Länsstyrelsen överklagade och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva kammarrättens dom och bifalla länsstyrelsens ansökan. Länsstyrelsen anförde bl.a. följande. Enligt 28 a § LSS skall en kommun eller ett landsting som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt domstols avgörande, åläggas att betala en särskild avgift, som tillfaller staten. Kommunen är således skyldig att verkställa domen innan oskäligt dröjsmål uppstår för att undgå sanktionsavgift. I förarbetena till lagen (se prop. 2001/02:122) finns inte någon närmare angivelse av innebörden av "oskäligt dröjsmål". Där uttrycks bara att det inte kan anses rimligt att kommunen alltid skall kunna tillhandahålla en viss insats omedelbart. Skyldigheten att betala sanktionsavgiften kan alltså inte anknytas till dagen för domen. Visst dröjsmål när det gäller att tillhandahålla en bostad med särskild service kan ibland vara försvarbart. Det kan finnas skäl för att en viss extra tidsrymd behövs då det kan vara svårt att erbjuda lämplig bostad med särskild service i kommunen. Däremot kan det inte vara försvarbart att den kommunala omsorgen är för dåligt utbyggd eller att kommunen hänvisar till resursbrist. Enligt 5 kap. 7 § socialtjänstlagen (2001:453) skall kommunen inrätta bostäder med särskild service för de personer som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring och som behöver ett sådant boende. Kommunen skall vidare enligt 5 kap. 8 § samma lag planera sina insatser för människor med fysiska och psykiska funktionshinder. Enligt LSS har den enskilde rätt till insatser enligt 9 § om han/hon tillhör personkretsen enligt 1 §, har behov av insatsen och behovet inte är tillgodosett på annat sätt. Till kommunens uppgift hör enligt 15 § LSS att fortlöpande följa upp vilka som omfattas av lagen och vilka deras behov av stöd och service är samt att verka för att personer som anges i 1 § får sina behov tillgodosedda. Kammarrätten säger i domen att ”som en allmän riktlinje i ett fall som detta bör enligt kammarrättens mening gälla att det inte kan godtas att tillhandahållandet dröjer mer än ett år från den dag då kommunen blev medveten om behovet av insats”. Enligt kammarrätten blev kommunen medveten om behovet av insats först vid sitt avslagsbeslut. Med hänsyn till de skyldigheter som åvilar kommunen beträffande den aktuella personkategorin är kammarrättens ståndpunkt orimlig. Resonemanget utgår från den utredning (Ds 2000:53 s. 161) som föregick propositionen. Där sägs bl.a. att som en allmän riktlinje bör gälla att det inte kan godtas att tillhandahållandet av insatser dröjer mer än ett år räknat från den dag då domen vann laga kraft. Länsstyrelsen menar att synsättet inte har bäring i prop. 2001/02:122. Det kan inte ha varit lagstiftarens mening att dröjsmålet kan bero upp till ett år innan det klassas som oskäligt. Detta synsätt skulle omkullkasta hela tanken med införandet av sanktionsavgift, nämligen att tvinga kommunen att verkställa en gynnande dom utan någon längre tidsutdräkt. - S.M. har bott i kommunen länge. Enligt ansvarig handläggare inkom ansökan om gruppbostad till kommunen den 22 mars 2002. Först den 1 september 2004 kunde hon flytta till en nybyggd gruppbostad på Tegelformsgatan i Mölndal. - Länsstyrelsen vidhåller att det oskäliga dröjsmålet med insatsens tillhandahållande inträffade den 10 december 2002, dvs. tre månader efter länsrättens förpliktande dom. Om domstolen finner det lagenligt att beakta även tiden före länsrättens dom vill länsstyrelsen framhålla att behovet borde ha varit känt långt före kommunens avslagsbeslut därför att det här handlar om en persongrupp som sedan länge borde finnas med i kommunens planering. - Länsstyrelsen anser att Regeringsrättens dom den 25 januari 2007 i mål nr 5881-04 inte ger vägledning i S.M:s ärende.

Kommunen bestred bifall till länsstyrelsens överklagande och anförde bl.a. följande. Av Regeringsrättens dom den 25 januari 2007 i mål nr 5881-04 (Västerås kommun ./. Länsstyrelsen i Västmanlands län) framgår att tiden för beräknande av om det föreligger ett oskäligt dröjsmål enligt 28 a § LSS skall räknas från länsrättens förpliktande dom om insats enligt 9 § LSS. Kommunen instämmer i detta resonemang. I förevarande fall meddelade länsrätten dom om den aktuella insatsen den 10 september 2002 och det är detta datum som skall ligga till grund för beräkningen av om verkställigheten dröjt oskäligt länge. Kommunen menar således att kammarrätten borde ha räknat tiden från den 10 september 2002 i stället för från den 7 augusti 2002. Av det anförda kan konstateras att kommunen vid tidpunkten för länsrättens dom den 10 september 2003 om särskild avgift dröjt exakt ett år med att verkställa den aktuella insatsen. Regeringsrätten har därmed att ta ställning till om ett dröjsmål om ett år inneburit att kommunen dröjt oskäligt länge med att verkställa länsrättens gynnande dom. Av ordalydelsen i 28 a § LSS framgår inte någon bestämd tidsgräns inom vilken en insats måste tillhandahållas för att inte särskild avgift skall åläggas. Det kan inte krävas att insatsen verkställs i omedelbar anslutning till länsrättens dom. Hur länge verkställigheten får dröja beror på vilken typ av insats det är fråga om. Precis som kammarrätten konstaterat måste det göras en nyanserad bedömning i det enskilda fallet. Som en allmän riktlinje bör emellertid gälla att det inte kan godtas att tillhandahållandet av insatser dröjer mer än ett år. I detta mål är det fråga om en bostad med särskild service, s.k. gruppboende. Detta är typiskt sett en insats som kräver en viss tid att verkställa. Regeringsrätten konstaterade i den åberopade domen att tillhandahållandet av en lämplig gruppbostad kan vara mycket mer komplicerat och tidsödande än tillhandahållande av servicebostad eller annat särskilt anpassat boende. Förutom de yttre krav som måste ställas på själva bostaden - krav som kommunen har möjlighet att ta hänsyn till i sin planering - måste hänsyn också tas till sammansättningen av gruppen boende och till eventuella behov av kvalificerad personal. Sådana svårigheter måste också kunna beaktas vid bedömningen av om ett dröjsmål är oskäligt eller inte. Någon generell tidsgräns för när en dom om gruppbostad bör vara verkställd för att inte särskild avgift skall åläggas kommunen kan, enligt Regeringsrätten, inte uppställas. Regeringsrätten konstaterade dock i det fallet att ett dröjsmål på sju och en halv månad låg inom ramen för vad som i just det specifika fallet fick accepteras. Kommunen har i sina inlagor till underinstanserna redogjort för omständigheterna i det aktuella fallet varav framgår att kommunen utifrån kända förhållanden har planerat och genomfört förändringar, volymökningar och förbättringar av det särskilda boendet. Efterfrågan på gruppbostäder kom dock att öka kraftigt och oväntat under 2002/2003 vilket ledde till att hela boendeplaneringen fick revideras. Kommunen vidtog då kraftfulla och dyrbara åtgärder för att komma till rätta med situationen. I dagsläget har kommunen en fullt tillfredsställande kontroll över boendesituationen för personer med funktionshinder men vid tiden för länsrättens dom medförde den oväntade ökningen av insatsberättigade att vissa insatser inte kunde verkställas lika snabbt som vanligt. Kommunen är av uppfattningen att man uppfyllt sitt planeringsansvar och att anhopningen av personer som fick vänta på insatser till största delen berodde på omständigheter som kommunen inte kunnat råda över eller rimligen kunnat förutse. Enligt Regeringsrättens dom (mål nr 5881-04) får det i dylika fall accepteras att verkställigheten dröjer något längre. Vad gäller det enskilda fallet har det sedan länsrättens dom om insats funnits plats i boende som kommunen med hänsyn till S.M:s individuella situation inte anvisat. Kommunen hade, för att undvika straffavgift, kunnat anvisa en mindre lämplig plats för S.M. Med hänsyn till S.M:s bästa lät kommunen bli att anvisa en sådan plats. Kommunen anser att det är orimligt om rättstillämpningen ger vid handen att kommunen för att undvika straffavgifter skall tvinga in personer i boenden som inte gagnar utan kanske tvärtom är till ren nackdel för dem. Såsom Regeringsrätten konstaterat (mål nr 5881-04) måste hänsyn tas till dylika individuella anpassningsproblem vid bedömningen om det föreligger ett oskäligt dröjsmål eller inte. S.M. har, fram till dess att hon flyttade in i sin gruppbostad, haft andra insatser från kommunen i form av daglig verksamhet och personlig assistans enligt lagen (1993:389) om assistansersättning, LASS, med 50 timmar i veckan. Dessa insatser har givetvis också kostat kommunen avsevärda belopp. Det har således inte inneburit någon större besparing - definitivt inte 61 000 kr i månaden - för kommunen att dröja med att verkställa insatsdomen.

Regeringsrätten (2007-07-23, Billum, Nordborg, Eliason, Almgren, Brickman) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Med verkan fr.o.m. den 1 juli 2002 infördes i socialtjänstlagen och i LSS nya regler om s.k. särskild avgift. Syftet med denna nya sanktion, vilken kan riktas mot den ansvariga kommunen eller landstinget, är att framtvinga en snabb verkställighet av en insats som någon enskild förklarats berättigad till genom ett avgörande av domstol, dvs. att motverka s.k. domstolstrots. Enligt 28 a § LSS skall sålunda en kommun som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande åläggas att betala en särskild avgift. Enligt 28 b § fastställs den särskilda avgiften till lägst tio tusen kronor och högst en miljon kronor. När avgiftens storlek fastställs skall det särskilt beaktas hur länge dröjsmålet pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara.

I målet är i första hand fråga om Mölndals kommun skall anses ha gjort sig skyldig till oskäligt dröjsmål med att tillhandahålla den insats - bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS - som S.M. förklarats berättigad till genom Länsrättens i Göteborg dom den 10 september 2002. Om så anses vara fallet uppkommer i andra hand fråga om storleken av den särskilda avgift som kommunen i så fall skall betala.

Regeringsrätten har i en dom den 25 januari 2007 (mål nr 5881-04) behandlat vissa allmänna förutsättningar för åläggande att betala särskild avgift enligt LSS. Regeringsrätten erinrade om att någon bestämd tidsgräns för när ett dröjsmål skall anses oskäligt inte angetts i lagstiftningen. Regeringsrätten anförde vidare bl.a. följande.

Av det nu anförda framgår enligt Regeringsrättens mening att tillhandahållande av en lämplig gruppbostad kan vara betydligt mer komplicerat och tidsödande än tillhandahållande av en servicebostad eller annan särskilt anpassad bostad. Förutom de yttre krav som måste ställas på själva bostaden - krav som en kommun har möjlighet att ta hänsyn till i sin planering av bostäder för funktionshindrade - måste hänsyn också tas till sammansättningen av gruppen boende och till eventuella behov av kvalificerad personal. Också sådana svårigheter för en kommun att verkställa en dom om gruppbostad måste kunna beaktas vid bedömningen av om ett dröjsmål är oskäligt eller inte. Någon generell tidsgräns för när en dom om gruppbostad bör vara verkställd för att inte särskild avgift skall åläggas kommunen kan sålunda inte uppställas.

I sammanhanget skall erinras om det särskilda planeringsansvar som åvilar kommunen i förhållande till funktionshindrade kommuninnevånare. Enligt 15 § LSS hör sålunda till kommunens uppgifter bl.a. att fortlöpande följa upp vilka som omfattas av lagen och vilka deras behov av stöd och service är (punkt 1), samt att verka för att personer som omfattas av lagen får sina behov tillgodosedda (punkt 2). Av 5 kap. 7 § tredje stycket socialtjänstlagen följer vidare att kommunen skall inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av funktionshinder möter betydande svårigheter i sin livsföring och därför behöver ett sådant boende. Enligt 5 kap. 8 § andra stycket samma lag skall kommunen planera sina insatser för människor med fysiska och psykiska funktionshinder.

De angivna bestämmelserna lägger en skyldighet på kommunen att hålla sig informerad om och tillgodose behoven hos de personer inom kommunen vilka omfattas av LSS men också att planera för att tillgodose behov som kan förutses uppkomma först senare. Ett längre tidsperspektiv är härvid ofta nödvändigt, särskilt när det gäller planeringen av bostäder med särskild service. En kommun som medvetet åsidosätter sin planeringsskyldighet och av sådana skäl inte kan tillgodose kända eller förutsebara behov av t.ex. gruppbostad bör inte kunna åberopa platsbrist som ursäkt för att inte erbjuda en sådan bostad inom rimlig tid. Förhållandena kan emellertid vara sådana att kommunen, trots att den uppfyllt sin planeringsskyldighet, ställs inför oväntade behov eller inför en situation då många personer behöver bostad samtidigt. Det får i sådana fall accepteras om bostadserbjudandet dröjer något längre.

Av handlingarna i det aktuella målet framgår bl.a. följande. S.M. är född 1956 och har funktionshinder i form av en utvecklingsstörning. Hon har bott länge i Mölndals kommun. Vid tiden för sin ansökan, i mars 2002, om bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS bodde hon tillsammans med sina föräldrar, båda 82 år gamla. Hon var vid ansökningstillfället och fram till inflyttningen i gruppbostaden beviljad insatserna daglig verksamhet och personlig assistans med 50 timmar i veckan. Den dom varigenom hon förklarades berättigad till bostad med särskild service meddelades av länsrätten den 10 september 2002. Domen verkställdes den 1 september 2004 genom att S.M. flyttade in i en gruppbostad.

Regeringsrätten gör följande bedömning vad gäller frågan om dröjsmålet i förevarande fall varit att betrakta som oskäligt.

En förvaltningsdomstols dom om rätt till insats enligt 9 § LSS gäller omedelbart. Den beslutade insatsen skall därför i princip tillhandahållas utan dröjsmål. Att så skall ske ter sig klart när det gäller rätt till insatser som biträde av personlig assistent eller avlösarservice i hemmet. Som ovan framgått måste emellertid ett visst dröjsmål accepteras när det gäller tillhandahållande av en permanentbostad, särskilt om det rör sig om en gruppbostad.

Länsstyrelsen överklagade och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva kammarrättens dom och bifalla länsstyrelsens ansökan. Länsstyrelsen anförde bl.a. följande. Enligt 28 a § LSS skall en kommun eller ett landsting som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt domstols avgörande, åläggas att betala en särskild avgift, som tillfaller staten. Kommunen är således skyldig att verkställa domen innan oskäligt dröjsmål uppstår för att undgå sanktionsavgift. I förarbetena till lagen (se prop. 2001/02:122) finns inte någon närmare angivelse av innebörden av "oskäligt dröjsmål". Där uttrycks bara att det inte kan anses rimligt att kommunen alltid skall kunna tillhandahålla en viss insats omedelbart. Skyldigheten att betala sanktionsavgiften kan alltså inte anknytas till dagen för domen. Visst dröjsmål när det gäller att tillhandahålla en bostad med särskild service kan ibland vara försvarbart. Det kan finnas skäl för att en viss extra tidsrymd behövs då det kan vara svårt att erbjuda lämplig bostad med särskild service i kommunen. Däremot kan det inte vara försvarbart att den kommunala omsorgen är för dåligt utbyggd eller att kommunen hänvisar till resursbrist. Enligt 5 kap. 7 § socialtjänstlagen (2001:453) skall kommunen inrätta bostäder med särskild service för de personer som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring och som behöver ett sådant boende. Kommunen skall vidare enligt 5 kap. 8 § samma lag planera sina insatser för människor med fysiska och psykiska funktionshinder. Enligt LSS har den enskilde rätt till insatser enligt 9 § om han/hon tillhör personkretsen enligt 1 §, har behov av insatsen och behovet inte är tillgodosett på annat sätt. Till kommunens uppgift hör enligt 15 § LSS att fortlöpande följa upp vilka som omfattas av lagen och vilka deras behov av stöd och service är samt att verka för att personer som anges i 1 § får sina behov tillgodosedda. Kammarrätten säger i domen att "som en allmän riktlinje i ett fall som detta bör enligt kammarrättens mening gälla att det inte kan godtas att tillhandahållandet dröjer mer än ett år från den dag då kommunen blev medveten om behovet av insats". Enligt kammarrätten blev kommunen medveten om behovet av insats först vid sitt avslagsbeslut. Med hänsyn till de skyldigheter som åvilar kommunen beträffande den aktuella personkategorin är kammarrättens ståndpunkt orimlig. Resonemanget utgår från den utredning (Ds 2000:53 s. 161) som föregick propositionen. Där sägs bl.a. att som en allmän riktlinje bör gälla att det inte kan godtas att tillhandahållandet av insatser dröjer mer än ett år räknat från den dag då domen vann laga kraft. Länsstyrelsen menar att synsättet inte har bäring i prop. 2001/02:122. Det kan inte ha varit lagstiftarens mening att dröjsmålet kan bero upp till ett år innan det klassas som oskäligt. Detta synsätt skulle omkullkasta hela tanken med införandet av sanktionsavgift, nämligen att tvinga kommunen att verkställa en gynnande dom utan någon längre tidsutdräkt. - A.J. har bott i kommunen länge. Enligt ansvarig handläggare inkom ansökan om gruppbostad till kommunen den 28 maj 2002. Först den 1 september 2004 kunde han flytta till en bostad med särskild service. - Länsstyrelsen vidhåller att det oskäliga dröjsmålet med insatsens tillhandahållande inträffade den 25 februari 2003, dvs. tre månader efter länsrättens förpliktande dom. Om domstolen finner det lagenligt att beakta även tiden före länsrättens dom vill länsstyrelsen framhålla att behovet borde ha varit känt långt före kommunens avslagsbeslut därför att det här handlar om en persongrupp som sedan länge borde finnas med i kommunens planering.

Kommunen bestred bifall till länsstyrelsens överklagande och anförde bl.a. följande. Kommunen medger dröjsmål med verkställigheten av länsrättens dom, men hävdar att dröjsmålet inte kan anses oskäligt och att det därmed saknas grund för att ålägga kommunen särskild avgift. Kommunen är väl medveten om sin skyldighet att verkställa både beslut och domar i fråga om insats enligt 9 § LSS. Regeln i 28 a § LSS är begränsad till att gälla dröjsmål med verkställighet av domstols avgörande. - Varken i lagen eller i dess förarbeten har angivits på ett entydigt sätt vad som avses med oskäligt dröjsmål eller hur tiden skall beräknas. Kommunen vidhåller att vad som är skäligt eller oskäligt dröjsmål med verkställighet påverkas av vilken insats det gäller. Det är skillnad mellan att verkställa beslut om insats enligt 9 § 9 i form av inflyttning i bostad med särskild service och beslut om insatser för att tillgodose mer akuta behov. När en ung vuxen skall flytta från föräldrahemmet till sin första egna bostad är en lång förberedelsetid, av hänsyn till både den funktionshindrade och familjen, oftast både önskvärd och behövlig. Bristen på lägenheter och hus för ombyggnad samt de långa byggtiderna vid nyproduktion innebar stora svårigheter för kommunen att få fram nya bostäder med särskild service. Det var sådana faktiska omständigheter som avgjorde när kommunen kunde erbjuda A.J. bostad och tidpunkten för hans inflyttning. Hänsyn måste också kunna tas till särskilda omständigheter i det enskilda fallet. A.J:s speciella svårigheter innebär att han behöver lång tid för varje förändring. Han behövde särskilt lång tid för en så stor förändring som flyttning från föräldrahemmet till en egen bostad. Kommunen avstod därför från möjligheten att verkställa domen tidigare genom att erbjuda A.J. en tillfällig bostad i avvaktan på färdigställandet av den bostad som var planerad för honom. Det skall framhållas att han och hans far som ställföreträdare var nöjda trots dröjsmålet. - I avvaktan på att A.J. kunde flytta in i en bostad med särskild service hade han behov av andra insatser. Han var av kommunen beviljad personlig assistans enligt 9 § 2 LSS med 20 timmar per vecka, korttidsvistelser utanför det egna hemmet enligt 9 § 6 LSS samt daglig verksamhet enligt 9 § 10 LSS. Så länge A.J. bodde kvar i föräldrahemmet var det inte aktuellt att bevilja honom ytterligare hjälp eftersom fadern ville fortsätta bistå honom i avvaktan på hans flyttning till en bostad med särskild service. A.J:s behov måste anses ha varit tillgodosedda i avvaktan på hans inflyttning i en bostad med särskild service och kommunen hade kostnader för insatserna. Dröjsmålet kan inte anses ha inneburit den avsevärda besparing som har nämnts i målet. Om Regeringsrätten finner dröjsmålet oskäligt och att det finns skäl att ålägga kommunen att betala särskild avgift, anser kommunen att det finns synnerliga skäl för eftergift. Enligt prop. 2001/02:122 kan sådana omständigheter som ligger utanför kommunens kontroll utgöra synnerliga skäl. Bristen på lägenheter och hus för ombyggnad samt de långa byggtiderna vid nyproduktion måste anses ha varit sådana omständigheter.

Regeringsrätten (2007-07-23, Billum, Nordborg, Almgren, Brickman) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Med verkan - - - (=första stycket av domskälen i mål I) - - - anses vara.

I målet är i första hand fråga om Kungälvs kommun skall anses ha gjort sig skyldig till oskäligt dröjsmål med att tillhandahålla den insats - bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS - som A.J. förklarats berättigad till genom Länsrättens i Göteborg dom den 25 november 2002. Om så anses vara fallet uppkommer i andra hand fråga om storleken av den särskilda avgift som kommunen i så fall skall betala.

Regeringsrätten har - - - (=tredje-sjätte styckena av domskälen i mål I) - - - något längre.

Av handlingarna i det aktuella målet framgår bl.a. följande. A.J. är född 1978 och har funktionshinder i form av autism och utvecklingsstörning. Han har bott länge i Kungälvs kommun. Vid tiden för sin ansökan, i maj 2002, om bostad med särskild service för vuxna bodde han tillsammans med sina föräldrar. Han var i avvaktan på att han kunde flytta in i en gruppbostad beviljad insatserna personlig assistans med 20 timmar i veckan, korttidsvistelser utanför det egna hemmet samt daglig verksamhet. - Den 19 maj 2003 erbjöds A.J. inflyttning den 1 juli 2004 i ett nybyggt gruppboende och accepterade erbjudandet. Inflyttning skedde dock först den 1 september 2004.

Regeringsrätten gör följande bedömning vad gäller frågan om dröjsmålet i förevarande fall varit att betrakta som oskäligt.

En förvaltningsdomstols dom - - - (=nionde-tolfte styckena av domskälen i mål I) - - - högre instans.

I det aktuella målet har det gått sju månader från länsrättens förpliktande dom fram till länsrättens avgiftsdom samt ytterligare ett år och två månader till dess att A.J. kunde flytta in i en bostad med särskild service. Härtill kommer att kommunen sedan tidigare måste ha varit medveten om att A.J. förr eller senare skulle bli i behov av en bostad med särskild service och borde ha kunnat planera för detta. Emellertid framgår av utredningen också att A.J. på grund av sitt funktionshinder behövde en lång förberedelsetid inför förändringar och att han och hans far varit nöjda med planeringen trots dröjsmålet.

Regeringsrätten finner att hela tiden fram till verkställigheten av länsrättsdomen den 25 november 2002 - ett år och nio månader - skall läggas till grund för prövningen i målet. Vid bedömningen av om detta dröjsmål varit oskäligt måste visserligen beaktas A.J:s inställning. Av utredningen i målet framgår dock endast att han godtagit kommunens åtgärder, inte att den sena flyttningen varit något önskemål från hans sida. Dröjsmålet måste därför ändå anses oskäligt. Kommunen kan sålunda inte undgå att åläggas att betala en särskild avgift.

Vad gäller storleken på den särskilda avgiften har i förarbetena till lagstiftningen anförts bl.a. följande (prop. 2001/02:122 s. 24 och 30 f.). Sanktionsavgifter har både ett vinsteliminerande och ett repressivt inslag. Avgiften skall kunna sättas så högt att den motverkar domstolstrots inom de aktuella områdena. När beloppet bestäms i det enskilda fallet bör en viktig faktor vara hur länge dröjsmålet varat. Därutöver bör det ofta finnas skäl att beakta kostnaden för den insats som inte tillhandahållits och den besparing som dröjsmålet medfört för kommunen.

Regeringsrätten konstaterar att dröjsmålet pågått länge och att kommunen borde ha kunnat förutse A.J:s behov av bostad med särskild service. Beträffande dröjsmålets allvar bör emellertid även beaktas att A.J. godtagit planeringen och att ingenting i utredningen motsäger att han trots dröjsmålet tillförsäkrats goda levnadsvillkor. Regeringsrätten finner vid en samlad bedömning att den särskilda avgiften skäligen bör bestämmas till 100 000 kr.

Länsstyrelsen överklagade och yrkade att kammarrätten skulle upphäva länsrättens dom och bifalla länsstyrelsens ansökan. Länsstyrelsen anförde i huvudsak följande. Det är orimligt att den enskilde skall få vänta ett år på bostad med särskild service enligt 9 § 9 LSS, efter en för individen gynnande dom, innan det uppstår ett oskäligt dröjsmål. Som förvaltningsrättslig huvudregel gäller att ett beslut eller en dom om en rättighet för en enskild skall verkställas omedelbart. Till kommunens särskilda uppgifter hör enligt 15 § LSS att fortlöpande följa upp vilka som omfattas av lagen och vilka deras behov av stöd och service är samt att verka för att personer som anges i 1 § LSS får sina behov tillgodosedda. Kommunens planeringsansvar för att kunna tillgodose målgruppens stöd och servicebehov uppstår således inte först i samband med en för individen gynnande dom. En kommun kan behöva ha en viss tid på sig innan en för individen lämplig bostad med särskild service kan erbjudas. Med hänsyn till kommunens planeringsansvar vidhåller länsstyrelsen sin bedömning att oskäligt dröjsmål uppkom tre månader efter länsrättens dom, således den 10 oktober 2004. - Till stöd för sitt överklagande åberopar länsstyrelsen bl.a. Kammarrättens i Stockholm dom den 13 september 2004, mål nr 4352-03.

Kommunen bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. Socialnämnden tillser att den enskilde som ärendet avser får sitt behov tillgodosett i den omfattning som hon behöver genom individuellt utprovade insatser i nuvarande boende. Socialnämnden arbetar aktivt för att finna en snar lösning i ärendet. Socialnämnden har försökt tillskapa en plats i ett gruppboende genom en omfördelning av befintliga platser. Eftersom detta inte varit möjligt kommer den enskilde att i slutet av april 2005 erbjudas plats i ett satellitboende i nära anslutning till ett gruppboende. - Det finns historiskt inte några icke verkställda domar i kommunen i dessa ärenden. I enstaka fall har verkställighet skett så snart det varit möjligt. I dagsläget har Markaryds kommun tre gruppboenden för funktionshindrade. Detta utbud har hittills balanserat det behov som funnits i kommunen. Sedan slutet av 2004 utreder kommunen det framtida behovet av gruppboenden och planering sker utifrån ett helhetsperspektiv där hänsyn även tas till framtida behov för personer i målgruppen som idag är under 21 år. Kommunstyrelsen anser att planeringen för ytterligare gruppboenden bereds med hög prioritet. I det aktuella fallet gäller det att uppföra ett helt nytt gruppboende. Det kan inte vara rimligt för en kommun att planera, projektera, upphandla och uppföra ett nytt gruppboende inom den tid länsstyrelsen anser som skälig. Skall detta göras inom tre månader kommer kommunen tveklöst i konflikt med andra lagar, t.ex. lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. I normalfallet måste även planändringar göras, vilket beroende på placeringen av gruppboendet, tar minst åtta månader vid ett normalt planförfarande.

Länsstyrelsen överklagade och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva kammarrättens dom och utdöma särskild avgift enligt länsstyrelsens ansökan. Länsstyrelsen anförde bl.a. följande. Kammarrätten anger som huvudskäl för sin bedömning att det inte är rimligt att alla kommuner - särskilt inte de mindre - skall tillhandahålla alla typer av bostäder med särskild service inom sina gränser vid varje given tidpunkt för att undgå sanktionsavgift. Kammarrättens bedömning utgår från att en liten kommun har mindre omfattande ansvar för sina invånare än vad en större kommun har. Konsekvenserna av kammarrättens bedömning är att personer med funktionshinder i små kommuner inte har samma rätt till insatser lika snabbt som personer med funktionshinder i större kommuner. Kammarrättens bedömning är anmärkningsvärd. Kammarrätten utgår i samma domskäl från att kommunens ansvar upphör om den inte kan lösa en kommuninvånares behov inom kommungränsen. Kammarrätten bortser ifrån den möjlighet som finns för en kommun att med bibehållet ansvar sluta avtal och därmed låta någon annan tillhandahålla insatser genom 17 § LSS. Möjligheten att teckna avtal för insatserna i 9 § 8 och 9 finns i 17 a § LSS. Av prop. 2000/01:6 s. 8 framgår att regeringen anser att kommunerna måste få en möjlighet att kunna verkställa besluten genom att upphandla de insatser som krävs för boende i en annan kommun eller i enskild verksamhet under tiden man planerar för åtgärder på hemmaplan. Kammarrätten har underlåtit att ta ställning i den viktiga sakfrågan om principerna för när oskäligt dröjsmål uppstår. Kommunen är skyldig att verkställa domen innan oskäligt dröjsmål uppstår för att inte åläggas att betala en särskild avgift. Någon tidsgräns för vad som kan sägas vara oskäligt dröjsmål finns inte angiven i prop. 2001/02:122. Däremot fastslås att det klandervärda beteendet får anses ha inträffat redan när kommunen eller landstinget underlät att tillhandahålla insatsen. Av propositionen framgår vidare att det inte alltid kan anses rimligt att kommunen eller landstinget skall kunna tillhandahålla en viss insats omedelbart. Skyldigheten att betala särskild avgift kan alltså inte knytas till dagen för domen. Det finns däremot inget krav att domen behöver ha vunnit laga kraft för att en kommun eller ett landsting skall kunna åläggas betala en särskild avgift. Sanktionsavgifter har regelmässigt både ett repressivt och ett vinsteliminerande inslag. Enligt lagen skall avgiften inte vara en fakultativ möjlighet utan en obligatorisk påföljd som under vissa förutsättningar kan bortfalla. Till kommunens särskilda uppgifter hör enligt 15 § LSS att fortlöpande följa upp vilka som omfattas av lagen och vilka deras behov av stöd och service är samt att verka för att personer som anges i 1 § LSS får sina behov tillgodosedda. Kommunens planeringsansvar för att kunna tillgodose målgruppens stöd- och servicebehov uppstår således inte först i samband med en för individen gynnande dom. Dröjsmålet hade vid länsstyrelsens ansökan om särskild avgift varat i fem månader från domens datum. Länsstyrelsen anser att oskäligt dröjsmål uppkom tre månader efter länsrättens dom, sålunda den 10 oktober 2004. Redan efter dessa tre månader måste men anses ha uppkommit för C.E.

Kommunen bestred bifall till länsstyrelsens överklagande och anförde bl.a. följande. All LSS-verksamhet är organiserad inom socialnämndens ansvarsområde i en egen funktion, benämnd Handikappenheten. Tanken med denna organisation är att få ett helhetsperspektiv på handikappfrågor. Varje år görs en inventering av framtida behov i samband med budgetprocessen. Tanken med detta är att få en helhetsbild av behoven så att detta kan följa budgetarbetet. Detta följer helt intentionen i 15 § LSS. Markaryd är en liten, men växande, kommun belägen i sydvästra delen av Kronoberg med ca 9 600 invånare. Att gå från beslut till verkställighet på tre månader är inte lätt för en kommun av Markaryds storlek. I samband med sökandens ansökan planerades omedelbart in stödinsatser i den bostad där sökanden bodde. Dessa insatser informerades sökanden och hennes gode man om och de godkände dem. En kort tid efter beslutet erbjöds sökanden ett satellitboende i nära anslutning till gruppboendet. En tid därefter drog sökanden tillbaka sin ansökan. Att planera, projektera och bygga ett gruppboende enligt LSS görs inte på tre månader. Hösten 2006 öppnades ett boende för personer tillhörande personkrets 1. Tiden från planering till inflyttning tog ca ett år, detta med en forcerad projektering/ byggplanering. Rådande situation på byggmarknaden med brist på byggmästare underlättar inte situationen. Denna planering/process anser kommunen som mer skälig tid. Kortare tid för att verkställa insatsen är inte rimlig för en kommun av Markaryds storlek, om man inte kan frigöra en lägenhet i befintlig verksamhet. Verksamheten är styrd av en lagtext som säger att ett gruppboende enligt LSS bör vara litet. Enligt Socialstyrelsen bör det vara 3-5 personer som bor i bostaden. Detta gör att man inte kan "växa" inom befintligt gruppboende; det krävs en nyproduktion. Även tiden för en planändring, vid nyproduktion, kan ta mellan åtta och tolv månader. Innan dess kan man inte göra något. Tillfällig planändring kan handläggas på en månad, men det är inte aktuellt i samband med nyproduktion. Med detta som bakgrund anser kommunen att tre månader inte är skälig tid för en kommun av Markaryds storlek att kunna erbjuda en gruppbostad enligt LSS.

Länsstyrelsen vidhöll att dröjsmålet varit oskäligt och anförde bl.a. följande. Av dokumentation från kommunen framgår att C.E. har bott i en lägenhet ovanpå gruppbostaden Syrenen sedan september 2005. Det betyder att hon fick vänta i 14 månader efter den gynnande domen i juli 2004 innan "satellitboendet" ordnades. Kommunen har inte uppgivit för länsstyrelsen att C.E. har tagit tillbaka sin ansökan. Av handlingarna framgår i stället att kommunen erbjöd "satellitbostaden" ovanpå gruppbostaden Syrenen som bostad med särskild service enligt 9 § 9 LSS. C.E. har i juni 2006 tackat ja efter att ha prövat boendet och insatsen sedan september 2005. Det innebär att kommunen slutgiltigt har verkställt länsrättens dom efter 23 månader. C.E. hade den 25 maj 2004 fått avslag på sin ansökan om gruppbostad på grund av att sådan bostad inte fanns tillgänglig inom kommunen. Kommunen har inte ifrågasatt C.E:s personkretstillhörighet eller behov av gruppbostad. Inför ansökan om särskild avgift har länsstyrelsen i yttrande från kommunen fått en detaljerad redogörelse för nivån på de stödinsatser som pågick i avvaktan på domens verkställande. Gruppbostad är en omfattande insats för personer där mer eller mindre kontinuerlig närvaro av personal är nödvändig. De stödinsatser som kommunen gav i väntan på verkställighet av domen omfattade bara 5-19 timmar per vecka. Av handlingarna framgår även att det i kommunen inte fanns någon planering som visade när och hur C.E:s behov av gruppbostad skulle tillgodoses.

Regeringsrätten (2007-07-23, Billum, Nordborg, Eliason, Almgren, Brickman) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Med verkan - - - (=första stycket av domskälen i mål I) - - - anses vara.

I målet är i första hand fråga om Markaryds kommun skall anses ha gjort sig skyldig till oskäligt dröjsmål med att tillhandahålla den insats - bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS - som C.E. förklarats berättigad till genom Länsrättens i Kronobergs län dom den 9 juli 2004. Om så anses vara fallet uppkommer i andra hand fråga om storleken av den särskilda avgift som kommunen i så fall skall betala.

Regeringsrätten har - - - (=tredje-sjätte styckena av domskälen i mål I) - - - något längre.

Av handlingarna i det aktuella målet framgår bl.a. följande. C.E. är född 1966 och hör till personkretsen i 1 § LSS. Närmare uppgifter om hennes funktionshinder och stödbehov finns inte i målet, liksom inte heller uppgifter om hennes tidigare boende. Hon erhöll under tiden hon väntade på en bostad med särskild service stödinsatser med 5-19 timmar per vecka. - Kommunens planering var först att C.E. skulle kunna erbjudas en bostad efter en omdisponering inom befintligt boende eller en satellitlägenhet i nära anslutning till gruppboendet Syrenen i Markaryds kommun. Senare skulle en lösning som passade henne kunna finnas den 30 april 2005. I september 2005 flyttade C.E. in i en bostad med särskild service belägen ovanpå gruppbostaden Syrenen och den 7 juni 2006 erbjöd kommunen henne detta boende såsom den insats som länsrätten beslutat om, vilket hon tackade ja till.

Regeringsrätten gör följande bedömning vad gäller frågan om dröjsmålet i förevarande fall varit att betrakta som oskäligt.

En förvaltningsdomstols dom - - - (=nionde-tolfte styckena av domskälen i mål I) - - - högre instans.

Regeringsrätten finner att hela tiden fram till vad som får anses som verkställighet av länsrättsdomen den 9 juli 2004 - ett år och två månader - skall läggas till grund för prövningen i målet. Vid bedömningen av om ett sådant dröjsmål varit oskäligt är det visserligen rimligt att ta viss hänsyn till en kommuns faktiska möjligheter att snabbt verkställa en dom om rätt till bostad med särskild service. Svårigheter av detta slag befriar dock inte kommunen från dess planeringsansvar. Av utredningen i förevarande mål framgår inte hur länge C.E. bott i kommunen eller vilket behov av stöd hon tidigare haft. Det är därför oklart i vad mån kommunen haft anledning att förutse och planera för hennes behov av bostad med särskild service. Även med beaktande härav måste dock ett så långt dröjsmål som här varit fallet anses oskäligt. Kommunen kan därför inte undgå att åläggas att betala en särskild avgift.

Vad gäller storleken på den särskilda avgiften anförs i förarbetena till lagstiftningen bl.a. följande (prop. 2001/02:122 s. 24 och 30 f.). Sanktionsavgifter har både ett vinsteliminerande och ett repressivt inslag. Avgiften skall kunna sättas så högt att den motverkar domstolstrots inom de aktuella områdena. När beloppet bestäms i det enskilda fallet bör en viktig faktor vara hur länge dröjsmålet varat. Därutöver bör det ofta finnas skäl att beakta kostnaden för den insats som inte tillhandahållits och den besparing som dröjsmålet medfört för kommunen.

Med hänsyn till dröjsmålets längd och med beaktande av övriga omständigheter i målet finner Regeringsrätten att den särskilda avgiften skäligen bör bestämmas till 40 000 kr.