RÅ 2008 not 85

Not 85. Ansökan av M.F. om rättsprövning av ett beslut att anta detaljplan. -Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms kommun (2006-06-21) antog detaljplan för del av Enskede Gård 1:1 vid kv. Hembiträdet i stadsdelarna Kärrtorp och Enskededalen i kommunen. - Sedan beslutet överklagats beslutade Länsstyrelsen i Stockholm län (2007-01-03) att avslå överklagandena. - Länsstyrelsens beslut överklagades av bl.a. M.F. som för egen del och som ombud för B.O. m.fl. anförde bl.a. följande. Enligt bestämmelserna i 5 kap. 29 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, så ska fullmäktige anta detaljplaner. Dock får fullmäktige uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. Av förarbetena framgår att fullmäktige bör anta detaljplaner som är av principiellt intresse, reglerar många motstridiga intressen eller särskilt känsliga miljöer. Eftersom överklagad detaljplan är av principiellt intresse, reglerar motstridiga intressen och avser en känslig miljö är den av en sådan beskaffenhet att beslutsbehörigheten inte kan delegeras till stadsbyggnadsnämnden. Stadsbyggnadskontoret har under planprocessen brustit i opartiskhet genom att exploatörens intressen tillmätts större trovärdighet och värde i än övrigas. Kontoret har även minskat områdets skyddsvärde och därigenom ökat förutsättningarna för en högre exploatering. Bland annat har exploatörens bilder infogats i underlaget till planen. På dessa framstår bebyggelsen som betydligt mindre dominant och omfattande än vad som är fallet. Denna avvikelse kan ha påverkat ärendets utgång. Regeringsrätten har slagit fast att frågan om opartiskhet är av särskild betydelse. Exploatören har ett icke ringa ekonomiskt intresse av att maximera exploateringsgraden. Stadsbyggnadskontoret har en skyldighet att väga exploatörens intressen, kommunens rätt att råda över sin mark och motsatta intressen på ett objektivt sätt. Denna skyldighet har kontoret underlåtit att bevaka och på olika sätt bortsett ifrån i ärendet. I planprocessen konstaterades det att planområdet har ett rikt fågelliv och att det ur en ekologisk synvinkel var olämpligt för bebyggelse. Det konstaterades också att där fanns den skyddsvärda arten stenknäck. Ekologigruppen noterade i sin rapport att antalet lövträd hade blivit färre, vilket innebär ett minskat utrymme och färre matplatser för områdets djurliv. Mot bakgrund av platsens rika djurliv och den konstaterade förekomsten av en skyddsvärd art, vars existens hotas, kan förekomsten av rödlistade arter enligt Artskyddsförordningen inte uteslutas. Därför bör en fullständig artinventering utföras. I ärendet är någon skyddad art inte dokumenterad men förekomsten är dock inte osannolik, varför försiktighetsprincipen bör iakttas. Regeringen (2007-12-19, Miljödepartementet) avslog överklagandena och anförde som skäl för sitt beslut följande. Regeringen, som finner att ärendet kan avgöras på befintligt underlag, har endast att pröva kommunens beslut att anta den nu aktuella detaljplanen. Vid denna prövning har regeringen enligt 13 kap. 8 § PBL att antingen fastställa eller upphäva planbeslutet i dess helhet. Frågor som rör den närmare utformningen av bebyggelsen prövas i samband med planens genomförande. Enligt 5 kap. 29 § PBL ska detaljplan antas av kommunfullmäktige. Fullmäktige får dock uppdra åt byggnadsnämnden att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet. I förarbetena till PBL anges bl.a. att fullmäktige bör anta detaljplaner för större områden, planer som reglerar många motstridiga intressen, särskilt känsliga miljöer eller som är av principiellt intresse (prop. 1985/86:1 s. 625). - Av planhandlingarna framgår att detaljplanen gör det möjligt att uppföra fyra flerbostadshus i tre våningar längs Dalgårdsvägen. Flerbostadshusen innehåller totalt ca 30 lägenheter. Gällande planer för området, som fastställdes 1947 respektive 1952, anger park- eller gatuändamål. Genom en planbestämmelse skyddas en gammal tall i planområdets nordöstra hörn. Av gjorda utredningar framgår att utifrån naturvärdena bedöms marken vara lokalt värdefull till skillnad från kommunalt värdefull. Bebyggelsen påverkar den lokala spridningen av fåglar och andra djur inom Gränsbergsparken men däremot är det inte troligt att spridningen mot Stockholm påverkas eftersom parken redan är en "återvändsgränd". Att exploateringen tar i anspråk lokalt värdefull naturmark innebär att ca nio lövträd kommer att försvinna inom del av planområdet. Övriga värdefulla träd bedöms vara möjliga att spara. Eventuellt kan stenknäcken, som är en regionalt skyddsvärd fågelart, försvinna från området efter en byggnation. Vidare framgår att stenknäcken finns både i Stockholms innerstad och förorterna och att den ökar i antal. - Regeringen konstaterar att länsstyrelsen i beslut den 30 juni 2006 inte funnit skäl att pröva kommunens antagandebeslut enligt bestämmelserna i 12 kap. PBL, vilket innebär att länsstyrelsen funnit att exploateringen enligt detaljplanen går att förena med bl.a. en från allmän synpunkt lämplig användning enligt bestämmelserna i 3 kap.miljöbalken och med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa samt till behovet av skydd mot olyckshändelser. - Föreslagen bebyggelse medför att Gränsbergsparken minskar i omfattning genom att avsmalnas i mitten. Husen placeras dock längs vägen och en del av parken planläggs som parkområde. Med beaktande härav och till vad som anförts ovan finner regeringen att även om detaljplanen berör en lokalt värdefull naturmiljö berör den inte en särskilt känslig miljö, reglerar många motstridiga intressen eller är av principiellt intresse. Regeringen finner med hänsyn härtill att i det nu aktuella detaljplaneärendet förelegat sådana omständigheter som innebär att kommunens stadsbyggnadsnämnd får anses ha varit behörig att anta detaljplanen. - Regeringen finner att det underlag som utarbetats under planarbetet är tillräckligt för den prövning som ska ske i ärendet. Vad klagandena anfört om att det saknas en artinventering föranleder ingen annan bedömning. Regeringen finner inte att det framkommit att planhandlingarna eller handläggningen i kommunen har sådana brister eller att det i övrigt föreligger sådana omständigheter som innebär att kommunens beslut att anta detaljplanen inte tillkommit i laga ordning. - Vid ärendets prövning i övrigt finner regeringen att de olägenheter i form av bl.a. påverkad närmiljö som planen kan medföra för klagandena inte kan vara så betydande att planen av det skälet inte kan godtas. Vad klagandena framfört om påverkan på områdets naturvärden eller om vald markanvändning och planutformning utgör inte skäl för att regeringen med anledning av överklagandena ska upphäva kommunens beslut att .anta detaljplanen. Regeringen finner inte heller vad klagandena anfört om kommunens bedömningar eller deras invändningar i övrigt utgör skäl att ändra länsstyrelsen beslut. Överklagandena bör därför avslås. - M.F. överklagade och yrkade regeringens beslut skulle upphävas samt att det tills vidare inte ska gälla. Utöver vad han tidigare anfört åberopade han bl.a. följande. Handläggningen och beslutsordningen strider mot objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen. Markanvisning har föregått detaljplanearbetet. Genom detta förfarande har ett avtal ingåtts med en part om upplåtande av mark för exploatering i form av uppförande av redan i avtalet definierade flerbostadshus på ett angivet område. Detta har gjorts trots att gällande detaljplan för området vid tiden för markanvisningen föreskrev parkändamål. Avtalet innebär en utfästelse om upphävande av gällande detaljplan och antagande av ny detaljplan i enlighet med byggherrens önskemål. Förvaltningsmyndighetens arbete har genom avtalet styrts så att ett detaljplaneförslag utarbetats som är i överensstämmelse med avtalet. Större delen av planarbetet utförs av byggherren, vilket i hög grad får betydelse för avgörandet. - Exploatörens bilder ger för en ovan betraktare intryck av att vara fotografiska men de är i själva verket teckningar som producerats i syfte att framställa byggnadsplanerna som mindre ingripande. Detta kan ha påverkat utgången i ärendet. Samma bilder används i byggherrens marknadsföring av lägenheterna, varför materialet per definition omöjligen kan anses uppfylla lagens krav på objektivitet. - I skälen för regeringens beslut anges också att cirka nio lövträd kommer att försvinna. Det verkliga antalet träd uppgår till minst trettio. Denna avvikelse är så betydande att den måste anses ha haft inverkan på ärendets avgörande. - Regeringsrätten (2008-05-20, Eliason, Kindlund, Fernlund, Jermsten, Stenman): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut framgår att en enskild får ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § ska Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten. - Regeringsrätten ansluter sig till regeringens bedömning att stadsbyggnadsnämnden var behörig att anta detaljplanen. Regeringsrätten finner vidare att det inte framkommit något i målet som visar att kommunen vid handläggningen av ärendet inte varit opartisk. Det har inte heller i övrigt framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit det handlingsutrymme som föreligger i planärenden eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som M.F. har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. (fd I 2008-04-30, Törnqvist)