RÅ 2008:29

Tom Tits Experiment AB (Tom Tits) ansökte hos Skolverket om godkännande av och rätt till bidrag för en fristående förskoleklass och en fristående skola på grundskolenivå i årskurserna 1-9. I beslut den 24 november 2004 avslog Skolverket ansökningen och angav som skäl för beslutet bl.a. följande. Tom Tits är ett aktiebolag som helt ägs av Södertälje kommun. Av 7 § bolagsordningen, som fastställdes den 3 juni 2003, framgår att styrelsen utses av kommunfullmäktige i Södertälje kommun. Kommunfullmäktige utser också ordförande och vice ordförande i bolagets styrelse. Fråga är om ett av en kommun bildat privaträttsligt subjekt - i detta fall ett aktiebolag - lagligen kan vara huvudman för en fristående grundskola. I 11 kap. 6 § regeringsformen föreskrivs att förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun. Vidare sägs att förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag m.fl. privata rättssubjekt, men att detta skall ske med stöd av lag om uppgiften innefattar myndighetsutövning. Motsvarande stadgande finns i 3 kap. 16 § kommunallagen (1991:900), där det sägs att kommuner efter beslut av fullmäktige får lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte har föreskrivits, till bl.a. ett aktiebolag. Denna bestämmelse innebär ett hinder för kommunerna att bolagisera det obligatoriska skolväsendet. Däremot ger inte bestämmelsen något direkt svar på frågan om en kommun har möjlighet att själv driva fristående grundskola, utan den frågan får bedömas utifrån allmänna rättsgrundsatser. - Skollagen (1985:1100) bygger på principen att skolplikt skall fullgöras i grundskolan. Det är ett uttryckligt åliggande i lag för kommunerna att anordna grundskola i förvaltningsform och se till att skolplikten fullgörs. Som ett alternativ till skolgång i grundskola erbjuder lagstiftningen en möjlighet för dem som så önskar att i stället fullgöra denna i en fristående skola som godkänts av Skolverket. De närmare bestämmelserna om fristående skolor finns i 9 kap.skollagen och i förordningen (1996:1206) om fristående skolor. - Enligt l a kap. 2 § förordningen skall Skolverket ge den kommun där en fristående skola skall vara belägen (lägeskommunen) tillfälle att yttra sig då verket handlägger ärenden om godkännande av och bidrag till skolan. Kommunen skall enligt samma bestämmelse bifoga en konsekvensbeskrivning till sitt yttrande. Förordningen innehåller inte några avvikande bestämmelser för det fall sökanden skulle vara ett kommunalt aktiebolag eller någon annan juridisk person som bildats av en kommun. Detta förhållande sammanställt med skollagens regler om kommunens skyldighet att bedriva grundskoleutbildning talar enligt Skolverkets mening för att lagstiftaren aldrig avsett att en kommun skall kunna kringgå sin skyldighet att driva grundskola genom att bilda en enskild juridisk person och låta denna driva en fristående skola. Tvärtom synes reglerna i stället tala för att två system skall kunna verka parallellt med varandra; på den ena sidan den av kommunen i förvaltningsform bedrivna grundskolan och på den andra sidan de av enskilda rättssubjekt anordnade fristående skolorna. Om statsmakternas avsikt varit att ett kommunalt aktiebolag skulle ha rätt att anordna en fristående skola, borde det i förordningen ha funnits någon reglering om vad som skall gälla i fråga om lägeskommunens yttrande m.m. i dessa fall. - Till detta bör också läggas att en fristående grundskola enligt 9 kap. 6 § skollagen har rätt till bidrag av varje elevs hemkommun. Vidare skall enligt 11 § kommunen ha rätt till insyn i verksamheten. Skolverket konstaterar att det inte är rimligt att ett kommunägt företag skall ha en lagstadgad rätt till bidrag av ägaren/kommunen och att denna dessutom skall svara för den lagstadgade insynen över eller insynen i sin egen verksamhet. - Ett helägt kommunalt aktiebolag kan inte vara huvudman för en fristående grundskola.

Länsrätten i Stockholms län

Tom Tits överklagade Skolverkets beslut hos länsrätten och yrkade att dess ansökan skulle bifallas. Till stöd för sin talan anförde Tom Tits i huvudsak följande. Det finns inte något lagligt hinder mot att ett kommunalägt aktiebolag är huvudman för en fristående skola. Tom Tits anser att 3 kap. 16 § kommunallagen inte är tillämplig eftersom det i detta fall inte är fråga om att bolagisera den obligatoriska kommunala skolan. Det finns inget i skollagen eller i förordningen om fristående skolor som anger att ett kommunalägt aktiebolag inte skulle kunna driva en fristående skola vid sidan av den utbildningsverksamhet som bedrivs i offentlig regi. - I prop. 1985/86:10 (s. 68) uttalas att med enskild juridisk person åsyftas ett i privaträttsliga former bildat rättssubjekt. Som exempel nämns, att om en stiftelse är huvudman för en skola är denna en fristående skola oberoende av vilka privata och offentliga rättssubjekt som på ett eller annat sätt har medverkat i stiftelsebildningen.

Skolverket bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. - I 2 kap. 1 § skollagen och 3 kap. 16 § kommunallagen förutsätts att grundskola skall drivas i nämndform, dvs. i förvaltningsform. De fristående skolorna är tänkta som alternativ till den kommunala skolan. En kommun kan därför inte driva en verksamhet av samma slag i aktiebolag som kommunen skall driva i förvaltningsform. - Villkoren för fristående skolor har förändrats i grunden sedan 1980-talet. En fristående skola har numera rätt till ersättning av elevernas hemkommuner enligt samma grunder som kommunens egna skolor beroende på skolans åtagande och elevens behov. Konsekvensen av att ett kommunalt bolag skulle få driva en fristående grundskola blir att ett sådant bolag får rätt att söka bidrag av den egna kommunen. Friskolorna var tidigare ett komplement till det offentliga skolväsendet av tämligen begränsad betydelse. Den i målet aktuella frågan kan inte avgöras enbart med stöd av 1 kap. 3 § skollagen och förarbeten som hänför sig till en helt annan rättslig reglering av fristående skolor. Sedan bestämmelserna i 3 kap. 16 § kommunallagen och 2 kap. 1 § skollagen har tillkommit får dessa förarbeten anses sakna betydelse för bedömningen av om ett kommunalt bolag kan driva en fristående grundskola. För övrigt anser Skolverket att det inte synes finnas något hinder för kommunen att driva den planerade verksamheten i förvaltningsform.

Domskäl

Länsrätten i Stockholms län (2006-12-22, ordförande Lundholm) yttrade: Enligt 1 kap. 1 § första stycket skollagen anordnar det allmänna utbildning för barn och ungdomar i form av förskoleklass, grundskola och gymnasieskola samt vissa motsvarande skolformer, nämligen särskola, specialskola och sameskola. - Enligt samma paragrafs andra styckes första mening bildar förskoleklassen, grundskolan, gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. - Enligt 1 kap. 3 § skollagen kan det vid sidan av de skolformer som av det allmänna anordnas finnas skolor som anordnas av enskilda fysiska eller juridiska personer (fristående skolor). - Enligt 1 kap. 4 § första stycket skollagen är kommunen huvudman för förskoleklass och grundskolan. - Enligt 2 kap. 1 § första stycket skollagen skall varje kommun och landsting som styrelse för sitt offentliga skolväsende utse en eller flera nämnder. - I 1 § lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan får kommuner och landsting sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att denne skall bedriva viss undervisning inom gymnasieskolan. Avtalet får endast avse undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil. - Enligt 2 § samma lag får regeringen, om det finns särskilda skäl, på ansökan av en kommun eller ett landsting i andra fall än som anges i 1 § medge att kommunen eller landstinget får sluta avtal med någon annan om att bedriva undervisning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. - Enligt 3 kap. 16 § första stycket kommunallagen får kommuner och landsting efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Av andra stycket framgår att vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning enligt 11 kap. 6 § regeringsformen får överlämnas endast om det finns stöd för det i lag. - Länsrättens bedömning - En kommun får efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag. Frågan är då om det föreskrivits särskild ordning när det gäller handhavande av skolverksamheten. - Enligt 1 kap. 4 § skollagen är kommunen huvudman för förskoleklass och för grundskolan. I 2 kap. 1 § skollagen anges att varje kommun som styrelse för sitt offentliga skolväsende skall utse en eller flera nämnder. - Av ovan angivna bestämmelser i skollagen framgår att bedrivandet av förskoleklass och grundskola är en i lag föreskriven kommunal angelägenhet för vars handhavande särskild ordning föreskrivits. Skolverksamheten kan därför, på grund av bestämmelsen i 3 kap. 16 § första stycket kommunallagen, inte lämnas över till kommunala bolag. När det däremot gäller gymnasieskolan ger lagen om entreprenadförhållanden inom skolan kommunen rätt att i avtal med enskild fysisk eller juridisk person bestämma att denne skall ombesörja viss undervisning inom gymnasieskolan. Om det finns särskilda skäl får regeringen på ansökan av en kommun i andra fall medge kommunen rätt att sluta avtal med någon annan om att bedriva undervisning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. - Skolplikten får även fullgöras i en fristående skola, om skolan är godkänd. Begreppet fristående skola infördes i lagstiftningen genom prop. 1982/83:1. Där uttalas bl.a. följande. För närvarande används i skollagen uttrycken enskild skola och offentlig skola. Varken det ena eller det andra uttrycket förklaras i lagtexten. Det är helt klart att enskild skola inrymmer fall där huvudmannen är en enskild fysisk eller juridisk person och att offentlig skola inrymmer fall där verksamheten bedrivs med statligt, kommunalt eller landstingskommunalt huvudmannaskap i offentligrättsliga former. Vad man emellertid kan fråga sig är huruvida en skola som med en offentlig huvudman drivs i samma former som gäller för enskilda skall karaktäriseras som offentlig skola eller som enskild skola. En annan fråga som mot bakgrund av skollagens reglering kan ställas är i vad mån staten eller en kommun eller landstingskommun får driva en skola för skolpliktiga elever i privaträttsliga former. Frågorna torde för närvarande sakna praktisk betydelse. Nuvarande regelsystem utesluter emellertid inte att en skola för skolpliktiga elever har en offentlig huvudman utan att för den skull drivas i en form som är kännetecknande för offentlig verksamhet. Sålunda kan en kommun enligt förordningen (1970:333) om riksinternatskolor i samma form som en enskild driva en riksinternatskola. - Att rättsläget fortfarande är oklart uttalas i Gymnasieentreprenadutredningens betänkande (SOU 2006:1 s. 184). Länsrätten finner dock, i enlighet med vad som sagts ovan, att kommunen inte kan frånhända sig sitt ansvar att driva skolverksamheten inom det offentliga skolväsendet genom att föra över den till ett aktiebolag. Länsrätten delar därför Skolverkets bedömning att Tom Tits, genom att vara ett helägt kommunalt aktiebolag, inte kan godkännas som huvudman för en fristående grundskola eller för en förskoleklass. Tom Tits är därmed inte heller berättigat till bidrag enligt skollagen. Överklagandet skall därför avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.

Kammarrätten i Stockholm

Tom Tits överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten, med ändring av länsrättens dom, skulle bifalla dess ansökan. Till stöd för sin talan anförde Tom Tits bl.a. följande. Tom Tits bildande av en fristående grundskola skall ses som ett alternativ och komplement till kommunens eget offentliga skolväsende på samma sätt som vilken annan fristående skola som helst. Kommunen fullföljer sitt åtagande att anordna grundskola i förvaltningsform och ser till att skolplikten fullgörs även om Tom Tits får starta skolverksamhet. Tanken är fortfarande att två system skall verka parallellt, precis så som gäller för andra fristående skolor. - Samtliga privaträttsliga subjekt, oavsett ägare, kan anordna och driva en fristående skola. Att lagstiftarens avsikt skulle ha varit någon annan framgår inte av några förarbeten. Hade lagstiftaren avsett att begränsa privaträttsliga subjekts möjligheter att anordna och driva fristående skolor och att därmed behandla privaträttsliga subjekt olika beroende på ägarförhållandena borde undantag rimligtvis ha införts i lag.

Skolverket bestred bifall till överklagandet och anförde till stöd för sin talan bl.a. följande. Regeringen har den 22 mars 2007 beslutat att en särskild utredare skall föreslå hur man på några områden skall ändra i lagstiftningen så att offentliga och fristående skolor skall kunna bedriva verksamhet på lika villkor (dir. 2007:33). Utredaren skall bl.a. överväga möjligheterna till och lämna förslag om en eventuell reglering för en juridisk person som helt eller delvis ägs av en kommun att vara huvudman för en fristående skola. I direktiven konstaterar regeringen att rättsläget är oklart. Skolverket måste oavsett detta pröva inkomna ansökningar med utgångspunkt i gällande rätt och så långt möjligt slå fast innehållet i denna. Enligt Skolverkets bedömning innebär gällande rätt att det inte är möjligt för en kommun att genom ett helägt aktiebolag vara huvudman för en fristående skola. - Skollagen föreskriver att kommunen är huvudman för förskoleklass och grundskola och att varje kommun som styrelse för sitt offentliga skolväsende skall utse en eller flera nämnder. Skolverksamheten får enligt kommunallagen inte lämnas över till kommunala bolag. Om en kommun skulle tillåtas att driva någon del av sitt skolväsende i form av en fristående skola med ett aktiebolag som huvudman innebär detta ett kringgående av bolagiseringsförbudet i kommunallagen. - Fristående skolor är ett alternativ till det offentligt anordnade skolväsendet. Det rör sig om två parallella system för utbildning av barn och ungdomar. Om en kommun som har ett lagstadgat uppdrag att i nämndform bedriva skolverksamhet dessutom uppträder som huvudman för en fristående skola, sker en sammanblandning av systemen som lagstiftaren inte har avsett. Detta förhållande ändras inte om en kommun i stället låter ett helägt aktiebolag vara huvudman för en fristående skola. - Om en kommun tillåts att genom ett privaträttsligt subjekt driva en fristående skola kan det uppkomma farhågor för att kommunen kommer att favorisera denna skola jämfört med andra friskolor i kommunen. Det saknar betydelse om det finns någon konkret grund för sådana farhågor. Kommunen investerar allmänna medel i verksamheten och framstår genom sitt ägarskap som en garant för denna. Det finns utöver vad som tidigare har framhållits redan av det skälet en risk för en snedvriden konkurrenssituation om en sådan konstruktion tillåts.

Domskäl

Kammarrätten i Stockholm (2007-06-28, Heckscher, Ekroth, Kvarnholt, referent) yttrade: Målet rör främst tillämpningen av bestämmelserna i 1 kap.1, 3 och 4 §§skollagen. Bestämmelsernas lydelse framgår av länsrättens dom. - I förarbetena till skollagen anges bl.a. följande (prop. 1985/86:10 s. 68). Enligt definitionen avses med fristående skola en skola för vilken en fysisk eller enskild juridisk person är huvudman. Med enskild juridisk person åsyftas ett i privaträttsliga former bildat rättssubjekt. Om, för att ta ett exempel, en stiftelse är huvudman för skolan är denna en fristående skola oberoende av vilka privata och offentliga rättssubjekt som på ett eller annat sätt har medverkat till stiftelsebildningen. Men om, för att ta ett annat exempel, en kommun själv - och inte ett av kommunen bildat enskilt rättssubjekt - är huvudman för en riksinternatskola räknas inte denna som fristående i skollagens mening. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Tom Tits är ett av Södertälje kommun helägt aktiebolag och således en enskild juridisk person. Frågan kammarrätten har att pröva är om den omständigheten att kommunen är ägare till Tom Tits utgör hinder för bolaget att bedriva fristående förskoleklass och grundskola. Det är däremot inte fråga om bolagisering av den obligatoriska kommunala skolan, varför bestämmelsen i 3 kap. 16 § kommunallagen inte är tillämplig i detta mål. - Enligt skollagen anordnar det allmänna utbildning för barn och ungdomar i form av bl.a. förskoleklass och grundskola. Vid sidan av det offentliga skolväsendet får skolor drivas av enskilda fysiska eller juridiska personer och benämns då fristående skolor. Skollagens definitioner av de parallella skolformerna utgår således endast från huvudmannens juridiska status och bortser från bakomliggande ägarförhållanden. Den omständigheten att en kommun äger ett aktiebolag kan därför inte hindra att ett sådant aktiebolag, en enskild juridisk person, driver en fristående skola. En annan sak är att ett sådant arrangemang inte påverkar den ägande kommunens skyldigheter att anordna det offentliga skolväsendet. - Skolverket har alltså inte haft fog för att på den angivna grunden avslå Tom Tits ansökan om godkännande av och rätt till bidrag för fristående förskoleklass och grundskola i Södertälje kommun. Handlingarna i målet skall därför överlämnas till Skolverket för fortsatt handläggning. - Kammarrätten upphäver underinstansernas avgöranden. Kammarrätten överlämnar handlingarna i målet till Skolverket för fortsatt handläggning.

Skolverket överklagade kammarrättens dom och yrkade att Regeringsrätten med ändring av kammarrättens dom skulle fastställa länsrättens domslut. Skolverket vidhöll de grunder som åberopats i verkets beslut samt vad som anförts i länsrätten och kammarrätten och tillade bl.a. följande. Uttalandet i prop. 1985/86:10 s. 68, som kammarrätten åberopat, är allmänt hållet och den rättsliga regleringen av de fristående skolorna var vid den tidpunkten helt annorlunda utformad än i dag. Ett lösryckt förarbetsuttalande bör inte tillmätas en så avgörande vikt som kammarrätten gjort. - I kammarrättens domskäl sätts inte någon gräns för i vilken utsträckning en kommun kan bolagisera sina grundskolor. Skyldigheten för en kommun att organisera skolväsendet såsom lagstiftaren har avsett urholkas därmed. - Skolverksamhet innefattar myndighetsutövning, framför allt i fråga om betygsättning. För grundskolan gäller dessutom att det är fråga om undervisning av skolpliktiga elever. Det finns inte någon bestämmelse i skolförfattningarna som gör det möjligt för en kommun att lämna över någon del av sin skolverksamhet till ett aktiebolag. Skolverket anser att samma synsätt måste anläggas också om en kommun avser att starta en ny skola genom ett aktiebolag som ägs av kommunen. I RÅ 1997 ref. 47 uttalade Regeringsrätten att en verksamhet som bedrevs inom ramen för bestämmelsen i 3 kap. 17 § kommunallagen borde likställas med verksamhet som bedrevs direkt av kommunen. Enligt Skolverkets mening finns fog för slutsatsen att ett helägt kommunalt aktiebolag inte utan vidare kan likställas med ett aktiebolag som ägs av enskilda. - Att en kommun skulle kunna bli huvudman för en fristående skola, oavsett om det är fråga om kommunen själv eller ett för ändamålet bildat bolag, är enligt Skolverkets bedömning direkt artfrämmande och är en fråga som aldrig har övervägts av lagstiftaren. Skollagens reglering av den kommunala organisationen för skolan sedd tillsammans med kommunallagens bolagiseringsförbud innebär ett hinder för en kommun att bedriva någon del av sin grundskoleverksamhet i bolagsform.

Tom Tits bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Det är inte fråga om att bolagisera den obligatoriska kommunala skolan. Två system ska verka parallellt. Bolagets bildande av en fristående grundskola ska ses som ett alternativ och komplement till kommunens offentliga skolväsende. Bestämmelsen i 3 kap. 16 § kommunallagen är därför inte tillämplig.

Regeringsrätten (2008-06-12, Eliason, Stävberg, Lundin, Fernlund, Stenman) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten gör samma bedömning som kammarrätten.

Regeringsrättens avgörande: Regeringsrätten avslår överklagandet.

Föredraget 2008-05-14, föredragande Mattsson, mål nummer 4410-07