs i dag av Svenska Travsportens Centralförbund (STC) och Svensk Galopp (SG). Av samma skäl som anförts i föregående stycke är det olämpligt att i lag knyta rätten att anordna spel av visst slag till särskilt utpekade organisationer utan, om detta alternativ väljs, torde rätten anknytas till hästsporten som sådan. Därutöver torde krävas att rätten att anordna spel och lotterier i samband med hästtävlingar fick utövas endast av hästsporten på förbundsnivå.
3
Med hänsyn till den tid utredningen haft till sitt förfogande har någon författningsreglering
av denna verksamhet inte kunnat föreslås. Övervägandena i detta avsnitt redovisar därför hur statens och hästsportens rätt att anordna spel och lotterier bör komma till uttryck i författningstexten för det fall en sådan författningsreglering genomförs.
Avsikten är ju inte att det lokala föreningslivet skulle få rätt att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar.
Även om ATG inte till någon del är statligt ägt är det staten som tillsätter majoriteten av styrelseledamöterna, däribland ordföranden. Syftet med bolagets bildande, vilket skedde på statligt initiativ, var att ge hästsporten förutsättningar för utveckling genom möjligheten att arrangera spel. Föredragande departementschefen uttalade: ”Med hänsyn till bolagets befogenheter vad gäller totalisatorverksamheten finner jag det vara riktigt att staten får ett avgörande inflytande i bolagets styrelse” (prop. 1973:113 s. 12). Statens rättsligt bestämmande inflytande i ATG torde alltjämt utgöra en väsentlig förutsättning för att det bolaget skall få anordna vadhållning i samband med hästtävlingar. Det bör därmed finnas förutsättningar att låta rätten att anordna spel av detta slag vara beroende av det statliga inflytandet i bolaget och inte av ägandet. Således borde hästsportens möjligheter att anordna spel och lotterier i lagstiftningen kunna knytas till ett spelföretag där staten, direkt eller indirekt, utövar det rättsligt bestämmande inflytandet. Uttrycket rättsligt bestämmande inflytande bör kunna ha samma innebörd som enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100), nämligen att i detta fall staten
1. äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening
med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen,
2. har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i
styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller
3. utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handels-
bolag.
Dessutom bör ett inflytande som utövas av en juridisk person över vilken staten bestämmer på det sätt som anges i punkterna 1–3 ovan anses utövat av staten.
Denna ordning innebär i och för sig att någon anknytning till hästsporten inte framkommer i lagtexten, vilket kan vara olyckligt, och utgör inte något formellt hinder mot att tillstånd till spel och lotterier i samband med hästtävlingar ges till andra subjekt än ATG. Även Svenska Spel skulle t.ex. uppfylla de nämnda kriterierna. Emellertid måste förutsättas att staten verkar för att
endast ATG ansöker om tillstånd för dylik verksamhet. För att klargöra syftet med regleringen bör dock föreskrivas att verksamheten bedrivs till förmån för hästsporten.
9.3.2.2 Föreningslivet
Förslag: Förutsättningen att anordnaren skall vara en svensk juridisk person tas bort. I övrigt skall som huvudregel samma förutsättningar som tidigare gälla.
Om det finns särskilda skäl får tillstånd därutöver lämnas till
1. en annan juridisk person än en ideell förening, som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet, eller
2. en juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet.
De formella förutsättningarna för ideella föreningar att i egen regi anordna spel och lotterier bör huvudsakligen inte förändras. Det bör alltså alltjämt gälla att tillstånd att anordna s.k. egentliga lotterier och bingospel kan ges till en ideell förening och som
1. enligt sina stadgar har till huvudsakligt syfte att främja ett
allmännyttigt ändamål inom landet,
2. bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant
ändamål,
3. inte vägrar någon inträde som medlem, om det inte finns
särskilda skäl för detta med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av någon annan orsak, och
4. för sin verksamhet behöver lotteriinkomster.
Vad som däremot kan ifrågasättas är om det i lagtexten alltjämt bör ställas upp som krav att anordnaren skall vara en svensk juridisk person. Det väsentliga är enligt utredningens bedömning att syftet med lotteriverksamheten tillgodoses. Enligt bestämmelsen skall verksamhetens huvudsakliga syfte vara att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet. Dessutom följer av 11 § lotterilagen att det område där lotteriverksamheten får bedrivas skall, om inte särskilda skäl finns till annat, utgöras av det område där sammanslutningen som söker tillstånd huvudsakligen är verksam. Därutöver torde det
inte vara nödvändigt med ett nationalitetskrav på anordnaren för att syftet skall tillgodoses. Utredningen bedömer att det inte finns någon risk att tillstånd ges för verksamheter som tillgodoser andra syften än det angivna, om man tar bort nationalitetskravet. Inte heller kan ändringen antas medföra att lotterier som rent faktiskt anordnas utom landet kommer att kunna ges svenskt tillstånd. Om en lotteriverksamhet inte står under svenska myndigheters kontroll kan det nämligen inte bedömas huruvida verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt (jfr 10 § lotterilagen). Utredningen finner därför att förutsättningen att sökanden skall vara en svensk juridisk person kan tas bort.
De undantag som följer av 15 § andra stycket lotterilagen innebär att även andra juridiska personer än ideella föreningar eller juridiska personer som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet kan få tillstånd att anordna egentliga lotterier eller bingospel, dock endast om det finns särskilda skäl för detta. Avsikten med dessa undantagsbestämmelser har uppenbarligen varit att möjliggöra för organisationer som har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttiga ändamål, men som av någon anledning valt en annan organisationsform än den ideella föreningen, att kunna få tillstånd att anordna lotterier i undantagsfall. Detsamma gäller den situationen när en organisation har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet, men som ändå enligt en allmän uppfattning är värt att stödja. Avsikten synes däremot inte ha varit att öppna möjligheter för t.ex. aktiebolag som inte bedriver någon allmännyttig verksamhet att i eget namn erhålla lotteritillstånd. För det fall det anses vara önskvärt att t.ex. serviceföretagen bör kunna få tillstånd att anordna lotterier bör detta enligt utredningens mening regleras särskilt.
Det torde fortfarande finnas ett behov av att undantagsvis kunna ge tillstånd åt andra organisationer än ideella föreningar, som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål, att anordna lotterier. Likaså bör det undantagsvis vara möjligt att ge sådant tillstånd om det är till förmån för ett allmännyttigt ändamål utom landet. Den ifrågavarande undantagsbestämmelsen bör formuleras så, att det egentliga syftet framgår tydligare än i dag.
9.3.2.3 Serviceföretag
Bedömning: Det bör inte införas någon möjlighet för s.k. serviceföretag att erhålla tillstånd att anordna sådana lotterier som annars är förbehållna föreningslivet.
Med utgångspunkt i att det jämte staten och hästsporten endast bör vara föreningslivet som skall ha rätt att anordna spel och lotterier i Sverige borde det av principiella skäl vara uteslutet att ge lotteritillstånd till kommersiella företag. Det har emellertid framkommit skäl som skulle tala för att ett serviceföretag ändå borde kunna ges tillstånd att anordna lotterier. Någon självständig rätt till detta skulle det inte vara frågan om, utan det måste då krävas att det ifrågavarande lotteriet anordnas till förmån för ett allmännyttigt intresse.
Redan i dag förekommer det att serviceföretag givits tillstånd att i eget namn anordna lotterier till förmån för ett allmännyttigt intresse med stöd av undantagsbestämmelsen i 15 § andra stycket lotterilagen. Med den utformning av undantagsbestämmelsen som utredningen föreslagit (avsnitt 9.3.2.2) kommer en sådan ordning inte att vara möjlig i framtiden. För det fall serviceföretagen skall kunna anordna spel och lotterier i eget namn, om än till förmån för ett allmännyttigt intresse, krävs det en uttrycklig författningsreglering.
Såvitt känt har det inte varit förenat med några uppenbara problem att låta serviceföretaget inneha tillståndet, i stället för den eller de ideella föreningar som lotteriverksamheten bedrivs till förmån för. Detta talar i och för sig för att lagfästa en sådan möjlighet. Emellertid innebär detta ett avsteg från principen att kommersiella intressen inte accepteras på den svenska spel- och lotterimarknaden. Även om verksamheten endast skulle bedrivas till förmån för vissa allmännyttiga ändamål finns det risk för att en lagstadgad möjlighet för serviceföretagen att anordna spel och lotterier i eget namn skulle innebära en väsentligt ökad kommersialisering av verksamheten och leda till ökat spelande vilket inte principiellt är önskvärt. En sådan möjlighet inom folkrörelsesektorn måste därför kräva starka skäl, när privata vinstintressen är utestängda från spel- och lotterimarknaden i övrigt. Denna sektor kan inte jämställas med restaurangkasinona, där spelverksamheten mera utgör ett nöje av förströelsekaraktär som komplement till restaurangverksamheten.
Det är väsentligen ekonomiska hänsyn som talar för att serviceföretagen skall kunna få lotteritillstånd i eget namn. Framför allt är det skatterättsliga skäl som gör sig gällande. Det är tydligt att en ordning, med serviceföretagen som tillståndshavare, skulle medföra ekonomiska fördelar för de ideella föreningarna. Denna fråga bör emellertid enligt utredningens uppfattning, om det lämpligen kan ske, lösas i skattelagstiftningen och inte i lotterilagstiftningen. Några ytterligare omständigheter som visar att verksamheten bedrivs mer ändamålsenligt om serviceföretaget innehar tillståndet har inte framkommit. Utredningen finner därför inte tillräckliga skäl föreligga för ändringar i detta avseende.
Vid denna bedömning skulle det kunna övervägas att ändå i författning – exempelvis inom ramen för en utvidgad delegering av föreskriftsrätten till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer (jfr avsnitt 13.2) – reglera den verksamhet som serviceföretagen bedriver på uppdrag av tillståndshavaren, den ideella föreningen. Utredningen har emellertid inte tillräckligt underlag att föreslå en sådan reglering. Det bör dock påpekas att det redan i dag finns utrymme att i tillståndet föreskriva villkor i dessa avseenden, vilka dock inte kan rikta sig direkt till serviceföretaget utan till den som innehar tillståndet. Sådana villkor kan t.ex. innehålla att serviceföretagets del av lotterimedlen får uppgå till högst en viss andel av intäkterna från faktiskt försålda lotter, samt att skriftligt avtal skall finnas och skall granskas av tillståndsmyndigheten. Genom sådana villkor kan det beaktas att lotteriet verkligen kan antas ge sökanden skälig avkastning.
Den föreslagna ordningen medför alltså att det inte längre kan ges tillstånd till serviceföretag, ens med stöd av undantagsbestämmelsen i nuvarande 15 § andra stycket lotterilagen. Eftersom de tillstånd som redan meddelats serviceföretag att anordna spel och lotterier är tidsbegränsade torde inte krävas någon övergångsreglering.
9.3.2.4 Restaurangkasinon
Förslag: Kraven på den som ansöker om tillstånd att anordna roulett-, kort- eller tärningsspel skärps genom att
1. den krets som omfattas av lämplighetsprövningen när sökanden är en juridisk person utvidgas till att avse samtliga som har ett bestämmande inflytande över verksamheten, och
2. sökanden måste visa att han eller hon, med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten.
Det finns inte i dag anledning att överväga förändringar i fråga om vilka subjekt som bör kunna få möjlighet att anordna roulett-, kort- eller tärningsspel, s.k. restaurangkasinon. Denna möjlighet bör således även i fortsättningen vara öppen för var och en som uppfyller de lämplighetskriterier som följer av lagstiftningen.
Det har till utredningen framställts önskemål om att de krav som kan ställas på anordnaren vid lämplighetsprövningen enligt 32 § fjärde punkten lotterilagen bör skärpas i syfte att motverka oseriös näringsverksamhet på området. Utredningen har upplysts om att det förekommer misstankar om anordnare som underlåter att betala skatter och sociala avgifter för sin personal, vilket snedvrider konkurrensen på marknaden. Att det verkligen förhåller sig så är emellertid inte bekräftat, och förhållandet är inte unikt för denna marknad. Lagstiftningen bör dock motverka att oseriösa anordnare förekommer på marknaden.
I 33 § andra stycket lotterilagen anges den personkrets som lämplighetsprövningen skall avse, när en juridisk person är sökande. Avsikten har varit att den som har det bestämmande inflytandet över verksamheten skall omfattas av lämplighetsprövningen, likaså styrelseledamöter eller styrelsesuppleanter som har ett ekonomiskt intresse i den juridiska personen. Aktieägare och annan med rösträtt i den juridiska personen omfattas emellertid inte av prövningen om inte denne samtidigt genom en ledande ställning har ett bestämmande inflytande över verksamheten eller är styrelseledamot eller styrelsesuppleant. Om sålunda en person äger samtliga aktier i ett aktiebolag men inte ingår i styrelsen eller är verkställande direktör omfattas inte aktieägaren av tillståndsmyndighetens lämplighetsprövning. Enligt utredningens bedömning bör även den som på annat sätt än genom en ledande ställning har ett bestämmande inflytande över verksamheten omfattas av prövningen.
I regeringens regleringsbrev 2003 gavs Lotteriinspektionen ett uppdrag att utreda och lämna förslag till utformning av särskilda krav på erfarenhet och kunskap för anordnare av restaurangkasinoverksamhet. Bedömningen av sökandens kunskaper enligt 32 § fjärde punkten och 33 § lotterilagen grundas i dag på intyg som utfärdats av andra anordnare som tidigare bedömts lämpliga.
Särskilda krav på utbildning eller erfarenhetens omfång saknas. I sin redovisning av uppdraget uttalade Lotteriinspektionen sammanfattningsvis bland annat (dnr 421/2003):
Samråd med intressenter inom restaurang- och restaurangkasinobranschen visar att det finns behov av särskilda objektivt fastställda kunskapskrav för anordnare av restaurangkasino, att kunskap lämpligen bör prövas genom examination vid Lotteriinspektionen och att tydliga anvisningar om vilken utbildning som bör föregå examinationen är önskvärt.
Inom andra reglerade branscher finns särskilt uttalade krav på utbildning eller erfarenhet för den som önskar ägna sig åt verksamheten. En jämförelse visar att utbildning sker av andra än tillståndsmyndigheten och att om examination förekommer, denna utförs av tillstånds- eller tillsynsmyndighet. Större restaurangkasinoföretag har idag erfarenhet av att utbilda och det finns särskilda utbildningsföretag verksamma inom andra liknande kunskapsområden. Utbildning kan därför ske genom det privata näringslivet och examination bör ske hos Lotteriinspektionen.
Kravet på kunskap bör omfatta lotterilagstiftningens syfte och innehåll, Lotteriinspektionens villkor och spelregler, andra lagar och bestämmelser av betydelse samt frågor om spelberoende. Det krävs olika kunskap beroende på hur nära den prövade befinner sig den löpande verksamheten. Den krets av personer som skall besitta kunskaper och ha erfarenhet kan behöva differentieras. Detta kräver ändring av lotterilagen. Om istället kraven differentieras, beroende på vem i den prövade kretsen som avses, bör ändring i lotteriförordningen vara tillräcklig. De behövliga kunskapskraven är detaljerade och kan kontinuerligt behöva ändras. Kraven bör lämpligen fastställas av Lotteriinspektionen, varför inspektionen bör ges föreskriftsrätt på området. Införande av såväl särskilda krav på kunskap och erfarenhet som examination medför således behov av författningsändringar.
Enligt Lotteriinspektionen är inte dagens krav på kunskap och erfarenhet tillräckligt tydliga för att inspektionen skall kunna beakta dessa omständigheter i syfte att tillräckligt tillgodose lotterilagens syften. Lotteriinspektionen har i redovisningen av uppdraget enligt regleringsbrevet bland annat gjort jämförelser med andra områden där särskilda kunskapskrav ställts upp, nämligen vid serveringstillstånd enligt alkohollagen (1994:1738), registrering enligt fastighetsmäklarlagen (1995:400) och trafiktillstånd enligt yrkestrafiklagen (1998:490).
Enligt Lotteriinspektionens redovisning skulle det bästa sättet för att upprätthålla en lägsta standard som alla anordnare måste uppnå för att bedriva verksamheten vara ett krav på utbildning och
examination av anordnarna. Utbildningskraven borde omfatta i första hand lagstiftningens syfte och innehåll på restaurangkasinoområdet, Lotteriinspektionens villkor och spelregler för restaurangkasinospel, andra lagar och bestämmelser av betydelse för den som vill anordna restaurangkasinon samt spelberoendeproblem. Samtliga i den personkrets som i dag skall bedömas vid prövningen enligt 33 § andra stycket lotterilagen borde omfattas av utbildnings- och examinationskraven. En differentiering av dessa krav borde dock kunna göras beroende på om personen i fråga ingår i företagets ledning eller i spelverksamhetens ledning. Utbildningen skulle kunna ombesörjas i offentlig regi eller genom särskilda utbildningsföretag, alternativt av någon av de ledande anordnarna av restaurangkasinospel, medan examinationen borde utföras av Lotteriinspektionen.
Lotteriinspektionens redovisning har remissbehandlats. Flertalet remissinstanser tillstyrkte förslagen eller lämnade dessa utan erinran. Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning avstyrkte förslaget att tillskapa en läroplansstyrd utbildningsform inom restaurangkasinoområdet utifrån de principiella överväganden som Lotteriinspektionen gör i förslaget. Myndigheten ansåg att en tydligare statlig reglering bör fokusera på kunskapskrav som prövas och bedöms på lämpligt sätt, inte på hur dessa kunskaper faktiskt inhämtas.
Utredningen finner att Lotteriinspektionens förslag framstår som välbetänkt. Även anordnare av restaurangkasinospel har framfört önskemål till utredningen om någon form av certifiering av anordnarna. I sammanhanget måste dock beaktas att det inte finns någon utbildning tillgänglig för envar i dag. Utredningen har inte inom uppdragets tidsramar haft möjlighet att närmare utreda förutsättningarna för en sådan utbildning och kan således inte lämna något förslag om examination. Frågan bör dock övervägas vidare. Det finns ändå anledning att skärpa kraven för anordnarna. Det skulle t.ex. kunna krävas att den som ansöker om tillstånd måste visa att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Detta skulle, i likhet med vad som gäller för serveringstillstånd enligt alkohollagen, innebära att sökanden i princip måste förete erforderlig dokumentation som visar att lämplighetskravet är uppfyllt. Det vore också möjligt för Lotteriinspektionen att kräva att sökanden företer dokumentation som visar att denne tillgodogjort sig de kunskaper som anses vara
nödvändiga, t.ex. genom bevis på att sökanden genomgått utbildning på området med godkänt resultat. Lotteriinspektionen skulle även redan vid misstankar om ekonomiska oegentligheter eller brottslig verksamhet kunna vägra tillstånd, och det måste då ankomma på sökanden att förete den utredning som behövs för att undanröja misstanken. Utredningen har funnit att bestämmelsen lämpligen bör utformas med 7 kap. 7 § första stycket första meningen alkohollagen (1994:1738) som förebild.
9.4. Folkrörelsernas marknadstillträde
Bedömning: Inga ändringar föreslås i fråga om folkrörelsernas tillträde till spel- och lotterimarknaden.
I avsnitt 3.2–3.3 har beskrivits spelformer och anordnare av spel och lotterier på den svenska marknaden. Ursprungligen förefaller avsikten med regleringen ha varit att staten, hästsporten och föreningslivet skulle svara för vardera en tredjedel av marknaden. I dag är förhållandet ett annat. Staten genom Svenska Spel har en marknadsandel, beräknad utifrån bruttoomsättningen, om 56 procent medan hästsportens marknadsandel uppgår till 29 procent och folkrörelsernas till endast 12 procent, vilket omfattar såväl riksomfattande som lokalt eller regionalt anordnade lotterier.
Om statsmakternas intentioner är att föreningslivet skall så långt som möjligt själv finansiera sin verksamhet med intäkter från spel och lotterier har marknadsutvecklingen motverkat detta syfte. Representanter för olika folkrörelseägda spelanordnare har till utredningen inskärpt allvaret i den rådande situationen. Utredningen har mottagit önskemål om att en större jämvikt måste uppnås på den svenska marknaden och att folkrörelserna skall ha samma förutsättningar att anordna spel och lotterier som, framför allt, Svenska Spel. Vad dessa önskemål konkret särskilt avser är att folkrörelserna vill ha tillgång till spelmarknaden på samma sätt som Svenska Spel och ATG.
I de avseenden folkrörelserna verkar på samma marknad som Svenska Spel finns det enligt utredningen ingen anledning att olika villkor skall gälla. När det däremot handlar om frågan huruvida folkrörelserna skall ha tillträde till den del av spelmarknaden där Svenska Spel och ATG i dag har monopol, dvs. särskilt vadhållning,
konstaterar utredningen att regeringen i prop. 2002/03:93 s. 33 f. funnit att den produktfördelning som råder mellan folkrörelserna och Svenska Spel bör bestå. Utredningen utgår därför ifrån att det inte ingår i uppdraget att föreslå någon förändrad produktfördelning. Som framkommit tidigare (avsnitt 9.1.5) har det inom utredningen diskuterats möjligheterna att öppna upp en del av marknaden för konkurrens, exempelvis genom ett licenssystem avseende vadhållning, eftersom det kan hävdas att ett sådant system i varje fall i förlängningen är mest ändamålsenligt med hänsyn till den tekniska och marknadsmässiga utvecklingen. I ett sådant system skulle även folkrörelserna få tillträde till den marknaden på samma villkor som Svenska Spel, ATG och även kommersiella aktörer. Enligt det alternativ som vi nu behandlar är det svårt att se att den marknadsmässiga eller tekniska utvecklingen kräver en omfördelning av den svenska spel- och lotterimarknaden. För det fall folkrörelserna skall få möjlighet att, jämte Svenska Spel eller ATG, erbjuda t.ex. vadhållning kräver detta alltså enligt vår mening ett politiskt ställningstagande.
9.5. Anordnare utan svenskt tillstånd
9.5.1. Inledning
Som utredningen tidigare funnit (se bl.a. avsnitt 9.2.2) bör spel och lotterier få anordnas i Sverige endast efter tillstånd. Bara i vissa undantagsfall bör det vara tillåtet att utan tillstånd eller registrering anordna lotterier.
Det sagda har giltighet oavsett vilka anordnare som kan få tillstånd till spel och lotterier på den svenska marknaden. Även vid en marknadsöppning, då svenska eller utlandsbaserade anordnare med kommersiella intressen kunde få tillträde till den svenska marknaden, är det enligt utredningens bedömning nödvändigt att samtliga anordnare här skall ha svenskt tillstånd och stå under tillsyn i Sverige. Endast under förutsättning av mellanstatliga överenskommelser eller av harmoniserande gemenskapsrättslig lagstiftning på området skulle ett annat förhållande kunna gälla.
I avsaknad av överenskommelser mellan Sverige och annan stat om ömsesidigt erkännande av spel och lotterier eller harmoniserande lagstiftning på området inom Europeiska unionen, bygger därför det fortsatta resonemanget på att spel och lotterier kräver
tillstånd i Sverige. Vad som sägs i det följande förutsätter dock inte att privata vinstintressen är uteslutna från spel- och lotterimarknaden. Slutligen gäller att i den mån lagstiftningen accepterar att lotterier i begränsad omfattning får anordnas utan tillstånd, sådana lotterier i det följande jämställs med lotterier som har tillstånd.
Ett tillståndskrav och ett mot detta svarande förbud måste nödvändigtvis förenas med sanktioner vid överträdelser om tillståndskravet skall fylla den förväntade funktionen. Detta gäller redan i dag och bör enligt utredningens mening gälla i fortsättningen. Utredningens fortsatta resonemang i detta avsnitt är därför inriktat på sanktionssystemet. Vad som sägs i det följande gäller både lotterier som anordnas i Sverige utan tillstånd och sådana som anordnas utom riket men är tillgängliga här. Vad gäller de senare kan det dock ifrågasättas i vilken mån verksamheten omfattas av svensk lagstiftning. Om rent faktiska åtgärder vidtagits här i landet finns det givetvis möjligheter att ingripa här. Om däremot verksamheten endast görs tillgänglig här, t.ex. genom att svenskar kan delta i spelverksamhet över t.ex. Internet utan att några särskilda åtgärder vidtagits i Sverige, kan man ifrågasätta om det finns möjligheter till verkningsfulla sanktioner här.
I det följande kommer därför möjligheterna att genom svensk lagstiftning reglera gränsöverskridande spel att ägnas ett särskilt intresse. Det finns skäl att ta ställning till vilken räckvidd den svenska lotterilagstiftningen har men även möjligheterna att genom svenska lagstiftningsåtgärder begränsa tillgängligheten av sådana speltjänster som anordnas utan tillstånd här. Detta gäller väsentligen sådan verksamhet vars enda anknytning till Sverige är att spelare här kan delta i den över Internet, eventuellt efter förmedling av betalning genom svenska banker eller andra finansinstitut eller genom att spelaren anlitar en svensk Internetleverantör. I avsnitt 9.5.2 kommer därför att redovisas det gällande förbuds- och sanktionssystemet för spel och lotterier medan avsnitt 9.5.3 behandlar den svenska lagstiftningens räckvidd. Utredningens överväganden redovisas i avsnitt 9.5.4.
9.5.2. Gällande rätt
9.5.2.1 Förbud
I 9 § lotterilagen stadgas att lotterier bara får anordnas efter tillstånd, om något annat inte följer av lagen. Enligt 17 § lotterilagen får lotterier i vissa fall anordnas efter endast registrering. 19–21 §§lotterilagen innehåller en uttömmande reglering av när lotterier får anordnas utan tillstånd. Det är därmed inte tillåtet att i annan ordning anordna lotterier utan tillstånd i Sverige. Ett lotteri som med eller utan tillstånd anordnats utom riket omfattas inte av förbudet, såvida lotteriet inte jämväl kan anses anordnat här. Anordnandebegreppet enligt gällande rätt har behandlats i avsnitt 8.1.3.
Ett vidare förbud mot befattning med lotterier som saknar svenskt tillstånd följer av det s.k. främjandeförbudet i 38 § första stycket lotterilagen. Enligt detta stadgande är det, såvitt är av intresse här, inte tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagandet i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri. Med att främja deltagande i lotteri förstås t.ex. att utbjuda, avyttra eller tillhandahålla lotter eller delaktighetsbevis i lotterier, genom att uppbära eller förmedla insatser, genom att förmedla vinster och genom att sprida inbjudan, plan, vinstförteckning, dragningslista eller liknande meddelanden beträffande lotterier (prop. 1993/94:182 s. 78). I rättspraxis har det även ansetts att länkning i form av en s.k. banner på en hemsida till ett utländskt spelbolags spelsida utgjort sådan annonsering som är att anse som ett främjande enligt bestämmelsen (RÅ 2004 ref. 96). Däremot anses normala betalningsuppdrag som bl.a. banker utför inte vara otillåtna enligt bestämmelsen (prop. 1993/94:182 s.78).
Främjandeförbudet i 38 § lotterilagen avser enligt ordalydelsen två olika slags situationer, nämligen främjande dels av lotteri som olovligen anordnats i Sverige, dels av lotterier som anordnats utomlands. I det sistnämnda fallet är det utan betydelse huruvida lotteriet har tillstånd i annat land. Den praktiska betydelsen av bestämmelsen är dock att det inte är tillåtet att främja lotterier som saknar svenskt tillstånd och som inte får anordnas utan sådant tillstånd.
Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer kan enligt 38 § andra stycket under vissa förutsättningar medge
undantag från förbudet mot att främja deltagandet i ett utom landet anordnat lotteri. Det krävs då att lotteriet anordnas som ett led i ett internationellt samarbete på lotteriområdet med svenskt deltagande och att den utländska lotterianordnaren har rätt enligt det egna landets regler att anordna lotteri eller vadhållning samt att samarbeta internationellt. Det nämnda undantaget infördes i syfte att stärka svenska aktörers konkurrenskraft genom att ge dessa möjligheter att samarbeta med utländska systerorganisationer (prop. 2002/03:93 s. 19).
Varken enligt lotterilagen eller annan lagstiftning är det förbjudet att delta i lotterier som anordnats olovligen i Sverige eller som anordnats utomlands.
9.5.2.2 Sanktioner
Enligt 48 § lotterilagen har Lotteriinspektionen den centrala tillsynen över att lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen följs. Lotteriinspektionen utövar också den närmare tillsynen över sådana lotterier som anordnas efter tillstånd av inspektionen eller regeringen medan kommunal tillstånds- eller registreringsmyndighet eller länsstyrelsen utövar den närmare tillsynen över lotterier som får anordnas efter tillstånd eller registrering hos respektive myndighet.
Om lotterilagens bestämmelser, eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, överträds ger lotterilagen tillsynsmyndigheten en möjlighet att i förvaltningsrättslig ordning meddela beslut om sanktioner. Om den som har tillstånd att anordna lotteri inte följer föreskrifterna i lagen eller föreskrifter, villkor eller bestämmelser som meddelats med stöd av lagen får enligt 51 § första stycket lotterilagen den myndighet som lämnat tillståndet meddela varning eller återkalla tillståndet. Avsikten är att tillsynsmyndigheten i första hand bör försöka nå rättelse på frivillig väg innan tvångsåtgärder vidtas (prop. 1993/94:182 s. 83).
När det i stället handlar om att någon anordnat eller på annat sätt främjat spel eller lotteri som saknar vederbörligt tillstånd finns enligt lotterilagen dels en möjlighet för tillsynsmyndigheten att i förvaltningsrättslig ordning meddela förelägganden eller förbud som vid behov kan förenas med vite, dels straffrättsliga sanktioner.
Enligt 1982 års lotterilag hade tillsynsmyndigheten inte möjligheter att ingripa på annat sätt än genom att meddela tillstånds-
havaren varning eller att återkalla dennes tillstånd. Tillsynsmyndigheten saknade således kompetens att meddela förelägganden eller förbud i andra fall, såsom när lotterier anordnades utan tillstånd. Å andra sidan var samtliga överträdelser av lotterilagens bestämmelser eller föreskrifter med stöd av lagen straffbelagda.
Enligt 1994 års lotterilag har tillsynsmyndigheten en generell möjlighet att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen och föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen skall följas, och sådana förelägganden och förbud får förenas med vite.
I enlighet med dessa bestämmelser har alltså tillsynsmyndigheten, vilken när det handlar om lotterier som anordnas olovligen i första hand är Lotteriinspektionen, möjligheter att förelägga anordnaren att upphöra med den olagliga verksamheten. Även den som utan att anordna lotteriet främjar detsamma på sätt som avses i 38 § lotterilagen kan föreläggas att upphöra med den verksamheten. Den sistnämnda möjligheten står till buds inte bara när lotteriet olovligen anordnats här i riket utan även när anordnandet inte omfattas av svensk jurisdiktion men främjandet skett här.
Olovligt anordnande av lotteri är vidare enligt 54 § första stycket första punkten lotterilagen straffbelagt. Detsamma gäller innehav av vissa spelautomater, vilket dock saknar intresse i detta sammanhang. Vid tillkomsten av gällande lotterilag avkriminaliserades ett stort antal överträdelser av lotterilagstiftningen med hänvisning till att endast få ärenden förekommit och då det i många fall torde vara tillräckligt med ett vitesföreläggande för att nå det önskade resultatet (prop. 1993/94:182 s. 86). Kriminaliseringen av att olovligen anordna lotterier behölls emellertid, samtidigt som den generella möjligheten för tillsynsmyndigheten att meddela vitesförelägganden eller vitesförbud infördes. Straffansvar är således inte uteslutet på den grunden att anordnaren vid äventyr av vite kan föreläggas att upphöra med den förbjudna verksamheten. Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud enligt lotterilagen får dock inte, enligt 55 §, dömas till straff enligt 54 § för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
Enligt 54 § lotterilagen döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet olovligen anordnar lotteri till böter eller fängelse högst sex månader. I ringa fall döms inte till ansvar. Om brottet är grovt döms till fängelse i högst två år. Bestämmelserna om medverkan i 23 kap. brottsbalken är enligt 56 § lotterilagen tillämpliga.
Olovligt anordnande av lotteri är dessutom straffbelagt genom brottsbalkens bestämmelser om dobbleri. 16 kap. 14 § första stycket brottsbalken lyder:
Anordnar någon olovligen för allmänheten spel eller liknande verksamhet, vars utgång helt eller till väsentlig del beror på slumpen, och framstår verksamheten med hänsyn till sin art, insatsernas ekonomiska värde och övriga omständigheter som äventyrlig eller ägnad att tillföra anordnaren en betydande ekonomisk vinning, dömes för dobbleri till böter eller fängelse i högst två år.
Om brottet är grovt döms enligt 16 kap. 14 a § brottsbalken för grovt dobbleri till fängelse lägst sex månader och högst fyra år. För försök eller förberedelse till grovt dobbleri döms till ansvar enligt vad som följer av 23 kap. brottsbalken (se 16 kap. 17 § brottsbalken). I övrigt är inte försök, förberedelse eller stämpling till brott mot lotterilagen eller dobbleribrott straffbart.
Samtliga gärningar, som är kriminaliserade som dobbleri enligt 16 kap. 14 § brottsbalken, torde omfattas även av lotterilagens straffbestämmelser. Avsikten synes ha varit att endast vissa kvalificerade gärningar bör bedömas som dobbleri (se prop. 1981/82:170 s. 113). Det saknas i detta sammanhang anledning att närmare än så analysera vilka gärningar som bör omfattas av dobbleribestämmelserna. Förhållandet mellan brottsbalkens och lotterilagens straffbestämmelser är reglerat på så sätt att bestämmelserna i 54 och 56 §§lotterilagen inte skall tillämpas om gärningen är belagd med straff i brottsbalken (57 § lotterilagen).
Vad som nu sagts avser endast olovligt anordnande av lotteri. I 1994 års lotterilag var ursprungligen endast detta förfarande straffbelagt – jämte det tidigare nämnda innehavsförbudet av vissa spelautomater. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1999 kriminaliserades även sådant främjande av deltagande i utländska lotterier som var förbjudet enligt 38 § lotterilagen, om främjandet särskilt avser deltagande från Sverige. Detta hade föranletts av att viss verksamhet som bestod i upptagande av vadhållningsinsatser i Sverige i ett brottmål hade bedömts inte utgöra ett anordnande här utan i stället vara ett främjande av utländskt lotteri (se avsnitt 8.1.3). Eftersom anordnande av lotterier utom riket inte i sig kan utgöra ett brott mot svensk lagstiftning utgjorde inte heller ett främjande i Sverige av sådana lotterier någon straffbar medverkan. Lagändringen innebar att det
blev straffbart att främja utländska lotterier här i landet vare sig dessa var lagliga eller olagliga i hemlandet.
Som nämnts innehåller lagstiftningen inget förbud mot att delta i utländska eller olovliga svenska spel och lotterier. Det är därmed inte heller möjligt att ingripa mot detta med det sanktionssystem som finns.
9.5.2.3 Närmare om främjandeförbudets räckvidd
I förarbetena till lotterilagen har, som nämnts i avsnitt 9.5.2.1, exemplifierats vad ett främjande kan bestå i, och som exempel har nämnts förmedling av vinster, spridning av inbjudan, vinstförteckning, dragningslistor m.m. Oaktat detta skulle kunna utgöra främjanden även vid spel- och lotteriverksamhet över Internet har utgångspunkten uppenbarligen varit att de olika åtgärderna vidtagits fysiskt, på plats i Sverige. I senare rättspraxis har visserligen främjande av utländska lotterier över Internet någon gång behandlats (se RÅ 2004 ref. 96 där länkning från en svensk hemsida till ett utländskt spelbolags sida ansågs utgöra ett främjande av utländskt lotteri). Vilken räckvidd främjandeförbudet kan anses ha vid förmedling av spel och lotterier över Internet har dock inte klargjorts.
I författningskommentaren till 38 § lotterilagen uttalades: ”Normala betalningsuppdrag av det slag som utförs bl.a. av Posten och bankerna är inte att anse som otillåtna enligt denna bestämmelse” (prop. 1993/94:182 s. 78). I Lotterilagsutredningens slutbetänkande ”Från tombola till Internet” sägs: ”Varken nätoperatörer eller banker som tillhandahåller nättjänster respektive banktjänster torde omfattas av lagrummet i dess nuvarande utformning så länge det är fråga om ett rent passivt tillhandahållande” (SOU 2000:50 s. 192). I anledning av ett ärende hos Finansinspektionen, där ett utlandsbaserat vadhållningsbolag anmält en bank som nekat att öppna ett svenskt bankkonto för förmedling av insatser i vadhållning över Internet, anförde Lotteriinspektionen:
Lotteriinspektionen gör utifrån lotterilagen bedömningen att tillhandahållande av en tjänst, exempelvis banktjänst, med förmedling av insatser och vinster kan anses utgöra främjande enligt lotterilagen. Lotteriinspektionen gör då bedömningen att det är fråga om ett sådant tillhandahållande när bl.a. tillhandahållaren i förväg har vetskap om att tjänsten kommer att användas för t.ex. förmedling av insatser eller vinster i ett utom landet anordnat lotteri. Lotteriinspektionen delar
således i huvudsak den bedömning banken gjort av främjandeförbudet och banktjänster. Vid förmedling av tjänsterna kan således banken göra sig skyldig till brott mot lotterilagen.
Vad som skall anses vara ett normalt betalningsuppdrag framgår inte. Någon begränsning till situationer, när banken inte haft vetskap om vad betalningen avsåg kan inte utläsas. Jämfört med Lotteriinspektionens nämnda yttrande skulle dock kunna hävdas, att om en bank har vetskap om att en transaktion avser insatser eller vinster i ett utom landet anordnat lotteri skulle bankens åtgärder kunna vara ett främjande av det lotteriet. På motsvarande sätt skulle den Internetleverantör som, med vetskap om att dennes kunder utnyttjar tjänsten Internet för spel hos utländska spelbolag, kunna anses främja det utländska lotteriet. Frågan är om inte sådana tolkningar av främjandeförbudet är alltför långtgående. I fallet med bankkontot var det nämligen frågan om en åtgärd där banken dels i förväg kände till syftet med kontot, dels var tvungen att utföra en aktiv, medveten handling i att öppna ett konto. Denna situation är annorlunda än den där banken enligt sina rutiner inte följer varje transaktion.
Ett främjande enligt gällande rätt torde mot bakgrund av det sagda förutsätta någon faktisk åtgärd från förmedlarens sida, samt att förmedlaren i förväg haft kännedom om, eller möjligen endast bort känna till, avsikten med den begärda åtgärden. Ett vidare ansvar än så torde, såvitt utredningen kan bedöma, förutsätta en lagreglerad skyldighet att agera.
Det är sammanfattningsvis förenat med svårigheter att avgränsa främjandeförbudets räckvidd. Utredningens bedömning måste ses mot bakgrund härav och det är inte omöjligt att en domstol vid en prövning i det enskilda fallet skulle komma till ett annat resultat.
9.5.3. Svensk lags tillämplighet
En stat anses som utgångspunkt ha exklusiv jurisdiktion inom sitt territorium. Staten har således en exklusiv rätt att genom lagstiftning reglera verksamhet som äger rum inom statens gränser, och annan stat har inte rätt att utöva makt där. Undantag härifrån – såvitt är av intresse i detta sammanhang – förutsätter i princip överenskommelser mellan stater eller överlåtelse av jurisdiktionsrätten.
Utgångspunkten är att rätten att reglera spel och lotterier i Sverige tillkommer den svenska lagstiftaren. Samarbetet inom Europeiska unionen innebär visserligen att de allmänna fördragsreglerna i princip omfattar även spel- och lotteriverksamhet, vilket lagstiftaren givetvis måste beakta. Således begränsas medlemsstaternas handlingsutrymme i fråga om hur bestämmelser på området närmare utformas. Några gemenskapsrättsakter som reglerar spel- och lotteriverksamheten inom gemenskapen finns dock inte i dagsläget. Vidare kan konstateras att statens exklusiva jurisdiktion inom sitt territorium utgör hinder mot att en stat reglerar verksamhet inom en annan stats territorium.
Den straffrättsliga jurisdiktionen, enligt vad som följer av 2 kap. brottsbalken, innebär emellertid en utvidgning av vad som nyss sagts. Brottsbalksbrott anses som huvudregel kunna begås var som helst i världen. När det å andra sidan gäller specialstraffrätten, såsom lotterilagen, anses den presumtionen föreligga att brott mot denna endast kan begås inom riket om det inte finns anledning till annan bedömning. I 2 kap.2 och 3 §§brottsbalken anges de situationer, när en gärning som begåtts utom riket skall bedömas enligt svensk lag och prövas av svensk domstol. Som huvudregel gäller då ett krav på dubbel straffbarhet, dvs. att gärningen inte är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten. Kravet på dubbel straffbarhet gäller dock inte i de situationer som anges i 3 §, vilka huvudsakligen avser brott som begåtts av svenska befattningshavare med särskilda uppgifter utom riket eller folkrättsbrott eller annan grövre brottslighet. Om brottet förövats mot Sverige, svensk kommun eller annan menighet eller svensk allmän inrättning gäller inte heller kravet på dubbel straffbarhet (2 kap. 3 § fjärde punkten brottsbalken). Ett brott torde anses förövat mot Sverige om det är omedelbart riktat mot ett straffskyddat intresse beträffande vilket staten uppfattas som bärare. Bestämmelsen har i rättspraxis tillämpats restriktivt, och har ansetts gälla gärningar där angreppet mot staten träder i förgrunden (NJA 1983 s. 425), t.ex. brott mot statens säkerhet eller dess offentliga myndigheter, men också smuggling och valutaregleringsbrott. I NJA 1983 s. 425 befanns däremot inte narkotikabrott utgöra ett brott mot staten. Dobbleri eller brott mot lotterilagen torde mot bakgrund av det sagda inte anses vara riktat mot staten.
Brottsbalksbrottet dobbleri ansågs ursprungligen, till skillnad från grovt dobbleri, ha karaktären av ordningsförseelse och bedömdes inte kunna begås utomlands, vilket däremot kunde vara
fallet med grovt dobbleri. Efter ändringar i dobbleribestämmelsen 1982 torde brottet inte längre ses som en ordningsförseelse och det är tveksamt om någon territoriell begränsning föreligger (Holmqvist m.fl., Brottsbalken – En kommentar s. 16:89).
Den svenska lotterilagstiftningen omfattar varje åtgärd som avser spel- och lotteriverksamhet inom det svenska territoriet. Därmed omfattas såväl det fallet att någon anordnar ett lotteri här som det fallet att någon här främjar – genom marknadsföring, försäljning eller på annat sätt – ett lotteri som anordnats utomlands. Att den svenska jurisdiktionen omfattar även det senare fallet kan inte ifrågasättas, ens om det handlar om lotteriverksamheter som i och för sig anordnats med tillstånd i annan stat. Å andra sidan omfattar lagstiftningen inte i sig verksamheter utomlands. Med stöd av lotterilagstiftningen är det alltså inte möjligt att reglera en utom landet bedriven lotteriverksamhet. Inte heller torde lotterilagens eller brottsbalkens straffbestämmelser kunna tillämpas på spel och lotterier som lagligen anordnats i annat land, om inte någon del av gärningen anses vara begången i Sverige.
Det nu sagda avgör emellertid inte frågan när en viss åtgärd skall anses vara företagen i Sverige och således omfattas av svensk jurisdiktion. I normalfallet torde det inte vara svårt att avgöra om så är fallet. Vad frågan dock särskilt avser, är i vilken omfattning sådan gränsöverskridande verksamhet som förmedlas t.ex. över Internet skall anses omfattas av svensk jurisdiktion, även om inga faktiska åtgärder vidtagits här i riket.
För att kunna delta i spel och lotterier som anordnas över Internet är det i princip tillräckligt att ha en dator eller mobiltelefon med Internetanslutning. Det är oväsentligt i sammanhanget var spelanordnaren är etablerad eller var servern är placerad. Även om alla åtgärder för att anordna sådant spel har vidtagits utomlands innebär detta inget hinder i sig för svenska spelare att delta i verksamheten. Frågan är därför om blotta möjligheten att delta i spel och lotterier från Sverige grundar svensk jurisdiktion, om svensk jurisdiktion förutsätter att verksamheten på ett eller annat sätt är särskilt riktad mot Sverige eller om svensk jurisdiktion är utesluten i dessa fall. I enlighet med vad som sagts ovan blir detta enligt utredningens bedömning beroende på om någon del av verksamheten, förutom att ha anordnats utomlands, jämväl skall anses ha ägt rum här.
Lotterilagen är tillämplig på spel- och lotteriverksamhet här i riket, men det är inte avgörande var verksamheten ursprungligen
härrör från. Motsvarande torde gälla t.ex. marknadsföring men även den svenska straffrätten (se t.ex. 2 kap. 4 § brottsbalken: ”Brott anses begånget där den brottsliga handlingen företogs, så ock där brottet fullbordades eller, vid försök, det tillämnade brottet skulle hava fullbordats”). Det kan hävdas att en sådan effektprincip bör gälla vid verksamheter som äger rum över Internet, om inte annat följer av t.ex. gemenskapsrätten. I så fall skulle redan den omständigheten att effekten av verksamheten, dvs. att verksamheten rent faktiskt är tillgänglig här, grunda svensk jurisdiktion. Det är dock oklart i vilken omfattning ett sådant effektresonemang kan accepteras när det gäller verksamheter över Internet. I doktrinen har denna fråga behandlats (se t.ex. Bogdan, Ny Juridik 1:99 s. 7 ff.), men något klarläggande har såvitt utredningen kunnat finna inte kunnat ges. Ett fullt godtagande av detta effektresonemang skulle innebära att samtliga staters lagstiftningar omfattar all verksamhet över Internet. Enligt utredningen kan inte detta vara en rimlig utgångspunkt, i varje fall inte i detta lagstiftningsarbete.
Om ett effektresonemang överhuvudtaget skall kunna leda till att svensk lag kan anses vara tillämplig vid spelverksamhet över Internet måste enligt utredningen begränsningar ställas upp. Förutom den faktiska tillgängligheten i Sverige av spel- och lotteritjänster kan det hävdas att verksamheten måste vara inriktad mot den svenska marknaden för att verksamheten skall anses äga rum även här. I litteraturen har det antagits, att verksamheter över Internet som är särskilt inriktade mot Sverige skall anses ha ägt rum här (se t.ex. Bogdan a.a. s. 14 och Lindberg-Westman, Praktisk IT-rätt, 3 uppl. 2001 s. 63 ff. båda angående annonsering och marknadsföring över Internet).
Frågan har behandlats i utländska lagstiftningsärenden och utländsk rättspraxis. Enligt 10 § i loven om visse spil, lotterier och væddemål (lov nr. 204 af 26. marts 2003) är det förbjudet att i Danmark ”udbyde” spel, lotterier eller vadhållning utan att ha tillstånd. I förarbetena till den bestämmelsen (2002-03 L 111) anfördes såvitt avser utländska spel och lotterier:
Ved at videreføre bestemmelsen i væddeløbslovens § 12 erstattes udtrykket »foranstaltning af spil« med »udbyder af spil«. Efter de gældende regler i tips- og lottoloven er foranstaltning af væddemål af andre end bevillningshaveren ulovligt. Der er efter disse regler ikke tvivl om, at foranstaltning af spil er ulovligt, hvis et udenlandsk spilleselskab anvender salgskanaler, hvor spillet rent fysisk sælges
inden for Danmarks grænser, men der er mere tvivl om, hvorvidt udenlandske spil, der retter sig mod danske spillere og rent fysisk er placeret uden for Danmark, også er omfattet af bestemmelsen. Der er derfor brug for at præcisere, at disse spil er omfattet.
Ved at anvende udtrykket »udbyder« får bestemmelsen ved ændringen en bredere anvendelse end hidtil, idet bestemmelsen også omfatter udenlandske spil, lotterier og væddemål, som er rettet direkte mod og er tilgænglige for det danske publikum. Formålet med ændringen er at præcisere, at det efter dansk ret er ulovligt for udenlandske spilleudbydere at udbyde spil, som ved markedsføring, sprog eller udvalg af spil retter sig direkte mod danske spillere.
Spil, der udbydes via internettet, må anses for at være udbudt i Danmark såfremt spillet er rettet mod det danske marked, f.eks. ved at spilleudbydernes hjemmeside er affattet på dansk, at spillerne kan få råd og vejledning på dansk (dansk kundeservice), eller spiludbyderens udbud af væddemål har en sammensætning, således at det fremgår, at spillet er rettet mod danske spillere.
Som nämnts i avsnitt 7.5 har holländska domstolar konstaterat att spel- och lotteriverksamhet på Ladbrokes hemsida och som ostridigt anordnats i annat land ansågs ha bedrivits även i Nederländerna. De anknytningsfaktorer som åberopats synes ha varit att holländska spelare kunde delta i verksamheten från Nederländerna, eventuella vinster betalades ut via holländska banker samt att Nederländerna särskilt angavs som ett land till vilket spelen riktades. Den omständigheten att det engelska språket, och inte det holländska, användes saknade däremot enligt domstolarna betydelse.
Även i Norge har frågan behandlats, huruvida det funnits möjlighet att reglera utländsk spel- och lotteriverksamhet genom norsk lagstiftning. Något klart ställningstagande i frågan om anknytning på visst sätt till Norge grundar norsk jurisdiktion synes dock inte ha gjorts.
Det finns alltså ett visst stöd i doktrinen samt i lagstiftning och rättstillämpning internationellt för den ståndpunkten att spel- och lotteriverksamhet över Internet, som i och för sig anordnats utom riket men som riktar sig mot Sverige skall anses ha bedrivits även här. Som också framgår av redogörelsen ovan torde det emellertid förutsättas en klar anknytning till Sverige. Anknytningsfaktorer skulle exempelvis kunna vara att verksamheten presenteras på svenska, att vadhållning möjliggörs på svenska evenemang som saknar internationellt intresse, att verksamheten på något sätt marknadsförts i Sverige, att kundkontakter tillhandahålles på
svenska och inte minst att anordnaren själv uttalar att verksamheten riktar sig hit. Det torde hur som helst vara nödvändigt att göra en helhetsbedömning i det enskilda fallet.
Dock måste konstateras att det inte är oomtvistligt att en verksamhet, utifrån ett effektresonemang och med beaktande av olika anknytningsfaktorer, verkligen skall anses ha ägt rum i Sverige. Någon internationell reglering av spel- och lotteriverksamhet över Internet finns i detta avseende inte. Inom Europeiska unionen är tendensen snarare den, att vid gränsöverskridande verksamheter av liknande slag men på andra områden bör som utgångspunkt en sändarlandsprincip tillämpas. Detta skulle innebära att verksamheten skall bedömas utifrån lagstiftningen i den stat, där verksamheten anordnas och inte i de möjliga mottagarstaterna.
Under alla omständigheter är en bedömning av detta slag förenad med stor osäkerhet och är även diskutabel ur ett rättssäkerhetsperspektiv, även om utgången i det enskilda fallet måhända skulle leda till ett tillfredsställande resultat.
Det finns alltså enligt utredningens bedömning inget givet svar på frågan om spel- och lotteriverksamhet från utlandet över Internet skall anses vara bedriven även i Sverige, till följd varav svensk lagstiftning skulle vara tillämplig.
Frågan är emellertid om något närmare svar än så behövs. I sammanhanget måste nämligen också bedömas om svensk lagstiftning, även om den skulle anses vara tillämplig, har någon praktisk innebörd i dessa situationer. Det måste således bedömas om en överträdelse kan förenas med effektiva sanktioner.
Svenska myndigheter har givetvis formell kompetens att vidta sanktioner mot spel- och lotteriverksamhet som bedrivs olovligen i Sverige. För det fall spel- och lotteriverksamhet över Internet, som anordnats utomlands men som är tillgänglig här i riket, kan anses ha ägt rum här, torde det alltså finnas formella möjligheter att meddela förelägganden och förbud vid äventyr av vite angående verksamheten. Likaså skulle det vara möjligt med straffrättsliga sanktioner. Detta förutsätter givetvis att sådan verksamhet enligt lagstiftningen inte är tillåten.
Det finns tämligen goda möjligheter för svenska myndigheter att i internationella förhållanden erhålla bistånd när det gäller t.ex. delgivning av stämningsansökningar i brottmål. Svensk rätt innebär också tämligen vidsträckta möjligheter att i brottmål av lindrigare beskaffenhet företa målet till avgörande i den tilltalades utevaro, om saken kan utredas tillfredsställande. Slutligen har Sverige ingått
olika överenskommelser med främmande stater om verkställighet av brottmålsdomar. Även med beaktande av dessa omständigheter är det enligt utredningen mycket tveksamt i vilken omfattning rättsligt bistånd i internationella förhållanden kan påräknas, när det gäller straffrättsliga sanktioner som avser en verksamhet som bedrivs lagligt i den främmande staten. Om en stat tillåter gränsöverskridande spel och lotterier kan det dessutom befaras att svenska sanktioner häremot kan uppfattas som kränkning av den andra statens suveränitet. Detta gäller inte minst om verksamheten varit underkastad en tillståndsprövning i den andra staten. Å andra sidan kan det ifrågasättas om inte en stat som sålunda tillåter spel och lotterier även till stater som förklarat sig inte acceptera detta också kränker dessa staters suveränitet.
I fråga om ett förvaltningsrättsligt förbud är det klart att svenska myndigheter inte kan utöva direkt tvångsmakt utomlands. Däremot torde det inte ur folkrättslig synpunkt föreligga hinder mot att genom ett vitesföreläggande förmå en felande part att fullgöra sina skyldigheter (se RÅ 1997 ref. 58). Det kan dock ifrågasättas om det inte därutöver krävs att ett svenskt vitesföreläggande kan tänkas bli ett effektivt påtryckningsmedel, för att ett vitesföreläggande bör kunna meddelas (jfr Bogdan, JT 1997–98 s. 485 ff.). Om anordnaren saknar svensk representation, mot vilken ett vitesföreläggande kan riktas, kan nog ett sådant sällan vara effektivt.
Det är således tveksamt om det finns möjligheter till effektiva sanktioner i fråga om spel- och lotteriverksamhet över Internet som anordnas från utlandet men är tillgänglig i Sverige, även om sådan verksamhet skulle anses bedriven även här.
Om å andra sidan bedömningen skulle utmynna i att sådan spel- och lotteriverksamhet över Internet inte kan anses vara bedriven här, även om anknytningsfaktorer hit föreligger, är förutsättningarna att genom svensk lagstiftning reglera sådan verksamhet ännu sämre. I enlighet med vad som sagts tidigare torde brottsbalkens bestämmelser om svensk jurisdiktion över brott som begåtts utomlands inte vara tillämpliga på spel- och lotteriverksamhet, som anordnas lagligen utomlands. Några möjligheter att förelägga en utländsk anordnare av spel och lotterier att upphöra med verksamhet som i och för sig är tillgänglig i Sverige men som inte omfattas av den svenska lagstiftningen finns inte heller.
9.5.4. Överväganden
9.5.4.1 Förbud mot anordnande och främjande i vissa fall m.m.
Förslag: Förbudet i 38 § första stycket 1 lotterilagen utformas så att det är förbjudet att främja deltagandet i ett lotteri som inte anordnats med stöd i lotterilagen.
Straffbestämmelsen i 54 § lotterilagen utvidgas till att avse alla överträdelser av förbudet i 38 § första stycket 1 lotterilagen.
Utredningen anser att det finns ett uppenbart behov av sanktioner, för det fall spel och lotterier anordnas i Sverige utan stöd i lotterilagstiftningen. Det har inte funnits anledning att ifrågasätta behovet av att kunna tillgripa såväl förvaltningsrättsliga förelägganden eller förbud som straffrättsliga sanktioner vid överträdelser. Utredningen finner därför att ett olovligt anordnande av lotteri, liksom i dag bör vara straffbelagt och har inga synpunkter på den nuvarande straffrättsliga regleringen i det avseendet, vilket innebär att olovligt anordnande av lotterier även i framtiden kan vara straffbart som brott mot lotterilagen såväl som dobbleri. Utredningen finner dessutom att tillsynsmyndigheten i enlighet med den generella kompetensen att meddela förelägganden eller förbud vid äventyr av vite vid överträdelser av lagstiftningen bör ha denna möjlighet även vid olovligt anordnande av lotterier.
Utredningen har inte funnit anledning att överväga ett generellt förbud mot att delta i olovligen anordnade spel eller lotterier. I fråga om ett eventuellt förbud mot att spela över Internet hos utländska anordnare hänvisas till avsnitt 9.5.4.3.
När det gäller främjande av lotterier gör utredningen följande bedömning.
Bestämmelsen i 38 § första stycket första punkten lotterilagen utgör ett förbud mot viss annan befattning än anordnande av spel och lotterier som inte är tillåtna här. Med hänsyn till vikten av att all spel- och lotteriverksamhet inom landet bör få utövas endast med stöd i lotterilagstiftningen, och då det är väsentligt att illegalt spel så långt som möjligt motverkas, är behovet av ett främjandeförbud uppenbart.
Den exemplifiering av vad som kan anses utgöra ett främjande och som framgår av förarbetena till 1994 års lotterilag (se avsnitt 9.5.2.1) bör även i fortsättningen äga giltighet. Det finns i dessa
avseenden ingen anledning att i lagtexten precisera vad som skall anses utgöra ett främjande.
Den närmare utformningen av främjandeförbudet bör dock behandlas. I gällande rätt görs nämligen en uttrycklig skillnad mellan svenska och utländska lotterier. Frågan är om en sådan åtskillnad är lämplig eller ens laglig – dvs. om den innebär en diskriminering som inte är tillåten enligt EG-rätten.
Bestämmelsens syfte är uppenbarligen att förbjuda främjande av spel och lotterier som saknar svenskt tillstånd och som inte får anordnas utan sådant tillstånd. Varken enligt EG-rätten eller av annan anledning krävs det att ett i utlandet meddelat tillstånd att anordna spel och lotterier måste erkännas i Sverige. Det finns enligt utredningen såväl goda skäl som laglig möjlighet att ställa krav på att verksamheten måste ha svenskt tillstånd med hänsyn till de syften som lagstiftningen avser att uppnå. På motsvarande sätt finns det då förutsättningar att upprätthålla ett förbud mot att på annat sätt främja deltagande i spel och lotterier som saknar svenskt tillstånd. Vad man emellertid kan invända emot är om svenska och utländska lotterier behandlas olika inom ramen för lagstiftningen, eller om utländska anordnare i praktiken har svårare än svenska sådana att erhålla tillstånd till lotterier. Som utredningen tidigare funnit är dock en ordning, där anordnande av spel och lotterier är förbehållet en begränsad krets innefattande staten och allmännyttiga intressen, inte i sig oförenlig med EG-rätten. Ett krav på svenskt tillstånd kan under dessa förhållanden inte anses vara oförenligt med gemenskapsrätten.
Dock är det ofrånkomligt, att främjandeförbudet i 38 § första stycket första punkten lotterilagen har en olycklig utformning (jfr vad Regeringsrätten uttalat i RÅ 2004 ref. 95). Utredningen föreslår därför att det bör föreskrivas att det inte är tillåtet att främja deltagandet i ett lotteri som inte anordnats med stöd i denna lag.
Förutsatt att den svenska regleringen är förenlig med EG-rätten kan enligt utredningens uppfattning ett förbud mot främjande av sådana spel och lotterier, som saknar svenskt tillstånd och inte får anordnas här utan tillstånd, i och för sig accepteras ur gemenskapsrättslig synvinkel. Därmed är det dock inte sagt att ett främjandeförbud kan ta sikte på vilka åtgärder som helst eller att vilka sanktioner som helst är möjliga att tillgripa. Som EGdomstolen påpekat i målet Gambelli får inskränkningarna i den fria rörligheten inte gå utöver vad som är nödvändigt för att upprätt-
hålla de skyddsintressen som motiverar inskränkningarna. I det målet uttalade domstolen att det ankom på den nationella hänskjutande domstolen att bedöma huruvida de inskränkningar som ålades en förmedlare av vadhållningstjänster åt bookmakers som var etablerade i andra medlemsstater, och som kunde sanktioneras med fängelsestraff, utgjorde inskränkningar som gick utöver vad som var nödvändigt för att bekämpa bedrägeri (Gambelli p. 73).
Frågan om främjande i Sverige av utländska lotterier gäller ofta marknadsföring. Vid flera tillfällen har chefredaktörer för svenska dagstidningar dömts för brott mot främjandeförbudet sedan det införts reklam för utländsk spelverksamhet i tidningarna (se t.ex. Göta hovrätts dom den 20 september 2005, mål B 1884-04, och Stockholms tingsrätts dom den 6 september 2005, mål B 4104-05). Vidare har Lotteriinspektionen förelagt dagstidningar och andra media att upphöra med publicering av sådana annonser. Mot detta har anförts att främjandeförbudet, i den mån det förhindrar annonsering för utländska spelbolag vilka har erforderliga tillstånd i annan medlemsstat inom Europeiska unionen, utgör ett otillåtet hinder i den fria rörligheten för tjänster, oavsett om den svenska regleringen i övrigt skulle anses vara förenlig med EG-rätten. Utredningen bedömer emellertid att varken ett förbud mot marknadsföring av spel och lotterier som saknar svenskt tillstånd och som inte får anordnas utan tillstånd här eller de sanktioner som finns i dag vid överträdelse av förbudet kan anses vara oproportionerligt i förhållande till det önskade syftet att motverka t.ex. sociala eller ekonomiska skadeverkningar.
När det handlar om direkta marknadsföringsåtgärder, såsom annonsering i tidningar och TV, är det inte förenat med särskilda svårigheter för mediaföretaget att avgöra huruvida verksamheten har tillstånd i Sverige eller ej och särskilda åtgärder behöver inte vidtas hos det företaget för att förhindra annonseringen. Tvärtom krävs det faktiska åtgärder hos mediaföretaget för att annonseringen överhuvudtaget skall kunna ske. Detta skiljer enligt utredningen annonsering i svenska media från den situationen när det handlar om förmedling av penningtransaktioner eller trafik över Internet. Som kommer att framgå senare (avsnitt 9.5.4.6) ifrågasätter utredningen om ett främjandeförbud i de senare situationerna kan utsträckas så långt att det åläggs den som tillhandahåller sådana förmedlingstjänster en skyldighet att aktivt förhindra dessa, om de skulle avse spelverksamhet.
Utredningen bedömer inte att främjandeförbudet strider mot yttrande- eller tryckfriheten när det handlar om kommersiell annonsering (jfr NJA 1961 s. 715).
Enligt 38 § andra stycket lotterilagen får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer medge undantag från förbudet att främja deltagande i ett utom landet anordnat lotteri under närmare angivna förutsättningar. Det är i samband med spel- och lotteriverksamhet som bedrivs av Svenska Spel och ATG som undantagsbestämmelsen i dag aktualiseras. Om denna verksamhet skulle författningsregleras på sätt utredningen förordat (se avsnitt 9.2.3) skulle även ett eventuellt internationellt samarbete regleras särskilt och verksamheten bedrivs då i enlighet med svensk lagstiftning. Bestämmelsen i 38 § andra stycket skulle då bli överflödig.
Vad därefter gäller frågan om det alltjämt bör krävas att ett främjande skall ha skett i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte för att vara förbjudet har utredningen inget underlag som visar att någon förändring är nödvändig. Detsamma gäller frågan om förbudet enligt 38 § första stycket andra punkten mot viss befattning med tillåtna lotterier utan anordnarens tillstånd.
Överträdelse av främjandeförbudet bör även fortsättningsvis vara straffbelagt. Enligt 54 § andra stycket lotterilagen är dock endast främjande av deltagande i utländska lotterier straffbelagt. Åtgärder som avser främjande av deltagande i lotterier som olovligen anordnats i Sverige torde dock i dag vara straffbart såsom medhjälp till brott mot lotterilagen alternativt medhjälp till dobbleri. Den som i en tidning låtit införa en annons där ett i Sverige olovligen anordnat lotteri marknadsförts i strid mot 38 § lotterilagen bör således kunna dömas för i varje fall medhjälp till brott mot lotterilagen. Med den utformning av främjandeförbudet som utredningen föreslagit bör emellertid kriminaliseringen avse överträdelser av främjandeförbudet, vare sig främjandet avsett ett svenskt eller utländskt lotteri. 54 § lotterilagen bör därför ändras i enlighet med detta. Någon utvidgning av det kriminaliserade området är det alltså inte frågan om, däremot kommer ett främjande av deltagande i ett olovligt svenskt lotteri att anses som ett självständigt brott och inte enbart som medhjälp.
9.5.4.2 Spel och lotterier över Internet m.m. från utlandet – allmänt
Den återstående frågan att ta ställning till i fråga om förbjudna förfaranden är, om det finns anledning till lagstiftningsåtgärder i syfte att förhindra att spel och lotterier över t.ex. Internet som anordnas utomlands tillhandahålles svenska spelare.
Av samma skäl som tidigare anförts till stöd för att upprätthålla en reglerad marknad, där spel och lotterier förutsätter att tillstånd givits och där verksamheten skall stå under nationell tillsyn och kontroll, finner utredningen att det är önskvärt att en så stor andel som möjligt av spelandet från Sverige sker hos anordnare med svenskt tillstånd. Även om en betydande del av spelandet från Sverige hos utländska anordnare redan i dag sker i verksamheter som bedrivs med tillstånd i andra länder och även omfattas av tillsyn där, till och med i länder inom Europeiska unionen, finns det inga garantier för att de skyddshänsyn som den svenska lagstiftningen önskar tillvarata verkligen beaktas. Det kan visserligen antas att även den verksamhet som bedrivs t.ex. med tillstånd i Storbritannien i flera avseenden i och för sig torde motsvara högt ställda krav. Utredningens mandat torde dock inte omfatta att föreslå överenskommelser mellan Sverige och enskilda stater inom eller utom den Europeiska unionen, och därtill saknar vi möjligheter att närmare ta ställning till vilka länder som i så fall skulle kunna komma i fråga.
Mot denna bakgrund, och med hänsyn till den utveckling som spelandet över Internet från Sverige tagit, finner utredningen att förutsättningarna för en reglering av den utländska verksamhet som berör Sverige bör utredas.
I princip synes det finnas tre alternativa möjligheter att reglera utländsk spelverksamhet över Internet som berör Sverige, nämligen förbud riktat mot spelarna i Sverige, förbud riktat mot den som utomlands anordnar spelet att erbjuda svenska spelare möjligheten att delta, eller förbud riktat mot dem som på annat sätt möjliggör sådant spelande från Sverige, dvs. framför allt Internetleverantörerna eller Internetoperatörerna samt förmedlare av betalningstjänster.
9.5.4.3 Förbud riktat mot spelarna
Bedömning: Det bör inte införas något förbud mot att i Sverige delta i spel- eller lotteriverksamhet som anordnas från utlandet.
Ett förbud riktat mot spelarna skulle kunna innebära att det blev förbjudet att i Sverige delta i verksamheter som anordnas från utlandet, men inte innebära någon reglering av verksamhet utanför svensk jurisdiktion.
Utredningen kan emellertid inte förespråka ett förbud riktat mot spelarna. Det är inte förbjudet att delta i illegalt spel i Sverige och utredningen har i det avseendet inte funnit skäl till ändringar (avsnitt 9.5.4.1) Det vore då främmande att förbjuda deltagande i viss spelverksamhet, enbart av den anledningen att den är anordnad utomlands. Detta gäller allra helst om förbudet skulle vara straffsanktionerat. I GREF:s (om GREF, se avsnitt 8.2.1) riktlinjer avseende spel över Internet har uttalats att, i fall en stat önskar att förbjuda gränsöverskridande spel över Internet är det att föredra lagstiftning som riktar sig mot förmedlarna av tjänster som möjliggör sådant spel hellre än förbud riktat mot spelarna. Till detta kommer att ett förbud vore mycket svårt att kontrollera och hur som helst ta stora resurser i anspråk för att det skall efterlevas.
Utredningen föreslår därför inte något förbud mot att i Sverige delta i spel och lotterier som anordnats utomlands.
9.5.4.4 Förbud riktat mot anordnarna
Förslag: Ett icke sanktionerat förbud införs mot att erbjuda deltagande i lotterier som inte anordnats med stöd i lotterilagen.
Ett förbud mot den som utomlands anordnar spel och lotterier, att över Internet erbjuda möjlighet att i Sverige delta i sådan verksamhet, förutsätter enligt utredningens bedömning att denna, trots att anordnandet faktiskt sker utomlands, kan anses ha ägt rum i Sverige. I enlighet med vad som anförts i avsnitt 9.5.3 är detta nödvändigt om det skulle vara aktuellt med ett förbud i förvaltningsrättslig ordning med vitessanktion. Enligt utredningens bedömning är det inte annars möjligt att förbjuda en utländsk anordnare att upphöra med spel- och lotteriverksamhet över Internet, ens om den skulle vara särskilt avsedd för Sverige.
Motsvarande torde i och för sig gälla ett icke sanktionerat förbud, men i och med att förbudet då inte skulle vara sanktionerat förefaller möjligheterna att sålunda markera i lagtexten att förfarandet inte är accepterat i Sverige vara större. Utredningen återkommer längre fram till denna fråga.
Det är inte påkallat att i Sverige vidta straffrättsliga sanktioner mot spel som olovligen anordnas i andra länder. Dessa torde kunna beivras i hemlandet. I stället skulle ett straffsanktionerat förbud särskilt ta sikte på verksamheter som anordnas med tillstånd eller i varje fall med stöd i lagstiftningen i hemlandet och som således inte är att se som illegalt spel där. En svensk straffsanktion förutsätter som regel att gärningen, om den inte är begången även i Sverige, är straffbar på gärningsorten. Utredningen har inte funnit att något undantag från kravet på dubbel straffbarhet är tillämpligt. Även ett förbud som är förenat med straffrättsliga sanktioner förutsätter alltså att verksamheten kan ha ägt rum i Sverige.
Det måste alltså avgöras om verksamheten kan anses vara bedriven i Sverige om ett sanktionerat förbud överhuvudtaget bör övervägas. Som utredningen funnit i föregående avsnitt finns det uttalanden bl.a. i utländska lagstiftningsärenden och utländsk rättspraxis som kan tala för att en verksamhet, som anordnas utomlands men som är tillgänglig för svenska spelare och som är inriktad mot Sverige, också skall anses vara bedriven här. Några uttalanden eller avgöranden som med bindande verkan reglerar denna fråga i internationella förhållanden finns däremot inte. Inom Europeiska unionen har liknande frågor, såsom gränsöverskridande TV-sändningar eller elektronisk handel, lösts genom sekundärrättslig gemenskapslagstiftning, men någon sådan lagstiftning finns inte på spel- och lotteriområdet. Inte heller finns bindande överenskommelser mellan Sverige och annan stat som reglerar frågan. Denna fråga kan enligt utredningen inte lämpligen avgöras på nationell nivå, vilket talar emot att Sverige ensidigt bör förklara att spelverksamhet, vars enda anknytning till Sverige är att den kan nås över Internet från Sverige, skall anses ha ägt rum även här. Detta gäller enligt utredningen även om klara anknytningsfaktorer hit föreligger. Även om den svenska lagstiftaren skulle finna att en verksamhet skall anses bedriven här torde dessutom ett sådant uttalande inte binda de domstolar eller andra myndigheter som skall pröva frågan.
Även om verksamheten ändå skulle anses ha ägt rum här föreligger, som också redovisats i föregående avsnitt, stora svårig-
heter att upprätthålla ett sanktionerat förbud. För att överhuvudtaget kunna meddela ett vitesföreläggande torde krävas att den förelagda parten har sådan anknytning hit att förbudet kan antas bli verkningsfullt. Detta skulle väl i något fall kunna gälla, t.ex. i fråga om sådana spelföretag som har svensk representation. Eftersom verksamheten i regel torde bedrivas av juridiska personer utom riket, och det knappast är möjligt att rikta ett föreläggande mot en dotterorganisation här i landet som inte bedriver någon spelverksamhet, torde dock möjligheterna att använda en vitessanktion vara små. Om ett vitesföreläggande ändå skulle kunna meddelas och vitet senare döms ut torde möjligheterna att verkställa denna sanktion förutsätta överenskommelser härom med den andra staten. Såvitt känt finns inga överenskommelser i denna fråga. Motsvarande problem gäller verkställighet av en straffpåföljd. Även om överenskommelser föreligger om verkställighet av sådana påföljder mellan Sverige och andra länder torde, när det är frågan om verksamhet som bedrivs med tillstånd, den andra staten inte godta att verkställa en svensk dom. Dessa omständigheter talar med så stor styrka mot att föreskriva ett sanktionerat förbud här att det enligt utredningen inte bör genomföras.
Det återstår då att pröva om ett icke sanktionerat förbud bör införas. Som utredningen nyss funnit torde det finnas vissa möjligheter att göra så, även om verksamheten inte med säkerhet kan anses vara bedriven i Sverige. Även utan sanktioner skulle ett förbud mot att göra spel- och lotteritjänster tillgängliga i Sverige kunna verka avhållande på i varje fall seriösa anordnare utomlands. Dessutom kan det tänkas påverka utländska tillståndsgivande myndigheter att i tillstånden föreskriva förbud mot att göra verksamheten tillgänglig för spelare i Sverige. Ett icke sanktionerat förbud kan därför övervägas.
Om det sålunda anses finnas skäl att i Sverige förbjuda spel- och lotteriverksamhet som anordnas utomlands men som är tillgänglig här i riket, över Internet eller på annat sätt bör man först avgöra om det nuvarande främjandeförbudet är tillräckligt. Utredningen bedömer att så inte är fallet. Språkligt sett är det svårt att hävda att en möjlighet att delta i spel och lotterier som anordnas utomlands är ett främjande här i riket. Eftersom ingen verksamhet sker här kan de utländska spelbolagens åtgärder knappast inordnas under de typfall som i förarbetena till 38 § lotterilagen har ansetts utgöra exempel på främjanden. Främjandeförbudet bör därför utvidgas till att avse även dessa förfaranden. Som utgångspunkt kan då tas hur
frågan reglerats i Danmark, där själva erbjudandet av spel och lotterier i Danmark är förbjudet.
Utredningens sammanfattande ställningstagande är emellertid att det i svensk lagstiftning, ur juridisk synvinkel, inte bör föreskrivas något sanktionerat förbud mot att i utlandet anordna spel och lotterier över Internet som är tillgängliga i Sverige. Det förefaller inte som en långsiktigt ändamålsenlig lösning att varje stat förbjuder utländska anordnare att erbjuda spel och lotterier till spelare i staten. I stället torde den enda framkomliga vägen vara att de stater, som ger tillstånd till spel över Internet eller på liknande sätt, ställer som krav att dessa spel eller lotterier inte får erbjudas spelare utom riket annat än i stater med vilka överenskommelse härom träffats. Detta förutsätter dock mellan- eller överstatliga överenskommelser med innebörden att de fördragsslutande staterna förbinder sig att respektera de andra staternas vilja i fråga om huruvida gränsöverskridande spel bör vara tillåtet inom det egna territoriet. Sverige bör verka för att få till stånd sådana överenskommelser.
9.5.4.5 Civilrättslig förbudstalan
Resonemanget i avsnitt 9.5.4.4 har avsett offentliga ingripanden mot verksamhet som inte lagligen kan bedrivas i Sverige. Utredningen har uppmärksammats på att holländska domstolar ålagt utländska spelbolag att upphöra med verksamhet riktad mot Holland (se avsnitt 7.5). Förbudstalan har emellertid inte initierats av staten eller offentlig tillsynsmyndighet utan genom att spelbolaget De Lotto väckt talan mot de utländska anordnarna. Eftersom De Lotto är ett enskilt rättssubjekt bör talan ses som en civilrättslig förbudstalan. Det kan noteras att De Lotto inte är statskontrollerat, men har till syfte att främja allmännyttiga ändamål. Det har också framkommit, även om denna uppgift inte är bekräftad, att holländska myndigheter bedömer att en dom i denna ordning torde vara verkställbar inom Europeiska unionen, uppenbarligen med utgångspunkt i att domen är ett sådant privaträttsligt avgörande som omfattas tillämpningsområdet för rådets förordning (EG) nr 44/2001 av den 22 december 2000 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område (Bryssel I-förordningen).
Lotterilagen kan inte anses ha som skyddsintresse att säkra de enskilda anordnarnas rättsställning och dessa kan då inte heller grunda några civilrättsliga rättigheter som kan kränkas av andra anordnare utifrån lotterilagens offentligrättsliga reglering. Med beaktande av att tillsynen över lotterilagen enligt utredningens mening måste vara en offentlig angelägenhet finner utredningen inte att det är lämpligt att införa en möjlighet för den, som anordnar spel och lotterier med stöd i lotterilagen, att kunna föra en sådan talan i civilrättslig ordning mot andra anordnare.
9.5.4.6 Förbud riktat mot förmedlare
Bedömning: Det bör inte införas något särskilt förbud i lotterilagen, riktat mot den som tillhandahåller förmedlingstjänster som möjliggör att bedriva spelverksamhet som riktas mot svenska spelare.
Det kan slutligen övervägas att, i syfte att kontrollera spelverksamhet över t.ex. Internet, i lagstiftningen föreskriva förbud som riktar sig mot dem som tillhandahåller förmedlingstjänster som gör det möjligt att bedriva spelverksamhet riktad mot svenska spelare, även om dessa tjänsteförmedlare inte anordnar eller främjar verksamheten i lotterilagens mening. Det rör sig i första hand om leverantörer eller operatörer av t.ex. Internettjänster samt banker och andra förmedlare av betalningstjänster. För det fall ett förbud övervägs bör detta vara teknikneutralt, och alltså inte vara specifikt inriktat på Internetverksamhet. Även spel och lotterier som anordnas över mobiltelefoni eller interaktiv TV eller något annat liknande medium bör omfattas, även i andra fall än när detta media endast utgör en Internetanslutning.
Utredningen har i analysen av främjandeförbudet i gällande rätt (avsnitt 9.5.2.3) funnit att ett främjande enligt gällande rätt i varje fall torde förutsätta någon faktisk åtgärd från förmedlarens sida, samt att förmedlaren i förväg haft kännedom om, eller möjligen endast bort känna till, avsikten med den begärda åtgärden. Det kan således hävdas att banker och andra förmedlare av betalningstjänster, liksom Internetleverantörerna, redan i dag är skyldiga att neka att utföra vissa tjänster som främjar ett utländskt lotteri, om dessa aktörer redan i förväg har vetskap om att tjänsten kommer att användas för t.ex. förmedling av insatser eller vinster i ett utländskt
lotteri. Emellertid står det enligt utredningen klart, att främjandeförbudet i dag inte innebär någon skyldighet att aktivt eftersöka vad en betalningstransaktion avser om detta inte framgår på annat sätt. Inte heller torde främjandeförbudet innebära att banken är skyldig att stoppa en betalningstransaktion av den anledningen att den särskilda transaktionskoden för betalningstjänster vid kortbetalning som avser spelverksamhet (MCC nr 7995) anges.
Internetleverantörer
Lagstiftningsåtgärder i syfte att kontrollera trafiken över Internet torde kunna riktas mot antingen Internetoperatörerna (som tillhandahåller den nödvändiga infrastrukturen) eller Internetleverantörerna (som tillhandahåller tjänsten Internet). Utredningen bedömer emellertid inte att ett förbud som riktar sig mot operatörerna skulle vara en framkomlig väg. För dessa är innehållet i trafiken oväsentligt och avtal om nyttjande av sådan infrastruktur torde avse överföring av en viss mängd data. Ett ansvar för operatören att undersöka vad slags tjänster som överföringen avser skulle eventuellt vara tekniskt möjligt. Ett sådant ansvar skulle dock innebära en kapacitetssänkning samt vara förenat med så höga kostnader att det inte kan anses vara försvarbart.
Ett eventuellt kontrollansvar skulle därför rimligen endast kunna åläggas Internetleverantören. Denne har en möjlighet att kontrollera de data som skickas och därmed till vilka adresser uppkoppling sker. Om spärrlistor upprättas, där otillåtna Internetadresser förtecknas, skulle leverantören ha möjlighet att blockera trafik till hemsidor där spel och lotterier erbjuds. Ansvaret för upprättande och uppdatering av sådana spärrlistor torde få åvila en offentlig myndighet. Ett ansvar för leverantörerna att självmant undersöka om en viss Internetadress utgör en spelsida är enligt utredningen inte rimligt att tänka sig.
Ett kontrollansvar för Internetleverantören skulle då innebära att denne var skyldig att blockera trafik till särskilt angivna Internet (IP-) adresser enligt de upprättade spärrlistorna. En enskild spelare skulle därmed nekas åtkomst till den begärda spelsidan, om denna finns förtecknad i spärrlistan. Ett kontrollansvar borde leda till att spel från Sverige över Internet hos utlandsbaserade anordnare skulle minska kraftigt. Frågan är om det finns förutsättningar att i lag fastslå ett sådant ansvar. Det bör noteras att något motsvarande
ansvar inte gäller i något annat sammanhang. Dock finns det exempel på leverantörer som blockerar trafik till kända sidor med olagligt innehåll, såsom barnpornografi, men någon lagstadgad skyldighet till detta finns inte.
Det finns goda möjligheter för spelare att kringgå spärrar, t.ex. genom att använda anonymiserande proxyservrar. Ett förbud kan även kringgås genom att spelaren anlitar utländska Internetleverantörer. Det senare lär dock, åtminstone i dag, vara relativt ovanligt. Slutligen finns det en risk att även legitim trafik över Internet kommer att förhindras genom ett förbud av ifrågavarande slag.
Utredningen fäster stor vikt vid att ett förbud av detta slag inte har införts i fråga om annan trafik över Internet. Det finns ingen skyldighet för Internetleverantörerna att blockera för trafik till hemsidor med illegalt innehåll, t.ex. sådana som innehåller barnpornografiska bilder. Att överväga en sådan skyldighet när det gäller utländska spelsidor skulle därför kräva mycket starka skäl. Ett sådant skäl skulle kunna vara om det finns ett uppenbart behov av att skydda spelarna mot spelverksamhet som bedrivs i utlandet. I och för sig förekommer det säkert spelsidor, där anordnaren har bedrägliga avsikter. De ledande anordnarna kan dock förutsättas bedriva sin verksamhet med erforderliga tillstånd och med beaktande även av konsumenternas intressen. Vidare kan det inte antas att riskerna för att spelarna skall drabbas av sociala och ekonomiska skadeverkningar är så mycket större när spelandet sker i verksamheter utomlands än när det sker här i landet. Mot bakgrund av det anförda finner utredningen inte heller att ett förbud som riktar sig mot förmedlingstjänster av detta slag kan anses vara proportionerligt i förhållande till förbudets syfte.
Ett förbud riktat mot Internetleverantörerna att blockera för trafik till utländska spelsidor skulle dock kunna motiveras av en verklig önskan att minska spelandet totalt sett. Emellertid torde det då inte finnas något direkt utrymme att låta svenska anordnare bedriva motsvarande verksamhet. Ekonomiska hänsyn kan slutligen överhuvudtaget inte motivera en sådan åtgärd.
Utredningen finner därför, med beaktande av att kringgåendemöjligheterna av ett förbud av ifrågavarande slag bedöms vara stora, att tillräckliga skäl inte framkommit för att ålägga Internetleverantörerna att blockera för trafik till utländska spelsidor.
Banker och annan betalningsförmedling
Att stoppa betalningsförmedling som avser spel hos anordnare utomlands har hävdats utgöra ett av de mest effektiva sätten att kontrollera spelandet över Internet och liknande medier där verksamheten är gränsöverskridande. Det har till utredningen särskilt förts fram de resultat som skall ha uppnåtts i USA sedan ett antal banker valt att neka betalningsöverföringar med transaktionskoden 7995, som avser spelverksamhet. Det har inte kunnat klarläggas vilket det verkliga skälet varit till att amerikanska banker valt att agera på detta sätt. I media och i litteraturen har det antagits att skälet varit påtryckningar från offentliga företrädare med hot om lagstiftningsåtgärder. Det har även förekommit uppgifter om att banker gjort stora förluster när kunden utnyttjat kreditutrymmen för, som det visat sig, insatser i spelverksamhet. Banken har sedan inte kunnat kräva beloppet åter på grund av principen att spelskulder – och utlåning av medel härför – inte är indrivningsbara. Det förekommer uppgifter om att en märkbar minskning av spelandet över Internet kunnat konstateras till följd av bankernas åtgärder. Oaktat detta är USA den största marknaden för spelande över Internet i världen. I ett amerikanskt lagförslag från år 2000, ”Internet Gambling Funding Prohibition Act” föreslogs ett förbud mot användning av olika bankinstrument i anslutning till spel över Internet. Innebörden i förslaget synes vara att det skulle vara olagligt om en nationell betalningsförmedlare med vetskap om vad transaktionen avser, medverkar vid betalningsförmedling för spel över Internet till annan stat (se Internet Gambling Report, 8 uppl. s. 146 f.). Förslaget lär visserligen ha fått ett positivt mottagande men har ännu inte genomförts.
Även i Danmark har frågan om förbud som inriktats mot betalningsförmedling i anslutning till spel över Internet övervägts. I betänkandet Spil i fremtiden – overvejelser om en samlet spillelovgivning 2001 rekommenderades att den som ställer ut betalkort skulle åläggas att blockera betalning med sådana kort över Internet, när mottagaren var en utländsk anordnare som erbjöd olovliga spel i Danmark (detta förslag förutsatte alltså att utbudet av spel i Danmark kunde anses vara olovligt enligt dansk lag, jfr avsnitt 9.5.3). Det avgörande för det ställningstagandet var att kortutställarna redan i förväg genomför en intern övervakning av alla transaktioner och därmed har den nödvändiga tekniska kapaciteten att upprätthålla ett förbud (Spil i fremtiden, s. 92).
Dessutom är korthanteringen i Danmark centraliserad på ett sätt som saknar svensk motsvarighet. Den föreslagna skyldigheten att blockera betalningstransaktioner har inte genomförts. Enligt uppgift från Skatteministeriet torde förslaget inte ha haft erforderligt politiskt stöd, och inte heller accepterats av banker och kortutställare.
Det skulle alltså kunna vara en möjlighet att föreskriva ett förbud för banker eller andra mot att förmedla betalning, t.ex. med betalkort, över Internet om betalningen avser spel hos utlandsbaserade anordnare. Ett sådant förbud skulle t.ex. kunna avse alla åtgärder med transaktionskoden MCC 7995 som inte avser svenska anordnare, eller alla transaktioner till särskilt utpekade betalningsmottagare enligt upprättade spärrlistor.
Det har emellertid påpekats att ett sådant förbud på olika sätt skulle kunna kringgås, exempelvis genom att använda utlandsbaserade betalningsförmedlare som inte omfattas av den svenska lagstiftningen eller genom att andra transaktionskoder används. Dessutom förekommer tjänster med direktbetalning eller genom ”virtuella plånböcker” såsom Paynova och som inte torde träffas av ett förbud mot betalningsförmedling.
En framgångsrik kontroll av betalningsförmedling i fråga om spel och lotterier över Internet torde enligt utredningens bedömning förutsätta ett internationellt samarbete. Nationella förbud riktade mot banker och andra här i landet verksamma betalningsförmedlingar skulle måhända få en viss effekt och det skulle hur som helst vara en markering av den svenska synen på spel hos utländska anordnare. Med hänsyn till de kringgåendemöjligheter som synes finnas kan utredningen dock inte finna att det föreligger tillräckliga skäl för ett sådant förbud. Därtill kommer att ett sådant förbud rimligen måste vara förenat med sanktioner motsvarande dem som kan komma i fråga vid andra överträdelser av främjandeförbudet. Utredningen ifrågasätter om ett straff- eller vitessanktionerat förbud mot banker eller andra betalningsförmedlare att medverka vid betalningsöverföring till eller från spelanordnare som bedriver verksamhet med erforderliga tillstånd i en annan medlemsstat inom Europeiska unionen kan anses gå utöver vad som är nödvändigt för att tillgodose de skyddshänsyn som den svenska lagstiftningen skall tillgodose (jfr Gambelli p. 73). Utredningen lämnar därför inte något sådant förslag.
9.6. Konkurrensfrågor
9.6.1. Inledning
Som torde ha framgått i föregående avsnitt är möjligheterna små att med rättsliga medel reglera den internationella spelverksamheten i en värld där nationsgränserna inte utgör några verkliga begränsningar av informations- eller tjänsteutbudet. De internationellt verksamma spelanordnarna har utnyttjat denna utveckling medan lagstiftaren i flertalet stater, åtminstone i Europa, så långt som möjligt försökt hålla fast vid en nationell spelmarknad. Spelarna har emellertid inte varit främmande för att utnyttja de möjligheter som tekniken inneburit i fråga om att välja hos vem man vill spela. I det avseendet skiljer sig inte spel- och lotterimarknaden från någon annan ekonomisk verksamhet. När allmänheten accepterar de nya möjligheterna, vare sig det gäller spel, banktjänster, distansköp av varor eller vilken annan tjänst som helst, går utvecklingen mot att den som erbjuder de bästa villkoren också attraherar kunderna framför dem som erbjuder sämre villkor.
Att de svenska spelarna inte är främmande för att delta i utländsk spelverksamhet framgår inte minst av redogörelsen i kapitel 3 om den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen på området. Det går inte att bortse från att många spelare uppenbarligen inte fäster något avseende vid om överskottet från verksamheten tillfaller staten eller allmännyttiga ändamål. I stället torde spelarens egna intressen i högre grad vara styrande vid valet av spelanordnare.
Därmed är det inte sagt att en utveckling mot ett okontrollerat och obegränsat spelande är det önskvärda. Tvärtom finns det starka skäl som talar för att försöka begränsa spelverksamheten och spelmöjligheterna. Eftersom det handlar om köp av en vinstmöjlighet snarare än en på förhand bestämd vara eller tjänst och där spelarna genomsnittligt gör en förlust skiljer sig spelverksamheten från annan tjänsteverksamhet. Det står under alla omständigheter klart att spelverksamheten kan innebära betydande risker för sociala och ekonomiska skadeverkningar. Genom att försöka kontrollera spelandet och utforma verksamheten på ett sätt som minimerar riskerna för sådana skadeverkningar och även tillgodoser de krav ur konsumentskyddssynpunkt som bör ställas, finns det förutsättningar att ändå upprätthålla en spelmarknad som tillfredsställer det stora flertalet spelare som betraktar verksamheten som ett nöje.
Utredningen bedömer att det i dag inte i tillräcklig grad är möjligt att genom nationell lagstiftning verkligen tillgodose sådana tvingande allmänintressen eftersom konkurrensen från internationellt verksamma anordnare innebär att det alltid för spelarna finns ett alternativ som erbjuder bättre villkor än de nationella. I och för sig är den fysiska spelmarknaden alltjämt den dominerande, i varje fall i Sverige, men spel i elektroniska former ökar i sådan omfattning att det inte längre kan bortses från den verksamheten.
Det är mot denna bakgrund som frågan om en förstärkning av de svenska anordnarnas konkurrensförutsättningar bör bedömas. Det kan nämligen hävdas att om det inte finns förutsättningar att stänga ute de internationellt verksamma anordnarna från den svenska marknaden måste de svenska spelanordnarna kunna konkurrera med dessa på någorlunda jämförbara villkor. Endast genom att locka tillbaka svenska spelare till de svenska anordnarna finns det förutsättningar att ha en sådan nationell kontroll över spelandet som är önskvärd för att skyddet för spelarna och andra tvingande allmänhänsyn skall kunna tillvaratas. Genom den svenska lagstiftningen kan utformningen av de skilda spelformerna och de närmare villkor som bör gälla för dessa regleras, och särskilda försiktighetsåtgärder kan ställas upp när detta är påkallat. Det finns också möjligheter att ålägga den som anordnar spel eller lotterier att upphöra med verksamheten eller förändra denna, om den skulle bedrivas på ett olämpligt eller skadligt sätt. En ytterligare effekt om spelandet kanaliseras till spel som anordnas här är givetvis att överskottet från spel och lotterier kan behållas i landet.
Enbart utifrån denna utgångspunkt vore det tydligt att svenska anordnare av spel och lotterier borde ha samma förutsättningar som de utländska konkurrenterna. En sådan kanaliseringssträvan är emellertid, som utredningen också funnit i avsnitt 5.3, inte oproblematisk.
Först måste man överväga om en ökning av spelandet är eftersträvansvärt. Förbättrade förutsättningar för svenska anordnare behöver i och för sig inte nödvändigtvis leda till ett ökat spelande utan kan i bästa fall innebära en omfördelning av befintligt spelande. Det finns dock inte belägg för att säga att spelandet inte kommer att öka. De sociala och ekonomiska konsekvenserna för spelarna måste också beaktas. Om de förbättrade konkurrensförutsättningarna kan förväntas leda till att antalet spelberoende ökar måste det övervägas om åtgärderna verkligen bör genomföras. Lagstiftaren måste också ställa sig frågan, om det verkligen är
önskvärt att det inom ramen för den svenska regleringen bör tillåtas att spel- och lotteriverksamheten bedrivs på ett sätt som motsvarar den som anordnas av internationellt verksamma aktörer.
I detta avseende är de gemenskapsrättsliga aspekterna väsentliga. Som utredningen konstaterat i kapitel 6 får ekonomiska hänsyn, såsom finansiering av allmännyttiga ändamål, inte åberopas till stöd för inskränkningar i den fria rörligheten. Däremot har EGdomstolen inte funnit att en lagstiftning som inskränker den fria rörligheten är oförenlig med EG-rätten redan på grund av att den kan leda till ekonomiska fördelar. Detta förutsätter dock att den verkliga avsikten med den restriktiva lagstiftningen är att kunna tillvarata tvingande allmänintressen, såsom att motverka kriminalitet eller sociala och ekonomiska skadeverkningar. Som EG-domstolen uttalat är en begränsning av de fria rörligheterna tillåten endast om den ”verkligen tjänar syftet att verkligen minska spelmöjligheterna och om finansieringen av sociala aktiviteter genom ett uttag på intäkterna från tillåtna spel endast (utredningens kursivering) utgör en accessorisk positiv konsekvens och inte det verkliga syftet med den restriktiva politik som förs” (Zenatti p. 36). Även om syftet med lagstiftningen är legitimt innebär detta emellertid inte att myndigheterna, inom ramen för en i och för sig godtagbar reglering, har en obegränsad handlingsfrihet. EG-domstolen har uttalat att ”[i] den mån myndigheterna i en medlemsstat lockar och uppmuntrar konsumenter att delta i lotterier, hasardspel eller vadhållning i syfte att stärka statskassan, kan myndigheterna i denna medlemsstat inte åberopa att hänsyn till den allmänna samhällsordningen gör det nödvändigt att begränsa spelmöjligheterna,- - -” (Gambelli p. 69). Under alla omständigheter måste restriktioner som grundas på tvingande allmänintressen vara ägnade att säkerställa förverkligandet av dessa målsättningar på så sätt att inskränkningarna skall bidra till att begränsa spelverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt (jfr Gambelli p. 67).
Utredningen har i avsnitt 9.1.6 funnit att det inte är möjligt att slå fast huruvida den svenska lagstiftningen är förenlig med EGrätten, och att det finns omständigheter som med varierande styrka talar emot en sådan förenlighet. Alldeles oavsett om lagstiftningen i dagsläget – med beaktande särskilt av hur lagstiftningen faktiskt tillämpas – skulle stå sig vid en prövning inför EG-domstolen, är det enligt utredningen klart att lagstiftningens förenlighet med EGrätten är diskutabel. Inte minst framgår detta av Regeringsrättens
uttalanden i RÅ 2004 ref. 95, där domstolen funnit att tillämpningen av lotterilagstiftningen i vissa avseenden kan ”så tvivel om det egentliga syftet”. Som utredningen också funnit kan det, sedan Svenska Spel genom regeringsbeslut den 24 november 2005 fått tillstånd att anordna pokerspel över Internet, enligt utredningens bedömning ytterligare befaras att den svenska lotterilagstiftningen inte längre är förenlig med EG-rätten.
Det finns alltså skäl att iaktta stor försiktighet när det gäller att föreslå åtgärder som främjar de svenska anordnarnas förutsättningar att konkurrera med anordnare som befinner sig utanför den svenska jurisdiktionen men ändock finns tillgängliga i Sverige, över Internet eller andra interaktiva media. I delbetänkandet ”Vinstandelar” (SOU 2005:21) bedömde utredningen förutsättningarna att höja den tillåtna vinståterbetalningsnivån för svenska spel och lotterier. Med beaktande av Regeringsrättens bedömning i det ovan anmärkta avgörandet konstaterade utredningen att det under sådana förhållanden måste visas att förbättringar av de svenska aktörernas ställning gentemot utländska aktörer innebär en förstärkning av möjligheterna att tillgodose lotterilagstiftningens skyddsintressen. Att i annat fall genomföra sådana förbättringar utan att dessa möts med kraftfulla åtgärder av annat slag för att minska spelmöjligheterna kunde enligt utredningens bedömning leda till att den svenska lagstiftningen inte längre bedöms förenlig med EG-rätten (SOU 2005:21 s. 39).
Prövningen i delbetänkandet inskränkte sig till just frågan om vinstandelar och utredningen hade inte möjlighet att då ta ställning till regelsystemet i ett större sammanhang. Den bedömning som då gjordes av möjligheten att förbättra förutsättningarna för de anordnare av spel och lotterier som omfattas av den svenska regleringen, när denna är svår att förena med EG-rättens krav, äger dock fortfarande giltighet. Utredningen har visserligen funnit skäl att i olika avseenden förstärka regleringen t.ex. genom att all verksamhet bör vara direkt författningsreglerad (avsnitt 9.2.3) och genom att möjliggöra begränsningar i marknadsföringen (kapitel 11). De föreslagna åtgärderna bör visserligen innebära att regleringen bättre än tidigare överensstämmer med EG-rätten men kan knappast ges den betydelsen att det nu kan sägas att regleringen utan någon tvekan skulle stå sig vid en prövning.
Det är alltså alltjämt påkallat en försiktig bedömning när det gäller att ta ställning till åtgärder i syfte att stärka de svenska anordnarnas konkurrenskraft. Sådana konkurrensförstärkningar
bör kunna genomföras, men det krävs enligt utredningens bedömning i högre grad att åtgärdens ändamålsenlighet visas än om systemet uppvisade en tydlig stabilitet. Åtgärder som syftar till att säkra att det överskott som tillfaller staten eller allmännyttiga ändamål inte minskar måste samtidigt kunna motiveras av att skyddshänsynen i lagstiftningen stärks. I annat fall bör åtgärderna inte genomföras.
9.6.2. Skillnader i förutsättningar
Det är som utredningen ser det framför allt i två avseenden som de svenska anordnarna av spel och lotterier över Internet har sämre förutsättningar att bedriva en konkurrenskraftig verksamhet än utlandsbaserade anordnare har, nämligen i fråga om vinståterbetalning och spelformer. Utredningen har ingen fullständig överblick över de utlandsbaserade spelföretagens förutsättningar, och det kan därmed finnas ytterligare faktorer som innebär att dessa har ett försteg framför de svenska anordnarna. Dessutom torde även den omständigheten att en anordnare är underkastad bristfällig tillsyn i den stat där verksamheten är etablerad innebära ett försteg i förutsättningarna att konkurrera, likaså om anordnaren inte begränsas av åldersgränser eller liknande faktorer. Sådana faktorer är emellertid inte relevanta när utgångspunkten skall vara att den svenska lagstiftningen skall tillgodose höga krav på säkerhet och omsorg om spelarna.
Vinstandelar
Utredningen har i delbetänkandet ”Vinstandelar” (SOU 2005:21) beskrivit den gällande regleringen av hur stor del av omsättningen som får återbetalas till spelarna i form av vinster. Följande vinstandelar följer av lotterilagen:
- Egentliga lotterier – lägst 35 procent och högst 50 procent
- Bingospel – lägst 35 procent
- Värdeautomater – lägst 85 procent
Eftersom spel över Internet skall anses som egentligt lotteri enligt lotterilagen gäller även där att vinstandelen skall vara lägst 35 procent och högst 50 procent.
För ATG och Svenska Spel är verksamheten, såvitt är av intresse här, reglerad genom de särskilda tillstånd som regeringen meddelat med stöd av 45 § lotterilagen. Lotterilagens reglering av vinstandelar omfattar inte dessa verksamheter utan vinstandelarna följer av tillstånden. För ATG gällande vinstandelar varierar mellan 65 och 85 procent beroende på spelform. Vid vadhållning hos Svenska Spel gäller att högsta vinstandelen varierar mellan 65 och 80 procent medan högsta vinstandelen vid övriga spelformer, inklusive stryktips och måltips, varierar mellan 45 och 55 procent.
Såvitt utredningen kunnat utröna är de utlandsbaserade anordnare av spel och lotterier över Internet vars verksamhet är tillgänglig för svenska spelare inte underkastade någon motsvarande reglering av vinståterbetalningen. För dessa är det i stället affärsmässiga överväganden som avgör hur stor andel av insatserna som betalas tillbaka till spelarna. Ägarnas intresse av att rörelsen skall inbringa ett överskott får ställas mot konkurrensen från andra anordnare. Anledning saknas för dessa anordnare att begränsa vinståterbetalningen i syfte att minska intresset för spelandet. Definitiva uppgifter om nivån på vinståterbetalningen hos dessa anordnare saknas. Det har emellertid uppskattats att vinståterbetalningen vid sedvanlig vadhållning torde uppgå till mellan 85 och 95 procent. När det gäller spelbörser, där spelföretaget endast fungerar som en förmedling mellan spelarna, är vinståterbetalningen ännu högre. I det fallet spelar deltagarna mot varandra i stället för mot spelföretaget som endast tar ut provision för förmedlingstjänsten. Detsamma gäller för övrigt vid pokerspel över Internet. Inte heller när det handlar om andra interaktiva spelformer, såsom turspel, torde det finnas någon reglering av nivån på vinståterbetalning. Även där torde nivån vara runt 90 procent (jfr Ladbrokes ”Trippel” där vinståterbetalningen enligt uppgift uppgår till 91 procent, att jämföra med Svenska Spels ”Triss” som har en vinståterbetalning om maximalt 50 procent).
Skillnaden i vinståterbetalning är således påtaglig, särskilt när det gäller sådana spelformer som enligt lotterilagen är att anse som egentliga lotterier. I fråga om vadhållning har de svenska anordnarna redan i dag rätt till högre vinståterbetalning än vid övriga spelformer, men även där föreligger markanta skillnader. När det gäller frågan om vinstandelar såsom konkurrensmedel hänvisar utredningen till delbetänkandet (SOU 2005:21 s. 20 f.).
Spelformer
Lotterilagstiftningen innebär inget formellt hinder mot att tillåta de svenska anordnarna av spel och lotterier att bedriva samma slags verksamhet över Internet som de utlandsbaserade spelbolagen gör. Det enda absoluta hinder som följer av lotterilagen gäller kedjebrevsspel – innefattande även s.k. pyramidspel – som överhuvudtaget inte får anordnas. Eftersom spel och lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor enligt 21 a § lotterilagen blir att anse som s.k. egentliga lotterier innebär detta i praktiken att förutsättningarna för svenska anordnare är sämre än för de utlandsbaserade. T.ex. måste folkrörelserna, när dessa bedriver lotteriverksamhet över Internet, följa lotterilagens vinstregler och är förhindrade till högre vinståterbetalning än 50 procent.
Vadhållning i samband med hästtävlingar eller i samband med idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun omfattas inte av de särskilda reglerna om EMV-lotterier utan förutsätter särskilt tillstånd av regeringen enligt 45 § lotterilagen. Vid sådant särskilt tillstånd är det även möjligt att avvika från de gängse vinstreglerna. Denna möjlighet gäller även för sådana EMV-lotterier som enligt 21 a § är att anse som egentliga lotterier. Regeringen har emellertid endast givit särskilda tillstånd åt Svenska Spel och ATG, och när det handlar om t.ex. ”skraplotter” över Internet är vinstreglerna i princip de samma som för folkrörelsernas egentliga lotterier.
Det är således till stor del vinstreglerna som medför att de svenska anordnarnas konkurrensförhållanden är sämre än de utlandsbaserade spelbolagens. Dock är det även så att de svenska anordnarna inte i praktiken har tillstånd att anordna samtliga spelformer som erbjuds hos utlandsbaserade spelbolag. Spelbörser kan i och för sig likställas med vadhållning med löpande odds, men anordnaren förmedlar endast olika spelares vad mot varandra. Det är knappast möjligt att anordna spelbörser om de vinstregler som annars gäller för sådan vadhållning skall följas. Ett kasinospel över Internet är i praktiken ett slumpspel som inte skiljer sig nämnvärt från andra slumpspel såsom ”Triss”. Om avsikten är att så långt som möjligt återskapa karaktären av ett kasino krävs dock, bland andra åtgärder, vinstmöjligheter i nivå med vad som gäller på kasinon enligt kasinolagen. Även där är det alltså framför allt frågan om vilka vinstregler som gäller.
Diskussionen om vilka åtgärder som kan vidtas för att stärka de svenska anordnarnas konkurrenskraft bör därför i första hand, och
med beaktande av den tid utredningen fått till sitt förfogande, riktas in på vinstreglerna. Det finns i det sammanhanget skäl att beakta att direktiven särskilt pekar på behovet att ta ställning till en höjning av vinståterbetalningen. Samtidigt måste emellertid spelformernas karaktär bedömas, inte minst mot bakgrund av spelberoendeproblematiken. Även i det sammanhanget kan dock vinstreglerna vara av betydelse. Den verksamhet över Internet som med en vinståterbetalningsnivå om 50 procent kan likställas med en trisslott torde vid en vinståterbetalningsnivå om 90 procent i stället kunna jämställas med en spelautomat.
9.6.3. Generella förutsättningar att föreslå förstärkningar
Som redovisats i avsnitt 9.6.1 är det inte oproblematiskt att generellt förstärka de svenska anordnarnas konkurrensförutsättningar. Utredningen bedömer att det finns ett visst utrymme att förstärka de svenska anordnarnas konkurrenskraft, utan att därmed ge avkall på hänsynstagandet till allmänna skyddsintressen. En förbättring av förutsättningarna kan förväntas leda till en kanaliseringseffekt, även om det är svårt att avgöra hur omfattande denna blir. En ökad konkurrenskraft för de svenska anordnarna leder med stor sannolikhet till ökat spelande. Det är också förenat med betydande svårigheter att bedöma hur långtgående förstärkningar som bör föreslås. För utredningens bedömning är emellertid de gemenskapsrättsliga aspekterna av väsentlig betydelse. Varje förstärkning av dessa förutsättningar innebär givetvis inte att den svenska regleringen nödvändigtvis måste komma i strid mot EGrätten men i den mån förändringar kan befaras leda till att spelandet totalt sett ökar måste det samtidigt visas att åtgärderna är nödvändiga för att upprätthålla lotterilagstiftningens skyddsintressen eller i varje fall måste åtgärderna mötas med ansträngningar i syfte att begränsa spelandet.
Utredningen bedömer inte att det finns förutsättningar att låta de svenska anordnarna få bedriva sin verksamhet utifrån villkor som är identiska med de utländska anordnarnas, i varje fall om det samtidigt skall vara möjligt att hävda den svenska lagstiftningens förenlighet med EG-rätten. Det är i och för sig väsentligt att svenska myndigheter har kontroll över en så stor del av spelmarknaden som möjligt, men kontrollen i sig kan inte rättfärdiga inskränkningar i den fria rörligheten. Genom regleringen måste i
stället syftet att begränsa spelandet samt motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar, motverka kriminalitet etc. verkligen kunna tillgodoses. Om spelverksamheten i sig är den samma, var än verksamheten bedrivs ifrån, måste regleringen kunna motiveras av att verksamheten ändå bedrivs säkrare i Sverige än någon annanstans. Detta kan t.ex. ske genom stränga krav på ålderskontroll, avstängningsprogram, aktiv kontroll hos anordnarna att identifiera kunder med problembeteende etc. Utredningen bedömer emellertid att alla dessa krav kan tillgodoses även på en svensk spelmarknad där även andra anordnare än i dag skulle kunna ha tillträde. Att kraven måhända kan genomdrivas på ett effektivare sätt om det endast finns en eller ett fåtal anordnare som står under direkt statlig kontroll ifrågasätter inte utredningen. Detta förutsätter emellertid att staten aktivt använder sitt inflytande i de statskontrollerade spelbolagen. Hur som helst torde det inte vara något som hindrar ett effektivt sanktionssystem mot även andra aktörer än de statskontrollerade, ytterst genom indragning av tillståndet. Det kan mot bakgrund av det anförda hävdas att en svensk reglering som inskränker den fria rörligheten av speltjänster inom Europeiska unionen, samtidigt som de svenska anordnarna ges rätt att bedriva sin verksamhet utifrån mera marknadsmässigt betingade förutsättningar inte kan anses uppfylla kraven på proportionalitet, även med beaktande av det omfattande utrymme för skönsmässiga åtgärder som EG-domstolen tillerkänt de nationella myndigheterna på området.
Vad som emellertid skulle kunna anföras till stöd för en ordning där en, eller möjligen ett fåtal, aktörer har exklusiv rätt att bedriva spel- och lotteriverksamhet i Sverige är att en monopolliknande reglering verkar avhållande på konkurrensen och därmed befrämjar önskemålet om en begränsning av spel- och lotteriverksamheten. De åtgärder som diskuteras här innebär emellertid en förstärkning av de svenska anordnarnas konkurrenskraft och verkar således i motsatt riktning.
Om avsikten är att bedriva spelverksamhet på marknadsmässiga villkor på en konkurrensutsatt marknad är det alltså enligt utredningens bedömning inte samtidigt möjligt att upprätthålla ett statligt monopol. Utredningen kan alltså inte förespråka att de svenska anordnarna av spel och lotterier skall tillåtas bedriva verksamheten utifrån samma förutsättningar som de utländska konkurrenterna.
Att genomföra åtgärder som kan förväntas stärka de svenska anordnarnas konkurrenskraft men som ändå innebär att förutsättningarna för dessa är sämre än de utländska konkurrenternas innebär att någon konkurrensneutralitet inte kommer att uppnås. Sådana åtgärder kan ändå förväntas i viss mån befrämja en kanalisering och därmed även en förstärkning av svenska myndigheters kontroll. Om det genom utformningen av regleringen betonas avsikten att begränsa spelverksamheten, torde det finnas möjligheter till försiktiga förbättringar av villkoren för de svenska anordnarna och samtidigt upprätthålla den restriktiva spelpolitiken.
9.6.4. Spelformer
I enlighet med vad som sagts i avsnitt 9.6.2 torde det i första hand vara vinstreglerna, och inte spelformerna i och för sig, som har betydelse för de svenska anordnarnas konkurrenskraft. Vinståterbetalningen behandlas i nästa avsnitt.
För några av de spelformer, som det hävdats skulle stärka de svenska anordnarnas konkurrenskraft om de vore tillåtna, är emellertid även själva karaktären i spelet och inte enbart vinstreglerna det avgörande. I första hand gäller detta sådana spelformer, där verksamheten äger rum mellan spelarna och inte mellan en spelare och anordnaren.
Varken lagstiftningens förarbeten eller direktiven till utredningen ger någon direkt vägledning i fråga om hur den sunda och säkra svenska spelmarknad, som är målet för spelpolitiken, bör se ut. Det är utredningens uppfattning att enbart den omständigheten att en viss spelform existerar på Internet inte innebär att det måste finnas ett lagligt svenskt alternativ till den spelformen. Endast i den mån spel och lotterier kan anordnas på ett sätt som är förenligt med målen för den svenska spelpolitiken bör detta få ske.
Poker
Som redovisats i kapitel 3 har verksamheten med poker över Internet utvecklats närmast explosionsartat de senaste åren. Något lagligt svenskt alternativ till den verksamheten har tidigare inte funnits. Svenska Spel har nu genom beslut av regeringen den
24 november 2005 erhållit tillstånd att över Internet anordna pokerspel. Åtgärden i sig kan enligt utredningens bedömning svårligen sägas ha till syfte att begränsa spelverksamheten och minska spelandet. Det finns också anledning att peka på att denna spelform, i Folkhälsoinstitutets remissyttrande till regeringen angående Svenska Spels ansökan, bedömts som mycket riskabel ur spelberoendesynpunkt.
Spelbörser
När det gäller spelbörser, och liknande former av vadhållning där verksamheten äger rum mellan deltagarna i stället för mot anordnaren, har utredningen inte tillgång till forskning som visar om denna verksamhet är förenad med andra eller större risker från spelberoendesynpunkt än annan vadhållning. Vadhållning bedöms i allmänhet vara ett ”medium-riskspel” där det alltså föreligger faktorer som kan öka risken för spelberoende. Farligheten torde dock kunna begränsas genom begränsningar i förutsättningarna, t.ex. i vinstreglerna. I spelbörsernas karaktär ligger emellertid att anordnarens vinstmarginal, dvs. den provision som denne erhåller för sin förmedling av vad, måste hållas mycket låg för att verksamheten skall vara konkurrenskraftig. I dag torde provisionen inte vara större än som mest 2–3 procent av insatsernas värde, vilket alltså innebär en vinståterbetalningsnivå om 97–98 procent. Mot bakgrund härav, och med hänvisning till vad vi uttalat ovan i fråga om de svenska anordnarna bör ha en mera allmän möjlighet att bedriva verksamhet med samma förutsättningar som de utländska finner utredningen att det är tveksamt om spelbörser bör få anordnas inom ramen för den svenska regleringen.
9.6.5. Vinstandelar
Bedömning: En viss höjning av vinstandelstaket vid vadhållning bör kunna ske.
Utredningen återkommer här till den fråga som behandlades separat i delbetänkandet Vinstandelar (SOU 2005:21) där utredningen avstyrkte en ensidig höjning av vinståterbetalningen utan att samtidigt vidta åtgärder för att uppnå lagens skyddssyften.
Den tid utredningen fått till sitt förfogande har inte varit tillräcklig för att redovisa en fullständig översyn av lagstiftningen. Denna omständighet påverkar givetvis möjligheterna att föreslå förbättrade villkor i form av höjd vinståterbetalning. Utredningen har emellertid lämnat vissa förslag i fråga om möjligheten att begränsa marknadsföringen av spel och lotterier samt föreslagit att även den verksamhet som Svenska Spel och ATG i dag bedriver väsentligen bör vara författningsreglerad. Om dessa förslag genomförs, och det dessutom anslås tillräckligt med medel i fråga om forskning kring och behandling av spelberoende, torde förutsättningarna generellt att hävda den svenska lagstiftningens förenlighet med EG-rätten stärkas. Även med beaktande av dessa förslag är den svenska lagstiftningens förenlighet med EG-rätten dock osäker.
De förstärkningar som föreslagits bör emellertid kunna innebära att de svenska anordnarnas konkurrenskraft i någon omfattning kan stärkas genom att dessa medges en viss höjning av vinståterbetalningsnivåerna. Ett borttagande av kravet på en viss högsta vinståterbetalning kan utredningen emellertid inte förespråka, ej heller en generell höjning. Däremot kan man tänka sig en försiktig höjning för vissa befintliga produkter.
I delbetänkandet redovisade utredningen de effekter i fråga om konkurrenssituationen samt effekterna för spelberoendet som en höjning av vinståterbetalningen skulle kunna medföra. Till utredningen har framförts att en höjning av vinståterbetalningen för vissa produkter knappast skulle förändra den nationella konkurrensen. Det är i och för sig riktigt att spelmarknaden är segmenterad och att alla produkter inte konkurrerar med varandra. Det har emellertid inte övertygande visats för utredningen att en höjning av vinståterbetalningen för en viss produkt aldrig skulle kunna påverka den nationella konkurrensen. Vidare har den synpunkten framkommit, att det väsentliga vid bedömningen av risken för spelberoende är storleken på nettospelandet och inte på bruttospelandet. Därmed har det ifrågasatts om utredningens slutsatser, att ett ökat spelande innebär risk för ökat spelberoende, är riktiga. Såvitt utredningen kan bedöma innebär inte en ökning av bruttoomsättningen att spelarnas totala förluster nödvändigtvis ökar, utan detta är avhängigt av nettoomsättningen. Emellertid är de ekonomiska konsekvenserna av spelandet inte den enda riskfaktorn att beakta vid bedömningen av en åtgärds farlighet. Även en ökning av spelfrekvensen i sig innebär, enligt vad
utredningen kunnat finna, en riskfaktor. Sammanfattningsvis har utredningen inte funnit anledning att i något väsentligt avseende frångå slutsatserna i delbetänkandet.
Enligt lotterilagen får vinståterbetalningen för rena turspel, som är att anse som egentliga lotterier även när de förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor, uppgå till som mest 50 procent. Utredningen ifrågasätter inte att denna relativt sett låga vinståterbetalning är klart hämmande för anordnarens konkurrenskraft. Vid vadhållning i samband med hästtävlingar eller idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun finns ingen reglering i lotterilagen eftersom sådan verksamhet endast kan bedrivas med stöd av särskilda tillstånd enligt 45 § lotterilagen. Vinståterbetalningsnivåerna för dessa verksamheter enligt regeringens beslut är generellt högre än för egentliga lotterier och uppgår till mellan 55 och 85 procent av insatsernas värde. Vid vadhållning är alltså redan i dag konkurrensförutsättningarna bättre än vid egentliga lotterier men både ATG och Svenska Spel har gjort gällande att det inte är tillräckligt utan att ytterligare höjningar är nödvändiga.
Utredningen bedömer att en viss höjning av vinståterbetalningen bör vara möjlig vid vadhållning i samband med idrottstävlingar eller hästtävlingar. Vadhållning har visserligen bedömts vara verksamhet där risken för spelberoende är ganska hög. Spelets karaktär torde emellertid inte förändras beroende på vilken vinståterbetalningsnivå som tillämpas. Det är inte heller frågan om en omedelbar återkoppling mellan insats och utfall eftersom de ifrågavarande evenemangen äger rum efter att insatsen gjorts. Spänningsnivån – som antas vara en faktor som påverkar deltagaren att spela mer än vad hon eller han avsett – torde vara hög men kan knappast påverkas mer än marginellt av vinståterbetalningsnivån. Ur spelberoendesynpunkt torde vinståterbetalningsnivån vara av jämförelsevis mindre betydelse vid vadhållning än vid interaktiva spelformer såsom ”skraplotter” (jfr nästa stycke). Med beaktande av de förstärkningar av hänsynen till lagstiftningens skyddsintressen som föreslagits finner utredningen alltså att vinståterbetalningen vid den vadhållningsverksamhet som Svenska Spel och ATG bedriver bör kunna höjas något. Det bör emellertid inte komma i fråga att medge en rätt till obegränsad vinståterbetalning. Vilka exakta nivåer som bör gälla kan utredningen inte ta ställning till. Med hänsyn till att attraktionskraften i verksamheten ändå måste dämpas, för att därigenom bidra till att, i enlighet med EGrättens krav, på ett systematiskt sätt begränsa spelandet, torde
vinståterbetalningen inte i något fall få bestämmas till mer än 85 procent (jfr förhållandena i Danmark, Norge och Finland där den högsta tillåtna vinståterbetalningen vid vadhållning – enligt vad utredningen erfarit – är mellan 85 och 88 procent).
När det gäller andra verksamheter än vadhållning, dvs. i första hand rena turspel där slumpen är helt avgörande, kan utredningen emellertid inte föreslå någon höjning av vinståterbetalningen. Utredningen bedömer att turspel över Internet inte kan jämställas med turspel i fysisk form. Den snabba återkopplingen mellan insats och utfall, genom att spelaren omedelbart får reda på utfallet, innebär en klar riskfaktor vad gäller utvecklande av spelberoende, likaså att det är frågan om en monoton verksamhet där spelarens aktivitet inskränker sig till att välja att spela. Redan med gällande vinstregler torde förhandsdragna interaktiva spel av detta slag kunna ifrågasättas ur spelberoendesynpunkt. Det är då utan betydelse om produkten på skärmen presenteras i samma form som en fysisk lottsedel. Det kan med fog befaras att dessa risker ökar betydligt vid en höjning av vinståterbetalningen. Det har antagits att vinståterbetalningsnivån för sådana spelformer måste ligga på 85–95 procent för att det skall vara möjligt att möta den internationella konkurrensen. Vid en så hög vinståterbetalningsnivå skulle vinstchanserna nästan fördubblas jämfört med i dag, förutsatt att den ökade vinståterbetalningen inte kommer att resultera enbart i ett fåtal mycket stora vinster. Den ökade vinstchansen, i förening med den snabba återkopplingen mellan insats och utfall och där möjligheterna är stora att återspela vad som vunnits innebär att spelverksamheten närmast blir att jämställa med spelautomater, en verksamhet där risken att utveckla spelberoende är mycket hög. Med en så hög vinstchans främjas alltså det repeterande beteende som i sig självt, och alltså egentligen oberoende av hur stora vinsterna är, torde vara en av de mest betydelsefulla faktorerna för spelberoende. Dessutom är verksamheten, när den sker över Internet, helt undandragen den sociala kontroll som ändå i någon mån torde finnas vid spelverksamhet i offentliga lokaler. Det finns alltså ingen möjlighet att kontrollera t.ex. om den som spelar verkligen har förmågan att ta ansvar för sina handlingar eller är berusad eller påverkad av droger. Utredningen kan inte finna att det, inom ramen för en spellagstiftning som skall syfta till att på ett systematiskt sätt begränsa spelandet, finns några förutsättningar att höja vinståterbetalningen för turspel på Internet.
Det har däremot ändå inom utredningen övervägts om det skulle vara möjligt att höja vinståterbetalningen för en enskild spelform över Internet, nämligen bingospel. Även sådant spel blir att anse som ett egentligt lotteri när det anordnas över Internet och värdet av vinsterna får således uppgå till högst 50 procent av insatsernas värde. Detta kan jämföras med fysiskt bingospel, där någon övre gräns för vinståterbetalningen inte finns och där denna i dag torde ligga mellan 60 och 70 procent. Utredningen bedömer inte att bingospelets karaktär ändras i nämnvärd mån om det anordnas över Internet, inte heller om vinståterbetalningen höjs något. Det torde ge positiva effekter för anordnaren redan om en begränsad höjning, exempelvis till 60 procent, skulle genomföras. Detta skulle främja folkrörelsernas möjligheter att finansiera sin verksamhet. Mot detta måste dock ställas att detta är en åtgärd som i och för sig främjar ett ökat spelande. Vidare är det lagtekniskt svårt att finna en lämplig reglering av vinståterbetalningen som avser endast denna spelform eftersom bingospel som anordnas t.ex. över Internet är att anse som ett egentligt lotteri med de vinstregler som följer av 16 § lotterilagen. Utredningen har därför valt att inte lägga fram ett förslag om höjd vinståterbetalning för bingospel över Internet. Frågan bör dock enligt utredningens mening övervägas i den kommande behandlingen.
9.6.6. Särskilt om folkrörelsernas lotterier
Förslag: Prövningen av om ett rikslotteri kan antas ge sökanden skäligt överskott skall kunna ske med beaktande av sökandens totala lotteriverksamhet.
Enligt utredningens bedömning är det folkrörelsernas spel och lotterier som har sämst förutsättningar att möta konkurrens, såväl nationellt som internationellt. Utredningen har inte, med hänsyn till regeringens tidigare ställningstaganden i fråga om produktfördelningen mellan å ena sidan folkrörelserna och å andra sidan Svenska Spel och ATG, ansett sig ha något utrymme att föreslå ändringar i det avseendet (avsnitt 9.4). Utredningen har inte heller funnit att vinstandelstaket för egentliga lotterier bör höjas (avsnitt 9.6.5). Detta beror på att de spel och lotterier som folkrörelserna i dag har rätt att anordna över Internet är av sådant slag att en höjning av vinståterbetalningen skulle innebära en kraftigt förhöjd
risk i fråga om spelberoende. Därmed innebär förslagen ingen förstärkning av folkrörelsernas konkurrenskraft. Folkrörelsernas ställning på spel- och lotterimarknaden har varit föremål för ett flertal utredningar under årens lopp, utan att detta utmynnat i någon reell förstärkning av marknadssituationen. Det kan noteras att dessa utredningar haft som föremål den nationella konkurrensen och marknadsfördelningen inom landet. Folkrörelsernas ställning på den internationaliserade spelmarknaden har emellertid inte övervägts.
Att folkrörelserna och föreningslivet i övrigt bör förekomma på den lokala lotterimarknaden har inte ifrågasatts. Problemet gäller som utredningen ser det om det är önskvärt med en nationell konkurrenssituation när det gäller rikslotterier. Detta har blivit fallet som en följd av de strävanden som tidigare gjorts att stärka folkrörelsernas lotterier genom att tillåta penningvinster i dessa, vilket ursprungligen var förbehållet de statliga lotterierna. Därmed har folkrörelserna och staten båda medgetts rätt att verka inom samma sektor på marknaden, vilket måste antas vara i strid mot de ursprungliga intentionerna med regleringen. En sådan nationell konkurrenssituation är svår att förena med strävanden att begränsa spelmöjligheterna.
Utredningen har inte haft anledning att ta ställning till den övergripande frågan om folkrörelsernas marknadstillträde med hänsyn till dels att regeringen nyligen inte funnit skäl att föreslå ändringar i produktfördelningen mellan folkrörelserna och staten (prop. 2002/03:93 s. 33 f.), dels att något uppdrag i det avseendet inte framgår av direktiven. Utredningen anser emellertid att frågan förtjänar en djupare analys. Det bör i detta sammanhang noteras, att regeringen den 27 oktober 2005 tillkallat en särskild utredare som skall utreda den statliga folkrörelsepolitiken i framtiden (dir. 2005:117). I uppdraget ingår bl.a. att undersöka hur staten skulle kunna underlätta för folkrörelserna och det övriga föreningslivet att finansiera sin verksamhet på andra sätt än via bidrag. Uppdraget skall redovisas senast den 30 juni 2007.
Enligt 16 § första stycket tredje punkten lotterilagen gäller som förutsättning för tillstånd till ett egentligt lotteri att det kan antas att lotteriet kommer att ge sökanden skälig avkastning och att denna kommer att användas för det aktuella allmännyttiga ändamålet. Enligt andra stycket gäller dock inte kravet på skälig avkastning om det finns särskilda skäl för annat. Bestämmelsen om skälig avkastning är avsedd att motverka att en för stor del av
bruttoomsättningen skall tillfalla t.ex. serviceföretagen och att olönsamma lotterier inte skall lägga beslag på marknadsutrymmet för lönsamma lotterier (jfr SOU 1992:130 s. 258). Undantaget i andra stycket gäller exempelvis s.k. stimulanslotterier, som huvudsakligen har till syfte att stimulera till aktiviteter som förtjänar stöd (prop. 1981/82:170 s. 127 och prop. 1993/94:182 s. 62). Kravet på skälig avkastning gäller varje enskilt lotteri. Om den ideella föreningen anordnar flera lotterier gäller alltså kravet för vart och ett av dessa lotterier. Något motsvarande krav på att ett enskilt lotteri måste antas ge skälig avkastning har inte ställts upp i regeringens tillstånd till Svenska Spel. Svenska Spel kan därmed, till skillnad från en ideell förening, i och för sig introducera nya lotterier som inledningsvis kan förväntas inte generera något överskott om det ändå kan förväntas att verksamheten efter hand blir vinstgivande.
Från folkrörelsernas sida har det gjorts gällande att kravet på skälig avkastning i dess nuvarande utformning hämmar utvecklingen av nya spel och lotterier eftersom en sådan verksamhet måste bära sina egna kostnader. Det är därmed inte möjlighet att finansiera nya lotterier med överskottet från anordnarens övriga produktutbud. Både Folkspel och A-Lotterierna/IOGT-NTO Lotterier har mot bakgrund av detta begärt att på samma sätt som Svenska Spel och ATG få koncessioner av regeringen, dvs. ett tillstånd för samtliga spelformer.
Utredningen finner att folkrörelserna inte bör ha sämre möjligheter än Svenska Spel att utveckla nya lotterier när det gäller rikslotterier. Dagens marknadssituation, med Svenska Spel som den dominerande aktören på den svenska spel- och lotterimarknaden, torde innebära att ett enskilt folkrörelselotteri som visar sig vara olönsamt knappast kan ha någon påtaglig påverkan på de lönsamma lotterierna. Eftersom statsmakterna funnit att folkrörelserna jämte staten bör få anordna lotterier med penningvinster finner utredningen i konsekvens med resonemanget i avsnitt 9.2.3 att samma förutsättningar härvidlag bör gälla.
Det bör emellertid motverkas att lotteritillstånd ges till verksamheter som inte har förutsättningar att generera något överskott. Utredningen finner därför inte att kravet på skäligt överskott bör tas bort helt. Däremot bör det kunna modifieras på så sätt att prövningen, för det fall sökanden anordnar flera lotterier, kan avse sökandens totala lotteriverksamhet.
Utredningstiden har dock inte medgett att något författningsförslag som avser såväl Svenska Spels och ATG:s som folkrörelsernas lotterier kunnat utarbetas. Den ändring utredningen nu föreslår tar därför sikte endast på de senare.
9.6.7. Avslutande anmärkningar
De bedömningar som gjorts i de föregående avsnitten innebär väsentligen att utredningen funnit ett utrymme för en försiktig höjning av vinståterbetalningen för traditionell vadhållning men i övrigt inte föreslagit några åtgärder i syfte att stärka de svenska anordnarnas konkurrenssituation. Dessa bedömningar innebär att de svenska anordnarna riskerar att hamna i en ännu svårare marknadssituation än i dag. Övervägandena har inriktats på den del av spel- och lotterimarknaden som avser verksamheter som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor, i första hand över Internet men den hårdnande konkurrensen torde drabba även den fysiska svenska spelmarknaden. På vadhållningsområdet är det för övrigt inte påkallat att göra åtskillnad mellan spel i fysisk och elektronisk form i detta avseende eftersom produkterna är desamma. Inom utredningens referensgrupper har förts fram farhågor om att konkurrenssituationen kommer att hårdna väsentligt när spel över mobiltelefoner får ett verkligt genomslag. Detta torde väsentligen drabba vadhållningssektorn men genom att utredningen ändå funnit att en viss höjning av vinståterbetalningen inom den sektorn vore möjlig bör situationen inom den sektorn bli mindre allvarlig.
Som nämnts i avsnitt 9.6.6 kan folkrörelserna och föreningslivet i övrigt antas bli särskilt hårt drabbade av konkurrensen från utländska spel och lotterier. Folkrörelsesektorns andel av den totala svenska spelmarknaden är i dag vikande och en utveckling i annan riktning kan knappast förväntas. Effekterna kan antas bli en väsentligt försämrad ekonomisk situation för föreningslivet. Om dessutom Svenska Spels omsättning minskar kan ytterligare ekonomiska konsekvenser drabba den del av föreningslivet som står som mottagare av delar av Svenska Spels överskott. Utredningen bedömer alltså att det finns anledning till oro i fråga om finansieringen av föreningslivets verksamhet i framtiden. Finansieringen av allmännyttiga ändamål kan emellertid inte ensamt rättfärdiga en restriktiv spelpolitik enligt EG-domstolens
praxis. För det fall den restriktiva politiken verkligen har motiverats av legitima hänsyn är det inte godtagbart att ytterligare förstärka inskränkningarna i den fria rörligheten av ekonomiska skäl. Det är mot bakgrund härav som utredningen kommit fram till de ovanstående slutsatserna.
Sammanfattningsvis är utredningen av den uppfattningen att den nuvarande svenska spelpolitiken inte är ändamålsenlig för att på en och samma gång tillvarata sociala skyddshänsyn, såsom att motverka kriminalitet eller sociala och ekonomiska skadeverkningar, och möjliggöra finansieringen av allmännyttiga ändamål eller för den delen bidra till statsintäkter. Det är också mot den bakgrunden utredningen funnit anledning att föra upp frågan om det inte bör övervägas att vidga utrymmet för konkurrens på den svenska spel- och lotterimarknaden. Utredningen inser att en reglering, med ett utrymme för privata vinstintressen och med konkurrens mellan flera anordnare även nationellt, inte innebär en lösning på alla de problem som föreligger i dag. En sådan reglering torde i sig innebära en risk för ökat spelande och ökade spelproblem samtidigt som den andel av överskottet som tillfaller allmänna eller allmännyttiga ändamål borde minska. Om man försöker framhärda i att behålla den nuvarande regleringen kan det emellertid befaras att motsvarande konsekvenser ändå uppkommer. Dessutom har myndigheterna inte någon möjlighet till kontroll över spelandet när det sker hos andra anordnare än de svenska. Det är framför allt i detta senare avseende som en marknadsöppning skulle vara betydelsefull. Även om en reglering med den innebörden skulle förutsätta att sådana villkor måste erbjudas som gör att en svensk licens skulle anses vara ett verkligt alternativ för kommersiella spelanordnare torde kontrollen över den internationella spelmarknaden bli större. Detta är dock inget utredningen kunnat ta någon närmare ställning till här.
Någon möjlighet att avgränsa spelandet nationellt och upprätthålla nationella spelmarknader finns enligt utredningens bedömning inte längre. Den tekniska utvecklingen har inneburit att nationsgränserna suddats ut på denna marknad liksom på många andra marknader. Endast genom internationella överenskommelser finns det enligt utredningen förutsättningar att reglera spelmarknaden. Varje försök att stänga ute utländska spelanordnare är dömt att misslyckas, och någon direkt accept från det svenska folket kan knappast förväntas. Det är ju inte frågan om någon illegal verksamhet utan precis samma verksamhet som – framför
allt – Svenska Spel tillhandahåller i dag. Att i stället förbättra de nationella anordnarnas förutsättningar så att dessa ges möjligheter att konkurrera med de utländska på lika villkor innebär enligt utredningens bedömning att den svenska lagstiftningen med all sannolikhet kommer att underkännas vid en prövning inför EGdomstolen. Utredningen kan givetvis inte föreslå en sådan lösning, även om det troligen skulle dröja flera år innan ett utslag från domstolen kan föreligga.
Staten har som utredningen ser det mot den bakgrunden två huvudalternativ. Antingen söker man upprätthålla en verkligt restriktiv spelpolitik där sociala skyddshänsyn kommer i första hand och där intäkterna från spel verkligen utgör en ”accessorisk positiv konsekvens” av regleringen eller så låter man ekonomiska hänsyn träda i förgrunden med den följden att man inte längre kan upprätthålla en nationell spelpolitik med staten, hästsporten och folkrörelserna som de enda aktörerna. Det finns givetvis olika godtagbara ordningar, men det framstår som klart att det inte går att dels hålla fast vid en reglering motsvarande den nuvarande, dels tillåta att den verksamheten bedrivs utifrån marknadens villkor.
10. Alternativ modell
10.1. Inledning
Den lösning som utredningen har valt som modell enligt kapitel 9 skall ses mot bakgrund av den förhållandevis korta tid som stått till förfogande. Bakom beslutet ligger det faktum att den nuvarande regleringen framstår som det enda alternativet om man söker ett i görligaste mån fullständigt system i vilket man kan vidta de ändringar som aktualiserats vid tillämpningen av nuvarande bestämmelser och som kan tjäna som illustration av de bestämmelser som man vill bevara också i ett framtida system. Ytterligare en faktor som bidragit till utredningens val är direktivens villkor att den traditionella spelpolitiken skall utgöra grund för den slutgiltiga lösningen. Detta har använts som ett argument för att den valda modellen måste i allt väsentligt bygga på det nuvarande regelsystemets struktur. Mot en sådan tolkning talar dock att direktiven särskilt poängterar uppgiften att anpassa lagstiftningen till den marknadsmässiga och den tekniska utvecklingen samt till EG-rätten. Om utredningen skulle finna att en sådan anpassning inte kan ske inom ramen för den traditionella spelpolitiken, måste avsteg från denna rimligtvis kunna accepteras. Slutsatsen blir att tidsbrist har medfört att utredningen inte hunnit överväga tänkbara, mera heltäckande alternativ till den valda modellen.
I de flesta medlemsstater finns en reglering som syftar till att spel och lotterier skall vara en nationell angelägenhet. Även om man från EG-rättsligt håll väljer att inte harmonisera lagstiftningen på spelområdet har medlemsstaterna, genom inträdet i Europeiska unionen, åtagit sig att följa gemenskapsrättsliga regler. Om lagstiftningen på spelområdet inte harmoniseras kvarstår givetvis Sveriges skyldighet att följa de EG-bestämmelser som är aktuella på området.
I kapitel 9 har utredningen konstaterat att nuvarande lagstiftnings förenlighet med EG-rätten efter hand blivit alltmer tveksam
särskilt efter regeringens beslut den 24 november 2005 att medge Svenska Spel rätt till pokerspel över Internet.
Enligt utredningen kan man befara att EG-domstolen inom överskådlig tid konstaterar att en reglering som den svenska, i ett eller i flera avseenden, inte är förenlig med gemenskapsrättsliga regler. Av avsnitt 6.3.3 framgår vidare att nationella domstolar vid ett flertal tillfällen har ifrågasatt regleringar motsvarande den svenska lotterilagstiftningen. Det sagda innebär, enligt utredningen, att den svenska staten bör förbereda sig på att man kan tvingas att förändra den svenska lotterilagstiftningen radikalt inom några år.
Lotterilagen innehåller visserligen regler om lotterier som i Sverige förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor, men är inte anpassad till den globalisering som användandet av Internet innebär. Tekniken har medfört att lotterilagen inte längre är ett effektivt och heltäckande styrmedel för spelmarknaden. Som utredningen redogjort för är det i princip omöjligt att upprätthålla en nationell spelmarknad. Det finns inga verkningsfulla metoder för att hindra anordnare utan svenskt tillstånd från att erbjuda spelare i Sverige spel över Internet. Utredningen har tidigare redovisat, se t.ex. avsnitt 3.6.2, att en allt större del av spelandet i Sverige sker på utländska spelsidor. En stor del av de svenska spelarna väljer aktivt att spela på alternativ som står utanför svensk reglering. Det finns inte något som tyder på att denna utveckling kommer att bromsas. Svenska myndigheter har utöver lotterilagens främjandeförbud inga rättsliga möjligheter att motverka konkurrens från utlandet. Det går således inte att bortse ifrån att nuvarande reglering inte är heltäckande och dåligt stämmer överens med hur spelmarknaden fungerar. Sammanfattningsvis synes behovet av en radikalt ändrad lagstiftningsmodell, särskilt för elektroniskt spel, bli alltmera påtagligt.
Utgångspunkten vid bedömningen av om det är lämpligt med en omreglerad spelmarknad kan naturligtvis vara frågan om de skyddsintressen (att motverka brott, att motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar samt konsumentskyddet) som gör sig gällande på området bättre tas till vara vid ett annat system än det nuvarande.
Situationen skulle enligt utredningens bedömning motivera en fördjupad analys, särskilt i fråga om lagstiftningens förenlighet med EG-rätten, vilket den korta tid som återstår för utredningsarbetet inte ger utrymme för. Eftersom den modell som redovisas här endast är en principskiss är det svårt att avgöra om den är mer
lämplig en den modell som presenteras i kapitel 9. En fördel är emellertid att den täcker en större del av spelmarknaden än nuvarande system. För att bli ett fullständigt alternativ som på allvar kan komma ifråga måste modellen utvecklas vidare.
Det förhållandet att man inte hunnit utreda en alternativ modell är särskilt olyckligt med hänsyn till att en stor och växande del av spelmarknaden – de utländska spelanordnarna på Internet – även i fortsättningen lämnas oreglerad. Följden blir också att det flöde av kapital som lämnar landet via denna del av spelmarknaden inte hejdas.
10.2. En reglerad marknad
Det finns inga olika uppfattningar om att spelmarknaden måste vara föremål för uppsikt under samhällsansvar. Den reglerade marknaden ligger fast. Det är emellertid otillfredsställande att som idag vidmakthålla en kontroll över endast en del av marknaden, nämligen den som hanteras av de svenska spelanordnarna. Om möjligt bör, framför allt i fråga om spel på Internet, alla aktörer på den svenska spelmarknaden lyda under samma regelsystem. Det huvudsakliga ändamålet med en reglerad marknad bör vara att skapa en kontroll som i så stor utsträckning som möjligt tillgodoser de skyddsintressen som gör sig gällande. Syftet bör, utöver kontroll, även vara att skapa konkurrens på jämförbara villkor mellan svenska och utländska spelanordnare, något som utredningens genomlysning av marknaden gett klart besked om definitivt inte råder nu. Givetvis kan man inte ha några illusioner om att kunna införa heltäckande lösningar inom ramen för Internet men det bör enligt utredningens uppfattning finnas möjligheter att finna en lagstiftningsmodell som tillfredsställer ett rimligt kontrollbehov och ger vissa förutsättningar för konkurrens på marknaden. För att uppnå en fullständigare kontroll av spelmarknaden krävs internationellt samarbete.
10.3. En licensmodell
Utredningen har sedan en tid skisserat på ett licenssystem som en tänkbar modell. Vid licensgivning kan beaktas de aspekter av reglerande karaktär som man tid efter annan finner behov av.
Systemet skulle omfatta rikslotterier och licenserna bör begränsas i tiden och till ett icke alltför stort antal. Man kan tänka sig en eller ett fåtal licenser per spelform eller licenser som omfattar flera spelformer.
Grundvillkoren för att få licens skall givetvis regleras i lag och regeringen eller en myndighet bör ges möjlighet att ställa upp detaljerade villkor i respektive licens. Hanteringen av licenssystemet kan lämpligen anförtros Lotteriinspektionen med möjlighet eller skyldighet för inspektionen att hänskjuta principiellt viktiga ärenden till regeringen. Det kan finnas anledning att överväga om det är lämpligt att dela upp ansvaret för licensgivning och kontroll på olika myndigheter.
När det gäller urvalet av licenstagare kommer naturligtvis de nuvarande svenska spelanordnarna i fråga. Det bör exempelvis inte finnas några hinder för föreningslivet att få licens. Men även andra anordnare, svenska eller utländska, som uppfyller villkoren för licens skall kunna godtas, således även de nuvarande utländska anordnare som erbjuder spel över Internet.
Eftersom syftet med regelverket generellt skall vara att begränsa spelandet, bör bland grundvillkoren finnas bestämmelser om möjlighet till begränsning av marknadsföringen, gärna på det sätt som skisseras i kapitel 11. Av konkurrensskäl är enhetliga regler på detta område särskilt viktiga.
Tilldelningen av licenser bör ske efter ett upphandlingsförfarande under vilket man kan bedöma vilka sökande som bäst kan förväntas uppfylla villkoren för respektive licens.
Det skall finnas möjlighet att överpröva beslut om licens samt villkor för licensen.
Den utförliga beskrivning av främjandeförbudet som framgår av kapitel 9 gäller i samma utsträckning i fråga om licensförfarandet. Det bör kompletteras med ett absolut förbud att anordna lotteri etc. för icke licenshavare formulerat på sätt som redovisats i avsnitt 9.5.4.4. Även om de där beskrivna svårigheterna att sanktionera ett förbud mot olovlig lotteriverksamhet givetvis föreligger i fråga om utländska anordnare kan det vara avhållande att i författning skriva in ett osanktionerat förbud i avvaktan på det internationella samarbete som krävs för att komma tillrätta med internationell konkurrens på spelområdet.
Ett licenssystem är i sin rena form transparent. I ett sådant system skall man kunna utläsa de villkor som gäller för den enskilde lotterianordnaren. Nuvarande bestämmelser i 45 §
lotterilagen, som behandlar regeringens möjligheter att besluta i särskilda fall om avsteg från lotterilagens bestämmelser blir i ett sådant system överflödiga.
I fråga om de verksamheter som inte kommer att omfattas av licenssystemet, t.ex. skulle det kunna gälla lokala lotterier eller spelautomater, behövs fortfarande en reglering motsvarande lotterilagens. De överväganden och förslag till ändringar som utredningen i dessa hänseenden presenterat torde därför kunna genomföras även om marknaden i övrigt skulle regleras på nu skisserat sätt.
10.4. Närmare om förutsättningar för licens
Förutsättningarna för att erhålla licens skall regleras i lag. Vid licensgivningen skall myndigheten bedöma den sökandes lämplighet att bedriva uppgiven verksamhet, bl.a. de tekniska möjligheterna. Man skall också beakta den sökandes ekonomiska förutsättningar samt dennes kvalifikationer att bedriva verksamheten i enlighet med lagens syften. Som utgångspunkt kan tas 33 § lotterilagen där det anges vad tillståndsmyndigheten skall beakta vid tillståndsprövning till s.k. restaurangkasinon. Med hänsyn till att den verksamhet som diskuteras här skiljer sig markant från verksamheten med restaurangkasinon är det dock givet att de närmare bedömningsgrunderna måste skärpas avsevärt.
Om anordnaren inte har sitt hemvist i Sverige måste det vidare ställas krav på en kontaktpunkt här, för att det skall vara möjligt att upprätthålla den kontroll som motiverar licenssystemet. Man kan också behöva föreskrifter om särredovisning av svensk verksamhet i räkenskaperna. Det bör övervägas om det skulle vara möjligt att ställa så långtgående krav som en faktisk etablering här som förutsättning för en licens. Vidare bör det övervägas om en fysisk person hos anordnaren skall stå som ansvarig gentemot svenska myndigheter för licenser rörande elektroniskt spel.
Av lagen bör även framgå grundläggande förutsättningar för spelverksamhet som t.ex. åldersgränser, marknadsföring och vinståterbetalning. Därutöver skall det finnas möjligheter att i respektive licens ställa upp såväl generella som detaljerade villkor för spelverksamheten, allt i syfte att bevaka de sociala skyddsintressen som finns på området. För att uppnå flexibilitet i systemet bör licensgivande myndighet ha befogenhet att när som helst komplettera en licens med ytterligare villkor.
Sverige skall givetvis respektera andra staters reglering och följa GREF
1
:s riktlinjer om gränsöverskridande spel. Exempelvis skall
innehavaren av en svensk licens inte ha rätt att använda licensen för att erbjuda spel till invånare i annat land, utan särskild överenskommelse om detta. En förutsättning för svensk licens skall vidare vara att anordnaren åtar sig att inte, själv eller genom närstående subjekt, erbjuda andra spelformer än dem han har svensk licens för till svenska spelare.
Indragning av licens skall naturligtvis kunna ske under giltighetstiden om brott mot bestämmelserna för licens konstateras eller om annan oegentlighet förekommer. Förutsättningarna för att dra in en licens skall framgå av författning. Beslut om indragning kan föregås av varning.
10.5. Spelverksamhetens överskott
Den nuvarande regleringen tillåter i princip inte privata vinstintressen. Eftersom ett licenssystem som det nu skisserade innebär att även andra än staten och ideella föreningar ges tillträde till spelmarknaden måste man acceptera att anordnarnas verksamhet drivs med ett eget vinstintresse.
Det skisserade systemet skulle emellertid möjliggöra att intäkter av spelverksamheten även fortsättningsvis kan komma allmännyttiga ändamål tillgodo genom att anordnarna beskattas och att staten via budgeten fördelar medel till ideella syften. Men man kan också tänka sig att en viss andel av överskottet avsätts till t.ex. föreningslivet.
För att utjämna konkurrensförutsättningarna i förhållande till de svenska aktörerna bör man överväga att införa viss beskattning baserad på t.ex. omsättning för de utländska anordnarna. Sannolikt krävs en översyn av skattesystemet på spel- och lotteriområdet och utgångspunkten bör då vara att uppnå skatteneutralitet.
10.6. Fysiskt spel
En logisk konsekvens, om ett licensförfarande införs för den elektroniska spelverksamheten, skulle kanske vara att även den fysiska spelverksamheten i Sverige följer samma principer. Det
1
The Gambling Regulators European Forum, se avsnitt 8.2.1.
finns emellertid sektorer inom spelmarknaden som inte lämpligen bör omfattas av ett licensförfarande. Framför allt torde detta gälla spelautomater, där spelberoendeaspekter gör att det starkt kan ifrågasättas om konkurrens bör råda på marknaden. Ett licensförfarande för det fysiska spelet innebär alltså inte att det nödvändigtvis skulle omfatta hela spelmarknaden. Man måste emellertid överväga om det verkligen finns skäl att generellt undanta det fysiska spelet från licensförfarandet av den modell som skisseras ovan. Utredningen har inte i tillräcklig grad bedömt i vilken omfattning det fysiska spelet lämpar sig för ett licensförfarande.
10.7. Möjliga konsekvenser av ett licenssystem
Det är framförallt två positiva konsekvenser av ett licenssystem som bör framhållas, dels att en större del av den faktiska spelmarknaden kommer att vara reglerad och stå under svenska myndigheters kontroll, dels att i vart fall en del av det kapital som tidigare lämnat landet behålls här genom att anordnarna beskattas.
Den nuvarande spelpolitiken syftar bl.a. till att begränsa konkurrensen för att hålla spelandet nere. Ett licenssystem kommer sannolikt, delvis beroende på hur det utformas, att medföra ökad konkurrens. Man kan således inte bortse från risken att ett licenssystem leder till ökat spelande och därmed också mer skadeverkningar av spel. Det har också framförts farhågor för att licensinnehavare kan komma att utnyttja licensen otillbörligt, t.ex. genom att locka spelare till spel som han inte har tillåtelse att anordna i Sverige.
Utredningen menar att det, i ett licenssystem, finns förutsättningar att motverka de risker som nämnts ovan. Dels genom att i licenser ställa upp villkor för anordnarna, dels genom att sanktionera otillbörliga åtgärder av anordnarna.
Ett väl genomfört licenssystem med en fungerande tillsyn- och kontrollverksamhet bör vidare kunna leda till en sund konkurrens på jämförbara villkor. En sådan konkurrens gynnar konsumenterna. En reglering, som på detta sätt anpassas till den tekniska och marknadsmässiga realiteten har också förutsättningar att vinna legitimitet hos allmänheten.
Ett licenssystem bör utformas med hänsyn till de skyddshänsyn som ligger till grund för den nuvarande spelpolitiken samtidigt som
systemet bör göras så attraktivt att de anordnare som verkar utanför regleringen motiveras att inlemmas i systemet. Under utredningens arbete har företrädare för utländska aktörer förklarat sig villiga, att om man får tillträde till den svenska marknaden, acceptera riktlinjer för sin verksamhet som i stort sett motsvarar de regler som idag gäller på denna. Även i det skisserade systemet kan det givetvis finnas aktörer som väljer att inte följa reglerna och kommer att erbjuda spel utan tillstånd över Internet till svenska spelare. Det finns emellertid anledning att tro att en modell som öppnar för flera aktörer innebär att spelarna hittar de spelformer och villkor de finner attraktiva bland de reglerade anordnarna och att anordnare utan erforderliga licenser tappar attraktionskraft.
10.8. Avslutande synpunkter
Gemenskapsrättsliga regler samt den tekniska och marknadsmässiga utvecklingen på spelmarknaden har medfört att den svenska spelpolitiken står under press. Det är självklart att en omreglerad marknad kommer att innebära förändringar som kräver politiska ställningstaganden. Utredningens överväganden bygger naturligtvis enbart på juridiska grunder och en analys av spelmarknaden. Den analys av spelmarknaden år 2005 som utredningen inom ramen för sitt uppdrag gjort leder emellertid till slutsatsen att tiden nu är mogen att överväga alternativ till nuvarande reglering.
I den situation som råder har utredningen inte kunnat presentera ett fullvärdigt alternativ till den modell som lagts fram i kapitel 9. Det är därför inte möjligt att ta ställning till vilket system som skulle vara att föredra vid en slutlig bedömning. Med en licensmodell av skisserat slag torde dock finnas större möjligheter att beakta de marknadsmässiga förutsättningar så som de i praktiken ser ut idag samtidigt som förutsättningarna att uppfylla de krav som EG-rätten ställer torde vara bättre.
11. Marknadsföring av spel och lotterier
11.1. Inledning
Enligt direktiven skall frågan om marknadsföringens betydelse för utvecklingen av spelverksamheten och problemspelandet studeras närmare. Granskningen bör även omfatta de gemensamma etiska riktlinjer som de svenska spelanordnarna själva utarbetat. Utredaren skall bedöma hur marknadsföringen av spel påverkar efterfrågan på olika spelformer och problemspelandets utveckling och vid behov lämna förslag.
På senare tid har det debatterats om omfattningen av spelreklam är rimlig i förhållande till de skadeverkningar som spel för med sig. Man har jämfört spelbolagens marknadsföringskostnader med de medel som avsätts för åtgärder mot spelberoende. Det har också ifrågasatts om det är rimligt att statskontrollerade bolag ägnar sig åt omfattande marknadsföring samtidigt som det är statens målsättning att begränsa spelandet eller i vart fall begränsa skadeverkningarna av spelandet. I debatten framförs framförallt två argument mot spelreklam. Dels det självskrivna argumentet att mindre och mindre aggressiv marknadsföring skulle minska spelandet och därigenom också spelrelaterade problem, dels att det finns en gräns för hur mycket en stat kan tillåta nationella anordnares marknadsföring samtidigt som man begränsar den fria rörligheten av tjänster.
Marknadsföring är ett vitt begrepp som, utöver traditionell reklam som annonsering i tidningar och TV, utomhusreklam m.m. även omfattar t.ex. sponsring, TV-produktion av spelprogram och telemarketing. Viss marknadsföring är varumärkesstärkande annan marknadsföring (t.ex. telemarketing) är en försäljningskanal. Formerna för marknadsföring utvecklas kontinuerligt, alltmer raffinerade sätt utvecklas för att locka konsumenterna. Under senare tid har spelreklamen utvecklats från att poängtera monetära värden till att mer peka på sociala värden.
I marknadsföringslagen (1995:450) definieras marknadsföring som
reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter
I rådets direktiv 84/450/EEG av den 10 september 1984 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om vilseledande reklam artikel 2.1 definieras reklam som
varje form av framställning i samband med närings- eller affärsverksamhet, hantverk eller yrkesutövning för att främja tillhandahållandet av varor eller tjänster, däribland fast egendom, rättigheter och skyldigheter
11.2. Marknadsföringens omfattning
I den allmänna debatten har marknadsföringen av spel och lotterier ofta beskrivits som omfattande och aggressiv. Främst är det Svenska Spels och ATG:s reklam som har kritiserats.
Svenska Spels och ATG:s marknadsföring skiljer sig förhållandevis mycket ifrån folkrörelseaktörernas marknadsföring. Medan de statligt kontrollerade bolagen till stor del marknadsför sig genom varumärkesstärkande åtgärder, annonsering i TV, dags- och kvällstidningar samt s.k. utomhusreklam satsar folkrörelserna huvudsakligen på direktreklam och telemarketing. Folkspel skiljer sig något från de andra folkrörelseaktörerna genom att de marknadsför Bingolotto i TV.
Reklaminvesteringar på spelmarknaden har ökat markant under senare år. För år 2000 uppgick de sammanlagda reklaminvesteringarna (för svenska och utländska anordnare) till 416 miljoner kronor för att år 2004 uppgå till 794 miljoner kronor.
1
I samman-
hanget skall dock noteras att det i den officiella sammanställningen fr.o.m. 2003 ingår sponsring i beloppet.
I tabell 11.1–4 visas officiella uppgifter om svenska och utländska anordnares reklaminvesteringar i Sverige för år 2004 och 2005. Uppgifterna i tabellerna bygger på Sifo reklammätningar och har sammanställts av Svenska Spel och ATG. Av tabellerna framgår bl.a. att Svenska Spel och ATG är de största reklamköparna år 2004 men att Expekt enligt de officiella bruttoberäkningar för 2005 har högre marknadsföringskostnader i Sverige än ATG.
1
Uppgifterna bygger på Sifo reklammätningar och har sammanställts av ATG.
Tabell 11.1 Medieinvesteringar svenska aktörer 2004 (tkr)
Svenska
Spel
ATG Bingolotto Folkspel Övriga Totalt
Bio 200 0 0 0 0 200 Butiksreklam 2 120 0 0 0 0 2 120 Fackpress 722 10 10 0 527 1 269 Landsortspress 14 998 1 162 5 374 80 313 21 927 Lokal TV 604 2 475 0 0 2 379 5 458 Populärpress 4 531 728 0 0 2 414 7 673 Radio 3 412 1 436 0 0 16 4 864 Storstad Kväll 22 841 27 757 2 224 3 874 7 355 64 051 Storstad Morgon
776 5 174 1 462
0 2 509 9 921
TV
278 775 75 801 60 603 29 832 6 476 451 487
Utomhus
42 590 22 132 9 923 9 230 445 84 320
Totalt
371 569 136 675 79 596 43 016 22 434 653 290
Tabell 11.2 Medieinvesteringar utländska aktörer 2004 (tkr)
Expekt Betson
Ladbrokes
Unibet Multipoker
Totalt
Bio 0 0 0 0 0 0 Butiksreklam 0 0 0 0 0 0 Fackpress 0 0 0 0 0 0 Landsortspress 2 0 0 0 0 2 Lokal TV 0 0 0 0 0 0 Populärpress 175 416 549 170 91 1 401 Radio 0 0 0 502 0 502 Storstad Kväll 8 128 290 4 874 7 556 0 20 848 Storstad Morgon 199 0 0 372 0 571 TV 33 766 29 661 17 958 12 693 19 833 113 911 Utomhus 1 547 204 0 2 099 0 3 850 Totalt 43 817 30 571 23 381 23 392 19 924 141 085
Tabell 11.3 Mediainvesteringar svenska aktörer jan–sept 2005
(tkr)
Sv. Spel ATG Trav
och Galopp
Bingo
Lotto
Sv. Post-
kodlotteriet
Övriga Totalt
Bio 0 0 0 0 0 0 Butiksreklam
866 0 0 0 0 866
Fackpress 398 4 0 0 719 1 121 Landsortspress
2 129 217 858 0 692 3 896
Lokal TV
0 1 772
0
0 3 449 5 5221
Populärpress
2 403 1 553
0
57 3 535 7 548
Radio 5 143 173 0 0 662 5 978 Storstad Kväll
16 801 19 741
0 1 406 17 601 55 549
Storstad Morgon
11 654 1 440
0
0 3 073 16 167
TV
161 461 37 952 23 454 14 520 45 408 282 795
Utomhus 27 356 10 680
0 4 124 958 43 118
Totalt
228 211 73 532 24 312 20 107 76 097 422 259
Tabell 11.4 Mediainvesteringar utländska aktörer jan–sept 2005 (tkr)
Expekt.
com
Unibet Multi-
poker
Betsson Parbet.
com
Eirobet.
com
Totalt
Bio 0 0 0 0 0 0 0 Butiksreklam
0 0 0 0 0 0 0
Fackpress 0 0 0 0 0 0 0 Landsortspress
9 0 0 0 0 0 9
Lokal TV 0 0 0 0 0 0 0 Populärpress
1 015 513 230 0 0 282 2 040
Radio 0 641 0 0 0 0 641 Storstad Kväll
6 840 7 695 0 0 235 0 14 770
Storstad Morgon
0 16 0 500 0 0 516
TV
87 044 28 502 29 827 19 481 17 202 11 626 193 682
Utomhus 4 402 0 0 0 0 15 4 417 Totalt 99 310 37 367 30 057 19 981 17 437 11 923 216 075
När spelbolagen köper reklam redovisas bruttokostnader för reklamen hos Institutet för reklam och mediestatistik (IRM). Bruttokostnaderna baseras på de prislistor som t.ex. TV, dags- och kvällstidningarna har för reklam. I mediebranschen förekommer förhållandevis höga rabatter som varierar beroende på medieslag, köpare och volymen reklam som köps. Rabatterna förhandlas för ett år i taget och avtalen är hemliga. Av konkurrenshänsyn redovisar inte bolagen avtalen och inte heller sina nettokostnader för köpt reklam. I tabellerna redovisas de officiella bruttokostnaderna för marknadsföring.
De svenska spelbolagen har uppgett att man vid en mycket grov generalisering kan uppskatta att nettokostnaderna för reklamen ligger mellan 50–60 procent av bruttokostnaden. Vilka eventuella rabatter de utländska spelbolagen får av svensk media är okänt för utredningen.
11.2.1. Svenska Spel och ATG
Utöver ”köpt reklam” har bolagen bl.a. varumärkesstärkande reklam hos sina ombud, direktreklam och sponsring. Kostnaderna för sådan marknadsföring omfattas inte av detta avsnitt.
Under 2004 hade Svenska Spel bruttokostnader för köpt reklam om drygt 371 miljoner kronor. Av tabell 1 framgår att den största posten avsåg TV-reklam (278 mkr), följt av utomhusreklam (42 mkr) och annonsering i kvällspress (22 mkr).
Sedan Regeringsrätten i dom, RÅ 2004 ref. 95, det s.k. Wermdö krog-målet fann att de svenska spelbolagens marknadsföring stundom var aggressiv har Svenska Spel uppgett att de för år 2005 minskat sina nettoutlägg för marknadsföring med 20 procent (avseende TV-reklam och utomhusreklam) till en nivå motsvarande 2001 års nivå. Skälen för sänkningen har uppgetts vara, dels att man mot bakgrund av Regeringsrättens kritik vill bidra till att anpassa den svenska spelmarknaden till EG-rätten, dels att man antog att de utländska bolagens marknadsföring skulle minska efter domen varför Svenska Spel också kunde minska sin marknadsföring. Representanter för Svenska Spel har konstaterat att det senare antagandet visat sig vara felaktigt.
Svenska Spel lägger tyngdpunkten av sin marknadsföring på Triss, Lotto och Stryktipset, vilka är sådana spel som man bedömer ha låga riskfaktorer för utvecklande av spelberoende. Kasino
marknadsförs i liten omfattning och värdeautomaterna marknadsförs inte alls. I marknadsföringen av Triss skiljer man inte på den fysiska lotten och EMV-lotten. Däremot har man, mot bakgrund av att Triss på nätet till sin karaktär kan betraktas som riskabel ur spelproblemsynpunkt, infört begränsningar innebärande att varje spelare inte kan köpa för mer än ett visst belopp per dag. Motsvarande begränsningar gäller även för nätspelet Pick´n´click.
De spelare som har Spelkortet
2
får direktreklam per brev, e-post
eller SMS. Spelkortsinnehavaren kan begära att bli avstängd från reklam. Någon annan direktmarknadsföring använder sig Svenska Spel inte av numera. Hos ombuden exponeras varumärket Svenska Spel samt de olika spelen.
Även ATG lade huvuddelen av sina marknadsföringskostnader på TV-reklam (75 mkr inklusive sponsring), följt av annonsering i kvällspress (27 mkr) och utomhusreklam (22 mkr). ATG:s totala marknadsföringskostnader uppgick till drygt 136 miljoner kronor för 2004.
ATG satsar sina huvudsakliga marknadsföringskostnader (80–85 procent) på lördagarnas V75. Inne på banorna marknadsför man inte produkterna, man marknadsför inte heller Internettjänsterna. ATG har för närvarande inte någon direktreklam, men avser att börja med marknadsföring till innehavare av Spelkortet på liknande sätt som Svenska Spel gör.
11.2.2. Folkrörelserna
Som tidigare nämnts är folkrörelsernas marknadsföring olik de statliga bolagens marknadsföring, såväl vad gäller volym som reklamformer. Man satsar i princip inte på annonsering i TV och tidningar eller utomhusreklam utan huvudsakligen på direktmarknadsföring och telemarketing. Anordnarna har särskilt poängterat att direktmarknadsföring, särskilt telemarketing också är försäljningskanaler för produkterna. De uppgifter som utredningen inhämtat från folkrörelserna avser nettokostnader.
För 2004 spenderade A-Lotterierna knappt 26 miljoner kronor på marknadsföring, varav drygt 25 miljoner kronor för direktmarknadsföring och drygt 800 000 kronor för övrig reklam.
2
Den som fyllt 18 år och är folkbokförd i Sverige kan ansöka om Spelkortet. På Spelkortet
registreras kortinnehavarens alla spel och vinstbevakning sker automatiskt.
A-Lotterierna har målgruppsanpassad reklam och tyngdpunkten på marknadsföringen ligger på s.k. direktmarknadsföring. Under 2005 har man en liten andel TV-reklam. Direktmarknadsföringen består av tre delar och står för 98 procent av A-Lotteriernas marknadsföringskostnader.
1. Adresserad reklam till personer som tidigare har varit kunder hos A-Lotterierna. Dessutom köper man adresser av SPAR samt av postorderföretag.
2. Oadresserad reklam, t.ex. sådan som följer med tidningsprenumerationer.
3. Telemarketing, dvs. personliga telefonsamtal till potentiella kunder då man också säljer produkter.
A-Lotterierna har ingen sponsring.
IOGT-NTO Lotteriers marknadsföringskostnader för 2005 beräknas uppgå till knappt 50 miljoner kronor. Även IOGT-NTO Lotterier riktar sig till en viss målgrupp (+55). Den huvudsakliga marknadsföringen består av direktreklam (25 mkr) och telemarketing (19,7 mkr). Under 2004 har man också satsat 5 miljoner kronor på TV-reklam med syfte att öka kännedomen om Miljonlotteriet. Man samarbetar med A-Lotterierna och säljer lotter hos ATG-ombud.
Under 2004 hade Svebico i princip inga marknadsföringskostnader. År 2005 satsar man 5 miljoner kronor tillsammans med Svenska Spel.
Folkspels marknadsföringskostnader för år 2004 uppgick till 170 miljoner kronor (nettokostnader)
3
varav 48 miljoner kronor
avsåg sponsring. Bruttokostnaden för TV-reklam uppgick till drygt 90 miljoner kronor. I början av år 2004 lanserades Sverigelotten vilket enligt Folkspel innebar ovanligt höga marknadsföringskostnader för produkten. Folkspel marknadsför sig huvudsakligen genom TV-reklam. Man har direktreklam till de kunder som prenumererar på Bingolotto. Vidare sponsrar Folkspel olika idrotter samt köper sponsring i TV.
3
Kostnaderna i tabell 11.1 avser bruttokostnader.
11.2.3. Spelanordnare utan svenskt tillstånd
De utländska spelanordnarna har, främjandeförbudet till trots, en omfattande marknadsföring i Sverige, främst i TV och i kvällspress. Av tabell 11.4 framgår att de utländska bolagen ökat marknadsföringen dramatiskt under 2005 och har gjort bruttoinvesteringar om 216 miljoner kronor under de tre första kvartalen, jämfört med 141 miljoner kronor för hela 2004. De svenska anordnarna köpte under samma period 2005 marknadsföring för 422 miljoner kronor.
11.3. Marknadsföringens utformning
Det har inte, inom utredningens ram, varit möjligt att utföra någon kartläggning av marknadsföringen på spelområdet. Utredningen har således inte haft någon möjlighet att närmare studera och bedöma spelreklamens utformning. Regeringsrätten betecknade i sin dom, RÅ 2004 ref. 95, spelbolagens marknadsföring som stundom aggressiv. Det är oklart om man härmed avsåg marknadsföringens volym, formerna för marknadsföringen, marknadsföringens utformning eller kanske alla faktorer sammantagna.
Man kan emellertid konstatera att reklam för spel om pengar finns runtomkring oss i så gott som alla offentliga miljöer. Den når oss vidare i hemmet via TV, post, telefon och Internet. Bolagens och föreningarnas logotyper och spelprodukter exponeras hos ombuden. Inte bara s.k. spelbutiker utan även dagligvarubutiker är numera ombud för de statliga spelanordnarna. Detta innebär att konsumenter som t.ex. handlar mat exponeras för spelreklam i omfattande utsträckning. En stor del av den exponeringen sker vid kassan, där kunden skall betala. Eftersom många av spelen är ”impulsprodukter” så har sådan reklam stor betydelse.
Spelreklam bygger ofta på människors drömmar om pengar, men också på spelet som en social funktion.
11.4. Regler om marknadsföring
Marknadsföringslagens (1995:450) bestämmelser gäller för marknadsföring av spel och lotterier. Utöver marknadsföringslagen finns det ett antal lagar som innehåller bestämmelser om marknadsföring. Det finns EG-direktiv angående reklam samt etiska regler som svenskt näringsliv samt nationella och interna-
tionella organisationer tagit fram. I detta avsnitt lämnas en kortfattad redogörelse för denna reglering.
I lotterilagen finns inga bestämmelser rörande marknadsföring av spel och lotterier. Det finns alltså inte någon lagstiftning som särskilt tar sikte på spelreklam som det t.ex. finns rörande tobak- och alkoholreklam.
11.4.1 Marknadsföring i förhållande till yttrandefriheten.
Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor (2 kap. 1 § första stycket regeringsformen). Den närmare innebörden av yttrandefriheten redovisas i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Av 2 kap.12 och 13 §§regeringsformen framgår att friheten att yttra sig i näringsverksamhet får begränsas genom lag.
Yttrandefrihetsgrundlagen skyddar medborgarnas rätt att offentligen, genom olika medier, uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Framställningar som innehåller opinionsbildande eller nyhetsförmedlande inslag skyddas således av yttrandefrihetsrätten.
Marknadsföring, som visserligen har inslag av informationsförmedling, har emellertid ett kommersiellt syfte och innehåll och skyddas därför som huvudregel inte av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen utan skall bedömas enligt allmän lag, i första hand marknadsföringslagen. I den mån det förekommer framställningar som innehåller både reklaminslag och opinionsbildning eller nyhetsförmedlande inslag, s.k. blandade meddelanden, kan framställningen till en del vara yttrandefrihetsrättsligt skyddad och till en annan del bedömas enligt marknadsföringslagen.
11.4.2. Marknadsföringslagen
Marknadsföringslagen syftar till att främja såväl konsumenternas som näringslivets intressen. Lagen tillämpas när näringsidkare marknadsför produkter i sin näringsverksamhet och gäller även marknadsföring på Internet.
Marknadsföringslagens 4 § är en generalklausul, i vilken det uppställs allmänna krav som innebär att marknadsföringen skall stämma överens med god marknadsföringssed och även i övrigt vara tillbörlig. Begreppet god marknadsföringssed omfattar förutom god affärssed i näringslivet såväl bindande som utomrättsliga normer. Det kan t.ex. vara fråga om Konsumentverkets riktlinjer, normer som Marknadsdomstolen har skapat eller internationellt vedertagna normer inom ramen för lagens syfte. Regler för god marknadsföringssed finns t.ex. i ICC:s Grundregler för reklam (se avsnitt 11.4.4). Även näringslivets egenåtgärder får betydelse för vad som uppfattas som god sed. I kravet på tillbörlighet ligger, förutom att åtgärder skall vara förenliga med god marknadsföringssed, också ett allmänt tillbörlighetskrav, t.ex. har annonsering med våldsinslag förbjudits. Inom ramen för sådan tillbörlighet faller att marknadsföringen skall vara laglig. Framställningar i marknadsföring som strider mot annan lag kan därför förbjudas enligt lagen.
I generalklausulen (4 § andra stycket) slås vidare fast att näringsidkaren vid marknadsföring skall lämna sådan information som är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt.
Utöver generalklausulen finns ett antal specialbestämmelser som tar sikte på särskilda marknadsföringsåtgärder, varav främst 5 § och 6 § första stycket är av intresse.
Av 5 § följer den grundläggande principen att reklam skall utformas så att den uppfattas som just reklam och inte som t.ex. redaktionell text. Det skall också tydligt framgå vem som är avsändare av budskapet.
I 6 § om vilseledande reklam sägs att näringsidkaren vid marknadsföring inte får använda påståenden eller andra framställningar som är vilseledande i fråga om hans egen eller någon annan näringsidkares näringsverksamhet. Detta gäller särskilt framställningar som avser produktens art, mängd, kvalitet och andra egenskaper, dess ursprung, användning och inverkan på hälsa eller miljö samt produktens pris, grunderna för prissättningen och betalningsvillkoren. Detta gäller även näringsidkarens egna eller andra näringsidkares kvalifikationer, ställning på marknaden, kännetecken och andra rättigheter samt, slutligen belöningar och utmärkelser som har tilldelats näringsidkaren. Uppräkningen är inte uttömmande utan avser att fånga upp de mest förekommande fallen av vilseledande marknadsföring. Med framställning avses ord, bild, tecken m.m. Såväl muntliga som skriftliga budskap omfattas. Förbudet avser själva vilseledandet – om framställningen är ägnad
att vilseleda. Det krävs alltså inte att någon faktiskt förletts att köpa en produkt på grund av framställningen.
I 13 b § finns regler om direktreklam vilka redovisas närmare i avsnitt 11.5.2.
11.4.3. TV-direktivet samt direktivet om vilseledande reklam
TV-direktivet
I rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989, ändrat genom direktiv 97/36/EG av den 30 juni 1997, om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (TV-direktivet) finns regler om medlemsstaternas rätt att fastställa villkor för reklaminslag och gränser för reklamvolym. Härutöver finns bl.a. bestämmelser om att TV-reklam skall hållas åtskild från andra delar av programtjänsten, samt att TV-reklam inte får diskriminera någon på grund av ras, kön eller nationalitet eller angripa religiös eller politisk övertygelse.
Direktivet om vilseledande reklam
Rådets direktiv 84/450/EEG av den 10 september 1984 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om vilseledande reklam syftar till att ge konsumenter och näringsidkare skydd mot vilseledande reklam.
Enligt direktivet definieras vilseledande reklam som all reklam som på något sätt, däribland genom sin presentation, vilseleder de personer den riktar sig till eller dem som nås av den, och som genom sin vilseledande karaktär sannolikt kommer att påverka deras ekonomiska beteende, eller som av dessa skäl skadar eller sannolikt kommer att skada en konkurrent. När man skall avgöra om viss reklam är vilseledande skall hänsyn tas till alla inslagen i reklamen och särskilt till sådan information som reklamen innehåller om utmärkande egenskaper för varor eller tjänster, priset eller hur priset beräknas samt annonsörens status, näringskännetecken och rättigheter.
Medlemsländerna är skyldiga att se till att de förfogar över effektiva och tillräckliga medel för kontroll och ingripanden mot vilseledande reklam.
11.4.4. Grundregler för reklam
International Chamber of Commerce (ICC) bildades 1919. ICC syftar till att främja internationell handel, investeringar och marknadsekonomi över hela världen, att utarbeta regler för hur internationella affärer bör bedrivas samt att bistå med service genom ICC:s skiljedomstol. Över 7 000 företag och organisationer från 140 länder är medlemmar i ICC.
En stor del av ICC:s verksamhet består av att ta fram uppförandeetik inom affärsetik och marknadsföring. I detta arbete har man bl.a. sedan 1937 publicerat Grundregler för reklam. Reglerna är i första hand utformade för att användas i näringslivets egenåtgärder men skall också utgöra en rättskälla för domstolar inom ramen för tillämplig lagstiftning. Grundreglerna säger bl.a. att reklam skall vara laglig, hederlig och vederhäftig samt att den inte får utformas på ett stötande sätt. Reklam skall utformas med vederbörlig känsla av socialt ansvar och vara förenlig med god affärssed. Vidare finns det särskilda regler för reklam som riktas till underåriga.
Utöver Grundregler för reklam finns ICC-regler på följande områden: säljfrämjande åtgärder, direktmarknadsföring, marknadsföring på Internet m.fl. elektroniska medier samt sponsring.
11.4.5. Näringslivets etiska nämnd för direktmarknadsföring
Näringslivets etiska nämnd för direktmarknadsföring (DMnämnden) verkar för att branschen följer regler och normer i direktmarknadsföring. Nämnden prövar ärenden som rör tillämpning av god marknadsetik, avger yttranden, håller överläggningar med myndigheter samt informerar i frågor som rör direktmarknadsföring. DM-nämnden består av en ordförande, som skall vara en jurist med domarkompetens, och fyra ledamöter utsedda av organisationer som representerar producenter och större användare eller köpare av direktmarknadsföring.
11.4.6. Marknadsetiska Rådet
Marknadsetiska Rådet (MER), vars huvudmän representerar såväl annonsörer och reklamproducenter som media, har till uppgift att uttala sig om vad som i samband med företags marknadsföring bör
anses utgöra god affärssed. Uttalandena grundar sig oftast på ICC:s olika marknadsföringskoder, särskilt Grundregler för reklam.
Rådet förfogar inte över några ekonomiska sanktionsmedel. Emellertid är samtliga MER:s uttalanden offentliga och skickas inte bara till parterna utan också till vissa myndigheter, näringslivsorganisationer och media.
11.4.7. Näringslivets Etiska Råd mot Könsdiskriminerande reklam
Näringslivets Etiska Råd mot Könsdiskriminerande reklam (ERK) inrättades av näringslivet 1988 för att motverka könsdiskriminering i reklam. Rådet prövar endast frågan om reklam är könsdiskriminerande och behandlar inte frågor om god marknadsföringssed i övrigt. ERK består av svenska organisationer och företag i reklambranschen.
ERK prövar skriftliga anmälningar från konsumenter, näringsidkare, organisationer, myndigheter eller kommunala organ. Rådet kan även pröva ärenden på eget initiativ. Rådets fällande utslag offentliggörs medan de friande utslagen normalt endast sänds till anmälaren samt annonsören.
11.5. Reglering av särskilda former av marknadsföring
11.5.1. Radio- och TV-lagen
Radio-_och_TV-lagen (1996:844) gäller för sändningar av ljudradio- och TV-program riktade till allmänheten. Lagen innehåller förutom regler angående sändningstillstånd även bestämmelser om vilken reklam och sponsring som får förekomma, hur reklamen skall placeras i förhållande till övriga program, tidslängd av reklam samt vissa regler om reklamens innehåll och utformning. Vad gäller reklamens innehåll och utformning gäller naturligtvis också marknadsföringslagens bestämmelser. Bestämmelserna om innehåll och utformning av reklam gäller såväl sändningsföretaget som annonsörerna. Radio-_och_TV-lagen innehåller särskilda begränsningar ifråga om reklam som huvudsakligen vänder sig till barn under 12 år.
11.5.2. Direktmarknadsföring
Med direktmarknadsföring avses att marknadsföraren söker direkt kontakt med konsumenten t.ex. genom direktadresserade försändelser, per telefon och e-post. Denna typ av marknadsföring kan upplevas som påträngande och svår att värja sig mot. Därför har särskilda regler och normer utvecklats. Först och främst är marknadsföraren skyldig att respektera bestämmelserna i personuppgiftslagen.
Av 13 b § första stycket marknadsföringslagen följer att en näringsidkare vid marknadsföring till fysisk person får använda elektronisk post, telefax och andra liknande automatiska system för individuell kommunikation bara om den fysiska personen har samtyckt till det på förhand. Kravet på samtycke gäller emellertid inte om näringsidkaren fått tillgång till den fysiska personens epostadress i samband med försäljning av en produkt till personen och denne inte motsatt sig sådan marknadsföring (13 b § andra stycket).
Inom näringslivet finns två s.k. preferensregister dit konsumenter kan vända sig för att få till stånd generellt verkande spärrar mot obeställd telefonmarknadsföring respektive obeställd adresserad reklam, nämligen Nix-telefon och Nix-adressat.
Marknadsföringslagens bestämmelse om god marknadsföringssed innebär att marknadsförare är skyldiga – med vissa undantag – att kontrollera om en persons telefonnummer finns i Nix-telefon innan marknadsföringssamtal rings till konsumenter. Även Internationella Handelskammarens regler kräver att marknadsförare och andra respekterar konsumenters önskan att inte utsättas för viss typ av direktmarknadsföring, t.ex. telefonförsäljning, genom att använda befintliga preferenssystem eller egna interna spärrlistor.
11.5.3. Distans- och hemförsäljningslag
Försäljning som sker per postorder, via telefon eller elektroniskt kallas distansförsäljning. Vid distansförsäljning har kunden i regel ingen möjlighet att se varan före köpet varför det är viktigt att varan och köpevillkor presenteras tydligt inför köpet. I distans- och hemförsäljningslagen (2005:59) finns därför särskilda regler till skydd för konsumenten vid sådana avtal.
I lagen finns bl.a. regler om att näringsidkaren skall lämna information om varans eller tjänstens egenskaper, pris, sättet för betalning och leverans vid distansavtal. Som huvudregel har en konsument rätt att frånträda ett distansavtal (ångerrätt). Bestämmelserna om ångerrätt gäller emellertid inte distansavtal om vadhållning eller andra lotteritjänster. I förarbetena
4
till lagen
(2000:274) om konsumentskydd vid distansavtal och hemförsäljningsavtal, som ersatts av distans- och hemförsäljningslagen motiverades undantaget med att det finns en påtaglig risk för att försäljningen av tips- och lotteritjänster på distans onödigt skulle motverkas om det fanns en generell ångerrätt för avtal om sådana tjänster. Man poängterade att lagens bestämmelser om informationsskyldighet gäller samt att lotterier som huvudregel endast får anordnas efter tillstånd samt att Lotteriinspektionen utövar tillsyn över lotteriverksamheten.
11.5.4. Utomhusreklam
I lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning, plan- och bygglagen (1987:10), väglagen (1971:948) och ordningslagen (1993:1617) finns bestämmelser som reglerar hur och under vilka förutsättningar skyltar och annan reklam får sättas upp utomhus. Ofta fordras tillstånd av myndighet. I övrigt reglerar marknadsföringslagen reklamens innehåll och utformning.
11.6. Spelbranschens egenåtgärder
11.6.1. Spelbranschens etiska regler
Svenska Spel, ATG, Folkspel, Svebico, A-lotterierna och IOGT-NTO Lotterier har gemensamt överenskommit om riktlinjer för spelbranschen. Riktlinjerna återges här.
1. Spelbolagens reklam skall vara laglig, hederlig och får inte utformas på ett stötande sätt eller så att den uppfattas som alltför påträngande.
2. Reklam får inte missbruka konsumentens förtroende för spelbranschen och dess aktörer och inte heller vilseleda konsumenterna.
4
3. Reklam får inte hävda att utfallet av själva dragningen i turspel beror på något annat än slumpen.
4. Reklam får inte innehålla felaktiga uppgifter vad gäller möjligheterna till vinst.
5. Reklam får inte selektivt riktas mot sårbara och särskilt utsatta grupper i samhället.
6. Reklam får inte förekomma i sammanhang som främst attraherar minderåriga eller vara utformad så att den särskilt riktas mot denna grupp.
7. Ungdomar under 18 år får inte ha en central roll i reklam annat än i sammanhang som beskriver ändamål som spelanordnare bidrar till och då spel inte direkt marknadsförs.
8. Reklam får inte uppmana konsumenterna till överdrivet spelande.
9. Reklam får inte hävda att det saknas risker med överdrivet spelande. 10. Information om spelrelaterade problem och vilken hjälp som finns att få för drabbade och anhöriga skall finnas lätt tillgängligt för konsumenterna.
Vid en granskning av branschens etiska regler kan man ganska snabbt konstatera att vart fall punkterna 1–5 och 8–9 mer eller mindre följer direkt av lag och ICC:s grundregler och inte fyller något egentligt syfte mer än att förtydliga marknadsföringslagens regler.
11.6.2. Spelrådet
Spelrådet är en sammanslutning av Svenska Spel, ATG, Folkspel, IOGT-NTO Lotterier, A-Lotterierna och Svebico som står bakom den svenska spelbranschens riktlinjer för marknadsföring. Spelrådet har påbörjat arbetet med att skriva stadgar för Spelrådet samt att bilda en nämnd, Speletiska Granskningsnämnden. Tanken är att nämnden skall ta emot anmälningar mot spelreklam och eventuellt också kunna vidta sanktioner. Alla anordnare som har tillstånd att anordna rikslotterier i Sverige skall ha rätt att vara med i nämnden.
11.6.3. Övriga åtgärder
Svenska Spel har den 2 december 2004 beslutat om Spelansvarspolicy för Svenska Spel-koncernen av vilken bl.a. framgår att verksamheter som är särskilt känsliga ur spelansvarssynpunkt marknadsförs endast i begränsad omfattning och med hänsyn till spelets känslighet.
Utredningen har uppfattat att såväl ATG som folkrörelseaktörerna har interna program avseende spelansvar och marknadsföring men att detta inte har manifesterats i officiella dokument.
11.7. Sanktioner och tillsyn
11.7.1. Sanktioner
I marknadsföringslagen finns bestämmelser om att näringsidkare kan förbjudas att fortsätta med marknadsföring som strider mot god marknadsföringssed eller på annat sätt är otillbörlig. Det finns också ett förbud att marknadsföra otjänliga produkter. Sådana förbud skall som huvudregel förenas med vite.
En näringsidkare som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot regler i marknadsföringslagen kan åläggas att betala en särskild avgift (marknadsstörningsavgift).
11.7.2. Konsumentverket
Konsumentverket är en statlig myndighet med uppgift att ta tillvara konsumenternas intressen och har tillsyn över ett antal lagar, bl.a. marknadsföringslagen. Verkets generaldirektör är Konsumentombudsman, KO. Med stöd av marknadsföringslagens bestämmelser kan KO uppmana näringsidkare att yttra sig och lämna upplysningar som behövs för att Konsumentverket skall kunna utöva sin tillsyn. En sådan uppmaning kan förenas med vite.
I fall som inte är av större vikt får KO meddela förelägganden om förbud att fortsätta med marknadsföring som strider mot god marknadsföringssed eller är otillbörlig samt förbud att marknadsföra otjänliga produkter. KO kan vidare väcka talan vid domstol om förbud, åläggande, marknadsstörningsavgift och vite.
11.7.3. Lotteriinspektionen
Lotteriinspektionen har en viss tillsyn över spelreklam. I samband med att Lotteriinspektionen ger tillstånd till rikstäckande folkrörelsedrivna lotterier lämnar myndigheten också villkor för verksamheten, vilka bl.a. innefattar att reklam för lotteriet skall godkännas av en kontrollant. Kontrollen avser att skydda spelarens rättigheter samt att undvika ovederhäftig reklam. Lotteriinspektionen har inte någon motsvarande kontroll över de statsstyrda bolagens marknadsföring, men om myndigheten upptäcker missledande eller felaktig marknadsföring har inspektionen möjlighet att lämna synpunkter på sådan marknadsföring.
11.7.4. Statens styrning
Regeringen har inte lämnat några generella riktlinjer eller direktiv för hur spelbolagen får marknadsföra sina produkter. Däremot villkorades Svenska Spels tillstånd att anordna och förmedla pokerspel på Internet på så sätt att marknadsföring endast får ske i tidningar och på Internet, att marknadsföringen inte får uppfattas som påträngande samt att telefonnumret till stödlinjen måste finnas med i samband med marknadsföringen och på spelplatsen. Regeringen kan återkalla eller ändra tillståndet om förhållandena kräver det. Såvitt utredningen känner till har regeringen tidigare inte meddelat de statliga eller statskontrollerade spelbolagen några direktiv om hur marknadsföringen får bedrivas, utöver i Svenska Spels tillstånd att anordna kasinospel, där det anges att Svenska Spel i sin marknadsföring av kasinoverksamheten skall ha en inriktning som är socialt ansvarstagande så att den inte uppfattas som alltför påträngande.
11.8. Spelreklam och spelproblem
Att marknadsföring av spel påverkar konsumenter att köpa speltjänster är ganska självklart. Men leder marknadsföringen till att fler personer får problem med överdrivet spelande? Frågan är inte helt enkel att besvara. Det har, såvitt utredningen funnit, inte bedrivits någon forskning i ämnet. Under hösten 2005 publicerade
Statens folkhälsoinstitut en rapport
5
där författaren redovisar den
internationella akademiska litteraturen om spelreklam och drar slutsatser i fråga om spelreklamens betydelse för spelproblem. En redogörelse för en del av slutsatserna i rapporten lämnas i detta avsnitt.
Det finns inte någon studie, vare sig i Sverige eller något annat land, där spelreklamens inverkan på omfattningen av spelandet totalt har fastställts. Det framstår ändå som självklart att marknadsföring av spel ökar omfattningen av spelandet; om ingen reklam förekom skulle spelandet minska. En del av marknadsföringen leder till att spelare lockas från en spelprodukt till en annan och behöver i och för sig inte leda till att spelandet ökar. Det finns flera utländska undersökningar som visar att personer, som i högre grad än andra erinrar sig att de har sett spelreklam, spelar mer än genomsnittet. Huruvida detta förhållande beror på att dessa personer ökar sitt spelande p.g.a. reklamen eller att deras spelintresse gör att de lättare uppmärksammar marknadsföring av spel är emellertid oklart.
Om man väger samman vad som är känt om reklampåverkan och spelmissbruk framstår det som troligt att spelreklam i någon mån förvärrar spelmissbruksproblemen men att denna påverkan, jämfört med andra faktorer som spelar in, inte är avsevärd. Däremot kan man anta att spelreklam i vissa situationer kan ha större påverkan på spelproblem, t.ex. om den lockar till och introducerar nya spelformer med särskilt beroendeframkallande egenskaper. För en del personer som är spelmissbrukare och försöker att avhålla sig från spel är spelreklam ett problem. Marknadsföringen lockar dem att spela.
I rapporten nämns en etisk grundregel ”det välinformerade valets princip”. I korthet innebär denna princip att spelarna skall ha rätt till information om vinstchanser samt vilken vinståterbetalning som tillämpas för respektive spelform. Enligt rapportförfattaren är den information som spelbolagen lämnar till spelarna om sina spelformer många gånger bristfällig enligt denna norm.
5
Binde, Att sälja en dröm – om spelreklam och dess påverkan, Statens folkhälsoinstitut,
R 2005:21.
11.9. Behov av ytterligare reglering
Hänvisningar till S11-9
- SOU 2008:124: Avsnitt En framtida spelreglering
11.9.1. Sociala skadeverkningar
Utredningen har hänvisat till en rapport om spelreklam. I rapporten konstateras att det är uppenbart att spelreklam ökar omfattningen av spelande, men att det inte finns någon studie, vare sig i Sverige eller i något annat land, där spelreklamens inverkan på omfattningen av spelandet totalt har fastställts. Av rapporten kan man vidare dra slutsatsen, dels att det är troligt att spelreklam i någon mån förvärrar spelmissbruk, om än inte i avsevärd omfattning, dels att reklam kan upplevas som ett problem för dem som redan har spelproblem och för dem som försöker att avhålla sig från spel.
Liksom rapportförfattaren uppfattar utredningen det som självklart att spelreklam påverkar omfattningen av spelandet. Det ligger i sakens natur att reklam lockar konsumenter att köpa en viss produkt. Även om det är troligt att en del av spelreklamen medför att spelare växlar mellan olika spelformer och inte enbart rekryterar nya spelare eller leder till att befintliga spelare ökar sitt spelande så får man anta att reklamen ökar spelandet, dels genom att fler spelar, dels genom att de som redan spelar ökar sitt spelande.
Utredningen menar också att det är naturligt att ökat spelande leder till mer spelproblem, bl.a. därför att det blir en större bas att rekrytera problemspelare ur. Även om forskningen inte klart visar ett särskilt starkt samband mellan spelreklam och spelproblem menar utredningen att det vore naivt att inte beakta ett sådant samband, särskilt som man kan anta att såväl spelmarknaden som spelreklamen kommer att fortsätta att utvecklas och kanske också öka i omfattning.
Bl.a. av hänsyn till sociala skadverkningar har vi en spelpolitik i Sverige som syftar till att spelande skall ske under ansvarstagande former. Trots det har man inte ansett att det krävs någon särreglering av spelreklam. De sociala skyddshänsyn som nämnts ovan är, enligt utredningens uppfattning, ett starkt incitament för att statsmakterna bör reglera och kontrollera marknadsföringen av spel och lotterier särskilt.
11.9.2. Förenlighet med EG-rätten
Utredningen har tidigare i avsnitt 9.1.6 konstaterat att de svenska spelanordnarnas marknadsföring förefaller tangera gränsen för vad som kan anses godtagbart för att den svenska spelpolitiken skall anses vara förenlig med EG-rätten.
För utredningen står det klart att regeringen, om den har ambitionen att föra en systematisk och sammanhållen spelpolitik överensstämmande med EG-rätten, måste se över regleringen och kontrollen av spelreklam och då särskilt de statskontrollerade bolagens marknadsföring.
11.9.3. Skäl emot en reglering
Den svenska spelpolitiken syftar till att erbjuda svenskar attraktiva spel under kontrollerade former och samtidigt finansiera allmännyttiga ändamål. I sammanhanget tycks man utgå ifrån att statliga och ideella spelanordnare har ett större ansvarstagande gentemot spelarna än spelbolag med privata vinstintressen. I linje härmed anses de svenska spelanordnarna ha ett relativt stort utrymme att marknadsföra sig för att kunna hävda sig gentemot de utländska anordnarna som ofta erbjuder spelarna attraktivare spel och villkor. Marknadsföringen är då ett led i arbetet att kanalisera spelarna till ett mer ansvarsfullt spelande i Sverige.
Som utredningen redovisar i avsnitt 11.10.3 finns det emellertid i praktiken begränsade förutsättningar för att på ett verkningsfullt vis kunna begränsa de utländska anordnarnas marknadsföring om man inte inlemmar dem i en svensk reglering. I realiteten innebär det att eventuella begränsningar inte kommer att gälla lika för samtliga anordnare vilket talar emot att reglera de svenska spelanordnarnas marknadsföring.
Om man reglerar de svenska spelanordnarnas marknadsföring på så sätt att deras marknadsföringsmöjligheter begränsas, kvantitativt eller utformningsmässigt, leder det med största sannolikhet till att de förlorar spelare till utländska anordnare. Detta skulle i sin tur innebära att fler svenskar spelar hos ”mindre ansvarstagande” utländska anordnare samt att de svenska anordnarnas överskott kommer att minska. Minskat överskott drabbar i slutändan de allmännyttiga ändamålen.
11.10. Överväganden
Bedömning: Möjligheter bör finnas att i detalj reglera marknadsföringen av spel och lotterier, antingen vid tillståndsgivningen eller i författningsform.
11.10.1. Behov av en reglering
I marknadsföringslagen finns bestämmelser som säger att reklam skall vara tillbörlig och överensstämma med god marknadsföringssed. Där anges också att reklam inte får vara vilseledande. Grundförutsättningar för marknadsföring fastställs således i EGdirektiv och marknadsföringslagen samt kompletteras av bestämmelser i andra lagar och frivilliga överenskommelser, bl.a. ICC:s Grundregler för reklam samt spelbranschens etiska regler.
Det är utredningens uppfattning att gällande regelverk, trots att det inte finns bestämmelser i lag som särskilt tar sikte på spelreklam, är tillfredsställande för att på ett övergripande plan kunna kontrollera att marknadsföringen av spel och lotterier till sin utformning inte blir vilseledande, alltför påträngande eller annars strider mot god marknadsföringssed.
Regeringsrätten konstaterade i RÅ 2004 ref. 95, Wermdö krog, att marknadsföringen på spelområdet är både intensiv och kvantitativt betydande på många platser och i många medier, inte minst i televisionen. Även utredningen anser att spelreklamen är massiv och efterlyser en möjlighet att kunna begränsa marknadsföringen.
Marknadsföringslagen syftar till att upprätthålla en grundläggande etik för marknadsföringen i allmänhet. Den svenska spelmarknaden är reglerad, bl.a. för att skydda konsumenterna från överdrivet spelande. Som tidigare redovisats leder reklam till ökat spelande vilket i sin tur leder till skadeverkningar för enskilda individer och i förlängningen också för hela samhället. Spel skiljer sig också till viss del från andra varor och tjänster. T.ex. innebär ett köp av en lott eller en spelprodukt oftast till en ekonomisk förlust för spelaren. Nämnda omständigheter motiverar en skyddslagstiftning och ett styrmedel utöver det allmänna, nu gällande regelverket.
Spelmarknadens produkter är mångskiftande och det kan t.ex. finnas anledning att begränsa omfattningen samt styra utformningen av marknadsföringen av spelprodukter med hög risk för
spelproblem. Det krävs då en reglering som medger möjlighet att mer i detalj styra marknadsföringen med hänsyn till produktens art.
En reglering av marknadsföringen på spel- och lotteriområdet bör ingå som ett led i spelpolitiken. Utredningen anser också att en sådan reglering i någon mån kan bidra till att den svenska spelpolitikens överensstämmelse med EG-rätten stärks.
Nuvarande reglering innebär att Lotteriinspektionen kan ställa villkor för rikstäckande folkrörelsedrivna lotterier. I samband med tillståndsgivning gör Lotteriinspektionen en ekonomisk kontroll som även innefattar marknadsföringen. I kontrollen ingår bl.a. att inte tillåta ovederhäftig reklam. Någon liknande möjlighet att ställa villkor för de statligt styrda bolagens marknadsföring har Lotteriinspektionen inte. Däremot har regeringen möjlighet att lämna direktiv och riktlinjer för de statskontrollerade bolagens marknadsföring. Några generella direktiv eller riktlinjer har emellertid inte utfärdats vilket innebär att förutsättningarna för bolagens marknadsföring inte synliggjorts. Det föreligger alltså inte likvärdiga förutsättningar för olika anordnare. Utredningen menar att dessa omständigheter i sig talar för att en mer enhetlig och tydlig reglering av marknadsföringen på spelområdet behövs.
För närvarande marknadsför de svenska spelanordnarna inte, eller i förhållandevis liten grad spel med höga riskfaktorer för spelproblem. Det är emellertid inte rimligt att det är upp till anordnarnas ”goda vilja” att självständigt från tid till annan avgöra volym och karaktär på marknadsföringen. Det finns anledning att genom riktlinjer i lagstiftning eller på annat sätt tydligare klargöra vad som gäller för marknadsföring av spel och lotterier.
Hänvisningar till S11-10-1
- SOU 2008:124: Avsnitt En framtida spelreglering
11.10.2. Hur bör man reglera?
Utredningen konstaterar inledningsvis att det inte är önskvärt att införa ett generellt förbud mot marknadsföring av spel och lotterier. Inte heller EG-domstolens uttalanden i målet Gambelli (p. 69) innebär enligt utredningens uppfattning att staten skall verka för att helt förbjuda marknadsföring på spelområdet.
Ett enkelt sätt att begränsa marknadsföringen vore att bestämma att spel och lotterier får marknadsföras i relation till deras omsättning. Man kan då ange att en viss procent av omsättningen får användas till marknadsföring. Antingen kan man koppla marknadsföringskostnaderna till anordnarens totala omsättning
eller så får varje enskild produkt marknadsföras i förhållande till produktens omsättning. Vid det senare fallet kan föreskrivas att produkter som medför en högre risk för spelproblem får marknadsföras i mindre omfattning än produkter där risken är lägre. Det finns emellertid en risk att en sådan modell inte är tillräckligt flexibel. T.ex. tar den inte sikte på marknadsföringens utformning eller formen för marknadsföringen (TV, reklam över Internet osv.). Det kan också bli svårt att tillämpa en sådan bestämmelse likvärdigt för olika anordnare.
Utredningen har därför funnit att det är lämpligare att en eventuell begränsning tar sin utgångspunkt i produkternas karaktär utan hänsyn till omsättningen. Det finns idag en ganska klar bild över vilka spel som har höga riskfaktorer för utvecklande av spelproblem, t.ex. spelautomater och vissa spel över Internet med snabb återkoppling mellan spel och resultat. Med hänsyn till risken för sociala skadeverkningar är det önskvärt att sådana
spelprodukter
marknadsförs i begränsad omfattning eller inte alls. I den mån riskfyllda spelformer marknadsförs är det väsentligt att reklamen är måttfull och t.ex. inte framställs som extra attraktiv för ungdomar. Man kan också tänka sig att spelanordnarna endast tillåts att lämna faktisk information om vissa spelformer men inte tillåts att marknadsföra dem på ett lockande vis. Vidare kan man överväga om alla typer av spel bör få marknadsföras i TV, eller via direktreklam.
Statens folkhälsoinstitut har uttryckt
6
att det är rimligt att
spelbolagen i sin reklam, marknadsföring och annan information också upplyser om vinstchanser, förlustrisker och farorna med överdrivet spelande. Folkhälsoinstitutet anser att en rimlig målsättning är att omkring en tiondel av informationsmängden utgörs av sådant material. I spelbranschens riktlinjer för marknadsföring sägs att reklam inte får innehålla felaktiga uppgifter vad gäller möjligheterna till vinst. Regeln är ett förtydligande av marknadsföringslagens bestämmelse om att reklam inte får vara vilseledande. På lotter krävs att det skall framgå vinstplan för att de skall typgodkännas. Någon liknande regel för övriga spel på marknaden finns inte. Frågan är om man kan kräva att spelanordnarna i anslutning till spel redovisar de exakta vinstchanserna i den mån de är givna.
Företrädare för de statskontrollerade bolagen har förklarat att, om de skulle åläggas att ange faktiska vinstmöjligheter vid
6
Förslag till handlingsprogram för att motverka spelberoende, Statens folkhälsoinstitut, 2003,
Dnr 20-01-0649
försäljning eller marknadsföring av produkterna måste de samtidigt ges möjlighet att höja vinståterbetalningen. Annars kommer konsumenterna att söka sig till de utländska anordnarna som erbjuder bättre villkor.
Det är inte tillåtet att genom marknadsföring förespegla felaktiga vinstchanser. Utredningen menar att marknadsföringen, i de fall där den lockar spelarna genom att inge hopp om vinst, är sådan till sin natur att det är rimligt att spelaren kan få information om möjligheten till vinst. Det bör därför införas en möjlighet att i vissa fall föreskriva att faktiska vinstmöjligheter skall anges.
Såväl spelmarknaden som formerna för marknadsföring utvecklas kontinuerligt. Utredningen menar därför att en detaljreglering bör undvikas. Samtidigt är det angeläget att det klart framgår för anordnaren vad som krävs av denne när det gäller marknadsföringen av spel och lotteriprodukter.
Utredningen har funnit att det främst är två modeller som bör övervägas.
a) I samband med att tillstånd eller registrering meddelas ställs
villkor upp för marknadsföringen.
b) Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer
meddelar i författning villkor för marknadsföring av spel och lotterier.
Utredningen har inte, inom den givna tidsramen, haft möjlighet att närmare överväga vilken modell som är mest lämplig och lämnar därför inte något lagförslag. I båda modellerna finns möjlighet att bedöma lämpligheten i att en viss spelform marknadsförs på visst sätt och i viss omfattning. Det bör finnas utrymme att besluta att vissa spel inte får marknadsföras på annat sätt än att anordnaren informerar om att spelet finns. Marknadsföringen bör kunna begränsas till vissa reklamslag eller i omfattning. Vidare bör det finnas möjligheter att ställa som villkor att anordnaren upplyser om vinstmöjligheter, telefonnummer till stödlinjen och liknande.
För att en reglering skall vara effektiv bör den innehålla sanktioner. Utredningen bedömer att lotterilagens regler om varning och återkallelse av tillstånd (51 §) samt föreläggande och förbud (52 §) är tillräckliga även om man inför regler om marknadsföring. Utredningen anser vidare att ovan nämnda modeller även är tillämpbara i ett licenssystem som skisseras i kapitel 10.
11.10.3. En reglering för alla
Regler om marknadsföring bör gälla för samtliga anordnare på marknaden.
Det s.k. främjandeförbudet i lotterilagens 38 § syftar bl.a. till att förhindra att anordnare utan svenskt tillstånd marknadsför sig i Sverige. Trots bestämmelsen förekommer en omfattande annonsering för anordnare utan svenska tillstånd, främst i TV och i kvällspressen.
Vid flera tillfällen har chefredaktörer för svenska dagstidningar dömts för brott mot främjandeförbudet sedan det införts reklam för utländsk spelverksamhet i tidningarna. Lotteriinspektionen har också förelagt dagstidningar och andra media att upphöra med annonsering för utländsk spelverksamhet. Den omfattande marknadsföringen för utländska spelbolag tycks emellertid inte ha minskat efter domarna, snarare tvärtom.
Utredningen menar att 38 § lotterilagen ger myndigheterna tillräckliga medel för att hindra marknadsföring av utländsk spelverksamhet i de fall främjandet sker under svensk jurisdiktion, även om det åtgärder som vidtagits hittills inte lett till någon avsevärd minskning av sådan marknadsföring.
Däremot har svenska myndigheter inte möjlighet att ingripa om främjandet sker utanför svensk jurisdiktion, vilket är fallet med TV-sändningar från andra länder.
TV-sänd reklam för utländska anordnare förekommer bl.a. i de sändningar som TV3 och Kanal 5 riktar till svensk publik. Dessa sändningar anses utgå från Storbritannien. Enligt TV-direktivet skall EU:s medlemsstater säkerställa fri mottagning av TVsändningar från andra medlemsstater och inte begränsa vidaresändning av sådana TV-sändningar inom sitt territorium. TVsändningen skall enligt den s.k. sändarlandsprincipen bedömas i enlighet med lagstiftningen i den medlemsstat under vilken jurisdiktion programföretaget faller. I dom
7
den 9 juli 1997 i målen
De Agostini och TV-shop har EG-domstolen visserligen funnit att TV-direktivet inte hindrar att en medlemsstat, i vissa fall ingriper mot en annonsör som använder sig av vilseledande reklam. I vad mån motsvarande gäller för föreskrifter som avser andra skyddsintressen har inte prövats av EG-domstolen.
7
Mål C-34/95, C-35/95 och C-36/95.
I de fall TV-sänd spelreklam förekommer i sändningar som utgår från andra länder har alltså inte svenska myndigheter alltid möjlighet att ingripa med stöd av svensk lagstiftning.
Som utredningen redovisat kan de utländska anordnarnas marknadsföring i Sverige inte fullt ut hindras. För att åtminstone till viss del kunna begränsa och kontrollera marknadsföring av utländska anordnare förutsätts ett licenssystem eller liknande av den typ som skisseras i kapitel 10. Om detta inte görs innebär det i realiteten att en eventuell reglering av marknadsföringen inte kommer att gälla lika för samtliga anordnare vilket utredningen finner synnerligen otillfredsställande. Å andra sidan är det inte rimligt att ta denna omständighet till grund för att överhuvud inte reglera marknadsföringen av spel och lotterier. I den mån regeringen, i en lagstiftningsmodell som den nuvarande, avser att ha en ansvarsfull spelpolitik krävs det att de svenska spelanordnarnas marknadsföring regleras och kontrolleras.
Hänvisningar till S11-10-3
- SOU 2008:124: Avsnitt En framtida spelreglering
12. Skattefrågor
12.1. Utredningens uppdrag
Enligt direktiven till utredningen ingår det i uppdraget att se över lotterilagstiftningen, inklusive skattereglerna, samt lämna de förslag som kan behövas för att anpassa denna till utvecklingen.
Någon fullständig översyn av skattereglerna har inte varit möjlig med hänsyn dels till utredningstiden, dels till att några grundläggande förändringar i den svenska lotteriregleringen inte föreslagits. Emellertid står det för utredningen klart att det även inom ramen för det nuvarande systemet kan finnas ett behov av en mera enhetlig beskattningsordning.
Vissa frågor rörande beskattning av spel och lotterier måste dock behandlas av utredningen. Den mest väsentliga frågan rör inkomstbeskattningen av vinster i spel och lotterier som anordnas utomlands. Dessutom har bl.a. ATG begärt att lotteriskatten skall sänkas.
12.2. Gällande rätt
12.2.1. Lotteriskattelagen
Enligt 1 § första stycket lagen (1991:1482) om lotteriskatt (lotteriskattelagen) skall lotteriskatt betalas till staten för svenskt lotteri. Dessutom skall, under närmare angivna förutsättningar, lotteriskatt betalas för utländskt lotteri som omfattas av undantaget från främjandeförbudet i 38 § andra stycket lotterilagen och som avser vadhållning i samband med hästtävlingar. Lotteriskatt tas enligt 1 b § lotteriskattelagen ut med 36 procent av den behållning som återstår sedan de sammanlagda vinster som betalats ut till vinnarna i lotteriet räknats av från de sammanlagda insatserna.
I 1 a § lotteriskattelagen anges ett antal undantag, när lotteriskatt inte skall betalas, däribland för lotterier som avses i lagen (1972:820) om skatt på spel (restaurangkasinon), för lotterier som anordnats av sådan sammanslutning som avses i 15 § lotterilagen (föreningslivets lotterier), för sådant lotteri och sådant spel enligt kasinolagen som har anordnats av företag som i sin helhet, direkt eller indirekt ägs av staten (Svenska Spels och Casino Cosmopols verksamhet), och lotteri där vinsterna inte utgörs av pengar (t.ex. marknads- och tivolinöjen). Dessutom är lotterier som omfattas av lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. samt vinstdragning på svenska premieobligationer undantagna.
1 § lotteriskattelagen täcker således enligt ordalydelsen all lotteriverksamhet i Sverige, men undantagen i 1 a § innebär att det i princip endast är ATG:s lotteriverksamhet som beskattas enligt lotteriskattelagen. Varken Svenska Spels eller folkrörelsernas lotterier omfattas av någon särskild punktskatt.
Ursprungligen beskattades även Penninglotteriets och Tipstjänsts verksamhet enligt lotteriskattelagen. Avsikten var att lotterier som bedrevs av dessa anordnare skulle beskattas på samma sätt som ATG. Tidigare hade Penninglotteriets och Tipstjänsts lotterier beskattats enligt 1928 års lag om skatt på lotterivinster medan ATG:s lotterier beskattats enligt 1984 års lag om totalisatorskatt. I lotteriskattelagen valdes som beskattningsmodell en bruttoöverskottsbeskattning, dvs. att skatten tas ut på insatserna efter avdrag för beräknad utdelning till vinnarna i lotteriet. Skattesatsen bestämdes, utifrån önskemålet att statens intäkter inte skulle minska, till 35 procent. Eftersom även överskottet från Penninglotteriet och Tipstjänst tillföll staten påverkades inte de sammantagna statsintäkterna från dessa lotterier av skattesatsen. Beträffande ATG, vars överskott går till annat ändamål, uttalades att skattesatsen borde bestämmas så att den gav staten en lämplig andel i ATG:s resultat (prop. 1991/92:1 s. 15).
I samband med sammanslagningen 1996 av Penninglotteriet och Tipstjänst till Svenska Spel undantogs de statliga spelbolagen från lotteriskatt. Som skäl för detta anförde regeringen bl.a. att varje krona bolagen tjänar på marginalen därmed kunde fördelas enligt ett vinstdelningssystem utan hänsyn till skatten och att konkurrensneutralitet i skattehänseende inträdde mellan de statliga spelbolagen och folkrörelsernas lotterier. Däremot upphörde konkurrensneutraliteten med ATG, men regeringen fann att detta inte kunde tillmätas lika stor vikt på spelmarknaden som på en
marknad fri från regleringar (prop. 1995/96:169 s. 169). Den 1 juli 1997 höjdes lotteriskatten till 36 procent och underlaget för beräkning av skatten ändrades till att avse insatserna efter faktisk vinstutbetalning. Höjningen av skattesatsen motiverades utifrån den dåvarande omfattningen av ATG:s spelverksamhet (prop. 1996/97:98 s. 8).
Särskilda regler finns i 1 b § för utländska lotterier som i vissa fall undantagits från främjandeförbudet enligt 38 § andra stycket lotterilagen.
12.2.2. Spelskattelagen
Enligt 1 § lagen (1972:820) om skatt på spel (spelskattelagen) betalas spelskatt för sådant roulettspel som kräver tillstånd enligt lotterilagen. Med roulettspel jämställs kortspel och tärningsspel. Detta innebär att restaurangkasinon beskattas enligt spelskattelagen. Spelskatt tas enligt 10 § för varje spelplats ut med visst schablonbelopp per kalendermånad:
- 2 000 kr för tillstånd som avser rätt till spel på ett spelbord,
- 4 000 kr för tillstånd som avser rätt till spel på två spelbord,
- 9 000 kr för tillstånd som avser rätt till spel på tre spelbord,
- 18 000 kr för tillstånd som avser rätt till spel på fyra spelbord,
- 25 000 kr för tillstånd som avser rätt till spel på fem spelbord, och därutöver med 5 000 kr för varje ytterligare spelbord.
Om någon anordnar skattepliktigt spel utan tillstånd påför beskattningsmyndigheten, enligt 16 § spelskattelagen, anordnaren spelskatt med belopp motsvarande den skatt som skulle ha utgått om tillstånd lämnas. Det bör observeras att denna möjlighet endast avser sådan verksamhet som omfattas av spelskattelagen. Någon motsvarande möjlighet för andra verksamheten finns inte. Det är alltså inte möjligt att ta ut punktskatt för t.ex. olovligt anordnat automatspel.
12.2.3. Lagen om skatt på vinstsparande m.m.
Enligt 1 § lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. betalas skatt till staten bl.a. för penningvinst i sådant lotteri som avses i 21 § lotterilagen. Skatten utgör 30 procent av vinstens värde.
För vinst i lotteri som anordnas med stöd av 21 § lotterilagen skall skatt dock inte betalas med högre belopp än att etthundra kronor återstår av vinsten. Skattskyldig är den som anordnar lotteriet.
12.2.4. Inkomstbeskattning
Svenska Spel och ATG är, såvitt avser inkomstbeskattning, enligt 7 kap. 17 § inkomstskattelagen (1999:1229) endast skattskyldiga för inkomst på grund av innehav av fastighet.
Vid inkomstbeskattningen av den som vunnit på lotteri gäller att vinster i svenska lotterier samt vid vinstdragning i svenska premieobligationer enligt 8 kap. 3 § inkomstskattelagen är skattefria, likaså vinster från sådana utländska lotterier som är lotteriskattepliktiga i Sverige. Däremot skall vinst i annat utländskt lotteri, eller vid vinstdragning på utländska premieobligationer, enligt 42 kap. 25 § inkomstskattelagen tas upp som inkomst av kapital om vinsten överstiger 100 kr.
12.3. Vinster i utländska lotterier
12.3.1. Tidigare behandling
EG-domstolen fann i målet Lindman
1
(se avsnitt 6.3.2) att det inte
är förenligt med artikel 49 i EG-fördraget att inkomstbeskatta vinnaren av en utländsk lotterivinst medan vinster i lotterier som anordnats i den egna medlemsstaten är skattefria vid inkomstbeskattningen. Den svenska lagstiftningen innebär just en beskattning av vinster i utländska lotterier samtidigt som vinster i svenska lotterier är skattefria.
Inom regeringskansliet upprättades med anledning av domen i målet Lindman en promemoria (Fi2004/2095) där frågan om nödvändiga författningsändringar behandlades. I promemorian föreslogs att vinst i utländskt lotteri som anordnas i ett EES-land skall vara fritt från inkomstskatt i Sverige om anordnaren har erforderliga tillstånd eller lotteriet står under offentlig kontroll. Även vinster vid vinstdragning på utländska premieobligationer föreslogs vara skattefria om premieobligationen ställts ut i ett land inom EES.
1
Mål C-42/02 Diana Elisabeth Lindman, REG 2003 I-13519.
Övervägandena i promemorian finns i bilaga 2. Vid remissbehandlingen av promemorian tillstyrktes förslagen, eller lämnades förslagen utan erinran av flertalet remissinstanser, däribland Skatteverket, Folkhälsoinstitutet, ATG och Svenska Spel. Lotteriinspektionen uttalade dock:
Beträffande utformningen av en ny reglering är dock frågan vilka förutsättningar som kan och bör uppställas för att en vinst i ett utländskt lotteri skall bli skattefri i Sverige. I promemorian anges att ett krav på någon form av offentlig insyn i spelverksamheten är rimlig och att vissa villkor som gäller för svenska lotterier bör kunna ställas även på de lotterier som anordnas i annat EES-land. I föreslagen lagtext uppställs därefter vissa sådana villkor. Enligt Lotteriinspektionens bedömning har inte promemorian tillräckligt analyserat frågan om vilka krav och villkor som skulle kunna ställas i svensk lagstiftning – och alltjämt vara i överensstämmelse med EG-rätten – för att vinst i ett utländskt lotteri skall bli skattefri i Sverige. Lotteriinspektionen föreslår därför att frågan utreds vidare. I sammanhanget bör nämnas att den tillsyn som vadhållningsverksamheten i Storbritannien står under är relativt begränsad.
Regeringen beslutade den 7 oktober 2004 att överlämna promemorian och inkomna remissvar på denna till utredningen. Några författningsändringar i berörda avseenden har inte genomförts.
Skatteverket har i skrivelse den 31 mars 2004 uttalat att, i avvaktan på en uttrycklig lagändring, bestämmelsen i 42 kap. 25 § inkomstskattelagen inte kan tillämpas på lotterivinster från EESländer, dvs. sådana lotterivinster skall inte beskattas. Vidare finns exempel i rättspraxis där domstolarna, i enlighet med Skatteverkets uttalanden, underlåtit att tillämpa 42 kap. 25 § inkomstskattelagen på lotterivinster från EES-området. Sålunda har t.ex. Kammarrätten i Sundsvall, efter att ha beviljat resning, förklarat att en vinst i ett finskt lotteri skall undantas från beskattning (Kammarrätten i Sundsvall, dom den 3 januari 2005, mål 1669-04 m.fl. avgöranden).
12.3.2. Överväganden
Förslag: Vinst i utländskt lotteri som anordnas i ett EES-land skall vara fritt från inkomstskatt i Sverige om anordnaren har erforderliga tillstånd eller lotteriet står under offentlig kontroll. Även vinst vid vinstdragning på utländska premieobligationer skall vara skattefri om premieobligationen ställts ut i ett land inom EES.
Utredningen instämmer i den bedömning som redovisats i promemorian Fi2004/2095, att 42 kap. 25 § inkomstskattelagen inte är förenlig med EG-rätten när det är fråga om lotterier som anordnats i annan stat inom EES-området. Utredningen kan också i allt väsentligt instämma i promemorians överväganden.
Med hänsyn till Lotteriinspektionens synpunkter gör utredningen följande bedömning.
Enligt vad utredningen inhämtat har det i norsk lagstiftning ställts upp ytterligare krav på de utländska lotterierna för att skattefrihet skall inträda. Det förefaller ha varit den norska regleringen som föranlett Lotteriinspektionens invändningar. Emellertid är utgångspunkten i norsk rätt att lotterivinster beskattas; undantag har dock gjorts för vinster hos Norsk Tipping. Eftersom utgångspunkten i Norge är den motsatta jämfört med i Sverige kan inte den norska lagstiftningen tjäna som förebild. Utredningen bedömer vidare att det inte är möjligt att såsom förutsättning för skattefrihet i Sverige kräva att den utländska lotteriverksamheten måste vara underkastad kontroll på samma nivå som svensk verksamhet. Någon sådan möjlighet kan inte utläsas i EG-domstolens dom i målet Lindman. Detta har inte heller varit förutsatt i promemorian, där den kontrollnivå som åsyftas är den som gäller i lotteriets ursprungsstat. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att de förslag som redovisats i promemorian bör genomföras.
12.4. Sänkt lotteriskatt
12.4.1. ATG:s och STC:s begäran
ATG och Svenska Travsportens Centralförbund (STC) har vid flera tillfällen hos regeringen begärt att lotteriskatten enligt 1 b § lotteriskattelagen skall sänkas (regeringens dnr Fi2003/3792, Fi2004/1641, Fi2004/3138 och Fi2005/4162). Samtliga ärenden har överlämnats till utredningen för fortsatt behandling.
STC har sammanfattningsvis begärt dels en generell sänkning av lotteriskatten till 1996 års nivå, dvs. en skattesats om 35 procent, dels en skattesänkning på oddsspelen så att dessa kan konkurrera med de utländska spelbolagens erbjudanden.
ATG har begärt en generell skattesänkning av lotteriskatten till 1996 års nivå, dvs. en skattesats om 35 procent, inklusive att det
från skatteunderlaget frånräknas bråkdelar och oinlösta vinster. Dessutom har ATG begärt ytterligare skattesänkningar för vissa konkurrensutsatta produkter.
Skälen som anförts för de önskade skattesänkningarna är huvudsakligen följande. Den internationella konkurrensen på spelmarknaden har inneburit försämrad ekonomi inom hästnäringen som tvingats genomföra omfattande sparprogram. Dessutom har statens andel av omsättningen ökat under de senaste åren medan den del av överskottet som gått till hästnäringen minskat. De förutsättningar som rådde när lotteriskatten höjdes gäller inte längre. För att möta den internationella konkurrensen är det dessutom angeläget med en höjning av vinståterbetalningen. Även för att kompensera den initiala intäktsminskningen som en sådan åtgärd kan medföra är det nödvändigt med en skattesänkning.
ATG har inför utredningen utvecklat sina beräkningar av hur statens skatteintäkter påverkas om ATG skulle medges en ökad vinståterbetalning samt en skattesänkning jämfört med om inga åtgärder vidtas. Dessa beräkningar kan sammanfattas så att ATG bedömer att omsättningen, och därmed även skatteintäkterna, kommer att minska för varje år om bolaget inte tillåts höja vinståterbetalningen. Om de föreslagna åtgärderna genomförs kommer statens skatteintäkter inledningsvis att minska, beroende på den sänkta skattesatsen, men kommer efter något år åter att öka på grund av en ökad omsättning. Ca 4–5 år efter att åtgärderna genomförts kommer statens skatteintäkter från ATG att vara högre än om inga åtgärder vidtas.
12.4.2. Överväganden
Bedömning: Utredningen föreslår ingen sänkning av lotteriskatten.
Vi har behandlat frågan om en höjd vinståterbetalning i annat sammanhang (avsnitt 9.6) och där funnit att en viss höjning av vinståterbetalningen bör kunna medges vid vadhållning men inte i övrigt. Vid denna bedömning har ATG begärt, förutom en allmän sänkning av lotteriskatten till 35 procent, differentierade skattesatser såvitt avser vissa särskilt konkurrensutsatta spelformer, såsom Vinnare och Plats eller Dagens Dubbel. Denna begäran är
motiverad av en önskan att kompensera det inkomstbortfall som en höjning av vinståterbetalningen åtminstone initialt skulle medföra.
En utgångspunkt har tidigare varit att regleringen av spelmarknaden inte skall ske via skattesystemet utan via tillståndsgivningen och lagstiftningen om lotteriverksamhet (se prop. 1991/92:1 s. 14). Det bör alltså inte ur principiell utgångspunkt komma i fråga att använda skatteinstrumentet för att försöka stärka en anordnares konkurrenskraft. Dessutom skulle det lagtekniskt vara svårt att finna en lämplig beskattningsordning med differentierade skattesatser för olika spelformer. Det måste i så fall övervägas hur de olika spelformerna skall definieras. Utredningen finner att det skulle vara olämpligt att ange respektive spelprodukt i lagtexten. Detta skulle innebära att anordnaren själv i princip bestämmer vilka produkter som omfattas av den lägre skattesatsen. Dessutom skulle en eventuell förändring av produktutbudet, t.ex. om produkter tillkommer och försvinner eller namnändring sker av befintliga produkter, kräva lagändring. En annan möjlighet skulle vara att i lagtexten utgå från de huvudgrupper som angetts i regeringens tillstånd till ATG, t.ex. ”systemspel på vinnande häst i två till fyra lopp”, men det kan ifrågasättas om detta skulle göra beskattningsordningen tydligare. Under alla förhållanden förefaller en ordning med differentierade skattesatser svår att kontrollera för beskattningsmyndigheten.
Riktade skattesänkningar för vissa konkurrensutsatta produkter kan dessutom befaras komma i konflikt med EG-rätten om åtgärden är ägnad att öka spelandet, i varje fall inom ramen för den nuvarande regleringen av den svenska spel- och lotterimarknaden.
Utredningen finner sammanfattningsvis att differentierade skattesatser för särskilt konkurrensutsatta spelformer eller produkter inte bör genomföras.
ATG har under alla förhållanden begärt en sänkning av lotteriskatten från 36 till 35 procent. En sådan åtgärd torde inte få någon omedelbar effekt på spelandet. En begränsad sänkning av lotteriskatten utan förändrade villkor i övrigt kan inte anses befrämja spelandet och några invändningar kan inte riktas mot en sådan åtgärd utifrån gemenskapsrättsliga aspekter.
ATG betalade år 2004 lotteriskatt med 1 201,7 miljoner kr. Med utgångspunkt i en oförändrad omsättning skulle en sänkning av lotteriskatten till 35 procent innebära minskade skatteintäkter för staten med drygt 30 miljoner kr. För det fall bråkdelar och oinlösta vinster inte inräknades i beskattningsunderlaget skulle minsk-
ningen bli ca 65 miljoner kr. Lotteriinspektionens senaste statistikuppgifter tyder dock på att ATG:s omsättning kommer att minska något i år.
För det fall staten önskar att främja hästnäringen genom en sänkning av lotteriskatten från 36 till 35 procent finner utredningen inte att något principiellt hinder möter. Utredningen är emellertid jämlikt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) förhindrad att föreslå ofinansierade intäktsminskningar för staten. Någon alternativ finansiering har utredningen inte någon möjlighet att föreslå. Vi kan inte heller bedöma om det är sannolikt att en sänkning av lotteriskatten skulle medföra några positiva sidoeffekter som kan anses kompensera intäktsbortfallet. Även med beaktande av att det årligen rör sig om i sammanhanget mindre belopp finner utredningen inte att vi kan lämna något förslag om en sänkning av lotteriskatten.
12.5. Skatt på radio- eller TV-lotterier
Förslag: Även lotterier enligt 21 c § lotterilagen skall omfattas av skatteplikt enligt lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m.
Som redovisats i avsnitt 12.2.3 omfattas lotterier enligt 21 § lotterilagen av den skatteplikt som följer av 1 § lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. De lotterier som omfattas av skatteplikten är egentliga lotterier som i samband med utgivande av en periodisk skrift får anordnas utan tillstånd. 21 § lotterilagen omfattade i dess ursprungliga lydelse även egentliga lotterier som anordnades i samband med sändning i radio eller TV. Bestämmelserna om lotterier i radio eller TV överfördes, i samband med att särskilda regler infördes i lotterilagen om EMV-lotterier, till 21 c § lotterilagen utan att någon ändring i sak var avsedd. Hänvisningen i lagen om skatt på vinstsparande m.m. ändrades däremot inte. Det kan inte utläsas ur förarbetena till lagändringen (prop. 2001/02:153) att avsikten var att radio- eller TV-lotterier skulle undantas från skatteplikten och enligt vad utredningen erfarit torde det ha varit endast av förbiseende som någon hänvisning i lagen om skatt på vinstsparande m.m. inte givits till de nya bestämmelserna. 1 § lagen om skatt på vinstsparande m.m. bör därför ändras på så sätt att hänvisning även sker till 21 c § lotterilagen.
13. Andra frågor
13.1. Inledning
Utredningen har i uppdrag att göra en fullständig översyn av lotterilagstiftningen. I uppdraget ingår således inte enbart att ta ställning till den övergripande regleringen och anpassa denna till den tekniska och marknadsmässiga utvecklingen samt EG-rättens utveckling utan även att föreslå sådana författningsändringar som inte omedelbart är en följd av nämnda anpassning.
Den tid utredningen fått till sitt förfogande har emellertid varit otillräcklig för att fullgöra detta omfattande uppdrag. Våra förslag i det följande måste därför ses mot den bakgrunden.
Utredningen har från flera håll uppmärksammats på att det finns behov av åtskilliga författningsändringar, eller i varje fall att en analys av innehållet i gällande rätt bör lämnas i syfte att undanröja oklarheter i lagstiftningen. I detta kapitel lämnar utredningen vissa förslag i anledning av de synpunkter vi mottagit. Det har emellertid inte funnits utrymme att närmare än så analysera behovet av författningsändringar. Vi har inte heller kunnat behandla alla de ärenden som underställts oss. Kvarstående ärenden redovisas i avsnitt 13.7.
13.2. Den lagtekniska lösningen
Frågan om den lagtekniska utformningen av lotterilagen har inte tagits upp i direktiven till utredningen. Den tekniska och marknadsmässiga utvecklingen på området medför emellertid att en lotterilag, som detaljerat anger de närmare förutsättningarna för att anordna spel och lotterier, riskerar att bli föråldrad mycket snabbt. Vidare är det svårt att tillmötesgå behovet av att med kort varsel kunna genomföra ändringar i dessa förutsättningar om regleringen väsentligen är i lagform.
Den önskvärda utformningen av regleringen vore enligt utredningen en ramlag av vilken förutsättningarna att anordna spel och lotterier följer och som innehåller delegationsbestämmelser som medger att detaljbestämmelser kan ges i förordningsform etc. Riksdagen skulle då inte nödvändigtvis behöva ta ställning till varje fråga om förändring av vinstregler, ändringar av bestämmelser om typgodkännande etc. utan endast till frågor av mera principiell karaktär. Emellertid finns det en viss risk att riksdagen därmed även skulle undanhållas bestämmanderätten i frågor på lotteriområdet som är politiskt känsliga eller omtvistade, t.ex. förändringar av vinstreglerna. Med den modell som utredningen tidigare förespråkat men inte kunnat fullfölja lagtekniskt, nämligen att även den spel- och lotteriverksamhet som Svenska Spel och ATG i dag anordnar skall vara författningsreglerad (se avsnitt 9.2.3), skulle möjligen denna problematik bli mera påtaglig. Detta skulle i än högre grad bli fallet om även andra anordnare än i dag skulle få förekomma på den svenska marknaden. Lotterilagsutredningen påpekade dessutom att rättsläget för den enskilde skulle bli mindre stabilt och att det skulle vara svårare att planera verksamheter på längre sikt (SOU 2000:50 s. 262). Enligt utredningen bör dessa farhågor dock inte överdrivas. Det är knappast befrämjande för lotteriverksamheten om även detaljändringar, exempelvis i fråga om hur stor insatsen får vara i lokala lotterier, kräver lagändring. Riksdagen har för övrigt vid behandlingen av delegationsbestämmelserna haft möjlighet att ta ställning till i vilken omfattning beslutanderätten i politiskt känsliga frågor bör överlåtas. Om bestämmelserna skulle delas upp i dels lag, dels förordning skulle överskådligheten i och för sig minska. Genom att låta Lotteriinspektionen utfärda allmänna råd i dessa frågor borde dock den olägenheten väsentligen kunna undanröjas.
Utredningen har således funnit att det föreligger starka skäl för att utforma den framtida lotterilagstiftningen som en ramlag med delegationsmöjligheter till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Lämpligen borde Lotteriinspektionen därvid medges föreskriftsrätt i fråga om alla slags lotterier. Behovet av en sådan ordning ökar om utredningens förslag att reglera även Svenska Spels och ATG:s verksamhet i författning genomförs.
13.3. Allmänna förutsättningar för lotterier
Förslag: Bestämmelsen i 10 § lotterilagen utvidgas till att avse alla lotterier enligt lagen. Lotterier får således anordnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser.
I samband med registrering enligt 17 § lotterilagen skall registreringsmyndigheten kunna föreskriva villkor för lotteriverksamheten. En registrering skall kunna upphävas om den som anordnar lotteri inte följer föreskrifterna i lagen eller föreskrifter, villkor eller bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen.
13.3.1. Gällande rätt
Enligt 10 § lotterilagen får ett tillstånd att anordna lotteri lämnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser. Bestämmelsen överfördes i princip oförändrad från 1982 års lotterilag.
Bestämmelsen anger vad tillståndsmyndigheten alltid skall beakta vid tillståndsprövningen. Enligt förarbetena till 1982 års lotterilag (prop. 1981/82:170 s. 118 f.), som i detta avseende fortfarande äger giltighet, skall t.ex. en lämplighetsprövning av anordnaren göras. Vidare bör tillståndsmyndigheten som regel fordra in en redogörelse från anordnaren om hur lotteriet skall bedrivas samt granska redovisningar och kontrollantrapporter över tidigare lotterier som anordnats och infordra yttranden från andra myndigheter. Enligt förarbetena bör missförhållanden avseende tidigare anordnade lotterier kunna föranleda att strängare villkor från kontrollsynpunkt meddelas beträffande det nya lotteriet, om det inte finns tillräckliga skäl att inte bevilja ett nytt tillstånd.
Genom att 10 § lotterilagen endast anger vad som skall gälla när tillstånd lämnas faller alltså sådana lotterier som inte kräver tillstånd utanför bestämmelsens ordalydelse. Likaså kan det ifrågasättas om s.k. registreringslotterier omfattas av 10 § lotterilagen. Frågan behandlades inte när tillståndskravet för vissa lotterier slopades och en registreringsskyldighet i stället infördes (prop. 1987/88:141). Där uttalades emellertid att det i samband med
registreringen ingen annan prövning skall göras än att den som vill bli registrerad är behörig att anordna lotterier (a. prop. s. 38).
Enligt 12 § lotterilagen får tillståndsmyndigheten förena ett lotteritillstånd med särskilda villkor samt kontroll- och ordningsbestämmelser. De villkor och bestämmelser som åsyftas – och som måste vara förenliga med lotterilagens bestämmelser – kan gälla t.ex. lotteriets omslutning, vinsternas beskaffenhet, lotternas pris, vinstplaner, beskaffenheten av lotteri och dragningsanordningar, tidpunkten för dragning i lotteriet samt den närmare kontrollen av lotteriet (prop. 1993/94:182 s. 58).
Eftersom även 12 § lotterilagen anger endast lotteritillstånd och tillståndsmyndighet är det alltså enligt ordalydelsen inte möjligt att föreskriva villkor samt kontroll- och ordningsbestämmelser för ett registreringslotteri eller ett lotteri som inte kräver tillstånd. Denna konsekvens uppmärksammades när registreringsskyldigheten ersatte tillståndsplikten för vissa lotterier. Regeringen konstaterade då att ett slopande av tillståndsplikten innebar att de krav som kunde uppställas i form av villkor – vilket främst bedömdes gälla krav på lotterikontrollant och krav på viss redovisning – i stället måste uppställas redan i lagen (prop. 1987/88:141 s. 21).
Lotteriinspektionen har ifrågasatt om det inte bör gälla att även registreringslotterier och tillståndsfria lotterier skall anordnas på ett ur allmän synpunkt lämpligt sätt. Konsekvensen av den nuvarande regleringen är att olika förutsättningar gäller om anordnaren har tillstånd eller endast registrering. Enligt Lotteriinspektionen är vidare behovet av villkor och bestämmelser lika stort vid registreringslotterier som vid tillståndslotterier.
13.3.2. Överväganden
Vad som skall förstås med begreppet ”ett ur allmän synpunkt lämpligt sätt” är inte närmare exemplifierat i lagförarbetena. De uttalanden som gjordes vid tillkomsten av 1982 års lotterilag, som i och för sig alltjämt bör kunna tjäna som vägledning, tar sikte på den kontroll som bör ske innan lotteritillstånd meddelas. Däremot ges ingen vägledning om huruvida lotteriets karaktär bör påverka bedömningen. Lotteriinspektionen har ifrågasatt om det inte bör krävas att lotteriverksamheten inte framstår som stötande, att den är kontrollerbar och att reklamen inte är vilseledande. Att en verksamhet är stötande kan enligt Lotteriinspektionen vara fallet
om lotteriet har inslag av eller exponerar våld eller pornografi. Bedömningen av vad som är att anse som stötande varierar över tiden och några generella riktlinjer kan inte uttalas här. De exempel som Lotteriinspektionen nämnt är däremot enligt utredningens bedömning utan tvekan sådana att verksamheten då skulle falla utanför vad som kan anses vara lämpligt. Med kontrollerbarhet avses särskilt att det skall vara möjligt för deltagaren att se om förutsättningarna för vinst är uppfyllda. Som exempel kan nämnas att ett lotteri som går ut på att gissa antalet ärtor i en burk bör kunna anses som kontrollerbart men att detta knappast kan vara fallet om det handlar om antalet ärtor i en silo. Det kan också ifrågasättas kontrollerbarheten i att – vilket lär förekomma – gissa när en tunna som lagts på isen i anslutning till islossningen skall hamna i vattnet. Slutligen anser utredningen att en anordnare som på ett vilseledande sätt marknadsför lotteriet inte kan anses bedriva verksamheten på ett lämpligt sätt.
Utredningen ser inget hinder i att krav som är hänförliga till lotteriets karaktär beaktas vid bedömningen av om verksamheten kan antas bedrivas på ett ur allmän synpunkt lämpligt sätt. Det är emellertid svårt att slå fast den närmare innebörden av begreppet i lagtexten och utredningen föreslår i detta avseende inga författningsändringar.
Utredningen finner att 10 § bör utvidgas så att det uttryckligen framgår att lotterier endast får anordnas om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt. Därmed kommer även lotterier som inte kräver tillstånd eller endast kräver registrering att omfattas av denna allmänna förutsättning, och det kommer vidare att följa direkt av lagtexten att den allmänna förutsättningen för lotterier måste vara uppfylld under hela den tid när lotteriet anordnas. Detta innebär givetvis inte att tillståndsmyndigheten skall företa en mindre omfattande prövning än i dag; tillstånd bör alltjämt bara kunna ges när den allmänna förutsättningen är uppfylld. Detta framgår om uttrycket kan antas behålls i lagtexten. Av detta följer också att den myndighet, som är behörig att ingripa mot verksamheten kan göra detta redan vid misstankar om att verksamheten framdeles kommer att bedrivas på ett olämpligt sätt.
Om tillståndshavaren missköter sig genom att inte följa lagens föreskrifter samt andra föreskrifter m.m. som meddelats med stöd av lagen har tillståndsmyndigheten enligt 51 § lotterilagen möjlighet att meddela varning eller återkalla tillståndet. Dessa sanktioner
kan vidtas om ett lotteri anordnas i strid mot 10 § i den lydelse utredningen föreslagit. Någon motsvarande möjlighet till sanktioner finns däremot inte om det är ett registreringslotteri eller ett lotteri som inte kräver tillstånd som bedrivs på ett olämpligt sätt. Om även registreringslotterier och tillståndsfria lotterier kommer att omfattas av 10 § lotterilagen torde det emellertid vara möjligt för tillsynsmyndigheten att med stöd av 52 § lotterilagen meddela förelägganden eller förbud som har motsvarande verkan. När det gäller registreringslotterier bör det även finnas en möjlighet att häva registreringen, t.ex. vid allvarliga överträdelser av 10 §, med den följden att anordnaren inte längre har rätt att anordna lotterier. En sådan bestämmelse bör införas i anslutning till den bestämmelse som avser varning eller återkallelse av tillståndet.
När det gäller frågan om huruvida villkor även bör kunna föreskrivas för registreringslotterier var utgångspunkten, när möjligheten att få anordna sådana lotterier infördes, att endast behörigheten att anordna lotterier skulle prövas. Utredningen ifrågasätter dock inte Lotteriinspektionens uppfattning, att behovet av villkor i princip är lika stort vid registreringslotterier som vid lotterier som kräver tillstånd. Utredningen finner därför att en bestämmelse om villkor i samband med registreringslotterier bör införas i 17 § lotterilagen. I det stadgandet finns inte något uttryckligt krav på att registreringsmyndigheten måste fatta ett beslut om registrering. Normalt torde detta ändå ske men det kan hävdas att myndigheten, om denna inte fattar ett sådant beslut, ändå genom sin passivitet skall anses ha godkänt registreringen. Utredningen finner att det är ett rimligt krav att myndigheten fattar ett formellt beslut om registrering.
13.4. Närmare om registreringslotterier
Förslag: Bestämmelsen i 17 § lotterilagen förtydligas så att det framgår dels att endast ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet skall kunna registrera sig för lotteriverksamhet, dels att någon prövning av sökandens behov av lotteriinkomster inte skall ske vid registrering.
13.4.1. Gällande rätt
Enligt 17 § lotterilagen får en sammanslutning som avses i 15 § och som är verksam huvudsakligen inom en enda kommun efter registrering anordna egentliga lotterier under en treårsperiod om vissa närmare förutsättningar är uppfyllda.
Utredningen har behandlat 15 § lotterilagen i avsnitt 9.3.3.2 och där föreslagit endast att kravet på att det skall vara frågan om en svensk juridisk person tas bort och att undantagsbestämmelsen i andra stycket förtydligas på så sätt att det framgår att även annan juridisk person än en ideell förening skall ha till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål.
13.4.2. Överväganden
Utredningen föreslår inga ändringar i förutsättningarna att anordna lotterier efter registrering, förutom att, som utvecklats i avsnitt 13.3.2, registreringsmyndigheten skall kunna föreskriva villkor för verksamheten i samband med registreringen.
Genom hänvisningen i 17 § lotterilagen till hela 15 § kan bestämmelsen förstås så att även de juridiska personer som anges i 15 § andra stycket skall kunna registrera sig för lotterier. Av förarbetena till bestämmelsen kan inte utläsas att avsikten varit att andra än ideella föreningar skall kunna registrera sig (prop. 1993/94:182 s. 22). Det enda som prövas är att föreningen uppfyller lotterilagens krav på en ideell förening. Syftet med ett registreringsförfarande synes vara att förenkla för de ideella föreningarna. Den prövning som krävs enligt 15 § lotterilagen, att särskilda skäl skall föreligga för att annan än en ideell förening skall kunna få lotteritillstånd, är svår att förena med det förenklade registreringsförfarandet. Utredningen finner därför skäl att förtydliga bestämmelsen på så sätt att det framgår att endast ideella föreningar som uppfyller kraven i 15 § första stycket lotterilagen kan beviljas registrering för lotterier.
Hänvisningen från 17 § till 15 § innebär vidare att en prövning av sammanslutningens behov av lotteriinkomster enligt 15 § första stycket fjärde punkten skall göras vid registreringen. Att en behovsprövning skulle göras synes inte ha varit avsett när möjligheten att anordna lotterier endast efter registrering infördes i 1982 års lotterilag, i vilken bestämmelsen om registreringslotterier
saknade hänvisning till ett stadgande om behovsprövning. Att någon ändring i detta avseende skulle vara åsyftad framgår inte av förarbetena till 1994 års lotterilag (jfr även SOU 1992:130 s. 105). Utredningen finner att det inte bör ske någon behovsprövning vid registreringslotterier.
13.5. Närmare om tillståndsfria lotterier
Förslag: Bestämmelsen i 19 § lotterilagen förtydligas så att det framgår att någon prövning av sökandens behov av lotteriinkomster inte skall ske samt kompletteras så att det framgår att insats inte krävs.
13.5.1. Gällande rätt
Enligt 19 § lotterilagen får en sådan sammanslutning som avses i 15 § första stycket (se avsnitt 9.3.3.2) anordna egentliga lotterier utan tillstånd om lotteriet anordnas i samband med en tillställning eller en sammankomst som sammanslutningen anordnar eller deltar i. Detsamma gäller vid bingospel som sammanslutningen anordnar. Lotteriet får bedrivas bara inom det för tillställningen, sammankomsten eller bingospelet avsedda området.
Eftersom 19 § lotterilagen endast hänvisar till första stycket i 15 § har ett serviceföretag som på uppdrag av ideella föreningar anordnar bingospel inte rätt att anordna tillståndsfria sidolotterier till bingospelet. Inte heller har den eller de ideella föreningar, till förmån för vilka bingospelet bedrivs, rätt att anordna tillståndsfria sidolotterier om dessa föreningar inte även anordnar själva bingospelet.
20 § lotterilagen reglerar de möjligheter som står öppna för var och en att anordna egentliga lotterier. Det är med stöd av denna bestämmelse som de s.k. marknads- och tivolinöjena anordnas. Egentliga lotterier får enligt bestämmelsen anordnas utan tillstånd i samband med en offentlig nöjestillställning och vissa andra offentliga eller allmänna tillställningar. Vinsterna får bara utgöras av varor eller tjänster. Samma vinstregler gäller i övrigt som för tillståndsfria lotterier enligt 19 §.
21 § och 21 c §lotterilagen reglerar förutsättningarna att utan tillstånd anordna lotterier i tryckta periodiska skrifter eller i radio och TV.
13.5.2. Överväganden
Någon behovsprövning torde inte vara erforderlig för lotterier som enligt 19 § lotterilagen får anordnas utan tillstånd. En sådan prövning är i praktiken omöjlig att göra om det inte sker någon bedömning i förväg av lotteriverksamheten. En begränsning, motsvarande den som föreslagits i fråga om registreringslotterier, bör därför föreskrivas.
Enligt Lotteriinspektionen råder det tveksamhet om huruvida det krävs insats för att få anordna lotterier utan tillstånd enligt 19 eller 20 §. Enligt utredningens bedömning medför regleringen av såväl lägsta som högsta vinståterbetalning att insats krävs. Därmed kan en ideell förening inte anordna lotterier med stöd av 19 § t.ex. i samband med motionslopp utan att ta ut insats särskilt för lotterierna. Utredningen kan inte finna någon anledning varför en ideell förening inte skulle kunna anordna insatsfria lotterier, t.ex. i syfte att stimulera till motion (s.k. stimulanslotterier). Utredningen har i avsnitt 8.2.2 funnit att insatsfria lotterier alltjämt bör omfattas av lagstiftningen, om inte annat så i avsikt att reglera reklamlotterier i avvaktan på genomförandet av Europeiska unionens förordning om säljfrämjande åtgärder. Det kan emellertid inte befaras att en möjlighet för ideella föreningar att anordna lotterier utan insats med stöd av 19 § lotterilagen kommer att kunna användas för att låta kommersiella intressen anordna reklamlotterier. Utredningen föreslår därför att det av 19 § lotterilagen bör framgå att insats inte är nödvändig. Någon motsvarande möjlighet bör emellertid inte införas för lotterier som enligt 20 § lotterilagen får anordnas utan tillstånd, eftersom den bestämmelsen inte uppställer något krav på anordnare.
13.6. Spelautomater
Bedömning: Utredningen bedömer att kravet på tillstånd enligt 28 § första stycket lotterilagen att inneha vissa spelautomater inte för närvarande bör utvidgas till att avse samtliga spelautomater som
omfattas av lagen. Om en utvidgning övervägs bör denna begränsas till automater som är särskilt ägnade för spel med vinster. De gränsdragningsproblem en sådan reglering är förenad med bör dock övervägas närmare, likaså om ett tillståndskrav med sådana begränsningar verkligen skulle fylla någon funktion.
13.6.1. Inledning
Regleringen av spelautomater har varit föremål för flera ändringar. En bidragande orsak till det återkommande behovet av författningsändringar torde vara att man har försökt åstadkomma en heltäckande lagstiftning. Automatspelsmarknaden är uppenbarligen mycket lukrativ och intresset av att kunna anordna automatspel förefaller vara stort. Vid flera tillfällen har kringgåendemöjligheter utnyttjats för att anordna automatspel. Till detta kommer att det illegala automatspelet är tämligen omfattande (se t.ex. avsnitt 3.4.5).
Utredningen har uppmärksammats på att lagstiftningen om spelautomater uppfattas som svår att tillämpa och att det alltjämt finns brister i den. Det har bl.a. ifrågasatts att verksamheten regleras dels i lotterilagen, dels i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automatspelslagen). Som utredningen funnit i avsnitt 8.2.3 finns det emellertid inte för närvarande anledning att överväga att sammanföra regleringen i en enda lag.
Ett ytterligare problem är att det ibland är oklart om en viss anordning skall anses som en sådan mekanisk eller elektronisk spelautomat som omfattas av lotterilagen. Utredningen har funnit att det inte i dag är möjligt att närmare definiera vad som skall anses vara en sådan spelautomat. Å ena sidan skulle det vara fördelaktigt med en tydlig definition av spelautomater, utan att det i det enskilda fallet måste göras en bedömning av anordningen. Å andra sidan står det helt klart för utredningen att en tydlig definition som täcker vad som i dag bör betraktas som spelautomater med stor sannolikhet kommer att snabbt bli föråldrad. Det är inte möjligt att förutse vilka slags automatliknande verksamheter som kommer att utvecklas i framtiden. En detaljerad definition av spelautomater riskerar att innebära att verksamheter, som enligt lagstiftarens intentioner bör omfattas av regleringen av spelautomater, kommer att falla utanför. För det fall den ordning som utredningen förespråkat i avsnitt 13.2 skulle genomföras, dvs. att lotterilagen utformas som en ramlag vilken innehåller bestämmelser om
delegation, torde förutsättningarna vara större att precisera vad som bör anses vara en spelautomat.
13.6.2. Gällande rätt
Utredningen har av Lotteriinspektionen uppmärksammats på att det tillståndskrav som enligt 28 § lotterilagen gäller för innehav av spelautomater inte omfattar samtliga spelautomater enligt lagen.
Automatspel definieras i 6 § första stycket lotterilagen som spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater. Någon allmän definition av spelautomater finns inte i lotterilagen. Däremot definieras i 6 § andra stycket fyra slags spelautomater, nämligen varuspelsautomater, penningautomater, värdeautomater och skicklighetsautomater. Gemensamt för dessa är att de betalar ut vinst. Det finns inte i övrigt i detta sammanhang anledning att behandla de olika spelautomaterna.
Enligt 28 § första stycket lotterilagen får penningautomater, värdeautomater, varuspelsautomater och skicklighetsautomater bara innehas efter tillstånd. Lotteriinspektionen prövar enligt 47 § sådana frågor om tillstånd. Särskilt tillstånd behövs dock inte om tillstånd till automatspel meddelats på sätt som närmare angivits i 28 § andra stycket 1 och i vissa undantagssituationer som inte behandlas här. Enligt 54 § första stycket är det straffbart att olovligen inneha penningautomater, värdeautomater, varuspelsautomater och skicklighetsautomater.
Insatser som tagits emot vid brott mot lotterilagen samt utrustning, handlingar och annan egendom som använts vid eller varit föremål för sådant brott – samt innehållet i en spelautomat som förverkas – skall enligt 58 § första stycket lotterilagen förklaras förverkade om det inte är uppenbart oskäligt. Bestämmelserna i 36 kap. 5 § brottsbalken om hos vem förverkande får ske tillämpas. Därutöver gäller enligt 58 § andra stycket lotterilagen att förverkande kan ske hos den som yrkesmässigt tillhandahållit egendomen. Även värdeförverkande är möjligt.
Automatspelslagen
Enligt 1 § första stycket automatspelslagen tillämpas lagen på sådana spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater som anordnas för allmänheten eller som i annat fall anordnas i förvärvssyfte och som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel på automaten. Lagen skall enligt samma lagrum också tillämpas på uppställning av automater av detta slag i lokaler eller på platser till vilka allmänheten har tillträde. I andra stycket utvidgas tillämpningsområdet till att även avse vissa lokaler där tillträde kräver medlemskap, inbjudan m.m. Enligt 3 § krävs tillstånd för att anordna automatspel eller ställa upp spelautomater i lokaler eller på platser som avses i 1 §.
Enligt 9 § automatspelslagen är det straffbart att uppsåtligen eller av oaktsamhet anordna automatspel eller ställa upp en spelautomat i strid mot 3 §. Det är vidare straffbart att bryta mot vissa föreskrifter om åldersgränser m.m. Enligt 9 a § skall spelautomater och annan egendom som använts vid eller varit föremål för brott enligt 9 § förklaras förverkade om det inte är uppenbart oskäligt. Förverkande är möjligt hos samma krets som enligt lotterilagen.
13.6.3. Överväganden
Tillståndskravet i 28 § lotterilagen avser endast penningautomater, värdeautomater, varuautomater och skicklighetsautomater. Andra spelautomater än dessa kräver alltså inte tillstånd för att få innehas. De automater som faller utanför torde framför allt vara sådana som saknar utbetalningsanordning. Inte heller automatspelslagen innehåller något förbud mot att inneha en spelautomat utan tillstånd. Enligt den lagen får dock förströelseautomater inte ställas upp utan tillstånd på platser eller i lokaler dit allmänheten har tillträde. Ett heltäckande förbud mot att inneha sådana spelautomater som omfattas av lotterilagen, och som kan användas för spel med penningvinster, skulle med stor sannolikhet bidra till att motverka det illegala automatspelet. Sanktionssystemet skulle då omfatta även den situationen att en spelautomat av annat slag än dem som i dag anges i 28 § första stycket lotterilagen har ställts upp i en lokal dit allmänheten inte har tillträde. I dag krävs det, för att kunna ingripa mot en sådan automat, att det visas att spel om pengar anordnats på automaten åtminstone i förvärvssyfte.
I prop. 2004/05:3 s. 14 f. behandlade regeringen emellertid frågan om det i lotterilagstiftningen borde införas ett krav på tillstånd för att få inneha förströelseautomater. Regeringen bedömde att definitionen av spelautomater – vilken man inte föreslog någon ändring av – skulle träffa inte bara traditionella förströelseautomater utan även att apparater som fanns i snart sagt varje hem såsom hemdatorer skull omfattas av definitionen, beroende på hur dessa används. Regeringen fann därför att det varken var möjligt eller önskvärt att införa ett krav på tillstånd för innehav som skulle träffa sådana apparater.
Samma argument kan användas mot att införa ett generellt krav på tillstånd för att inneha spelautomater enligt lotterilagen. De automater som i dag omfattas av tillståndskravet är samtliga försedda med någon slags utbetalningsanordning. Därmed är det förhållandevis enkelt att konstatera om det rör sig om en spelautomat som kan ge vinst. Om tillståndskravet skulle utvidgas till att gälla generellt för spelautomater enligt lotterilagen skulle även sådana automater omfattas där vinsten inte betalas ut genom automaten. Eftersom i princip samtliga spelautomater kan användas för spel om pengar, t.ex. genom att innehavaren och spelaren kommer överens om att vinst skall utgå när ett visst antal poäng uppnåtts i spelet, skulle tillståndskravet således även omfatta förströelseautomater enligt automatspelslagen. Vidare skulle olika slags hemdatorer omfattas så snart det vore möjligt att spela om pengar på dessa. Även om man skulle föreskriva ett undantag från tillståndskravet, för det fall tillstånd enligt automatspelslagen meddelats, skulle lotterilagens tillståndskrav komma att omfatta ett stort antal anordningar i rent privata miljöer.
Utredningen finner mot bakgrund av det anförda att en utvidgning av tillståndskravet i 28 § lotterilagen till att avse alla spelautomater – om en sådan utvidgning skulle genomföras – måste begränsas till automater som är särskilt ägnade för spel med vinster. De gränsdragningsproblem som en sådan reglering är förenad med har utredningen dock inte kunnat bedöma. Detta gäller även frågan om ett krav på tillstånd som förenas med sådana begränsningar verkligen skulle fylla någon funktion. Dessa frågor måste övervägas närmare och utredningen lämnar inte något förslag på författningsändringar.
13.6.4. Samordning av polisiära insatser m.m.
Illegalt spel, innefattande spelautomater, anses inte vara sådan brottslighet som är prioriterad vid polismyndigheterna. Det är förenat med särskilda svårigheter att utreda brottslighet av detta slag. Enskilda polismyndigheter har varit framgångsrika när det gäller att beivra illegalt automatspel, men detta har uppenbarligen varit avhängigt av om respektive myndighet haft utrymme att avsätta resurser för detta. Även om sådana resurser skulle finnas har utredningen uppfattat att det saknas en central informationsspridning och utbildning i dessa frågor. Vid en strävan att kunna motarbeta den spelrelaterade brottsligheten torde krävas en central samordning av hur arbetet skall bedrivas och det bör även finnas förutsättningar för utbyte av information i dessa frågor. Enligt utredningen finns det anledning för Rikspolisstyrelsen att överväga en central styrning av ansvaret vid spelrelaterad brottslighet.
Det bör här nämnas att inom Åklagarmyndighetens Utvecklingscentrum Malmö, som har ansvaret inom åklagarväsendet för utbildningsåtgärder rörande bl.a. brott mot lotterilagstiftningen, utarbetas informationsmaterial i dessa frågor. Det torde även för åklagarnas verksamhet finnas ett behov av samordning på detta område. En specialfunktion som åklagare i fråga om spel, eventuellt med hela riket som arbetsfält, bör övervägas.
13.7. Kvarstående frågor
13.7.1. Pyramidspel
Regleringen kring pyramidspel (vilket omfattas av bestämmelserna om kedjebrevsspel i lotterilagen) bör ses över. Skillnaden mellan sådant spel och marknadsföringsåtgärder måste klargöras (jfr direktivens krav). Pyramidspel är system som är uppbyggda i olika nivåer och där deltagarna kan få vinst beroende på om de lyckas värva nya deltagare på en lägre nivå än de själva. Någon omsättning av varor eller tjänster sker däremot inte i den rena formen av pyramidspel. Sådan verksamhet omfattas utan tvekan av lotterilagens förbud mot kedjebrevsspel. Motsvarande hierarkiska uppbyggnad förekommer emellertid även vid försäljningsåtgärder i form av s.k. Multi-level Marketing. Den verksamheten skiljer sig från pyramidspelen genom att det vid Multi-level Marketing sker omsättning av varor eller tjänster inom systemet. Multi-level
Marketing kan användas för fullt legal försäljning, t.ex. vid direktförsäljning av hushållsprodukter i nätverksform (s.k. ”homeparties” och liknande verksamheter). Det förekommer emellertid även verksamheter där, under föregivande av att verksamheten utgör Multi-level Marketing, de produkter som omsätts saknar reellt värde eller endast betingar ett ringa värde. I vissa domstolsavgöranden har sådan verksamhet bedömts utgöra ett otillåtet pyramidspel (se t.ex. Hovrättens över Skåne och Blekinge dom den 16 december 2005, mål B 608-03 där hovrätten fann att de erbjudna produkterna hade ett så begränsat värde och var av så underordnad betydelse i transaktionen att momentet av spel var helt dominerande och att produkterna funnits till i princip enbart i syfte att försöka kringgå lotterilagstiftningen). Med hänsyn till att osäkerhet ändå råder i fråga om hur omfattande försäljningsverksamhet som krävs för att verksamheten skall falla utanför lotterilagens tillämpningsområde bör denna fråga övervägas närmare. En reglering kan kanske lämpligen i stället avse att definiera Multi-level Marketing i marknadsrättslig lagstiftning i stället för i lotterilagen. Utredningen finner anledning att peka på den skrivelse som generaldirektörerna för Konsumentverket och Lotteriinspektionen ställt till regeringen genom Justitiedepartementet i ämnet. Det finns även anledning att peka på att frågan nyligen behandlats i ett lagförslag i Norge (Ot prp. 2004-05 nr 97). I sammanhanget bör emellertid även behandlas lotterilagens reglering av otillåtna förfaranden i samband med pyramidspel. Liksom vid andra otillåtna lotterier är det olovligt och straffbart att anordna kedjebrevsspel. Den som är att anse som anordnare kan således dömas för brott mot lotterilagen eller dobbleri. Ett särdrag hos pyramidspel och andra kedjebrevsspel är emellertid att deltagarnas värvning av nya deltagare är en förutsättning för spelets utveckling. I en del domstolsavgöranden har den som deltagit i ett pyramidspel och som haft en ledande ställning i verksamheten ändå inte ansetts som anordnare av spelet (se t.ex. Svea hovrätt, dom den 3 januari 2001, mål B 37-00, samt Hovrättens över Skåne och Blekinge, dom den 16 december 2005, mål B 608-03). Deltagandet har emellertid kunnat anses som ett främjande av det otillåtna pyramidspelet, och ansvar för medhjälp till brott mot lotterilagen har ibland utdömts. Enligt utredningens förslag bör allt främjande av lotterier som saknar tillstånd enligt lotterilagen vara straffbart såsom brott mot lotterilagen. Blotta deltagandet i otillåtna verksamheter föreslås emellertid inte bli olagligt. Det finns därför
ett kvarstående utrymme för osäkerhet huruvida blotta deltagandet i pyramidspel – som ju i sig innefattar ett värvande av nya deltagare – bör anses som ett främjande. Dessa frågor bör övervägas närmare. Utredningen kan där peka på det ovan nämnda norska lagförslaget, enligt vilket deltagande i pyramidspel föreslås bli kriminaliserat.
13.7.2. Ytterligare frågor om automatspel
- Svenska Spel har hemställt att 27 § lotterilagen ändras på så sätt att insatsernas storlek vid värdeautomatspel bestäms i relation till speltiden samtidigt som de nuvarande högsta insatserna och vinsterna höjs. Svenska Spel har därvid hänvisat till hur den norska regleringen av spelautomater utformats, där det är spelinnehållet, dvs. insats- och vinststrukturen och snabbheten i spelen, som beaktats för att komma till rätta med spelberoendeproblemen. Vidare har Svenska Spel anfört att de nuvarande begränsningarna i 27 § lotterilagen vad gäller värdet på insats och högsta vinst hindrar bolaget från att förnya och utveckla spel på värdeautomater, samt att begräsningarna är av den karaktären att de kan bidra till ett förlängt spelande.
- Enligt 37 a § lotterilagen får inte vinster i samband med spel på varuautomater lösas in mot annan vara eller mot kontanter. Lotteriinspektionen har anfört att förbudet bör utvidgas till att avse även tjänster.
- Tillstånd att anordna spel på värdeautomater lämnas till
Svenska Spel. Den näringsidkare i vars rörelse automaterna ställs upp saknar talerätt exempelvis i fråga om indragning av tillstånd. Till utredningen har framställts önskemål om att denna ordning bör ses över.
13.7.3. EMV-lotterier
Regelsystemet kring lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor bör ses över. Det finns då anledning att ta ställning till vilka verksamheter som bör omfattas av de särskilda reglerna om EMV-lotterier i lotterilagen. Dessa bestämmelser har tillkommit särskilt med hänsyn till verksamheter över Internet eller liknande interaktiva media, men omfattar även t.ex. verksamheter i
radio och TV eller som förmedlas med telefax. Bl.a. Lotteriinspektionen har ifrågasatt om den nuvarande regleringen bör ha ett så vidsträckt tillämpningsområde. Det har bl.a. nämnts att ansökningar om bingospel i närradio måste prövas enligt dessa bestämmelser, vilket innebär kostnader och olägenheter för anordnaren som inte står i proportion till nyttan av en sådan prövning.
Vidare bör behandlas om särskilda regler om t.ex. vinster bör gälla för EMV-lotterier. Den nuvarande regleringen syftar till att göra det möjligt för folkrörelserna att bedriva lotterier över exempelvis Internet under i stort sett samma förutsättningar som gäller för de traditionella formerna av lotterier (prop. 2001/02:153 s. 19). Däremot var avsikten inte att tillåta folkrörelserna att bedriva lotterier med exempelvis andra vinstregler än som gäller enligt 16 § lotterilagen. Eftersom utredningen inte kunnat ta ställning till dessa frågor krävs en närmare analys av dels vilka verksamheter som skall omfattas av särreglerna, dels under vilka förutsättningar EMV-lotterier skall få bedrivas.
13.7.4. Övrigt
- Regleringen av bingospel, t.ex. om även ett statligt bolag bör få anordna sådant spel samt om all tillståndsgivning till bingospel bör läggas på länsstyrelserna.
- Ytterligare överväganden kring sanktionssystemet, t.ex. om varning eller föreläggande bör få ges vid överträdelser av lagens bestämmelser även om åtgärden inte föregåtts av råd eller rekommendationer (jfr Kammarrättens i Stockholm dom den 7 december 2005, mål 2158-05)
- Frågan om även beslut om vite enligt lotterilagen bör gälla omedelbart.
- Frågan huruvida bestämmelserna i 14 § lotterilagen om typgodkännande bör tas bort och att tekniska anordningar i stället skall prövas enligt 10 § lotterilagen samt föreskrifter motsvarande 4 b § lotteriförordningen (1994:1451).
Förutsättningarna att bedriva vadhållning inom den sektor där Svenska Spel eller ATG har monopol men där rätten inte utnyttjas, t.ex. hundkapplöpningar.
14. Konsekvensanalyser
Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall i ett betänkande, om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, redovisas en beräkning av dessa konsekvenser. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. Förslagens förväntade konsekvenser bör vidare jämföras med konsekvenserna av att inga förändringar görs (se Ds 2000:1).
Utredningens första alternativ, som redovisats i kapitel 9, innebär i princip att den i dag gällande regleringen på spel- och lotteriområdet behålls. För det fall den begränsade höjning av vinstandelstaket för vadhållning, som utredningen funnit vara möjlig, genomförs kommer intäkterna till staten att minska om bruttoomsättningen inte förändras. Om åtgärden leder till en ökad bruttoomsättning kan minskningen emellertid uppvägas. Vilket närmare utfall som denna åtgärd kommer att medföra låter sig dock inte beräknas utan detta är också avhängigt av den utländska konkurrens som inte kan styras med hjälp av den svenska lagstiftningen. Förutsatt åtgärden leder till att en ökad andel av spelandet sker under svensk kontroll ser utredningen samhällsekonomiska vinster i detta. En ökning av spelandet totalt sett, oavsett orsak, torde leda till att antalet problemspelare och även omfattningen av spelproblemen ökar och därmed även samhällets kostnaderna för behandling och andra åtgärder. Dessa senare konsekvenser kan emellertid inte beräknas.
Övriga förslag bedöms inte få sådana ekonomiska konsekvenser som enligt 14 § kommittéförordningen skall beräknas. Utredningens förslag att vinster i utländska lotterier eller vid vinstdragningar i utländska premieobligationer skall vara undantagna från inkomstbeskattning om lotteriet anordnats eller premieobligationen utfärdats inom EES, innebär endast att den svenska lagstiftningen bringas i överensstämmelse med EG-rättens krav.
Eftersom de nuvarande bestämmelserna om inkomstbeskattning inte får tillämpas för vinster inom EES leder förslaget alltså inte till ytterligare ekonomiska konsekvenser.
Ett fortsatt upprätthållande av den nuvarande regleringen torde leda till att såväl statens som föreningslivets intäkter kommer att minska, förutsatt att förstärkningar i förutsättningarna för de svenska lotterianordnarna inte företas. Eftersom utredningen inte inom ramen för den nuvarande ordningen kunnat förespråka sådana generella förstärkningar finns det alltså en risk för intäktsminskningar för staten och föreningslivet.
Den alternativa modell som redovisas i kapitel 10 innehåller inga omedelbart genomförbara förslag och konsekvenserna av ett eventuellt införande av den modellen kan därför inte bedömas.
Utredningen bedömer inte att förslagen utöver det sagda medför sådana konsekvenser som enligt kommittéförordningen eller direktiven till utredningen skall redovisas.
15. Författningskommentar
15.1. Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000)
1 §
Fjärde stycket är nytt och har behandlats i avsnitt 8.2.3. Av bestämmelsen följer att lotterilagen skall tillämpas även i fråga om lotterier som anordnas i Sverige och som är tillgängliga för allmänheten i annan stat, men där svenska spelare utestängs från att delta.
10 §
Paragrafens räckvidd har utvidgats till att omfatta samtliga lotterier enligt lotterilagen. Det närmare innehållet i paragrafen har behandlats i avsnitt 13.3.
Rubriken närmast före paragrafen har fått lydelsen ”Allmänna förutsättningar för lotterier”.
15 §
Första och andra styckena har ändrats. Andra stycket har även omarbetats redaktionellt.
Ändringen i första stycket innebär att kravet att anordnaren skall vara en svensk juridisk person tagits bort.
Ändringen i andra stycket innebär att undantagsbestämmelserna endast kan tillämpas i fråga om juridiska personer som har till syfte att främja ett allmännyttigt ändamål.
Ändringarna har behandlats i avsnitt 9.3.2.2.
16 §
Fjärde stycket är nytt och har behandlats i avsnitt 9.6.6. Femte stycket motsvarar det nuvarande fjärde stycket. Enligt det nya fjärde stycket får, vid bedömningen av om ett rikslotteri kan antas ge anordnaren skälig avkastning, beaktas anordnarens samlade lotteriverksamhet. Vid bedömningen skall således beaktas såväl den
avkastning som sökanden får av lotterier för vilka tillstånd har getts tidigare som den avkastning som det nu aktuella lotteriet kan antas komma att ge.
17 §
Ändringen i första stycket klargör att endast ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet får anordna lotterier efter registrering och att någon prövning av sökandens behov av lotteriinkomster inte skall göras vid registreringen. Ändringen har behandlats i avsnitt 13.4.2.
Tredje stycket är nytt. Det har behandlats i avsnitt 13.3.2. Enligt bestämmelsen får registreringsmyndigheten meddela villkor för verksamheten i samband med registreringen.
Fjärde stycket motsvarar det nuvarande tredje stycket. Ändringen i fjärde stycket är föranledd av ändringen i 16 §.
19 §
Ändringarna i första stycket klargör att någon prövning av sökandens behov av lotteriinkomster inte skall göras vid registrering och att insats inte erfordras vid ett tillståndsfritt lotteri enligt paragrafen. Ändringarna har behandlats i avsnitt 13.5.2.
32 §
Första stycket fjärde punkten har ändrats så att det skall vara den, som söker tillstånd till restaurangkasinospel, som skall visa att han eller hon är lämplig att bedriva verksamheten. Ändringen har behandlats i avsnitt 9.3.2.4.
33 §
I andra stycket har den personkrets som skall omfattas av lämplighetsprövningen när sökanden är en juridisk person utvidgats till att avse samtliga som har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Ändringen har behandlats i avsnitt 9.3.2.4. Utvidgningen innebär att även t.ex. en aktieägare i ett fåmansföretag kan prövas även om denne varken ingår i styrelsen eller är verkställande direktör.
38 §
Förbudet enligt första stycket första punkten har ändrats till att avse främjande av deltagande av ett lotteri som inte anordnats med stöd i lotterilagen. Ändringen har behandlats i avsnitt 9.5.4.1.
Första stycket andra punkten är ny och har behandlats i avsnitt 9.5.4.4. Bestämmelsen innebär ett förbud mot att erbjuda möjligheten att delta i ett lotteri som inte anordnats med stöd i lagen, även om åtgärden inte kan anses vara ett främjande enligt första punkten. Förbudet avser alla lotterier som anordnats utan stöd i lagen, vare sig lotteriet är anordnat i Sverige eller utomlands. Några särskilda sanktioner vid överträdelser av förbudet föreskrivs inte.
Första stycket tredje punkten motsvarar den nuvarande andra punkten i samma stycke.
Ändringen i andra stycket är föranledd av ändringen i första stycket första punkten.
51 §
Första stycket har omarbetats redaktionellt.
51 a §
Paragrafen är ny. Den har behandlats i avsnitt 13.3.2. Enligt paragrafen kan registreringsmyndigheten upphäva en registrering, om den som anordnar lotterier efter registrering inte följer föreskrifterna i lagen eller andra föreskrifter, villkor eller bestämmelser som meddelats med stöd av lagen. Överträdelser som kan aktualisera ett upphävande av registrering kan vara t.ex. att lagens vinstregler inte följs eller att lotteriet bedrivs på ett från allmän synpunkt olämpligt sätt.
Rubriken närmast före paragrafen är ny.
54 §
Ansvarsbestämmelsens utformning har ändrats till följd av ändringen i 38 § första stycket 1. Ändringen innebär att samtliga olovliga främjanden blir straffbelagda som brott mot lotterilagen enligt 54 §. Någon utvidgning av det kriminaliserade området är inte avsedd. Ändringen har behandlats i avsnitt 9.5.4.1.
15.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m.
1 §
I paragrafen har en hänvisning lämnats till även 21 c § lotterilagen. Ändringen innebär att även lotterier som anordnas i samband med sändning i radio eller TV omfattas av skattskyldighet enligt lagen. Ändringen har behandlats i avsnitt 12.5.
15.3. Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)
Ändringarna har behandlats i avsnitt 12.3.2.
8 kap. 3 §
I paragrafen anges i vilka fall en vinst i ett utländskt lotteri eller en vinstdragning på en utländsk premieobligation skall vara skattefri. För skattefrihet enligt paragrafen skall lotteriet vara anordnat respektive premieobligationen vara utställd i ett EES-land. Det utländska lotteriet måste också ha erforderliga tillstånd eller stå under offentlig kontroll i det land där det anordnas.
42 kap. 25 §
I paragrafen anges i vilka fall en vinst i ett utländskt lotteri eller i en vinstdragning på en utländsk premieobligation inte skall tas upp som inkomst av kapital.
Kommittédirektiv
Översyn av lotterilagen Dir. 2004:76
Beslut vid regeringssammanträde den 19 maj 2004.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över lagstiftningen inom spel- och lotteriområdet. Utredaren skall mot bakgrund av den av riksdagen och regeringen fastställda spelpolitiken och med hänsyn tagen till den aktuella utvecklingen lämna de förslag som kan behövas för att anpassa regleringen inom området till den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen samt till utvecklingen av EG-rätten. Utredaren skall även beakta utvecklingens och förslagens inverkan på folkhälsan och de sociala skyddshänsynen.
Bakgrund
Den nu gällande lotterilagen (1994:1000) trädde i kraft den 1 januari 1995 (prop. 1993/94:182, bet. 1993/94:KrU32, rskr. 1993/94:415). Lagen reglerar i stort sett alla former av lotterier och befäster den sedan länge gällande principen inom svensk lotterireglering att lotterier endast får anordnas efter tillstånd och att alla tillstånd skall stå under statlig kontroll. Lagen befäster också principen att inkomsterna från lotterier skall gå till allmänna eller allmännyttiga ändamål. Endast i undantagsfall kan privata vinstintressen accepteras. Regleringens huvudsyfte är att uppnå en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former.
Bestämmelser om lotteriskatt finns i lagen (1991:1482) om lotteriskatt.
Senare års utveckling på spel- och lotteriområdet
Sedan 1995, då den nu gällande lotterilagen trädde i kraft, har stora förändringar skett på spel- och lotteriområdet. Bland annat har utvecklingen inom kommunikationstekniken inneburit möjligheter för spelanordnare att från i princip vilken plats som helst i världen konkurrera med aktörer på nationella spelmarknader. Tekniken gör det därmed möjligt för spelbolag att bedriva sin verksamhet helt enligt etableringslandets regler och samtidigt erbjuda spel inom andra jurisdiktioner utan att omfattas av dessa länders restriktioner och kontroll.
Vidare har det under senare tid uppstått företeelser som angränsar till spel och lotterier och som inte förutsågs vid lotterilagens tillkomst. Som exempel på de problem som uppstått kan nämnas gränsdragningen mellan markandsföringsåtgärder och kedjebrevspel.
Även på det rättsliga planet sker en utveckling som är av betydelse för regleringen på spel- och lotteriområdet. EG- domstolen har vid sin tolkning av EG-fördraget uttalat sig om förutsättningarna för nationella regler som begränsar den fria rörligheten av tjänster, senast i målen C-6/01 (Anomar), C-243/01 (Gambelli) - i vilket även etableringsrätten behandlades, och i mål C-42/02 (Lindman). Av domstolens uttalanden framgår att nationella begränsningar är tillåtna om de kan motiveras av tvingande hänsyn av allmänintresse samt är proportionerliga och icke-diskriminerande.
Regeringen har i propositionen Vissa frågor inom spelområdet m.m. (prop. 2002/03:93) redogjort för sin syn på den inhemska utvecklingen och bl.a. aviserat ett antal åtgärder i syfte att motverka negativa effekter av spel. I propositionen angav regeringen även att det inte bara är staten som har ett ansvar för frågan om spelberoende utan att det även är väsentligt att aktörerna inom spel- och lotteriområdet får ett utökat ansvar för de negativa sociala och hälsomässiga konsekvenser som kan bli effekten av ett överdrivet spelande. I detta sammanhang bör man särskilt se över reglerna för ålderskontroll vid spel, särskilt vid spel på automater. Vidare bör frågan om marknadsföringens betydelse för utvecklingen av spelverksamheten och problemspelandet studeras närmare. Granskningen bör även omfatta de gemensamma etiska riktlinjer för marknadsföringen som de svenska spelanordnarna själva utarbetat.
Den tekniska utvecklingen och den internationalisering som skett på spelområdet har under senare tid lett till en ökad konkurrens i Sverige och frågan har aktualiserats vilka åtgärder som bör vidtas för att öka möjligheterna för inhemska aktörer att möta denna utveckling. Regeringen anser att det finns skäl att analysera behovet av att vidta åtgärder i syfte att stärka sådana lotterier som kan förutses påverkas av den ökande konkurrensen. Som ett sätt att möta den ökande konkurrensen har det bl.a. rests krav på att lotterilagens övre gräns för vinståterbetalning skall ses över. Regeringen anser därför att det är angeläget att utredaren analyserar dessa frågor och även belyser de risker ur spelberoendesynpunkt som en ökad vinståterbetalning skulle medföra.
Uppdraget
Utvecklingen på området understryker ett fortsatt behov av en ansvarsfull spelpolitik. En särskild utredare skall med utgångspunkt i målen för den svenska spelpolitiken och mot bakgrund av den nationella och internationella tekniska och marknadsmässiga utvecklingen och utvecklingen inom EG- rätten, särskilt mot bakgrund av EG-domstolens rättspraxis på området, se över lagstiftningen, inklusive skattereglerna, samt lämna de förslag som kan behövas för att anpassa denna till utvecklingen på området. Utredaren skall även beakta utvecklingens och förslagens inverkan på folkhälsan och de sociala skyddshänsyn som skall tas. I uppdraget ingår även att bedöma hur marknadsföringen av spel påverkar efterfrågan på olika spelformer och problemspelandets utveckling och att vid behov lämna förslag.
Övrigt
Utredaren bör samråda med berörda myndigheter inom området. Utredaren skall inhämta information från marknadens aktörer och löpande bevaka och analysera utvecklingen på marknaden. Utredaren skall inhämta synpunkter från representanter för föreningslivet, AB Svenska Spel, AB Trav och Galopp och andra aktörer inom området.
Utredaren är oförhindrad att, med anledning av sitt uppdrag, ta
upp sådana frågor och lägga fram de förslag han eller hon anser motiverade samt att behandla övriga frågor som kan komma att aktualiseras under utredningens gång.
I de förslag och analyser som utredaren lämnar skall spelets samhällsekonomiska konsekvenser belysas. Utredaren bör även belysa förslagens effekter för föreningslivet.
Utredaren skall även beakta de administrativa konsekvenserna för näringslivet och skall utforma förslagen så att företagens administrativa kostnader hålls så låga som möjligt.
Redovisning av uppdraget
Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 15 december 2005. Det står utredaren fritt att dessförinnan redovisa delar av arbetet i ett eller flera delbetänkanden. Förslagen rörande vinståterbetalning skall redovisas med förtur.
(Finansdepartementet)
Överväganden och förslag ur promemorian ”Beskattning av vinst på utländskt lotteri” (Fi2004/2095)
Promemorians förslag: Vinst i utländskt lotteri som anordnas i ett EES-land skall vara fritt från inkomstskatt i Sverige om anordnaren har erforderliga tillstånd eller lotteriet står under offentlig kontroll. Även vinst vid vinstdragning på utländska premieobligationer skall vara skattefria om premieobligationen ställts ut i ett land inom EES. De nya reglerna skall träda i kraft den 1 januari 2005.
Den i 42 kap. 25 § IL reglerade beskattningen av en vinst i ett utländskt lotteri eller vid en vinstdragning på utländska premieobligationer är inte förenlig med EG-rätten. En ändring av de svenska bestämmelserna bör således ske. Att helt ta bort bestämmelsen är emellertid inte möjligt. Detta skulle öppna för oseriösa spelanordnare runt om i världen och på sikt kunna konkurrera ut den svenska spelmarknaden. En begränsning bör därför ske. Ett lämpligt sätt att begränsa skattefriheten är att, såsom Norge och Island gjort, endast skattebefria vinst i ett utländskt lotteri eller vid vinstdragning på utländska premieobligationer där anordnaren eller utgivaren hör hemma inom EES. Den nuvarande lagstiftningen bör således fortfarande gälla för länder utanför EES.
Vad som avses med ett utländskt lotteri diskuterades inte när begreppet infördes i kommunalskattelagen (1928:370) (prop. 1945:264, s. 39 ff.). Några större tillämpningsproblem verkar inte ha förekommit och det torde därför inte vara nödvändigt att försöka definiera vad som skall omfattas av ”utländskt lotteri”. En rimlig utgångspunkt är emellertid att utländska motsvarigheter till vad som enligt 3 § lotterilagen (1994:1000) anses som lotteri i Sverige är ”utländskt lotteri”.
De ändringar i gällande bestämmelser som föreslås i denna promemoria tar sikte på att för vinnaren likställa inkomstbeskattningen av en vinst från Sverige med en vinst från ett annat
EES-land. Vissa villkor som gäller för svenska lotterier bör därför kunna ställas även på de lotterier som anordnas i ett annat EESland för att vinsten skall kunna undantas från beskattning. En inledande fråga är således om skattefriheten skall omfatta alla tillåtna lotterier inom EES-länderna eller om den skall begränsas till att endast omfatta lotterier och penningspel som uppfyller villkor som motsvarar dem som gäller för svenska lotterier. Norge och Island har valt att endast skattebefria de lotterier och penningspel som uppfyller samma villkor som gäller i respektive land.
Som framgår ovan är spelmarknaden strikt reglerad i de flesta EES-länderna. I de fall staten inte har spelmonopol har den ändå kontrollen över spelmarknaden och höga krav ställs på anordnarna. Det krävs oftast tillstånd för att anordna ett lotteri. Antalet anordnare är också relativt begränsat, antingen antalsmässigt eller till vissa sektorer som exempelvis ideell sektor. Det finns emellertid länder där kontrollen är begränsad. Ett exempel på detta är vadhållningsverksamheten i Storbritannien. Den dominerande vadhållningsformen är bookmaking. Flera bookmakers är i dag stora företag som agerar på den internationella marknaden med spel över Internet. Den gränsöverskridande bookmakingverksamheten bedrivs av några få stora seriösa aktörer. Vadhållning är inte ett lotteri enligt reglerna i Storbritannien utan betraktas som en affärsmässig näringsverksamhet (se SOU 2000:50 s. 82). Företagen måste dock vara licensierade. En lagändring synes dock vara aktuell där vadhållningsverksamheten skall bli mer kontrollerad.
I nu förevarande sammanhang har det inte varit möjligt att få en heltäckande bild av alla EES-ländernas spelbeskattning. När det gäller de nya EU-medlemsländerna är bilden än mer oklar. Ett sätt att ändå undvika att skattemässigt gynna lotterier i andra länder som exempelvis är helt kommersiella är att sätta upp ytterligare villkor för skattefriheten. Ett sådant rimligt villkor bör därför vara att lotteriet eller penningspelet har erforderliga tillstånd eller att det är kontrollerat av staten eller annan offentlig myndighet i det land där det anordnas. Med erforderliga tillstånd bör avses att lotteriet uppfyller samtliga krav som ställs i den anordnande staten. När det gäller vinst från bookmakers i Storbritannien står dessa inte under offentlig kontroll i den bemärkelsen att de kontrolleras av The Gaming Board for Great Britain. En bookmaker i Storbritannien måste emellertid som framgår ovan vara licensierad för att bedriva verksamhet. Licensen utfärdas med stöd av Betting, Gaming and Lotteries Act. Bolaget betalar skatt för sina
näringsinkomster. En licensierad bookmaker i Storbritannien behöver inte ha ytterligare tillstånd och anses därför uppfylla kravet på att ha erforderliga tillstånd. Enligt svensk lagstiftning anses vadhållning som lotteri. En vinnare skulle därför med största sannolikhet uppfatta vinsten som en vinst från ett lotteri. Om en vinst från en bookmaker inte skulle vara skattefri i Sverige p g a att den inte anses inneha erforderliga tillstånd eller vara offentligt kontrollerad skulle den beskattas som inkomst av kapital enligt huvudregeln. Det är emellertid tveksamt om en sådan beskattning skulle vara förenlig med EG-rätten.
Om den däremot inte finns något krav på erforderligt tillstånd eller offentlig kontroll skulle det kunna leda till att vinster från länder där det inte finns någon spelreglering skulle vara helt skattefria. En sådan ordning är inte tillfredsställande. Ett krav på någon form av offentlig insyn i spelverksamheten är därför rimligt. Frågan är då vilka villkor som kan ställas för att vinsten skall kunna bli skattefri utan att ett sådant villkor är oförenligt med EG-rätten. En grundtanke för spelpolitiken hos de flesta av de nuvarande och i åtminstone några av de blivande medlemsländerna är att det skall finnas en kontroll över de lotterier och de spel som anordnas (se OECD:s rapport Final report of the informal working group on gambling taxation, DAFFE/CFA/WP9(2002)2). Med beaktande av att de flesta länder har en offentlig kontroll över spelmarknaden bör det vara möjligt att införa ett villkor att lotteriet eller spelet skall ha erforderliga tillstånd eller vara kontrollerat i anordnarlandet. Ett sådant villkor bör inte medföra att en beskattning av en sådan vinst i inkomstslaget kapital skulle vara oförenligt med EGrätten.
I Sverige beskattas anordnaren av ett svenskt lotteri med lotteriskatt. Emellertid är den i särklass största anordnaren av lotterier i Sverige, det statligt ägda AB Svenska Spel och dess helägda dotterbolag, undantagna från lotteriskatt. Vinnaren betalar inte någon skatt i Sverige. Många länder synes ha denna form av beskattning där anordnaren beskattas i stället för vinnaren. Med den osäkerhet som råder om lotteribeskattningen inom det framtida EES kan det emellertid finnas en möjlighet att vissa länder inte har någon beskattning av anordnaren och inte heller beskattar mottagaren av vinsten. För att undvika att det inte blir någon beskattning i något land bör övervägas om ett villkor för skattefrihet i Sverige skall vara att anordnaren eller mottagaren av
vinsten beskattas i det land där lotteriet anordnas. En beskattning skulle annars ske i Sverige.
Frågan är då hur en sådan beskattning skulle vara utformad. I dag finns en möjlighet att ta ut svensk lotteriskatt på utländskt lotteri som avser vadhållning i samband med hästtävlingar om vissa förutsättningar i 1 § andra stycket lagen (1991:1482) om lotteriskatt är uppfyllda. Förutsättningarna för denna beskattning är emellertid speciella och spelet sker helt genom Aktiebolag Trav och Galopp (ATG). Att utsträcka den formen av beskattning till spel inom hela EES är inte möjligt. Det alternativ som återstår är att vinnaren beskattas. Beskattningen borde i så fall ligga på samma nivå som den svenska lotteriskatten. Den svenska lotteriskatten tas ut med 36 procent av den behållning som återstår sedan de sammanlagda vinsterna som betalats ut till vinnarna i lotteriet räknats av från de sammanlagda insatserna. Att omvandla denna beskattning av anordnaren till en motsvarande skatt på en enskild spelares vinst synes inte vara helt okomplicerat. Därtill kommer AB Svenska Spels undantag från lotteriskatt. Mot bakgrund av de faktorer som här redogjorts för förefaller det inte möjligt att beskatta vinnaren i ett obeskattat utländskt lotteri på så sätt att situationen skattemässigt skulle bli densamma som om spelet skett i Sverige. En sådan beskattning skulle om den vore möjlig inte heller kunna beskattas som inkomst av kapital utan borde utformas som en punktskatt. Med det rådande svenska systemet är detta inte möjligt. Ett villkor att lotteriet skall vara beskattat i anordnarlandet kan därför knappast vara förenligt med EG-rätten.